关于领导干部在推进依法治国中充分发挥模范带头作用的调研报告
党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，提出并形成了“四个全面”战略布局，开辟了我们党治国理政的新境界。协调推进“四个全面”，全面依法治国是重要内容。党的十八届四中全会就全面推进依法治国作出重大部署，同十八届三中全会关于全面深化改革的重大部署构成有机联系、上下贯通的“姊妹篇”。全面推进依法治国是一个系统工程，领导干部的作用至关重要。十八届四中全会《决定》指出，“党员干部是全面推进依法治国的主要组织者、推动者、实践者”，要求各级领导干部带头遵守法律，带头依法办事。习近平总书记在省部级主要领导干部专题研讨班上的重要讲话中强调，领导干部是全面依法治国的关键，对法治建设既可以起到关键推动作用，也可能起到致命破坏作用，全面依法治国，必须抓住领导干部这个“关键少数”。为深入贯彻落实党的十八届四中全会和习近平总书记重要讲话精神，省委把领导干部在推进依法治国中充分发挥模范带头作用作为重大课题，组成调研组进行专题调研，形成了调研报告。
一、推动领导干部在全面依法治国中发挥模范带头作用工作进展情况
近年来，省委十分重视发挥领导干部在法治建设中的关键作用，采取一系列行之有效的举措，提高各级领导干部的法治思维和依法办事能力，形成良好的示范带动效应，全社会法治意识普遍增强，法治山东建设取得新的进展。
（一）加强学习教育，提升各级领导干部的法治素养。省委及全省各级党组织注重增强领导干部的法治意识和法治素养，持续加大领导干部法治理论学习和教育培训力度。一是坚持用习近平总书记系列重要讲话精神和中央关于依法治国重大决策部署统一思想、深化认识。省委通过召开常委会会议、省委全会，举办市厅级主要领导干部专题研讨班，深入学习党的十八届四中全会精神，学习习近平总书记关于全面依法治国的重要论述，引导领导干部不断加深对中国特色社会主义法治建设理论和重大决策部署的理解，深化对发挥模范带头作用重要性的认识，增强尊法学法守法用法的自觉性。二是抓住重要工作节点强化领导干部法治意识。省委在召开重要会议时，注重结合研究部署工作，强调运用法治思维和法治方式分析解决问题。把学习党的十八届四中全会精神，学习中国特色社会主义法治理论纳入党委（党组）中心组学习计划，在自学的基础上，邀请专家作辅导报告，不断深化理论认识。党的十八届四中全会以来，省、市两级党委理论学习中心组围绕法治建设，组织了97次专题学习研讨。在党的群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育中，全省各级领导班子普遍将领导干部依法用权、依法办事作为重要内容，进行专题研讨，深入查摆问题，在整改落实中增强法治意识，提高法治能力。三是持续开展领导干部法治教育培训。注重发挥党校、行政学院、干部学院、社会主义学院等干部培训机构的阵地作用，把宪法法律知识作为重要内容和必修课，纳入教育培训计划。围绕学习贯彻党的十八届四中全会精神，全省共举办专题培训班1500余期，把所有处级以上干部轮训一遍。坚持把纪律挺在前面，在全省组织开展党纪党规知识测试，累计4.3万余名副处级以上党员领导干部参加，明确规定测试不合格者暂缓提拔重用，以党纪党规的学习推动领导干部尊法学法守法用法。通过学习培训，各级领导干部的法治意识进一步增强，法治素养不断提高，为他们发挥模范带头作用奠定了良好基础。
（二）严格管理监督，督促领导干部自觉遵纪守法。全省各级党组织把从严管党治党与推进法治山东建设有机结合，从严纪律、明规矩、强约束入手，促进领导干部依规依法办事，自觉接受监督。一是坚持抓早抓小。重视做好对领导干部的提醒、函询、诫勉工作，运用监督执纪的“四种形态”，加大谈话函询力度，对领导干部出现的违纪违法苗头性问题及时处理。2015年，全省谈话函询1287件（次）。二是依法加强对权力的规范和制约。推动政府职能转变，进一步简政放权，2015年省级行政权力事项由7371项精简到4204项。深入推进政务公开，省里将政府各部门、各单位行政权力事项全部纳入行政权力项目库、行政权力运行平台、政务公开平台、法制监督平台、电子监察平台“一库四平台”管理，尽可能减少违纪违法现象的发生。