机制碎片化、机制融合与全球治理的可能前景
王明国[1]
摘要：全球化背景下的国际机制与组织扩散，导致全球治理机制出现碎片化的趋势。这一命题需要给予应有的理论关注，辨析其基本概念与形成条件，梳理其在全球治理与区域治理中的表现及其原因，探讨其产生的后果与解决的方案。就未来发展而言，全球治理机制需要朝着整体性治理机制的方向迈进，其中机制融合是这一目标得以实现的中间环节。全球治理机制碎片化为新崛起的东亚和中国参与国际合作提供了难得的机遇，同时也迫切呼唤东亚视角下的全球治理观。在此过程中，中国同样需要早谋划，有所应对。
关键词：全球治理 机制碎片化 整体性治理 机制融合
当前，全球治理研究主要是对综合性现象的理论考量或者是对不同类型制度解决治理挑战的经验研究。近年来，学术界有关全球治理机制碎片化（regime fragmentation）的研究不断增多，但是，当前国际学术界对全球治理机制碎片化的作用与程度还存在争论。[2]有人认为碎片化具有肯定的、积极效应，但也有人持否定观点。总体而言，这些具有不同价值观及功能的国际组织之间既相互补充，又相互竞争。[3]全球治理机制碎片化的现实反映出由于行为体权力和偏好的差异，当前并不存在一个显著优越的治理机制。因而，不同程度的全球治理机制和不同的机制碎片化是富有学术成果的研究领域。
机制碎片化同样对国际制度理论形成了挑战。自诞生始，国际制度就被视为是在专门问题领域运作的自我限制的制度（self-contained institutions）。尽管制度理论本身内涵丰富，议程不断发展，但是直到最近，国际制度理论很少承认如下现实：国际机制不是自我限制的，相反，是广泛重叠并彼此竞争的。这反映出，长期以来国际机制可以从系统其余部分中分解（decomposable），从某种意义上说，它们并没有和其他议事领域的机制共同运作。[4]虽然机制多样性与不一致性本身不难被学界认知与理解，但到目前为止，有关机制密度增加和机制碎片化的关注非常缺乏。因而，各自不同特征、成员身份、主题领域与空间范围的全球治理机制及其框架结构成为国际制度理论发展关注的重点之一。
一 机制碎片化及其概念辨析
国际关系领域的机制“碎片化”是指国际政治特定领域协调公私规范、条约和组织时不断出现的多样性与挑战。[5]安德里斯·奥夫（Andries F.Hof）等学者从碎片化机制与普遍性机制（universal regimes）比较的视角出发，认为机制碎片化强调同一问题的若干平行条约，不同成员分别参与其中，具有低度参与（low participation）的特征；普遍性机制则是指所有成员均参与协商进程的单一性、全面性机制，具有深度参与（full participation）的特征。[6]
（一）机制碎片化的渊源
从学术渊源上看，碎片化一词原本属于国际法的术语，并通过国际法学与国际关系学跨学科合作引入国际关系学与全球治理领域。国际法领域的碎片化即法律碎片化，是指国际法具有规范传播的功能，能够扩展至未被管制的领域，比如贸易、人权以及环境领域。机制碎片化的雏形在国际法领域出现可以追溯到冷战刚结束之时。早在1992年，国际法学者就敏锐地指出了条约、决议以及“结果文件”等大量增加导致的规则交织与程序冲突，杰弗雷·帕默尔（Geoffrey Palmer）将其称为“条约拥堵”（treaty congestion）。[7]进入21世纪以来，法律多元主义也开始关注治理中的碎片化问题。不同于法律中心主义，法律多元主义尊重法律来源的多元化，主张法律既包括官方法也包括非官方法，官方法是正式的、国家层面的成文法，非官方法是非正式的、民间层面的习惯法。从后果上讲，法律多元主义破坏了法律规则的一致性。
联合国国际法委员会（ILC）在2002年设立了“法律碎片化”议题专门研究小组，并于2006年以此为主题发表了报告《国际法的碎片化：国际法的多样化和扩展引起的困难》，认为不同的国际组织和国际争端解决机构对一般国际法原则存在着相互冲突的解释。例如，安理会决议与国际法院裁判的冲突，正是国际法碎片化的表现之一。[8]具体地说，由于无政府状态的国际社会缺乏统一的立法机构，国际法没有形成国内法的效力与规范体系，而处于一种几乎完全分散的、各行其是的状态，呈现出不成体系的碎片化形态。与此同时，国际司法管辖机构也呈现出扩散式发展，不仅数量大大增加，还由临时设立向常设机构发展；国际司法审判机构的裁判不但解释和补充着现有国际法，其本身也在不断地被重复引用中成了事实上的国际法。在国际法领域，机制碎片化已经把更多的国家纳入更为具体的法律约束中。
在国际关系学领域，机制碎片化的研究成果直到2004年才得以发表在国际关系学领域的顶级杂志《国际组织》上，美国加州大学洛杉矶分校国际法学者卡尔·罗斯提亚拉（Kal Raustiala）和戴维·维克特（David G.Victor）选择了植物遗传资源这一并不引人瞩目的领域分析了机制的扩散与复杂性。[9]但很快，有关机制碎片化的研究扩展开来，贯穿国际合作多领域，如人权、欧洲安全、选举监督、贸易、知识产权、气候变化等领域。不过，较之国际关系，学者更多地关注机制碎片化与国际合作的关系以及应对机制碎片化的管控措施的特点，国际法学者更关注碎片化法律秩序的特征与负面后果。
机制碎片化的概念来源及其国际法方面的学术渊源有着重要的启示意义。长期以来，国际制度理论的跨学科背景和多元化趋势的特征是国际制度理论发展的重要动力，只是学界更多地强调经济学的重要地位。在国际制度理论的产生过程中，经济学起到了重要作用。不过，就国际制度理论各个时期学术兴奋点的演进而言，国际法学的智力支持起到了非常关键的作用，恐怕没有哪一个学科的重要性能够超越国际法学提供的持续智力支持。可以说，借鉴和研究国际法学的相关知识为国际制度研究者提供了丰富的研究议程。
当前，全球化的快速发展与全球性挑战的大量涌现，使得全球治理成为关注的焦点，国际制度理论出现了一次重要转向，即治理转向。全球治理机制构成了全球治理诸要素的核心。在这一转向的过程中，国际法学可以提供具有价值的理念以及新的研究方法。比如，国际法新近出现的四个概念框架：互动国际法（interactional international law）、全球行政法（global administrative law）、国际宪政主义（international constitutionalism）和全球法律多元主义（global legal pluralism）。这些概念框架有助于国际关系学者用来分析和探讨全球治理。其内在的逻辑就在于，全球治理要求各国公民能够成为行为得体的全球公民，这为国际法与国际关系学跨学科合作提供了新契机。
（二）机制碎片化的特征
从理论上分析，机制碎片化具有如下特征：机制密度（regime density）增加，议题领域界限模糊以及相关行为体扩大。
国际组织数目的增加引得机制密度增加。机制密度是指应对相同或相关问题的组织数目，包括政府间组织和非政府组织。[10]从20世纪90年代开始，国际组织就很少能独善其身、独立运作。机制密度增加的表现是在传统成员国外交之上和之外的国际组织秘书处间发生的联络外交（liaison diplomacy）实践的增加。国际组织开设了联络办公室，并寻求在其他组织中的观察员地位。比如，世界贸易组织在其他31个国际组织中具有观察员地位，而有超过60个国际组织在世贸组织拥有观察员地位。有近100个国际组织在《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）拥有正式的成员地位，这还不包括联合国附属各机构。而2010年在墨西哥坎昆举行的《联合国气候变化框架公约》第16次缔约方会议，有1000名来自世界各地的人士为各类国际组织代言。机制密度增加对全球治理产生了影响，随着新条约以指数率倍增，现有的国际组织不知不觉地进入邻近领域，全球治理更加紧密了。[11]
在国际机制理论的传统定义中，议题领域是国际机制的核心组成部分。假定存在几层议题领域，较大的议题领域将涵盖范围较小的议题领域，这样有关议题领域的概念便无法准确地反映到实际运用中去，因而必须对议题领域进行明确的定义。罗伯特·基欧汉（Robert O.Keohane）认为议题领域是指“一些实际上需要通过共同协商或者通过同样的官僚部门紧密协调的手段处理的议题，它们与那些通过单独的或者非协调的方式解决的议题是相对的”。[12]进而，基欧汉认为，“问题密度的增加将导致对国际机制的更大需求和更为广泛的机制。由于更大的问题密度可能成为高度相互依赖情势的一个特征，相互依赖的加深将导致对国际机制需求的增强”。[13]一方面，基欧汉认为问题重叠与协调费用的增加，会推动国家通过建立国际机制来使合作行为合理化。进而言之，随着机制自身的重叠与冲突，某种形式的超机制在日益复杂的问题领域中被合理化。但是，现实情况往往是出现了机制扩散和复合体，而非某种超机制。另一方面，不断增加的相互依赖导致了对新增协议的大量需求，进而激发人们建立更多机制去推动和促进合作，判决争端并解释条款，从而进一步增加机制密度。
总之，议题领域通过人类干预模式的变化而被界定和再界定，议事领域的范围与国际机制密切相关。不过，机制碎片化的构成要素就不需要共同协商或者官僚部门协调，可以突破某个特定主题或问题的限制。当前，在明确的制度边界内协商新的条约已越来越不现实。规定遗传资源获取与惠益分享（ABS）的《名古屋议定书》清晰地反映了当前机制密度增加和条约拥堵的状况。建立遗传资源及相关传统知识获取与惠益分享的国际制度是《生物多样性公约》（CBD）过去10年来的一项主要任务。1992年的《生物多样性公约》为达成一项具有法律约束力的议定书，不得不慎重分析与应对贸易、农业、健康、知识产权、生物保护等方面现存的国际规则和规范。
此外，碎片化的治理机制使得相关行为体的范围扩大。长期以来，治理机制的行为主体是国家政府等行为体，非政府组织、跨国公司、个体精英以及其他社会力量没有被纳入机制创建进程。全球治理机制碎片化由于降低了行为体的准入门槛和成本，为问题领域的私营行为体参与治理进程创造了条件。有关私营行为体和国家之外的治理形式已经成为近期制度研究关注的重要领域，私营行为体在政策制定与履行等方面发挥了越来越重要的作用。
（三）全球治理机制与国际机制
当前，学术界普遍忽视国际机制与全球治理机制这两个概念之间的区别。实际上，两者间既有很多相似和关联的地方，也有值得注意的差异。为此，要把握并运用治理机制碎片化的概念，就需要审慎辨别全球治理机制与国际机制之间的联系与区分。全球治理是通过制定和实施全球的或跨国的规范、原则、计划和政策来实现共同目标和解决共同问题。治理机制是全球治理理论五大要素的核心。自由制度主义者认为解决全球事务的关键是建立涵盖跨国政策网络和多边机构的全球治理机制，来调节诸多议事领域的跨国行为。
