书城历史中国通史
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第126章 官制

魏晋南北朝隋唐的官制,和秦汉的官制大不相同,第二篇下第三章第一节,已经说过了。却是宋朝的官制,又和唐朝大不相同。这个变迁,都起于唐中叶以后。都是因事实变迁,而制度随着改变的。

其最显而易见的,便是中央政府。在唐朝时候,是合三省为相职;中书取旨,门下封驳,尚书承而行之(虽然后来实际上三省并不截然离立)。这时候,重要的政务,便都在六部手里。却是到后来,税法大坏,而又藩镇擅土,“王赋所入无几”。于是乎不得不舍“田税”、“丁赋”,而注重于他种税目。而“盐铁使”就做了财政上的重要机关。参看第六节。又当经费竭蹶之秋,财政上的规划,关系甚大。而这时候的财政,又本是紊乱的。于是不得不别置一职,以从事于清厘。就又新添出一个“度支使”来。在唐朝,大抵以宰相兼之,好比如今的国务总理兼财政总长。到宋朝,便合“户部”、“盐铁”、“度支”为“三司”,专设一使,做了中央的财政机关了。又如“兵事”,本来是兵部专管的。“兵谋”则自然是天子和宰相,筹议于庙堂之上。却到后来,事实上又发生出一个“枢密使”来。一切政务,都要参豫。这种官,最初是用宦官做的。这时候,兵权又都在宦官手里。于是枢密使和兵事,就关系独深。到后来,便渐次侵占了兵部的职权。于是“中书治民,三司理财,密院主兵”,就成了中央政府三个对立的机关了。

相职如此,其余一切官职,也都是如此。所以从秦汉的官制,变成隋唐的官制,是六部专权,九卿失职。从唐朝的官制,变迁成宋朝的官制,则是发生了许多临时特设的机关,而六部亦失其职。譬如户兵二部的职权,都在三司和密院。礼部的职权,则在太常礼仪院。工部的职权,则分属军器监,文思院等。

所以宋朝的官制,有一特点,便是所谓“官”者,不过用之以“定禄秩”。至于实际任事,则全看“差遣”而定。——做这个官,便治这件事,也要另外“用敕差遣”的。用差遣治事,起于唐武后时候。其初先有“试官”,后来又有“员外”,这是固武后要以禄位收拾人心,所取的人太多,没有这许多官缺,可给他做的原故。但是到后来,此风便相沿下去。于是有所谓检校(近乎加衔),摄(代理),判(以大官兼小官),知(兼任)等,到宋朝,便专用差遣治事。这种官制,看似错杂不整齐,却也有切于事实的好处。到神宗,才参照唐六典,改正官制。命“省、台、寺、监,各还所职”。是为元丰的新官制。元丰新官制,大抵以唐为法。然而唐朝的官制,本有两件不可行之处:其(一)相职分属三省,各不相涉,是事实上办不到的。所以唐朝从设政事堂以后,也不啻合三省为一。其(二)则六部九卿等官,本来互相重复,其中就总有闲曹。所以元丰改正官制之后,仍不能不随事变迁。宰相不但不能三省分立,南渡以后,反多兼了一个枢密院。宋初宰相,本称同平章事。另有参知政事,做他的副官。元丰新官制,仍以中书令,侍中,尚书令为相职。但因官高,实际不除人。以尚书右仆射兼中书侍郎,左仆射兼门下侍郎之职(这时候,三司的事情,都已归户部。枢密所管杂事,亦都还给兵部,专以本兵为务,枢密和兵部的关系,倒像现在参谋部和海陆军部的关系)。南渡以后,以左右仆射为丞相,改两省侍郎为参知政事。旋又迳改左右仆射之名为丞相,而删去三省长官虚称。则仍回复到宋初的样子,和唐朝的制度,绝不相同了。而南渡以后,又时时发生所谓御营使,国用使等名目,往往以宰相兼之。则又和唐中叶以后,发生什么三司枢密等等机关的情形相像。枢密院,南渡以后,每逢用兵,就用宰相兼。从开禧以后,遂为永制。总而言之,唐朝的官制,沿袭于隋,隋朝的官制,只是把南北朝的官制来整齐一整齐。从唐中叶以后,久已不切于事实了。所以虽有人要墨守他,而在事实上,到底不能成功。六部属官,除户工二部外,南渡以后,尚有并省;九卿就更不必说了。