制定出台《山东省领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究实施办法（试行）》，明确规定领导干部干预司法行为造成后果或者恶劣影响的，依照规定给予纪律处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。三是严肃查处领导干部违纪违法问题。2015年全省纪检监察机关共立案21723件，结案21036件，党纪政纪处分21651人，涉嫌犯罪移送司法机关处理872人，其中涉嫌违纪的省管干部65人，涉嫌犯罪被移送司法机关处理7人。通过持续从严管理监督，领导干部遵纪守法的内在自律和外在约束有了新的加强。
（三）强化实践锻炼，引导领导干部用法治思维和法治方式推进工作。全省各级党委政府注重将依法治国的要求体现到具体行动上，发挥法治的引领、规范和保障作用，推动经济社会平稳健康发展。一是积极推进依法决策、科学决策。各级党委在常委会会议议事规则和决策程序中，坚持把合法性审查作为必经程序，对专业性较强的决策事项，要求事先组织专家进行科学论证和法律咨询。省委明确提出，凡未经审查或审查不合法的，不提交常委会会议讨论，保证每项决策都有法可依。省市县三级政府实现法律顾问制度全覆盖，省政府重大决策事项注意充分听取法律顾问意见，法律顾问和专家库成员44次参加省政府常务会议、专题会议重大事项研究论证。建立省委法律顾问制度，聘请5位法律顾问和30名专家库成员，为提高省委科学民主依法决策水平提供法律支持。17市市委建立法律顾问制度工作也已全部启动。二是注重依法处理经济社会发展中的重大问题。省委要求各级党委坚持用法治方式规范和推进改革，研究改革方案和改革措施时要同步考虑改革涉及的立法问题，保证各项重大改革于法有据。2015年，省人大常委会围绕推进生态文明、金融体制、人力资源等方面的改革，审议法规或法规性决定草案15件。对经济转型升级、加快供给侧结构性改革等问题，注重采取法治方式加以推进。比如，全省采用依法逐步加严、倒逼升级的办法，有效解决了造纸行业无序发展、污染严重的难题，并实现了造纸行业升级改造，全省造纸行业技术装备、节能环保水平国内领先，主要产品品质和市场竞争优势明显。三是努力运用法治方式化解各种社会矛盾。引导群众选择调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等方式解决矛盾纠纷，积极构建多元化纠纷解决机制。2015年全省依法办理司法确认案件7155件，执行仲裁裁决1.1万件。在化解“三联彩石山庄”购房户群体性上访问题中，省委、省政府坚持“按照法治思维，在法律框架内予以解决”的原则，在最高人民法院支持下，在法律适用、司法工作方式、司法程序运用等方面进行创新，依法化解了这起持续6年、涉及2000多户业主切身利益的重大信访案件。各级领导干部在用法治思维和法治方式推进改革发展稳定过程中，依法办事能力有了新的提升。
（四）坚持领导带头以上率下，积极引领法治山东建设。省委常委、各级党政领导班子成员从自身做起，既当“关键少数”，又抓“关键少数”，主动登讲台、作报告、谈认识，带头尊法学法守法用法，以实际行动推动法治建设。制定出台《关于贯彻落实党的十八届四中全会精神全面推进依法治省的意见》《法治山东建设纲要》，为推进法治山东建设作出规划，提供了重要依据。注重用改革的办法破解法治建设难题，省委成立民主法制领域改革专项小组、省司法体制和社会治理体制改革专项小组，对法治山东建设的重大问题及时研究对策建议、积极推进改革，努力破解影响法治建设的体制机制障碍。2015年推进的立案登记制度、司法公开制度、人民监督员制度、行政复议体制机制等改革都取得积极进展。加强对领导干部学法用法的考核，把法治素养和依法办事能力作为考察干部的重要内容。一些地方探索建立领导班子和领导干部年度考核述法制度，把领导班子领导干部带头尊法学法守法用法、依法执政依法行政或公正司法、重大事项依法决策等情况作为述职内容，将测评结果作为领导干部业绩评定和考核任用的重要依据，促进了领导干部模范带头作用的发挥。建立领导普法联系点制度，创新普法宣传载体和形式，深入开展普法教育，营造全社会尊法学法守法用法的浓厚氛围。全省涌现出全国法治城市创建先进单位6个、全国法治县（市、区）创建先进单位33个，有175个村被评为“全国民主法治示范村”。