具体而言，全球治理机制与国际机制具有如下两方面的关联：一方面有效的国际机制促成全球治理，全球治理需要国际机制的支撑来发挥重要作用；另一方面，全球治理的实践有助于形成新的国际机制。制度理论是不断发展的理论，而理论发展的重要方面来源于实践。全球治理机制的实践既可以充实完善国际制度理论，同时也可以改革具体国际组织。在一个没有中央权威的国际社会中，要想实现全球治理，真正可行的途径也只能是借助于能够为各国公民所一致认可并同时具有约束力的全球制度体系。因此，国际机制是全球治理依赖的重要手段和工具。基于上述考虑，不少学者都将全球治理机制不加区分地归为国际机制与国际组织。
不过，两者之间还是存在着显著差异。首先，国际机制强调特定行为领域，而全球治理的范围则要大得多，不局限于单一行为领域。其次，国际机制一般是正式的制度安排，全球治理则包含了非正式的、非权威的安排。最后，国际机制的行为主体是政府等正式制度组织，国际非政府组织以及其他社会力量没有被纳入制度的建立过程中。全球治理机制中可以发现全球市民社会、国际非政府组织、个体精英等积极参与全球性问题的解决。
（四）机制碎片化与机制互动
机制碎片化与机制互动存在着联系与区分。机制互动进入研究议程的时间早于机制碎片化。进入世纪之交，不少研究者就已经开始关注制度互动问题，以期探讨影响制度有效性的因果路径。制度互动是指一套制度安排影响另一个或另一些制度结果的状况。[14]从本质上讲，制度互动是两个制度间的因果关系，其中一个制度（源制度）对另一个制度（目标制度）施加影响。如果缺少因果影响，那么，制度间只是一种共存关系。总体上，机制互动通过分析因果路径，更多地关注行为体或制度层面的进程。
机制互动与机制碎片化的最主要区别是机制互动关注机制关联的进程，而碎片化作为一种状态和局面，更多地关注机制互动的总体制度背景，更多地体现了对国际合作所造成的可能影响。[15]概而言之，机制碎片化作为一种治理架构，强调对全球治理架构与国际合作的影响，是对机制互动研究的延伸和超越；而机制互动关注全球治理出现的不同进程，是对复杂治理机制的简单化描述。总之，机制碎片化这一概念的范畴要大于机制互动。[16]
二 机制碎片化在全球治理中的表现
当前，机制碎片化在全球治理与区域治理中日益凸显。机制碎片化的前提是机制扩散和国际组织数量的增加。一项研究显示，政府间国际组织在二战结束后超过100个，到20世纪末达到350个，这种增长的发生相当平稳。国际组织的增长在冷战结束后仍然继续，但是已经从早期的峰值中缓慢下降。[17]国际条约的数量同样出现了相似的情况。二战结束以来，国际条约的数量已经增长了10倍。表1是国际协会联盟（Union of International Associations）公布的在联合国登记备案的条约数。
但是，国际非政府组织的数量快速增加。研究显示，冷战后，无论是跨政府网络（trans-governmental networks）、次国家政府的跨国网络（transnational networks of sub-state governments），还是公私合作伙伴关系（public-private partnerships）等非正式组织和机构的年均增长速度均超过了10%。[18]非政府组织之所以能快速增加，就在于其组织形式的弹性、应付战略的灵活性和敏锐的捕捉能力。机制密度和多样性的增加，使其成为全球治理领域的客观现实，且日益发挥了不可忽视的作用。
具体而言，机制碎片化在国际司法、环保、贸易、能源等不同问题领域普遍存在，显著发展。在国际司法审判领域，早期的国际司法机构只有作为联合国机构之一的国际法院。杰拉德·菲茨莫里斯（Sir Gerald Fitzmaurice），一位知名国际法学者，曾评论道：“在国际舞台寻找另一处争端解决的场所是罕见的。”[19]但在冷战结束后，形势发生了变化。依据2002年7月1日生效的《国际刑事法院罗马规约》，国际刑事法院（International Criminal Court）成立。国际司法领域的非等级特征为司法决策的不一致以及不同的推理留下了空间，从而激励各国挑选法院寻求利益。这种国际体系的碎片化现象就在于法院及规则的扩散，挑战了国际法体系的一致性。[20]国际司法审判的扩散反映了国际社会对国际法认知发生了变化，以及在理解国际合作方面广泛存在的超意识形态化。换言之，这超越了那些支配国际关系学者有关制度观点的狭隘和理性的分析。[21]
当前，在更大的条约框架下通过小多边形式取得进展的一个最明显的领域是气候变化问题。[22]这实际上反映出气候变化领域出现的治理碎片化状况。美国俄勒冈大学教授罗纳德·米切尔（Ronald B. Mitchell）建立的有关机制履行战略的数据库清晰地表明了当前全球环境治理机制碎片化的情况。2002年，米切尔开始建立国际环境协议数据库项目（International Environmental Agreements Database Project: 2002-2011）。截至2010年3月，该数据库包含了1046个多边条约、1538个双边条约及259个其他条约。[23]以这些条约为基础建立的多边制度在类型、制度化水平和一致程度方面存在显著差异，显示了全球环境治理的复杂图景。据另一位研究者的统计，2007～2009年，仅3年的时间里，就有超过14个援助环保的双边和多边机制出现。这一机制碎片化导致了国际合作的一致性和有效性方面的挑战。[24]其中，联合国环境规划署（UNEP）尽管拥有100多个成员国，但是没有一套协调一致的规则，也不能对国际环境治理机制施加有效的权威。
在国际贸易领域，情况同样如此。全球贸易领域涵盖了多边贸易协定和双边贸易协定，是反映制度多样化与差异性的显著案例。当前，在全球范围内，除了世界贸易组织外，还存在超过500个多边贸易协定，以及大约3000个双边投资条约。值得警惕的是，全球新贸易保护主义借助碎片化的贸易治理机制得以不断扩展，通过设置关税壁垒和新产品标准等方式，严重威胁了自由市场和公平贸易的精神。
全球能源治理领域也明显呈现出不同特征的行为主体在不同的治理层次上运作。比如，联合国能源计划署、国际可再生能源机构（IRENA）、《能源宪章条约》（ECT）、“国际能源高效合作伙伴关系”（IPEEC）等在治理领域、成员身份和地域范围方面差异很大。此外，能源领域的治理理念和“话语构成”（discursive formations）差异也很大。比如，有的机构将能源问题定位为国际安全问题，而有的机构则仅将能源问题定位为资源风险防控。
机制碎片化不仅仅体现在全球治理领域，在区域治理体系中也迅速发展。在地区性区域治理机制中，亚太地区的区域治理机制碎片化尤为明显。冷战结束后，世界经济重心向亚太地区转移以及中国快速发展，亚太区域一体化进程中的区域贸易和投资问题日益受到关注。一方面，WTO多边自由贸易谈判举步维艰，亚太地区各经济体转而参与到区域经济一体化合作进程之中。另一方面，随着美国“重返亚太”战略的出台，以“跨太平洋战略合作伙伴关系协定”（TPP）为代表的“亚太轨道”打破了原有的以若干“10 ＋ 1”自贸区为纽带的“东亚轨道”。此外，美国于2013年7月启动“跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定”（TTIP）谈判，希望实现重塑世贸规则的战略目标。东盟国家为了应对美国主导东亚经济一体化，启动了“区域全面经济伙伴关系协议”（RCEP）谈判。近年来，中日韩致力于在开放、透明、包容原则基础上建设东亚共同体，在建立自由贸易协定方面不断形成合力。2013年3月，中日韩自由贸易协议谈判启动，并于7～8月在上海举行第二轮谈判。总之，当前亚太一体化进程出现了美国线路图与亚洲线路图的争论，亚太区域经济一体化的演进及其发展趋势备受关注。可以说，TPP、RCEP与中日韩自贸协定，构成了三个齐头并进的亚太区域经济架构。此外，还需要注意美欧启动的TTIP谈判，欧日启动的经济伙伴协定（EPA）谈判以及美欧日启动的“诸边服务业协议”（PSA）谈判。美日欧力推新的贸易与投资协定，试图迟滞新兴经济体崛起，同时对亚太区域一体化进程产生重大影响。
此外，在南极区域治理中，已经形成以《南极条约》为核心的南极治理机制和条约体系，包括《南极海豹保护公约》《南极海洋生物资源保护公约》《南极矿产资源管理公约》《南极环境保护议定书》等，这些问题领域的众多议定书反映了南极治理机制的碎片化趋势。[25]究其原因，就在于“南极事务”的内涵与外延随着时间的变化不断演变与完善，同时也是由于该地区非法渔业捕捞、资源开发和大陆架划界纷争，原有的南极治理机制面临挑战和冲击的反应。
总之，全球治理机制碎片化的出现主要是由于现有的全球治理机制及其体系无法适应不断发展的现实需求，各领域的治理机制的完善滞后于全球治理实践发展的步伐，进而导致治理领域的碎片化大行其道。再细而划分，机制碎片化的产生来源于制度惰性（institutional inertia），也源于权力和利益的分散。同时，还源于全球法律规范的多元性和多元主义，这些全球法律治理既可能是公的、私的，也可能是混合型的。
机制碎片化状况的出现给全球治理构成了新的挑战，对全球治理的合法性与有效性产生了重要影响，进而也显著影响各类治理主体的选择和偏好。正如新加坡国立大学李光耀公共政策学院院长马凯硕（Kishore Mahbubani）指出，多边主义，尤其是每年产生的成千上万的多边协议，是越来越多的多边会议的结果，反过来又带来了已被忽视的新的“万维网”，多边协议的万维网不仅约束而且指导民族国家的行为。[26]因而，如何有效应对全球治理碎片化特征，是一个有必要探讨的棘手命题。
三 机制融合与全球治理机制的未来
从全球治理机制的发展演进方向来看，分为整体性机制（integrated regimes）、碎片化机制两个类型。[27]全球治理客观要求治理机制朝着整体性治理机制的方向迈进，这受到整体性治理理念的深刻影响。整体性治理机制是整体主义思维在全球治理领域的复兴，反映了对全球层面善治的追求。整体性治理原本是政府治理的一种新的提法，试图对公共部门重新组合，以期应对政府改革出现的空心化、碎片化以及政策目标间冲突的问题。总之，整体性治理是对传统官僚制和新公共管理等政府治理形式的扬弃、修正和发展，其最终目标是建立协同政府和整体性政府，实现公共利益最大化。