外官则取中央集权主义。宋初,召诸藩镇入京师,各赐以第;分命朝臣出守列郡,号为权知军州事(“军”字指兵,“州”字指民言。其本官高的,则谓之“判”),以后遂为定制。诸府州军监,都不设正官,只派文官朝臣出去治理,谓之知某某府事,知某某州军监事。就各县也不设县令,只用中朝官外补,谓之知某某县事,像是出一趟差似的。诸州又有通判,以为佐贰。长吏和通判,都得直接奏事。县令也由吏部殿最。这种制度,似乎比轻视外官,中央对于地方,有些漠不相关的样子要好一点。监司之官,国初本来没有。后来才于各路设转运使,名为总一路财赋,实则于各事无所不总。又怕他的权柄太大了,于是把提点刑狱一官,从转运使属下析出,以分其权。此外专管漕运籴买的,则有发运使。常平、盐茶、茶马、坑冶、市舶等等,也各设提举。但只是随事而设;有时这件事不办了,或者并归他机关管理,便可以省掉。总之,唐宋时候的使臣,是随事而设的,并没有一定的制度(譬如宋朝,到神宗时候,才认真办起事来,这时候所设的使臣就独多)。所以唐朝的道,宋朝的路,还不能认真算一个地方区画。

其为用兵而设的,则有安抚、宣抚、招讨、招抚、经略、制置等使,也是随兵事而设。南渡以后,岳飞、韩世忠、张俊,号称三宣抚使,其权力甚大。到秦桧同金人议和,才把三宣抚使废掉,以后惟四川地方,仍设一制置使。宋朝南渡以后的中央集权,四川是除外的,参看第六节。又有总领财赋一官,起于张浚守四川时,命赵开经理财政。其后三宣抚司的兵,收为御前军,也各派总领财赋一员,又兼“专一报发御前军马文字”的职衔,则其权限,又涉及于军政上了。这也是为集权起见。总而言之,宋朝这等官,都是随事而设的,并没有一定的制度。宋朝的外官,分为“亲民”、“厘务”两种:“亲民官”是用差遣的形式,派他出去代向来的地方官的。“厘务官”则专治一事,而直属于中央;好比现在的路,航,邮,电,不属于地方官,而属于交通部一样。这种办法,都是把向来地方官所兼管的事情,析出一部分来,归之于中央;所以宋朝能够中央集权。

辽之为国,是合耕稼游牧两种民族而成。所以他的设官,也分为南北。“北面治宫帐,部族,属国之政,南面治汉人州县租赋,军马之事。”所谓“宫帐”者,“帐”则辽主所居,谓之御帐;此外又有皇族四帐,遥辇氏九帐,国舅二帐,和渤海帐,奚王帐,都各设专官。御帐官,好比中国侍御禁近之官。诸帐官则好比中国的王府官属。皇族是宗室;国舅是外戚;遥辇氏是前代君主之后;渤海奚王,都是大国,而奚王又是同种;这都是契丹的贵族。“宫”则“辽国国法,天子践位,即置宫卫。分州县,析部族,设宫府,籍户口,备兵马。崩则扈从后妃宫帐,以奉陵寝。有调发,则丁壮从戎,老弱居守。”这是天子的禁卫军。诸宫官,好比隋唐时候的卫官。宋朝的殿前和马步两指挥司。“部族”则“部落曰部,氏族曰族”,就是“分地而居”谓之部,“合族而处”谓之族。其中有“族而部者”,就是因其同族,所以合居一处的。有“部而族者”,就是同居在一处,向来又算做一族的。有“部而不族者”,就是虽同居一地而非同族,有“族而不部者”,就是虽同族而不合居一处。这是契丹国里的游牧之民。“属国”则北方游牧之族,不直接归辽国治理的。但就其酋长,授以官名,按时或者不按时来通朝贡。有兵事时,也得向其征兵;诸国但随意出兵或助粮饷,并无一定的义务。有些像中国的土司。

北面的政府,是北枢密院,视兵部;南枢密院,视吏部;北南二大王院,视户部;夷离毕,视刑部;宣徽南北院,视工部;敌烈麻都,视礼部;而北南二宰相府总之。这都是北面官中,又分南北,和“汉人州县租赋军马之政”无涉,不可误会。南面的官,亦有三公、三师、枢密院、省、台、寺、监、卫。外官则有节度,观察,防御,团练诸使,和刺史,县令。大概摹仿中国的制度,无甚足述。又有一种头下州军,是宗室外戚大臣之家,自行筑城,而朝廷赐以州军之名的。这个好像古时候大夫的私邑,和普通的州军不同。