二、影响领导干部在依法治国中发挥模范带头作用的突出问题
随着全面依法治国的深入推进，人民群众对法治建设的期望不断提高，改革发展实践对领导干部依法办事能力提出更高要求。与之相比，一些领导干部在法治观念、法治实践和能力素质方面还存在不少问题和差距，应引起高度重视。
（一）在思想观念上，有些领导干部认识不到位、不适应。各级领导干部要成为尊法学法守法用法的模范，必须解决对法治的尊崇和信仰问题，使尊法成为不用提醒的自觉行为。从查处的领导干部违纪违法情况看，根本原因就是对法律尊崇和信仰的缺失，具体表现为：一是对法治建设重要性认识滞后。回顾这些年法治建设的历程，各级领导干部思想观念有很大转变，逐步认识到法治建设的重要性，但从全面依法治国的新要求看，一些领导干部不能从协调推进“四个全面”战略布局高度把握法治建设的地位和作用，甚至片面认为法治建设就是政法部门的事。二是法治意识不够强。有些领导干部法治信仰不牢固，没有把法治精神内化于心、外化于行，遇事习惯于用行政手段去解决；有的官本位思想比较严重，把法律工具化，甚至采取“双重标准”，对人不对己，对下不对上，有利的就执行，无利的想方设法搞变通；有的甚至认为依法办事条条框框多、束缚手脚、影响效率，违规违法决策。2015年全省检察机关共立案查处各类职务犯罪嫌疑人3675人，其中县处级干部183人、厅级以上干部19人。职务犯罪背后的原因很多，法治意识淡薄是一个重要因素。三是对发挥模范带头作用缺乏应有的自觉。领导干部在法治建设方面的一言一行对全社会都有重要影响。在新形势下，广大群众的民主意识、法治意识、权利意识普遍增强，对法治建设充满着期待，更需要领导干部带头尊法学法守法用法。现实生活中不少信访案件本来可以通过法律程序来解决，由于一些领导干部摆不正权与法的关系，以权代法，用行政命令取代法律手段，以致部分群众“信访不信法”。法律的权威源自内心的拥护和真诚信仰。领导干部思想观念不转变、认识不到位，行为上必然偏离法治轨道、出现问题，对干部特别是基层干部产生负面影响。近年来，一些地方发生的基层干部不依规依法办事，侵害群众利益事件，表现在基层，根子在上面。领导干部违规违法，损害的是党和政府的公信力，影响的是人民群众对依法治国的信心。
（二）在法治素养上，有些领导干部有欠缺、跟不上。党和政府的工作涉及经济社会发展的方方面面，没有一定的法律知识、较高的法治素养，难以有效开展工作。调研中发现，有些领导干部在这方面还有明显的短板。一是不认真学法懂法。有的轻视法律法规学习，甚至认为学习法律没有实际用处，只是口头上讲讲，并未真正学习运用。不学法就谈不上懂法，以致做了违纪违法的事还浑然不知。如某高校原党委书记直到接受组织调查，还认为帮人办事出力、收礼收钱理所当然。在近年来全省各级检察机关查办的案件中，不少滥用职权、玩忽职守的职务犯罪嫌疑人，本身就是“法盲”。二是法治思维和依法办事能力不强。有的法治思维缺失，不能正确界定法律赋予的权力边界，不能严格依法用权，想问题、作决策、办事情，有时独断专行，缺乏民主作风和法治观念。三是跟不上法治建设的形势。近年来，我国法治建设步伐加快，出台了不少涉及环境保护、食品安全、消费者权益保护等新的法律法规，对此有的领导干部不敏感不重视，及时学习研究不够。比如，环境污染问题，有的领导干部被约谈、被起诉，深受触动，从而强烈意识到法律责任的严肃性。再如，食品安全问题，有的领导干部还没有从法治高度去认识去把握，在生产、流通等环节仍存在一些违规违法的问题，以致群众利益受损害，一个区域一个产业受影响。
（三）在法治实践上，有些领导干部用法不自觉、不得当。法律落到实处才有意义，但有些领导干部运用法律、践行法治不主动、不到位的现象依然存在。有的领导干部在处理具体问题时首先想到的是找“法儿”而不是用“法”，执行法律法规不力甚至违规犯法。“平度3·27纵火案”“平邑暴力强拆事件”的发生，表面看是工作作风问题，深层次是目无法纪、不依法办事问题。近几年有些地方接连发生安全生产事故，重要原因就是有的部门单位和领导干部没有严格依法履行职责，监管不力、执法不严，安全生产法律法规落不到实处。法律的生命力在于实施。各级领导干部只有严格依法办事，把法治要求落到实处，法治建设才能够真正引向深入。