在全球治理领域，整体性治理是指为了组织协调不同利益体的分权倾向，整合并解决机制碎片化状态的一种理论形态，尤其关注功能整合以及公共领域与私人领域的整合。在全球治理领域，机制碎片化缺少一套单一的规则，容易导致规则模糊、规则不一致以及不确定性。从成本收益的角度看，碎片化使得整个治理系统陷入困境。比如，就金融体系的全球治理而言，无论是以银行为主导的金融体系或依赖银行和资本市场融资的混合金融体系，以松散的方式组合在一起的监管和体制框架，在监管国际金融市场上缺乏一致性和政治合法性。因此，在管理系统性风险上想要更加协调一致的努力，就必须建立一个具有一致性的体制框架来管理和促进国际标准的执行。[28]因而，整体性治理机制在未来如何建立，值得深入探讨。
机制融合是整体性治理演进过程与得以实现的中间环节。机制融合通过协调规则间的分歧，提升全球治理的协作程度，避免冲突型碎片化的发生，最终为整体性治理的确立提供了可能。为有效实现不同治理机制的融合，机制融合进程中的影响因素需要明确。塔娜·约翰逊（Tana Johnson）等人认为有五个因素可以解释机制融合或分离方面的变化：交易费用、问题领域的复杂性、分配冲突、履行和个体领导。具体而言，国家的参与数目与不确定性产生了交易成本，交易成本增加阻碍了机制融合，出现了机制分离的前景；机制融合或分离归因于有限理性，如果议题领域高度复杂，国家就会将相关机制进行隔绝；由于国家就不同问题领域的合作进行交换，分配性冲突本身可以形成制度整合；由于对一个机制的背叛可能导致另一个机制的合作受阻，国家通过融合机制提升履行能力；政策实施者作为个体也会影响机制设计，对制度融合或分离产生影响。[29]可以说，机制融合命题为机制设计提出了富有意义的理论命题。
当前，一些问题领域的国际组织之间进行了机制功能分工方面的融合，为机制融合提供了经验启示。比如，在全球进出口监督管理领域，世界贸易组织与世界海关组织（World Customs Organization）原本是两个平行、相互独立的国际组织，现在却出现了机制融合的情况，表现为世界贸易组织将与海关有关的两项协定（涉及海关评估委员会与原产地规则委员会）直接交由世界海关组织管理。这样，在世界海关组织布鲁塞尔总部就出现了两个国际组织的机构重叠，因而产生了两者间的关系协调问题。由于这两个协定涉及的只是海关的纯技术问题，因而可以发挥专业国际组织的特长。迄今为止，世界贸易组织机构与世界海关组织机构相互之间并没有发生任何冲突，这是因为二者之间分工非常明确。[30]
不过，也应该注意到，随着机制碎片化的凸显，人们对整体性治理机制的可能性及其合法性产生了怀疑。利益分散与偏好差异导致了机制扩散与机制碎片化的程度不断加深，阻碍了全球治理领域整体性治理机制的形成。机制的持续增加和法律进程加快导致国际制度间物质、功能和规范上的交叉重叠，使得全球治理特定领域的各类规则和规范不能构成完全一致的体系。[31]可能由于集中化的单一机制已经显示具有容易增加脆弱性的特点，整体性治理机制构建步履艰辛。
比如，在全球环境和气候变化领域就存在机制融合方面的挑战。在全球环境机制领域，一定水平的规制竞争有助于使风险分散，减少了互动时间，并增加机制的弹性。彼得·哈斯（Peter Haas）认为，“应对问题特征复杂性和环境政策不确定性的最佳制度结构是松散的、非中心化的、密集的制度网络和行为体网络，能够快速传递信息，提供充分的功能保障，以应对复杂性中一个机制的淘汰或无效不至于危及整个网络”。[32]这也可以用来解释为何通过整合联合国环境规划署（UNEP）、国际自然和自然资源保护联盟（IUCN）等现有环保治理机构，组建世界环境组织（World Environmental Organization）的主张受到质疑。
在气候领域，存在着相关行为体的阻碍性行为。美国拒绝批准《京都议定书》（Kyoto Protocol），加拿大虽然批准了该议定书，但并没有有效遵约，这使得《京都议定书》面临失败的风险，出现了新的受到部分团体青睐的气候变化机制。由美国、日本等六国商定成立的“亚太清洁发展和气候新伙伴计划”（APP6）、美国等14国发起的“甲烷市场化伙伴计划”（MMP），体现了小规模俱乐部协商的特征。这些多少具有对立性质的气候机制迅速增加，涵盖了《联合国气候变化框架公约》未涉及的诸多方面，它们以一种相当组织化的方式进行演进，为机制复杂性提供了弹性和适应性。[33]总之，各行为体经济技术发展水平以及战略利益等方面的差异，导致了气候变化领域机制协同和融合方面的困难。
四 结束语
二战结束以来，国际机制和组织一直由西方国家主导，特别是美国制度霸权对世界事务的控制。但是，近年来，中国、印度、巴西等其他国家经济、政治实力提升，增强了参与全球治理的话语权，突出反映在新兴市场国家参与的经济治理机制不断涌现，蓬勃发展上。机制碎片化的出现，反映并印证了国际体系结构中的权力变迁和偏好转移。在偏好各异的背景下，问题领域间的外溢构成了制度融合或分离的决定因素。这一观点为检验权力转移下的全球治理变迁提供了理论视角。[34]
当前，全球治理框架与机制发生了巨大变迁，为全球治理机制的整合与重组提供了机遇。一般而言，全球治理机制的重组既包括传统治理机制自身的改革与完善，同时出现了许多应对全球性问题的新治理平台和治理机制。当前，东亚地区各种机制迅速增加，这为新崛起的东亚和中国参与国际合作提供了难得的机遇，同时也迫切呼唤东亚视角下的全球治理观，要求东亚地区在全球治理中贡献更多的智慧与支持。一方面，东亚地区需要基于自身治理实践的区域治理与全球治理理论，提出应对机制碎片化的观点；另一方面，作为全球治理体系的建设者，中国必须对日益显现的机制碎片化、复杂性状况加强研究、有所应对，发挥中国自身应有的作用，进而全面提升全球治理机制的有效性与合法性。
去中心化：全球治理制度变迁的逻辑
刘雨辰[35]
摘要：在后霸权时代，去中心化有两层内涵，其一是去霸权中心化；其二是去国家中心化，实质是要求全球治理权力合理再分配，实现国际关系的民主化重构。目前全球治理制度是单中心治理的产物，存在价值缺陷、程序缺陷、结构缺陷和效率缺陷，导致全球治理失灵，全球政治经济的系统性风险上升，这是去中心化的基本动因；在全球化语境下，全球治理变革成为全球治理制度去中心化的动力来源。多中心治理理论、俱乐部理论、网络化治理理论等为全球治理制度重构提供了理论工具。未来，全球治理制度变革应该以去中心化为价值选择，国际社会要转变陈旧观念，倡导共同责任，以平等协商、共同合作、建立信任关系为基本手段，尊重多样性的政治生态，努力构建全球治理网络，重塑霸权控制的单中心治理模式，生成民主化的多中心治理结构，以增强全球治理制度的合法性、合理性与正义性，提高治理质量，降低治理成本。
关键词：全球治理 去中心化 治理失灵 制度变迁
一 导言
（一）问题的提出
本文要试图回答的问题是在后霸权时代，如何重构更加合理与均衡的全球治理制度，以向世界更加有效地供给公共产品，确保全球治理实现“正义的善”？近年来，随着全球化的深入发展，全球治理正在成为一个高度争议的领域，当前的争议主要集中两个核心问题上：一是谁应当在国际层次上承担治理职能以及如何治理；二是它们治理的内容应当是什么。[36]“全球治理的本质在于提供一种制度安排”。[37]这两个问题简单地讲就是“谁供给制度”和“制度设计如何更合理”，它们都涉及全球治理的制度设计。全球治理必须对这两个基本问题进行回答。从某种程度上讲，没有科学的制度设计，全球治理自然难以提升治理质量和成效。当前，在全球化的发展过程中，各种全球性问题层出不穷，现有的全球治理制度却频频失灵，导致经济危机、政治动荡、社会混乱、气候变暖和环境恶化。对此，对全球治理的各种反思、质疑与批评也此起彼伏。人们有理由发问，在二战后建立起来的全球治理制度，为什么对解决当下的全球性问题如此乏力？什么导致了全球治理制度失灵？如何走出制度失灵的困局，使全球治理实现“善治”，让人类社会充满希望、公正和民主的曙光？对于这些问题，笔者试图从去中心化的视角，探讨当前全球治理制度失灵的根源以及寻找消解困境的路径，揭示全球化时代全球治理制度变迁的基本逻辑。
基于问题的论述需要，本文的论证结构如下：首先回答什么是去中心化的问题，从界定全球治理制度的概念出发，借用与引入公共行政学的术语“去中心化”，确立论证的逻辑前提；其次是回答为什么要去中心化的问题，从全球危机入手，探讨全球治理制度的失灵，分析全球治理制度去中心化的动因，剖析全球化对全球治理变革的影响，揭示去中心化的动力来源；再回答怎样实现去中心化的问题，一方面寻找支撑全球治理制度去中心化的理论依据；另一方面从实践层面对症下药，提出实现去中心化的路径选择。最后是回答如何认识去中心化的问题，从制度层面研究全球治理的去中心化问题，试图通过揭示去中心化的本质及价值所在，能对改革由霸权国提供的不合理制度，探讨全球合作治理，推动国际关系民主化，实现全球公平正义，提供一定的参考价值。
（二）基本概念
本文中最重要的两个概念是全球治理制度和去中心化，这两个概念是本文论证的核心主题，下面对这两个概念的内涵进行必要的界定。
1.全球治理制度
这个词语在国际学术界是个经典术语，国内对global governance institution一般译为全球治理机制，或者是全球治理制度，也有人译为全球治理规制。上述杂然不一的各种译法，其实大同小异，基本内涵都是一样的。为了论述需要，笔者在本文中倾向使用“全球治理制度”这一概念。全球治理制度是指针对全球政治、经济、社会、气候和环境等议题而设计的一系列相互联系的程序、规则和机构安排的总称，简言之就是对全球治理做出的顶层设计。为了构建一个正义、和平和可持续的世界，有效的全球治理制度应该基于“透明、问责与民主的原则”进行设计。[38]
2.去中心化
去中心化是与中心化相对的，它与多中心是相近的，这一概念源自公共行政的专业术语，由美国政治经济学家艾莉诺·奥斯特罗姆创造，用以指20世纪90年代以来公共治理领域的新改革理念。在本文中，笔者把这个词转用到全球治理，用它表述全球治理中的制度变迁趋势。去中心化是指在后霸权时代，改变和修正由单一霸权国主导制定、维系的全球治理制度，构建由国家、全球公民社会、跨国公司和公民等多元治理主体生成的治理网络，彼此在相互信任的基础上，共同协商，共享资源，共担责任，实现互利共赢的新制度安排。去中心化构建的是合作治理模式，要求霸权与非霸权的合作，要求国家行为体与非国家行为体的合作，符合全球化时代的价值诉求，体现民主与公正的原则与精神，与全球治理的指导原则是契合的，因此，有助于提升全球治理制度的合法性、合理性与正当性。