金朝的情形,又和契丹不同。契丹本来是个大部族,服属他的部族也多。金朝则自己是个小部族,用不着设官。别的部族,也没有归他统辖的。所以《金史本纪》说:“生女直之俗,无书契,无约束,不可检制。”昭祖欲“稍立条教”,几乎给部众杀掉。景祖做了生女直部族节度使,才“建官属以统诸部”。然而他的官制,也极为简单。《金史》说:“其官长皆称曰勃极烈。”今据《金史》所载,不过都勃极烈,“总治官,犹汉冢宰”。谙版勃极烈,“官之尊且贵者”。国论勃极烈,“尊礼优崇,得自由者”。期鲁勃极烈,“统领官之称”。移赍勃极烈,“位第三曰移赍”。阿买勃极烈,“治城邑者”。乙室勃极烈,“迎迓之官”。札失哈勃极烈,“守官署之官”。昃勃极烈,“阴阳之官”。迭勃极烈,“倅贰之职”。等,寥寥数官而已。《桓赧·散达传》“国相雅达之子也。雅达之称国相,不知其所从来。景祖尝以币与马求国相于雅达,雅达许之。景祖得之,以命肃宗。其徒撤改亦居是官焉。”《百官志》“太祖以都孛极烈嗣位,太宗以谙版孛极烈居守。……其次曰国论忽鲁孛极烈。国论言贵,忽鲁。犹总帅也。又有国论孛极烈,或左右置,所谓国相也。”案“忽鲁”,就是“期鲁”的异译。“国论忽鲁孛极烈”,并不是一个官名。所以移赍孛极烈,位居第三。盖言其居国论孛极烈,和忽鲁孛极烈之次。至于都孛极烈,谙版孛极烈,则系临时设置之官,并非常制。阿买孛极烈,要拓土渐广,然后有之。乙室孛极烈,亦要有了归顺的部族,然后用得着。移赍孛极烈,也总是事务繁了,然后添设的。然则金初之官,只有国论孛极烈和期鲁孛极烈而已。而这两者,又或许以一个人为之。所以《金史·百官志序》,误为一官。据此看来,全初设官的简单可想。“其部长曰孛堇,统数部者曰忽鲁”,则不过是个称号,就固有的酋长,而加之以称号。算不得特设的官。只有都元帅府里的都元帅和左右副元帅,却是金朝行军时候的制度。后来改为枢密院。这枢密院,不是仿汉制设的,是把旧有的都元帅府改的。其余的官,便都是摹仿汉制设的。大率循辽宋之旧。金朝的模仿汉制设官,起于平州叛后,其颁定官制,则在熙宗时。

元朝初起时候,官制也极为简单。《元史》说他只有万户以统军旅,断事官以治政刑。就是达鲁花赤。到太宗,才立十路宣课司(这是因为蒙古人最讲究理财,所以特立此一官。其余则毫无措置)。凡金人之来归者,都就以原官授之,如行省元帅等。以致错杂得不堪。到世祖,才厘定官制。以中书省总政务,枢密院秉兵柄,御史台司黜陟。江南陕西,都有行台。其余也都模仿汉制。所特别的,便是(一)诸官或汉蒙并置,譬如翰林兼国史院之外,又别有蒙古翰林院等。(二)则关于宗教上的官,比别一朝注重。当时设立了一个宣政院,虽说为治理吐蕃起见,其实一大半,由于自己的迷信喇嘛。宣政院,掌释教僧徒,兼治吐蕃之境。遇吐蕃有事,则设分院往镇。其用人,“别自为选”。其为选,则“军民通摄,僧俗并用”。(三)则关于工艺,设官甚多。大都和各路,都有诸色人匠总管府,此外又随处设局,如织造、绣、染、毡、皮货、窰、梵像、玛瑙、玉石、油、漆等,均各设专官。有人说:元朝这种设官。很有提倡工艺的意思,是历代所无。其实不然。元朝这种举动,不过是供给王室,于民间并没有什么影响。(四)则关于理财的官,也较别一朝为详密。但看户部属官可知。这是由于元朝始终没有脱离部落思想,总想损下以益上之故。而其影响最大的,就是于路,府,州,县之上,别设行省。明朝虽然把行省废掉,而各布政司的区画,都仍元行省之旧,遂致成了现在的一种庞大的行政区域。参看第四篇下第五章第一节。元朝的行政区画,是以省统路府,以路府统州县。但府亦有隶属于路之下的。州有在路府之下,而又统县的。又有与路府并列的。诸路府州县,都各置达鲁花赤,算做正官。