（四）在遵纪守法上，有些领导干部行为触底线、碰红线。党纪国法是带电的高压线，要求领导干部必须守住纪律底线、不触法律红线，严格在纪律和法律范围内活动。在当前反腐高压态势下，有的领导干部仍心存侥幸，投机心理严重，甚至滥用权力，违纪违法；有的违法插手土地征用、工程项目，搞利益输送，为自己或亲属谋取私利；有的知法懂法，却把心思放在千方百计钻法律的空子上。据统计，十八大以来到2015年底，全省各级纪检监察机关共立案各类违纪违法案件50947件，其中涉及厅级干部136件，县处级1428件。这些案件情况各异、原因多样，但有一个共同特点，就是不少干部违法犯罪都是先从违纪违规开始，直至越过法律的底线。事实一再告诉我们，领导干部既要严格遵守党纪党规，也要切实依法办事，模范遵守法律，这样才能真正成为法治建设的中坚力量，发挥好应有的作用。
三、进一步发挥领导干部在依法治国进程中模范带头作用的思考和建议
当前，全面依法治国正在加快推进，我省也处在法治山东建设的关键时期。习总书记要求山东在全面建成小康社会进程中走在前列，这是赋予我们的重大责任，是全方位的要求。我们要实现法治山东建设走在前列的目标任务，必须深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，坚持以习近平总书记系列重要讲话精神和视察山东重要讲话、重要批示精神为指引，紧紧抓住领导干部这个“关键少数”，多措并举、综合施策，以规范权力运行为重点，以加强教育管理和实践锻炼为途径，更好地推动领导干部尊法学法守法用法，不断增强法治意识，提高法治素养和依法办事能力，切实成为中国特色社会主义法治的坚定信仰者、忠诚实践者和积极推动者。
基于这一考虑，工作中应当注意把握好以下几点：一是坚持中国特色社会主义法治方向。牢固树立中国特色社会主义法治理念，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，始终坚持党的领导，切实发挥好各级党组织的领导核心作用和领导干部的模范带头作用，把党的领导贯彻到法治山东建设的全过程和各方面。二是坚持纪在法前、纪严于法。始终把纪律挺在前面，树立更高标准、提出更高要求，督促领导干部按照党规党纪严格要求自己，自觉恪守党章和党的纪律规矩，切实增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识；严格执纪问责，用纪律约束党员干部，用高标准要求党员领导干部，使党员领导干部在遵纪守法中发挥模范带头作用。三是坚持立足实际解决问题。注重知行合一，以知促行，以我们正在做的事情为中心，适应把握引领经济发展新常态，树立和贯彻落实新发展理念，运用法治思维和法治方式破解改革发展稳定难题，在协调推进“四个全面”战略布局的实践中锻炼能力、检验成效。四是坚持自律和他律相结合。引导党员干部牢固树立法治意识，坚定法治信仰，增强内在自觉，强化监督约束，促进领导干部带头尊法学法守法用法。五是坚持发挥道德的教化作用。落实依法治国与以德治国相结合的原则，自觉践行社会主义核心价值观，深入挖掘和充分利用齐鲁优秀传统文化资源，加强领导干部道德建设，提升领导干部的道德境界，以道德滋养法治精神、强化道德对法治的支撑作用。
当前，尤其要在以下几个方面加大工作力度。
（一）在深化法治教育培训上下功夫见实效。认真总结这些年抓党员干部理论学习和教育培训的经验，坚持行之有效的做法，补齐工作中的短板，增强实效性、实现常态化。各级党委中心组要把中国特色社会主义法治理论作为学习的重要内容，列入年度学习计划；常委会向全会报告工作、常委每年向常委会报告个人学习情况，都应有学法用法的内容。党校、行政学院、干部学院要加大法治教学内容的分量，每个主题班次都应安排相应的法治方面的专题研讨。把开展“两学一做”学习教育与学宪法学法律结合起来，党员领导干部要对照党章党规和习总书记系列重要讲话精神、对照合格党员标准，查找不足和问题，从理想信念、宗旨观念、法治精神的高度分析深层原因，进一步增强党章党纪意识和法治意识，努力做合格党员、做遵纪守法的模范。要定期组织领导干部党纪党规和法律知识测试，并形成制度性安排。对拟提拔的领导干部，要通过适当方式进行法治素养和依法办事能力的考察。注重以案释法、以案学法，可考虑选择部分典型案例编印成册，供领导干部学习参考。