实际上，这一概念表达了两层意思：其一，去中心化是指去霸权中心化，即弱化以美国为首的西方霸权在全球治理结构中的影响和控制，让新兴国家和广大发展中国家能够在全球事务中拥有充分的参与权、表决权、表达权、监督权等权力，体现国际政治的民主化而不是威权化。其二，去中心化也是指去国家中心化，即弱化国家在全球治理中的核心主体地位，让大量的非国家行为体如跨国公司、国际非政府组织和公民个人等广泛参与全球治理事务。因此，去中心化的价值性不言而喻，它追求“善”的全球治理，致力实现世界的共赢与正义，体现国际社会的共同期望。
二 单中心治理失灵：去中心化的动因挖掘
当下全球治理存在很多失灵现象，究其根源就在于制度安排出现了问题。制度安排不合理、非正义与治理制度滞后、缺失是导致全球治理失灵的直接根源。
（一）单中心治理的制度设计
当前全球治理制度是由美国等西方发达国家主导的制度安排，反映了二战后国际政治的权力分配现实，具有明显的霸权特征，可以称之为单中心治理制度。这种制度安排导致欧美国家惯性地按照西方中心主义的价值23理念行事，习惯以一元主义、工具理性主义和二元对立思维行动，这种现象使得“各行为体较少地按适当性逻辑，更多地按结果性逻辑行事，它导致世界在很大程度上依然处在霍布斯的无政府状态。这一背景下，各行为体难以超越对自身权益的考量，彼此博弈也难以达到帕累托最优，而只能维持纳什均衡。因此，冲突难以避免，集体行动的逻辑依然有效，全球治理也因而陷于困境”。[39]
客观地讲，无论是经济、政治、安全和环境等领域的治理制度，全球治理制度基本上都是由美国霸权主导制定的单中心治理制度，也是一种以国家为单一中心的制度设计。由于这种制度是在国际关系非民主化体制中产生的，[40]它往往具有以下特征。
第一，权力分配不均衡，治理结构不合理。在全球治理中，权力分配一般是由世界体系中治理结构决定的。纵观世界体系，它们可以分为中心、次中心、半边缘、边缘、极端边缘五个层次圈。[41]这五个层次反映了不同位置的治理主体彼此之间的互动关系。总体上，它目前具有单中心性、等级性、垂直性、不平等性和非对称性等气质。具体而言，这种单中心治理安排具有以下内涵。其一，美国居于核心地位，是公认的霸主国，既在全球化中占据领先位置，也在全球治理中占据统治位置，左右着全球治理的进程。其二，次中心国家居于次要地位。主要包括中国、俄罗斯、欧盟、日本等大国和地区，它们在全球化中处于相对接近中心的位置，同时也会对美国保持某种独立性，只在特殊情况下对美国进行一点矫正和修补。其三，半边缘国家居于半依附地位。主要包括亚非拉的发展有成就的一些国家，如东盟、土耳其、南非、印度、巴西等。这些国家在全球化中处于地区较领先位置，虽然在全球治理中影响不大，但在地区事务中通过地区一体化的力量，又获取某些治理的自主权和影响力。其四，边缘国家处于挣扎状态。主要包括仍然具有希望的发展中国家，如利比亚、伊拉克等，这些国家或拥有资源禀赋，或战略价值重要，只不过由于政治因素陷入动荡困境，在全球化中处于跟随角色和具有潜在发展的希望，但是在全球治理中几乎发挥不了什么作用。其五，极端边缘国家处于窒息状态，如索马里、撒哈拉沙漠以南国家和小岛国家，这些国家要么是治理失败国家，要么是生存面临严重困境的国家，几乎失去发展希望，在全球化中处于边缘位置，几乎没有进入全球化进程，在全球治理中几乎没有任何发言权。
第二，霸权国权力收租，治理质量低下。单中心治理制度是由美国霸权主导的全球治理制度，其本质是美国等西方国家的利益反映与权力垄断。作为二战后的霸权国家，美国通过强大的军事、经济和政治实力获取了全球治理的主导权，“成为了国际体系中的收租人，垄断着国际财富和资源的分配，进而实现了自身利益和价值偏好的最大化”。[42]霸权国创立了治理制度，并利用制度授权自肥，最大限度地索取制度红利，所以才造成全球治理失灵。可以说，美国是全球治理问题的始作俑者，当前大多数的全球治理问题与美国有千丝万缕的关联，中国学者一针见血地指出：“因为美国对世界的主导，全球问题的根源在美国。美国是解决全球问题的关键。”[43]要想解决失灵问题，必须从美国掌握的权力入手，让美国走下权力金字塔的顶端，走下神坛，与其他国家共享治理权力，构建多中心治理格局，形成网络化治理的体系，以合作、信任、对话实现全球治理的多方共赢。
第三，国家治理能力不足，治理成本上升。目前的单中心治理制度安排是在二战后形成的，国家在当时是公认的唯一治理行为体，治理制度就是根据战后国家权力情况进行设计的。但是冷战后，全球化以前所未有的广度和速度发展，一方面促进了一体化，另一方面也导致了全球治理的碎片化。面对治理风险的不确定性，仅仅依靠霸权国家和政府应对挑战显然是不行的。主权国家在参与全球治理时，往往显得力不从心。因为“有些问题因无章可循，需要先通过谈判达成共识、签订协议、建立规制才可能进行实质性的治理。有些问题需要政府各部门共同参与，协调行动。不少国家却缺少这样的运行机制而无法及时参与解决。有些问题因缺少必要的专业人才对其性质、危害、解决的难易程度和后果进行研究，难以做出准确的判断而悬而未决”。[44]正是由于全球治理的复杂性，包括霸权国家在内的国家行为体能力普遍不足，它要受到权力制衡、资金投入、国内资源、合作意愿及领导人政策重点等多重因素制约，国家在全球治理中顾虑重重，谨小慎微，既担忧主权利益受损，又唯恐国内民意反对，所以在全球治理制度的推行与落实中，采取消极立场，以相互扯皮的方式对待全球治理议题，结果造成问题越积越多，危机频发，最终导致治理成本不断攀升，对人类安全和国际秩序的稳定带来消极后果。
（二）单中心治理的系统性风险
如前所述，单中心治理制度是由霸权国家主导的全球治理制度，导致了全球治理失灵。所谓全球治理失灵是指“国际规则体系不能有效管理全球事务，不能应对全球性挑战，致使全球问题不断产生和积累，出现世界秩序失调的状态”。[45]从这个概念中可以看出，全球治理失灵实际上是制度失灵。在霸权体系下，单中心治理是一种全球治理制度安排，从某种意义上讲，当前全球治理失灵就是单中心制度安排的失效，它产生了严重的治理赤字，使全球治理的系统性风险上升，全球治理的成本急剧增加。[46]这些风险和成本主要体现在日益增多的全球性危机方面。
其一，全球经济危机阴影犹存。2008年由美国次贷危机引发的全球金融危机“是当前国际形势最具全球性影响的最重大的一个事件”，[47]其对世界影响的广度、强度和深度都是前所未有的，不仅牵动着国际格局、国际秩序和大国关系的变动与重构，而且对全球治理制度的重塑也产生了深远影响。对此，国际社会一直在寻找破解危机的对策，但是直到现在，危机依然阴云笼罩，各种问题层出不穷，堆积如山。在贸易领域，全球贸易保护主义抬头，各种贸易壁垒层出不穷，贸易摩擦和争端长期得不到解决；在投资领域，个别大国以国家安全为由，出台各种限制性政策，设立投资禁区，不利于全球资源的优化配置，更无助于经济整合，刺激经济走出危机；在金融领域，IMF和世界银行的控制权力掌握在欧美国家手中，特别提款权的份额修正虽然有调整，但是整体而言，发展中国家没有得到应有的尊重，依然没有改变西方独大的状况，难以动摇国际金融体系；另外，在金融监管方面仍然存在不到位的问题，金融体系内的投机疯狂行为未从根本上消除，世界金融秩序动荡的根源未除。
其二，全球生态危机频发。在生态环境与气候领域，全球正在面对生态失衡、环境恶化、气候变化、土地沙化和跨国界污染等可持续发展能力下降的情况。以北极为例，冰盖面积缩小，海冰融化，导致海平面上升，北极熊等物种生存困难，有灭绝的危险。当然，这些问题都与国家的卷入程度相互关联。对全球治理而言，这实际意味着“每一个国家对那些作为生产和消费副产品的环境问题的产生都有责任；每一个国家目前正在或将来都受到因臭氧消失或气候变迁带来的一系列间接的环境威胁和危险的影响；每一个国家目前正在或潜在地将受到邻国和遥远国家发生的环境退化所产生的间接影响”。[48]对此，包括联合国、欧盟等在内的全球和区域组织也在相当程度上束手无策，难以拿出有效的对策，遏制治理失灵的势头。
其三，全球安全危机层出不穷。在全球安全领域，除传统安全威胁之外，各种非传统安全威胁也在上升，国际安全风险增多。全球范围内，领土领海主权的争端依然严峻，安全对话平台的稳定性脆弱；在内战和动荡地区，“保护的责任”在实践中有名无实，利比亚战争和达尔富尔危机中人道主义灾难都是明证；联合国等全球集体安全机制更是受人诟病——安理会的分歧和低效，以及西方国家有悖民主、公平与公开的议程垄断权，导致发展中国家的权益受损。另外，北约等区域安全机制不断扩张边界，并以“人权高于主权”为新干预理念，对科索沃战争以及利比亚战争等部分地区安全危机负有不可推卸的责任。
其四，全球社会危机此起彼伏。在已经到来的全球风险社会中，全球治理制度的畸形化，导致全球社会矛盾日益尖锐，社会危机日益加剧：全球财富分配的南北差距尚未缩小，同时信息社会产生的数字鸿沟又加剧了这种两极分化；公平正义的社会价值让位于效率和资本的狂欢；生活在贫困线下的弱势群体数量不断上升，因灾致贫和因战争返贫的人口不断增加；文化与文明之间的冲突日益增多，充斥全球的跨国界犯罪行为日益猖獗。经济危机导致欧美社会运动日益增多，以美国为例，“占领华尔街”运动反映了美国社会种族、性别和阶层结构性矛盾的尖锐化。所有这些，实际上反映出这样的一个事实：“作为一个专门概念的全球社会控制要想发挥效力已经非常困难了。”[49]
总之，当前的全球性危机是全球治理失灵的产物，反映了单中心治理制度的无力和软弱，全球治理失灵在某种意义上讲就是单中心治理制度的失灵。单中心治理制度之所以在全球化深入发展中出现失灵，其原因是复杂的，有人把全球陷入高度动荡的碎片化状态，归咎于“国家治理与全球治理徘徊在动机的急迫与结果的低效之间，无法实现有效治理的目标”，[50]其实主要原因应该是单中心治理制度存在一系列内在缺陷，正义性、公利性与合法性不足。
（三）单中心治理制度的内在缺陷
首先是价值缺陷，呈现为自利性有余而公共性不足。自利性是指治理制度体现的是制度制定者的自我利益，公共性是指制度的设计者在治理安排中更多的是公共利益考虑。[51]全球治理制度是公共产品，在应然上是公利性的，应该坚守的价值目标是公平正义、自由民主、透明责任；但是在实然上，它是单中心治理的制度，因此也是自利性极重的制度安排，呈现的价值追求是权力独尊和实力分配，从而背离了应然价值追求。霸权国家伙同盟友利用制度工具获取了大量私利，不论是全球气候治理、贸易规则谈判，还是对恐怖主义的界定，这种制度的价值已经在自利性中迷失了，从而弱化了公利性这一本位属性，造成了价值错位与混乱。在新自由主义的复兴下，霸权国家出现了“责任赤字”，[52]这是因为它过分追求自我利益而忽视了公共利益，从而造成全球治理失灵。在全球治理制度中，以欧美发达国家为代表的国家利益集团，利用强大的经济优势，垄断全球治理话语，并不断向非西方国家、发展中国家输出或转嫁危机，转移矛盾，以获取更大收益。
欧美发达国家的做法，实质上是一种利益自肥行为，也是有悖西方国家经常挂在嘴边的“公平正义”的道德要求的。另外，以美国为首的西方国家集团利用规则垄断权和价格剪刀差从发展中国家获得了高额利润，规则成为西方国家谋利的工具。“长期以来，发达国家和发展中国家在资源占有、财富分配、发展机会方面的不均等，制约了世界经济的持久稳定增长。”[53]全球环境污染日益严重，气候变化治理脆弱无力，发达国家极力规避它们应负的历史责任，甚至提出了“共担负担”的口号，对它们在历史上污染环境的责任推得一干二净，这是极度自私自利的体现。由此可见，全球治理制度的先天基因缺陷就是欧美等西方国家中心主义泛滥，只顾利己不顾利他，缺乏真正的公平正义，导致公利性缺失，才使全球治理问题难以有效解决。
其次是程序缺陷，呈现为威权性有余而民主性不足。数量庞大的国际非政府组织和跨国公司、公民个人组成的国际公民社会是重要的非国家行为体，在战后的国际事务中也日渐发挥重要作用。而当前的单中心治理制度依然没有反映这种新兴力量的崛起，所以它们尚未充分参与全球治理的决策。无论是联合国，还是世界贸易组织、世界银行、还是IMF都在全球治理的制度设计中没有体现对国际公民社会的参与权的重视。而且，这些国际组织依然是由霸权国主导，少数大国控制，因而决策的民主性和开放性自然无从谈起。由于设立的门槛很高，导致全球公民社会无法获取程序民主。由于程序是非正义的，所以少数国家集团垄断治理权力的决策质量也就难以保证它的公正性与优质性。
再次是结构缺陷，呈现为片面性有余而均衡性不足。全球治理体系的构成是由欧美发达国家为核心，新兴国家为次核心，广大发展中国家为边缘的治理体系。这种体系具有明显的结构缺陷，发达国家数量较少，但是位居权力核心，发展中国家数量众多，却处于权力边缘。这样的结构存在片面性，均衡性不足，使欧美发达国家利用权力绑架发展中国家，导致不公平不合理的国际经济秩序出现。在联合国治理结构中，安理会常任理事国中只有中国一个是发展中国家，而其他四个是发达国家；在地域分布上，欧美国家占据四席，而广大的亚非拉地区只有一席，“在貌似平等的国际制度中，隐藏着极端的不公正、不平等”。[54]这种不平等体现在发展中国家与发达国家在规制话语权上的失衡；在权力核心治理结构中的席位失衡；掌握发展的资本、技术和信息资源不均衡。
最后是效率缺陷，呈现为保守性有余而灵活性不足。由于霸权国家在单中心治理制度中可以最大限度地获取霸权红利，因而其千方百计地维护制度的稳定性，缺乏政治意愿去变革制度设计，于是就出现了制度滞后的现象。制度调整的滞后不仅表现在众多全球性与区域性组织、制度之间的割裂，更表现在制度间的冲突。[55]目前，世界经济的治理严重依赖世界三大经济组织。但是，这三大组织在决策中表现出了很大的效率缺陷，无法彰显因时制宜的灵活性。“世界经济功能一体化的健全与作为其调节机制的制度一体化的滞后是当今世界经济无序、低效和不公平的主要原因。”[56]单中心治理制度无法因应治理情势需要而进行根本性变革，自然也就不能反映权力消长，不能适应安全性质的变化，不能应对复杂的相互依存关系。治理制度的调整滞后，是其保守性的体现，自然与现实世界脱节，无法解决全球性问题，也无法满足世界各国人民治理需求的增长，于是就形成全球治理的失灵。
全球治理的任务是对全球问题做出集体反应，明确行为规范，但是目前全球治理制度的上述内在缺陷已经“抑止了许多关键性议题，并且这些缺陷导致了全球发展议程缺乏实质内容，而且极易受到大国意志的影响”。[57]因此，在后霸权时代，广大发展中国家和全球公民社会的权利意识已经苏醒，要求改革不合时宜的霸权治理制度，获得国际事务的知情权、参与权、表达权、决策权、监督权，使全球治理制度更趋合理，更加民主，更加体现公平正义，这已经成为广泛的新共识，必将对全球治理制度变革产生积极影响。
三 全球治理变革：去中心化的动力来源
既然单中心治理制度已经出现了失灵，那么制度校正与变革在所难免，去中心化就自然成为全球治理制度变迁的基本逻辑。关键是到底什么力量可以推动去中心化的实现？对此，我们需要对全球治理制度变迁的动力进行探讨。在笔者看来，单中心治理制度的去中心化主要是全球化时代的必然要求，全球治理变革是去中心化的动力来源。众所周知，全球化是冷战后世界的主流语境，它规定了国际政治经济的基本话语。正是它的存在与发展，推动了全球治理在治理的主体、客体、权力、结构、思维和制度等方面发生了一系列深刻的变化，并直接导致全球治理制度的调整与重构。
全球化推动治理主体的多元化。经济全球化打破了民族国家的边界，国家行为体不再是唯一的治理主体，包括跨国公司和国际非政府组织在内的大量非国家行为体日益活跃在全球治理的舞台上，世界由此进入了一个相互依赖的时代。因此，有学者对日益兴起的全球公民活动主义思潮表达了高度的乐观期待，认为像全球社会论坛（WSF）和全球公民参与联盟（CIVICUS）等非政府组织以及联合国社会发展研究所（UNRISD）都可以发挥重要的积极作用。[58]全球治理应该与时俱进，对非国家行为体给予应有的重视，发挥它们的专长与优势，弥补国家行为体的不足与缺陷，使二者相互补充，相互促进，推动全球治理更加有效化、优质化。国家行为体的作用日益式微，而非国家行为体日益突出和活跃，这是对去政府中心化的有力推动。
全球化导致治理客体的复杂性。全球化是把双刃剑，一方面，它带来了五种积极现象：促进了全球基础设施的存在；在多极和多边规模上增加了制度的和谐性；扩散了民族国家的政治边界和司法管辖；便利了身份认同、文化和思想的全球传播；鼓励了去民族化和去政府化的过程。[59]另一方面，它也产生了一些副产品，导致全球性问题日渐突出，增加了全球治理的难度。除了大国权力博弈和核扩散、军备竞赛、安全困境等传统的“高政治”问题继续发力之外，世界还面临着贸易壁垒、金融危机、气候变化、环境污染、粮食短缺、能源安全、网络安全、恐怖主义和跨国犯罪等各种非传统安全问题的严峻挑战。可以说，这些曾经被视为“低政治”的问题与人类安全具有高度相关性，关系人类社会能否实现可持续的幸福、安全与发展。面对这些副产品的挑战，世界各国该如何应对和消化，自然成为国际政治议程中的热点与难点。
全球化加剧治理权力的流散。冷战之后，国际体系中的权力日益呈现流散现象，主要的流散趋向有两个：第一个是从霸权国家向新兴大国流散；第二个是由民族国家向市民社会流散。全球治理权力的流散体现了国际政治经济发展不平衡的新格局。美国作为冷战后唯一的霸权国，主导了全球公共产品的供给，承担了维护霸权体系的高额成本。美国在冷战后先后发动了海湾战争、科索沃战争、阿富汗战争和伊拉克战争等多场地区战争，耗费了大量财力、物力与精力；2009年开始的次贷危机又使美国经济陷入低迷。与此同时，以中国、印度等金砖国家为代表的新兴国家财富积累显著，在国际体系中的话语权不断上升。新兴国家权力增长，霸权国家领导能力下降。美国对外关系委员会主席理查德·哈斯（Richard Haass）就承认，“当今世界是一个非极化的时代，不是由一两个或几个国家主宰，而是受几十个行使不同权力的政府和非政府组织影响”。[60]正是在这种局面下，以欧美为代表的西方力量呈现下降态势，在全球事务中霸权的影响力和控制力式微，更多国际行为体参与全球治理，从而使“国际格局呈现出绝对权力缺失，权力分布从集中趋向分散的态势”。[61]权力流散使曾经的霸权国失去了边缘国家的认同，霸权权威衰减，合法性基础动摇，发展中国家的霸权依赖局面逐渐改变。权力流散也导致对国家主权内涵的阐释发生了变化，主权不再绝对化、神圣化，而且还将进一步弱化。在全球治理中，这并不是一个悲剧。相反，“它实际上是全球治理制度的民主化，也可以对全世界的人民进行更好地负责”。[62]主权由权力变成责任，这使国家认同和民族认同产生了分化，新的全球公民意识逐渐生成，这为全球公民社会的发育和壮大提供了成长的土壤，去政府中心化的潮流日益强大。
全球化推动全球治理结构的转型。全球化诱致了历史上中心—边缘治理结构的解体。从农业社会向工业社会的转变过程中，世界形成了中心—边缘的治理结构。这种结构造成了中心地带国家对边缘地带国家的控制、支配和奴役，形成了发展中国家对发达国家的依附性关系。现在人类正处在从工业社会向后工业社会转变的过程中，这次历史转型以全球化运动为动力，对既有的世界中心—边缘结构造成了极大的冲击，呈现出了去中心化的趋势，由霸权建立起来的治理结构正在瓦解与崩溃。可以说，“随着世界的中心—边缘结构的解构，人类关于平等、正义的理想才第一次有了实现的希望，从而为人类合作应对各种各样的复杂性问题提供了必要的条件”。[63]
全球化推动治理思维的转变。全球化不仅深刻地改变了国际政治经济的发展格局，而且也因为它的创新性和广泛性，深刻地影响了各国的治理思维。“它将迫使观点不同的人们接受全球化的逻辑是和平的逻辑（因为战争会中断全球化及其发展）和民主的逻辑（因为新技术增加了个人自主性并鼓励主动性）。”[64]和平与民主，虽然是一种国际关系的应然诉求，但是在全球化的影响下，它们已经成为治理思维的新趋势。治理手段的战争化与霸权化，在当下的相互依赖的时代中逐渐受到制约和摒弃，越来越行不通。各国在全球治理中倾向于选择合作、协商和对话，因为合作治理是时代的理性选择，成本最小，收益最大，符合全球化的逻辑。
全球化推动治理制度的重构。全球化改变了治理内容、治理主体和治理思维，最终必然要反映到治理制度的重构。权力流散使全球治理进入了一个碎片化时期，并对传统的全球治理制度提出了变革诉求。美国布鲁金斯学会的研究人员已经敏锐地指出，当前的全球治理制度与全球治理的现实脱节是面临的最大问题。“21世纪的主要挑战是处理当代全球挑战的制度框架与这些挑战的范围、规模和性质不相匹配的问题。”[65]由此可见，全球治理制度的滞后性、延迟性问题已经成为应对不确定性风险社会到来的重要棘手问题。在碎片化的全球治理体系中，全球治理制度出现了新的改革需求和动力。[66]其一，尽管欧美发达国家仍然主导着全球治理，但新兴经济体作为发展中国家的代表开始参与全球治理的顶层设计，并在主要治理机构中扮演着越来越重要的角色。其二，布雷顿森林体系建立以来的发达国家为核心的世界经济治理框架，越来越不能满足以“开放地区主义”为特点的全球化新浪潮带来的危机监测、预防和治理的地方性、集团性的需要，区域性或跨区域经济治理平台发挥的作用日益明显。其三，货币、金融和贸易等传统议题之外的非传统议题开始得到更多重视，例如，气候变化等对世界经济体系影响日益显著的全球性议题，已成为全球治理平台上重要的讨论内容。