（二）以严格的管理监督把纪律挺在前面。党纪严于国法，领导干部在依法治国进程中发挥模范带头作用，首先要做遵章守纪的模范。要关口前移、预防在先，落实好谈心谈话制度，在领导班子成员之间、班子成员与分管联系部门主要负责同志之间、上下级之间，广泛开展谈心谈话，经常性咬耳朵、扯袖子，早打招呼、及时提醒，防止小毛病演变为大错误。加强对干部的经常性管理，严格干部请示报告制度，加大对个人有关事项报告抽查力度。加强和规范党内政治生活，严格落实“三会一课”、党性定期分析、民主评议和党员领导干部参加双重组织生活会制度，用好批评与自我批评这个武器，进一步提高民主生活会的质量，明确主题、方法步骤及标准要求，开展积极健康的思想斗争，营造良好政治生态，让党员干部通过严格的党内政治生活，增强守纪律讲规矩的思想自觉和行动自觉，筑牢领导干部遵纪守法的防线。强化对一把手的监督，严格执行民主集中制，落实“一把手”五个不直接分管规定，探索建立研究重大问题实行主要负责同志末位表态制度，加强上级对下级一把手的日常管理监督。严格问责追究，对管党治党主体责任缺失、监督责任缺位、给党的事业造成严重损害，“四风”和腐败问题多发频发，选人用人失察、任用干部连续出现问题的都要严肃问责。认真落实习近平总书记“三个区别开来”的要求，探索建立容错纠错机制，细化实化规则，明确法纪边界，实行正向激励，调动和保护干部干事创业的积极性。
（三）突出抓好规范权力运行的关键环节。着眼于使领导干部处理好权与法的关系，做到权由法定、权依法使，聚焦权力运行的关键环节，健全制度，完善机制。按照中央统一部署，制订出台我省地方党委决策程序规定贯彻落实意见，完善党委议事决策程序，建立健全决策前合法性合规性审查制度，构建决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力运行机制。进一步完善公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等重大行政决策机制。进一步完善公开制度，针对领导干部权力行使的高危领域，重点推进财政资金使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源交易、公共工程建设等信息公开，确保权力在阳光下运行。进一步明细权力清单、责任清单、负面清单，厘清权力边界，督促领导干部做到法定职责必须为，法无授权不可为。积极推动行政机关负责人履行出庭应诉法定职责，树立领导干部尊法守法的良好形象。
（四）建立健全领导干部依法用权依法办事咨询服务机制。建立健全党政机关、人民团体、国有企事业单位法律顾问制度和公职律师制度，在各级政府普遍建立法律顾问制度的基础上，当前要加快推进各级党委法律顾问制度全覆盖。尽快研究出台党委系统法律顾问工作管理办法，明确法律顾问的职责范围、发挥作用途径、绩效评价等措施。各级党委政府要为法律顾问和专家库成员发挥作用创造条件，一些重要会议、文件起草以及重大调研活动可吸收法律顾问或专家库成员参与。认真落实律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度，引导信访群众依法理性表达利益诉求。
（五）进一步发挥考核评价的导向作用。充分发挥考核“指挥棒”的作用，激励引导各级领导干部依法办事。科学设置考核指标体系，全面考核各级领导班子和领导干部遵守党规党纪和尊法学法守法用法情况。对17市重点考核科学立法、严格执法、公正司法、全民守法等方面工作情况及社会综合评价等。对省直单位可根据不同职责分工，重点考核领导班子和领导干部依法履职、群众满意度等情况。对党政主要负责人，还要考核其履行推进法治建设第一责任人职责情况。注重考核成果的运用，把法治建设的成效和依法履职情况作为干部使用、奖惩的重要依据。对善于运用法治思维和法治方式推动工作、依法办事能力强、实绩突出的领导干部，在相同条件下优先提拔使用；对考核不合格或不称职、特权思想严重、法治观念淡漠的干部要批评教育，问题严重的要调离领导岗位，违纪违法的要严肃处理。通过多种形式的检查考核，引导各级领导干部依法用权、秉公用权、廉洁用权，自觉尊法学法守法用法，在全面推进依法治国进程中真正发挥好模范带头作用。
（“领导干部在依法治国中发挥模范作用”课题组）