从目标上讲，全球治理与全球治理制度是基本一致的。全球治理的基本目标也是全球治理制度的设计者所期望实现的目标。全球主义者期望全球治理能够创建一个包容、自由、公正、平等和非暴力的世界。达沃斯论坛的创办人克劳斯·施瓦布把对全球治理的预期具体化为五个基本目标：一是寻求在环境、社会、经济方面的可持续发展；二是减少贫困人口，提高温饱普及率；三是寻找世界和国家力量被削弱的根源，加强安全防范；四是分享核心价值准则，努力调和文化差异，实现不同国家在全球范围内和平共处；五是提高政府间国际合作质量和国际机构效能。[67]因此，全球治理变革是要围绕人类社会利益最大化而进行新的制度重构。总之，全球治理变革为去中心化提供了强大动力，未来的全球治理必然把去霸权中心化与去政府中心化作为改革的价值理念，这既是未来全球治理的一个基本趋势，也是全球治理制度变迁的基本逻辑。
四 去中心化的理论基础：多维度的理据考察
在国际关系日益民主化的时代，以国家行为体为单一中心的治理已经难以解决全球化带来的冲击和风险。单纯依靠由霸权国供给制度与秩序等国际公共产品的治理已经难以为继。姑且不论美国霸权的式微，仅仅它所供给的制度就已经与当下的国际政治经济生态的变化格格不入。制度无力导致全球治理失灵，出现了系统性风险，增加了治理成本。因此，必须对这种制度进行修正和重构。当然制度变迁应在一定的理论指导下进行。要实现全球治理制度的去中心化，必须寻找可以支持的理论依据。对此，笔者主要考察以下几个治理理论，以作为去中心化的理论基础。
（一）多中心治理理论
多中心治理理论原本是公共治理领域的一个新兴理论，它与单中心治理相对立。去中心化就是对单一中心治理的否定，其实质是对多元治理主体参与公共治理的肯定。多中心治理理论是由历史上第一个诺贝尔经济学奖女性得主、美国印第安纳大学政治经济学教授艾利诺·奥斯特洛姆提出，[68]她把这一理论广泛运用到公共治理的制度分析中。其主要内核是指在公共治理中，政府、市民社会、企业和公民等多种治理主体都是治理权力，政府可以通过规范安排，实现多中心力量共同合作，达到有效治理的目的。这是对以政府为单一中心治理秩序的否定，是基于公共利益最大化考虑，克服政府与市场失灵而设计的治理模式。在全球治理中，由于国际政治经济发展的不平衡，一方面美国全球领导力出现下降；另一方面新兴国家崛起以及非国家行为体力量加强，全球治理也由霸权国家垄断的局面逐步向更多力量参与的趋势发展，国际社会呈现出多中心治理的可能。当然多中心治理并非多极化治理，因为前者更加强调合作，而后者则更加强调博弈。全球治理的新政治生态为多中心治理创造了有利条件，多中心治理理论为去中心化提供了有力的理论支撑。
（二）俱乐部理论
全球治理涉及多边管理的制度安排，因为全球治理制度安排涉及全球公共物品供给的组织形式和资源分配以及治理结构等。20世纪60年代出现的俱乐部理论比较适合解释全球治理制度去中心化。众所周知，俱乐部是为了某一目标而结合起来的一种松散的但是又有机关联的组织形式，涉及组织的规模、供给公共物品的数量和俱乐部收入分配等。早在1965年，美国公共选择学派的布坎南在研究中发现，俱乐部在向其成员提供效用时，其成员将考虑最优化问题。俱乐部理论的四个核心要素是监管、成员、竞争与调适，成员规模可以影响到俱乐部的决策与运作。俱乐部理论强调，每个成员都有一票，俱乐部财产凭成员身份共同拥有。个人从使用俱乐部物品中获得的效用既是该物品的一个函数，也是俱乐部成员数量的函数。布坎南不认为“同志情谊”（camaraderie）是一种物品，所以，集体物品就是“俱乐部会所”（club house）物品，具有排他性和拥挤性。由于物品成本在各成员间被分割成相等的人均费用，因此，每一位成员所分摊的物品成本随着俱乐部规模的扩大而下降。[69]近年来，亚洲开发银行就曾经运用俱乐部理论对东亚治理进行指导。亚洲开发银行认为，东亚的公共产品是以俱乐部形式供给的，[70]各种会员以比较松散但是有规制和秩序的安排方式参与俱乐部发展。俱乐部可以通过竞争、监管以及调适等方式供给有效的公共产品，满足不同会员的消费需求。[71]这意味着在全球治理的俱乐部中，如果核心权力被少数国家垄断，这些国家将分担更大的治理成本；如果纳入更多的成员进入治理结构，则成员的分摊成本则会显著下降，治理风险也会稀释，同时治理质量则会显著提升。俱乐部理论为全球治理制度的变革提供了未来的可能方向，它将会更加尊重地区多样化的政治经济生态，开发出多元化的富有区域特色的地区公共产品供给模式。
（三）网络化治理理论
我们看到，冷战后的世界正在日益网络化，一种网络化治理的时代正在生成。网络化治理理论也由此应运而生。[72]网络化治理代表了第三方政府、协同政府、数字化革命以及消费者需求四种发展趋势的集合。“它将第三方政府高水平的公私合作特性与协同政府充沛的网络管理能力结合起来，然后再利用技术将网络连接到一起，并在服务运行方案中给予公民更多的选择权。”[73]网络化和等级制的区别在于：权力不再集中在上层，而是整合到体系之中，由所有成员共享。网络化治理回答了日益依赖各种合作伙伴关系进行治理的时代，政府如何做到“成本更小、服务最好”的问题，所以它的先进性不言而喻。这一理论给全球治理变革带来有益启示。它要求国际社会生成治理网络，构建平等的伙伴关系，彼此以信任为基础，以协商为手段，以共赢为目标，把资源利用好，把问题解决好，从而促进全球公共价值的最大化。
五 全球治理制度重构：去中心化的实现路径
全球治理制度变革已是大势所趋，关键是未来如何改革。目前这个问题存在较大争议：一方面西方国家抱有幻想，希望能够在现有制度基础上进行“微创手术”，不动摇西方的根本利益；另一方面，广大发展中国家则要求对现有不合理、非均衡的治理制度进行根本性变革，不断去中心化，实现多中心治理和网络化治理。笔者认为，在全球化时代中，继续维系传统的霸权治理制度已经难以为继，只有坚持全球治理制度的去中心化，才能实现真正的“全球善治”。
（一）路径选择
一是限制霸权的行动边界，促使霸权国让渡权力，推动单中心治理制度改革。现有的全球治理制度改革已经成为国际共识。[74]要改革全球治理制度，必须要明确新的制度是继续由霸权国美国主导，还是美国要与其他国家和非国家行为体分享治理权力，共同协调。由单一霸权国供给的制度已经被证明问题重重，难以为继；那么只能坚持合作供给全球治理制度，才是一个比较正确的方向。如果美国继续陶醉于霸权主导的单中心治理，很可能会给世界带来更大的治理成本。对此，美国霸权必须受到抑制和限定边界，否则全球治理制度的去中心化就不会成功。限制霸权边界，必须是自律与他律相结合。对此，全球化专家赫尔德曾经在全球盟约中专列了一个条款，特别强调“美国必须承认其长期战略、经济和环境利益只能通过集体行动来实现；而且作为原则问题，它必须接受多边机构和国际体制所提供的机遇和约束”。[75]这要求美国必须克制自己的霸权冲动与欲望。同时，发展中国家尤其是新兴国家要积极争取应有的权利，只有壮大自己，才能对霸权形成限制。在金融危机之后，IMF和世界银行对投票权和出资份额进行新一轮改革，[76]虽然改革的幅度很小，但是毕竟迈出了新的一步，既是全球治理制度的新安排，也是谋求全球治理的新平衡，突出了发展中国家地位的上升。今后，全球治理机制的发展趋势继续向民主化、多边主义方向演进，这对全球治理的领导权分配既是机遇也是挑战。[77]
二是不求激进改革，而是积极稳妥，在现有制度框架下完善。全球治理制度的变革已是国际共识，核心是对“制度的供给者是谁”和“如何供给制度”做出新的合理安排。短期来看，以休克疗法激进推翻现有的霸权供给，对全球治理制度完全否定也是不足取的，毕竟另起炉灶具有风险和成本，激进变革会引起动荡，收益小成本大；相反，理性渐进变革，则能够最大限度地被各方接受，成本小收益大，更符合国际社会的共同利益。因此，目前全球治理制度去中心化的最佳路径就是在目前全球治理制度框架中进行校正，修正不足，注入活力，使其朝着更合理、更均衡的方向发展。全球金融危机的爆发推动全球治理进入了新阶段，为治理机制的变革带来了压力和契机。在金融危机背景下，全球治理机制变革面临两种趋势。在建制方面，正式国际制度和非正式国际制度相结合的模式成为当前治理机制建设的新趋势；在改制方面，改革现有机制的决策机制和问责机制成为机制改革的新重点。[78]这两种趋势是去中心化的同义语，中国央行行长周小川在2011年超主权储备货币的改革倡议就是一种理性务实的主张，[79]它打破了美元霸权的中心地位，有助于稳定国际金融秩序。可见，渐进的自我调整是符合全球利益的理性选择，当然这会是一个比较漫长的过程。
三是尊重新兴国家的角色与作用，构建多中心治理结构。以中国、印度为代表的金砖国家（BRICS）在冷战后的全球化大潮中迅速崛起，成为国际政治舞台上日益重要的角色。同时，这些不断崛起的新兴经济体对由欧美日等发达国家主导制定的全球经济制度提出了变革的诉求，要求改变不合理、不公平的国际政治经济治理制度。西方学者认为这些新兴经济体的偏好、能力与战略都可以对全球治理制度产生重要影响。[80]也就是说，新兴国家要进入决策圈子，拥有话语权、表达权、监督权和决策权，构建更加合理和平等的新型南北关系。[81]以20国集团为例，其在全球治理中出现了角色嬗变，组织运行机制不断完善，议题逐渐调整扩大，地位作用明显提高，业已“从全球治理的边缘走向中心，成为国际经济合作的主要平台”。[82]但是其本身存在诸多问题。因此，改革不能停止，需要持续深化，应该在围绕全球经济增长、金融稳定及国际金融体制管理改革等三大核心目标上，能够“在远期逐步更新二十国集团的成员构成以保持其合法性”，而且“二十国集团应该把触角伸得更远——包括关注那些对于特定问题有特殊意见的国家，并继续加深与各利益攸关方的接触”。[83]因此，不论是在政治领域的改革，还是经济金融领域的改革，广大发展中国家应该有权利进入规制的制定日程，表达自己的主张，监督发达国家和霸权国家权力运用，构建更加合理的国际政治经济新秩序。
四是重视培育全球市民社会，构建全球治理网络，实现合作治理。全球治理制度去中心化，要重视广大非国家治理主体的作用与角色。单纯依靠霸权国，或者仅仅依靠国家行为体，把世界治理好那是不可能的，也是没有能力实现的目标。不断增长的市民社会的数量以及活动广度，使市民社会组织承担了大量功能，“经过充分赋权的市民社会组织在全球治理中扮演了极其重要的角色，它们不仅在倡议与运营上发挥积极作用，而且在议程设置、规范与协议的谈判、执行和监督、对不遵守行动的反应等方面也发挥着专业的作用”，[84]因此，它们在很大程度上弥补了国家在全球治理中的缺陷与不足。如果全球治理制度能够关照到市民社会组织的作用，或许可以减少制度“民主赤字”。未来的全球治理制度应该是基于网络化治理的制度设计。因此，要修正对非政府组织的认识，在观念上重视它们，要发挥全球公民社会的积极作用。“强大的公民社会是取得成功的发展绩效的关键。公民社会作为核心论题已经成为国际发展话语的主流。”[85]要积极培育全球公民社会，各国要在政策、资金和制度等方面予以支持，降低它们的准入门槛，扩展它们的生存空间，激活它们的行动能力，发挥它们的专业优势，加强内部和外部的监督，抑止这些自组织的集体行动的自利性，实现自组织管理。只有全球所有国家与广大的非政府组织、跨国公司和公民共同结成治理网络，建立伙伴关系，[86]相互信任，沟通信息，共享资源，彼此协调，加强互动，协商合作，才能群策群力，形成合力，解决日益增多的全球性难题，走出制度失灵的困境。
五是解放思想，转变观念，倡导全球民主治理。去中心化的过程也是全球民主治理的过程。对此，首先需要建立和倡导民主主义的理念。英国著名的全球化学者赫尔德提出了“全球社会民主计划”的倡议，这个倡议与去中心化存在异曲同工之处。赫尔德认为，全球社会民主计划是采用社会民主的某些价值观，并把它运用到全球政治经济框架之中，就可以推动全球社会民主的实现。因为“全球社会民主计划满足了这一要求。它是促进国际法规则的基础；全球治理中更多的透明度、责任和民主的基础；更深刻地承认社会正义的基础；在多种层次保护和革新共同体的基础；使全球经济变革成为自由和公正的、基于规则的经济体制的基础”。[87]其次，去中心化还要求全球治理中倡导更多地多边主义，而非单边主义。为了实现全球民主治理，需要各个方面的力量和机构组成全球社会民主的庞大联盟加以推动，全球治理制度的多边主义化已经在西方有了比较强大的现实声音。[88]另外，去中心化还需要树立全球主义的价值观念，全球主义的价值内涵有以下几个要素：平等的价值和尊严；主观能动性；个体责任和义务；同意；公共事务须通过投票程序集体决策；包容性和从属性；避免严重伤害；可持续性。[89]没有全球主义价值的指导与支持，是很难实现全球治理的“善治”的。只有观念上更新，才能在实践中创新。没有观念的转变，全球治理制度的去中心化是不可能完成的事情。
（二）积极价值
去中心化使全球治理制度实现了“制度的透明、问责以及克服制度的信息不对称”。[90]同时，去中心化也消除了目前的制度中存在诸多歧视、不公平和非正义、不民主等基因。“全球治理机制与社会政治环境之间的关系是全球治理机制合法性的重要内容，其中监督和批评全球治理机制运作的外部代理人对机制持续的合法性非常重要。”[91]显然，去中心化的全球治理制度，对于增强合法性认同是积极有益的。
去中心化可以增强全球治理制度的合理性。去中心化既是去霸权中心化的过程，它使国际治理权力得到合理再分配，国际关系实现民主化重构。同时，它也是去国家中心化的过程，扩大治理主体参与全球治理的过程，克服了国家行为体的能力不足、资源有限与合作意愿低下等问题。非国家治理主体能够发挥自身的专业特长与优势，在全球治理领域献计献策，身体力行，可以通过治理网络，提高合理配置资源，快速形成合力，解决一些国家行为体不愿意解决或者是无法解决的问题。在处理政府与市场、社会关系时，去中心化的制度安排要求国家承认私营部门的作用，[92]或者说，利用市场机制让更多市场行为主体参与全球问题的解决，政府尽量少干预，处理好政府与市场的关系，让市场这只看不见的手对全球资源进行合理配置。通过培育各种非政府组织和非营利组织，还可以改变强政府—弱社会的关系范式，并且发挥它们的专长，积极参与全球治理，让全球治理更加富有效率，更能展现民主价值，从而有助于提高治理质量，降低治理成本。
去中心化也可以增强全球治理制度的正义性。如前所述，全球化是一个单中心解构的过程，“全球化将实现去中心化，即把近代以来在资本主义世界化过程中所形成的中心—边缘结构进行解构，从而使世界变成平的。一个祛除了中心—边缘结构的世界才可能是平等的世界，才能使人类关于社会正义的理想得到实现”。[93]因此去中心化就是依附结构解体的过程，或者讲，也是全球治理正在从“西方治理”转型为“西方和非西方的共同治理”。[94]这种制度转型与重构本身就是公平正义的落实。在全球化日益发展的同时，去西方化的浪潮也在不断蔓延。西方学者明确指出，这种去西方化是因为西方的衰落。“西方主宰天下的时代正在终结，与此同时，西方的衰落和其他权力中心的兴起正在促进全球本土化和非西方文化的复兴进程。”[95]
六 结语
去中心化是全球治理制度改革的一个基本路向，也是一种未来趋势，反映了时代进步要求，具有先进性。它旨在追求全球善治，实现人类生活的福利最大化，既彰显了民主价值，又否定了霸权逻辑。在实现去中心化的过程中，国际社会要以开放包容的心态，抛弃私心私利，摒弃旧式思维和传统观念，解放思想，更新观念，致力推进全球治理的制度改革，最终实现全球治理权力的合理分配，实现国际关系的民主化重构，提升全球治理的质量，降低治理成本，谋取人类社会的利益最大化。当然，去中心化并不是要以激进的方式对霸权国进行完全否定，也不是要完全抛弃民族国家的主体作用，它应该体现去霸权中心、去政府中心的趋势。因此，实现这样的目标，将会是一个漫长、渐进但又充满希望的过程。
全球治理制度改革是一项集体行动，集体行动的政治逻辑就是各方寻求利益的平衡与妥协。因此，去中心化并不会一帆风顺，影响全球治理制度去中心化的因素还存在发酵的可能，如全球问题的风险治理、霸权国的合作意愿、新兴国家崛起的速度、南北双方力量在全球治理制度改革上的共识度等。这些变量都可能对未来的全球治理制度变迁产生影响，对此，我们还需要持续观察和研究。
全球治理研究进展及全球治理鸿沟
臧雷振[96]
摘要：20世纪末兴起的全球治理及“全球化”“信息化”已迅速成为研究者和实践者关注的焦点。但迄今理想中和设计中的全球治理价值共识、制度规则尚没有形成，更忽略了全球治理鸿沟（Global Governance Gap, GGG）存在的现实。本文通过初步阐述西方学界过去20余年全球治理研究进展及其缺失，进而分析全球治理鸿沟对治理实现的挑战，在此基础上以期探寻提升全球治理效能的路径。
关键词：全球治理 研究进展 全球治理鸿沟
一 导言
治理（governance）作为一名词并不是现代社会的新创，但自20世纪末期以来其在学术话语中的流行缘于被赋予多重学术性新内涵，研究者通过将新的治国理政思路嵌入在传统名词之中，使其从简单的名词转化为内涵丰富的学术概念并得以广泛使用。具体来看，早在1960年底“治理”这个名词还被视为是“政府所做职责内容”的同义词，1955年牛津英语字典也定义“治理”为“统治的行为和方式，被管理的状态”。但到了20世纪80年代后期，通过学者的努力，“治理”“学术化的定义”出现在国际关系和公共行政学领域，如有国际关系学者将治理作为解释80年代国际合作实践的一个新视角。[97]随后伴随80年代末期到90年代初期公共行政学变革，治理进一步被引进公共管理学科之中，如罗德（Rhodes）将治理的概念与彼时政府变革相结合，试图探寻最大限度限制政府权力进而形成“没有政府的治理”，[98]以挑战传统自上而下的等级结构范式，寻求公共部门管理改革的新方向。这种理念迎合了彼时限制政府规模，规范政府权力范围的时代诉求，再次将“治理”推向社会科学学术研究的新高潮。
自此之后，治理通过学术化外衣的包装便广泛在社会科学研究中得以使用，仅以英文学术期刊SSCI所发表文章来看，自1990年以来，以治理为主题的文章已经增长了30倍。1980年只有30篇文章，1990年则有39篇，而到2003年激增1100篇，从1990年占整体SSCI文章0.03%的比例到2003年占0.75%。[99]笔者对1980～2012年在SSCI刊物发表文章（article）100篇以上的学术机构分析来看，这些发表文章单位涉及全球范围的77家（其中哈佛大学、曼彻斯特大学、牛津大学、密西根大学、多伦多大学、加州大学伯克利等学校均位居前列），分别分布在35个国家（美国、英国、加拿大、澳大利亚等国家位居前列），所发表文章中主要研究方向涵盖：商业经济，政府与法制，公共管理，环境治理，国际关系，城市与区域研究，发展规划，社会学、教育学。这类议题的文章基本占此类学术论文总数的80%以上。[100]
所以，“今天的国际多边、双边机构、学术团体及民间志愿组织关于发展问题的出版物很少有不以治理作为常用词汇的”。[101]伴随治理概念越来越广泛地运用到不同学科领域，并通过在其前加上修饰限定性词语而摇身一变的新术语亦应运而生，如“善治”“社会治理”“地方治理”“社区治理”“多层次治理”“多中心治理”，乃至新兴的“网络治理”等。[102]根据笔者不完全统计，目前由主权国家、国际组织、学术团体等界定的治理定义高达120余种，但常用治理概念阐述分为以下五种版本：①发展经济学领域认为治理是现代经济增长的必要元素；②国际组织和机构认为发展问题的解决不仅在国家层面，如环境问题等还需要国际社会协调和跨国组织协调；③公司治理；④20世纪80年代兴起的新公共管理所使用的概念；⑤网络合作与协商论坛使用的概念。[103]在这些不同版本概念诠释下，通过对治理的进一步细化和区分，亦衍化出数十种不同类型的治理模式。
“全球治理”概念也就在这样一种学术潮流中自然而顺利诞生并广为传播，特别是在全球化的背景下，凭借信息技术发展和支持，昔日广袤的地球正变成一“地球村”，国家与国家之间，地区与地区之间的联系愈加紧密和便捷，而各种区域冲突、国家安全、环境保护、资源开发、气候变暖等影响范围更为广泛，传统的基于一国边界的国内管理转向更多的国际合作和协商。然而，自国际发展委员会主席勃兰特于1990年在德国提出全球治理概念，以及1992年由28位国际知名人士发起、由联合国有关机构成立的“全球治理委员会”（Commission on Global Governance）[104]迄今已过去20余年，理想中和设计中的全球治理价值共识、制度框架尚没有形成，而全球治理鸿沟却在不断扩大。本文初步阐述过去20余年全球治理学术研究进展，进而分析全球治理鸿沟对治理实现的挑战以及西方学界对此视角研究的忽略，通过对这些问题的分析比较以期探寻提升全球治理效能的解决路径。
二 全球治理研究进展
自20世纪90年代以来，全球治理作为国际政治和比较政治学界研究的核心词汇，在以ISI web of Knowledge数据库为分析对象中，可发现以全球治理（global governance）为主题检索SSCI数据库中1990～2013年所有文献类型为论文（article）的数据量高达3563篇次，篇均被引用（排除自引）为8.47次，H指数（h-index）为67。就SSCI文章发表来看呈现逐年上升的趋势，表明全球治理最近20年来一直稳定地是学者学术关注焦点。此外这类论文的平均引用率和H指数远远高于政治学和国际关系学科的整体引用水平，也侧面说明了以“全球治理”为主题的论文受整个学界重视程度及其影响力。
进一步分析还可见此主题论文主要发表国家中，美国、英国、加拿大位居前列，且论文产出国中的前十名中基本涵盖GDP排名位居世界前列的国家，前25名中，除了沙特、印尼、土耳其与墨西哥等国以外，其他的20国集团（G20）全部榜上有名。总体来看，这些国家的论文发表量占据这一主题论文总量的80%以上，为全球治理研究贡献了主要观点及理论拓展，形成显著的观念思想输出，牢牢掌握此话题的国际话语权，其他国家的研究受之影响。这一趋势体现一国的综合经济实力和国际政治影响力客观地映射在对全球治理主题的研究上。
从对全球治理主体研究方向比较中来看，过去20余年研究的主题涵盖环境科学、国际关系、政治学、地理学、经济学、管理学等热门学科。其中有关环境问题的全球治理文章占据1990年至今本主题论文总量的21%，从时间序列来看，特别是最近10年这一领域研究论文激增，当前环境领域的全球治理问题正在成为研究关注的焦点之一。而其他国际关系和政治学领域研究紧随其后也在意料之中，毕竟全球治理首先在政治学和经济学领51域提出并逐步发酵，伴随国际经济交往活动的增多，对经济和管理制度层面的全球治理实现分析也逐渐增多。
相关出版载体中，Lynne Rienner Publishers自1996年至今出版的《全球治理》（Global Governance: A Review of Multilateralism and International Organizations）一直颇受好评，其出版的全球治理文献也最多；而麻省理工（MIT）2006年创刊的《全球环境政治》（Global Environmental Politics）虽历史较短，但由于近年来全球环境问题备受关注，其有关全球环境的政策、法律与监管等方面治理文章也逐步增多，发文排名前十的刊物中有关环境问题的专业期刊就占了三个，再次表明环境研究领域全球治理是学者讨论的热门话题。其他诸如传统的国际关系研究刊物《国际政治经济评论》也是全球治理相关论文发表的重镇之地。经济研究领域的《商业伦理杂志》和《公司治理评论》则是这一主题相关论文发表的重要渠道，从其论文内容来看，特别是有关全球化过程中商业伦理、商业价值的探索，标准化治理制度的设立等是研究的核心。
以上来自专业学术数据库的论文分析给出这一领域研究的直观感受和结果，而根据谷歌书籍词频统计来看，自20世纪90年代以来，全球治理在书籍中出现的频率同样呈现上升趋势。民众使用谷歌搜索引擎对全球治理搜索国家分布则主要是在欧洲和北美洲，说明这些区域的民众对此概念更为关心，当然由于是英文搜索的统计数据，对其他非英语国家可能存在忽略。但是与上述SSCI数据检索结果还是呈现出若干一致性，学术研究中在北美洲和欧洲这些区域发表的相关论文也最多，经济发达程度和政治制度稳定程度与此领域论文发表具有明显相关性。
上述分析展现了“全球治理”相关议题研究在世界主要学术期刊和主要搜索引擎中所呈趋势及区域特征。多元化的研究焦点一是可以说明全球治理具有重要现实意义和理论价值，还可以表明这是一个充满争议和亟须完善的议题。“全球治理鸿沟”就体现出该议题的理论冲突和实践过程的矛盾。下文通过分析传统研究中所忽略的全球治理鸿沟以展示“全球治理”理论主张中内在的歧义，探索全球治理效能提升的路径。
三 全球治理鸿沟
全球治理委员会指出，全球治理是个体、制度、公共部门与私营部门等管理共同事务并实现多途径的整合。在这一持续过程中，相互冲突的利益或多样化利益能够互相调适并合作，其包含正式制度安排和非正式制度安排的综合使用。[105]这种定义仅是保证在全球政治领域活跃和有效的首要体系。这个体系包括组织、制度和其他形式的规则、原则和决策程序。[106]这一定义表明：首先，全球治理是一动态过程，镶嵌于全球各国或地区共同关注议题之中，重在协调、谈判；其次，全球治理的制度建构不同于传统的国家权威实践，既包含国家或地区间协议，也包括不同的习俗惯例等；最后，全球治理的主体更加多元，主体既有国家层面的政府当局，也有非政府组织和各类跨国组织。
显然，基于上述要求实现全球治理需要理念、制度和参与者的共同支撑。但愿景与现实存在巨大差距，比如全球治理的制度建设难以反映问题的本质。环境问题是关注的焦点，而相关的治理支持和设计却难以反映出重要性，[107]这就形成了全球治理鸿沟。加拿大智库全球治理创新研究中心（The Centre for International Governance Innovation, CIGI）于2012年发布的报告中指出，全球治理鸿沟阻碍了在发展、安全、环境等领域实现进一步推进全球治理的努力。[108]具体而言体现在以下方面：全球环境治理由于政出多门，出现系统性的弱点；各种机构和协议大多重复而不具有新意，零碎而不具有连贯性；经济发展组织的权威和资源不充分；宏观经济监管能力需要提升；IMF、G20及其他经济合作发展组织之间的协作需要加强；食品安全与农业对政治的长期影响不明确；各种突发性传染病的国际预防与协作依然存在问题；国际水资源及其他能源分配；核安全；跨国犯罪；网络安全；城市化及移民等。所以，概括来看，全球治理鸿沟表现在全球治理实现过程中，其所需要的价值、制度、行动主体及治理议题出现差异与争议，从而削弱或阻碍了全球治理实现及效能提升，并进而带来全球治理过程和结果的失衡（imbalance）与失当（inadequacy）。西方学界对全球治理鸿沟研究的忽略，导致当前全球治理研究难以形成突破性革新和实践。以下重点分析全球治理制度、主体及议题的发展演化及国家之间的差异。
（一）全球治理的制度鸿沟
诚如前文所言，虽然全球治理作为一个学术概念自20世纪90年代方被提出，但其实践则早已有之。19世纪初对世界范围资源分配中做出的规则设定、实施、裁决与沟通主要基于国际条约，欧洲国家之间的协定以及国家法院的裁决，规则的沟通和实施监督则依靠传统的纸质媒体、外交官和间谍等。伴随第一次世界大战的结束，基于《凡尔赛和约》建立起来的国际联盟（LN），在应对国家之间的领土纠纷及和平建设过程发挥重要作用，也成为彼时期制度规则建设和实施监督的主体。同时期的国际法院则构成规则争议裁决的重要国际机构。伴随科学技术的发展，广播也构成了规则沟通和信息传播的主体。二次世界大战结束后成立的联合国组织，进一步弥补传统国际联盟架构中的各种不足，为建设和平的世界和解决国家间纠纷提供对话解决平台。这期间形成的各种联合国决议以及国际条约构成此时期全球治理规则的主体，而各种区域性的国际组织兴起，如北大西洋公约组织和各种国际非政府组织等，也在规则实施中扮演重要角色。同时，广播、电视和纸质媒体共同构成规则信息传播的重要载体。后冷战时期的全球治理，则逐步从传统的和平与战争议题转向环境气候、社会与经济发展问题等，比如WTO等逐步成为国家之间自由贸易的核心平台，同时因特网的出现也进一步加速了国家之间规则的沟通。
全球治理的制度建设在过去若干年间一直在不断地试图完善和发展，但全球治理“事实层面”和“法理层面”的鸿沟不断扩大，制度层面建设远远落后于现实进展。制度滞后首先体现为现有制度难以容纳56或有效解决当前全球治理问题。现代社会的复杂性和飞速发展使得制度滞后的缺陷尤为凸显，制度缺乏前瞻性和预见性常形成头痛医头脚痛医脚的临时应对，缺乏长远的制度准备。
其次，是固有的国际利益格局和利益共同体杯葛相关制度建设和改善。如面对日益恶化的全球变暖问题，《联合国气候变化框架公约的京都议定书》将目标设定为“将大气中的温室气体含量稳定在一个适当的水平，进而防止剧烈的气候改变对人类造成伤害”。为减少全球碳排放，减少热带雨林的森林砍伐，所有国家都需要共同的努力。但部分国家，特别是发达国家，基于本国经济利益考虑迟迟不签订相关条约，难以为全球气候变暖的治理带来一致性行动。
此外，还存在全球治理体系的合法性基础和标准的设定。[109]因为从制度设计的视角来看，全球治理的出现重新塑造了新的规则和制度安排，重新定位了新的制度框架。[110]合法性基础和标准的夯实以及制度执行准则的规范与落实是全球治理实现的前提。
（二）全球治理的主体鸿沟
全球治理不可能有效地发展成为单一主体或政体，如世界政府。它需要不同的机构和制度协同整合去应付各类全球问题。自1648年《威斯特伐利亚条约》以来，全球治理主体被认为是镶嵌于国际资本主义秩序下的区域国家共同体。长久以来，全球治理受国家领土范围和资本主义的政治秩序所影响。20世纪美苏争霸虽造成短暂的全球治理力量失衡，但随后1991年苏联的解体，使资本主义秩序下的全球治理再次成为主导性力量。伴随20世纪末期全球公民社会的发展，跨国非政府组织进一步推动了全球治理实践和理念的延展。此外，国际层面的跨国公司和跨国组织，次国家层面的社会运动等共同构成当前全球治理的主体。
在21世纪初的经济危机中，由于全球性经济组织和政府的协力合作应对，并没有产生如1929～1933年和1981 ～1982年两次经济危机那样的全球性衰退。诸多学者认为这次全球经济危机重新促进了国际合作，重新发挥了国际组织作为全球治理主体的作用，如国际货币基金组织。[111]
但当前全球治理主体间鸿沟依然存在。就国际组织而言，其对全球问题解决有效与否取决于是否恰如其分地把握区域异质性并随之调整应对目标。[112]由于全球治理实现需要在不同部门之间和发展水平多层次性地区之间进行整合实践，全球治理应该注重政府与非政府部门人员的协调以及正式公共政策网络与非正式公共政策网络之间的衔接。现实中由于各主体间实力对比的差距导致对全球治理制度的理解不一，执行力和行动力不同，进而带来全球治理失衡。同样以环境治理问题为例，发达国家与发展中国家之间的工业技术水平差距，使得后者的环境污染治理有心无力，或是在资源贫困情况下难以有效提供公共环境保护。
此外，作为全球治理的重要主体，全球公民社会在世界各个国家发展也不平衡。20世纪80年代以来，公民社会（Civil society）理论在世界范围内复兴，成为一股全球性的思潮。世界范围内兴起了一场“结社革命”，[113]这些组织有着共同特征，即组织性、非营利性、自治性和自愿性，但它们在名称上却千差万别：有的强调与政府相区别，称作非政府组织（Non-governmental Organization, NGO）；有的强调与企业相区别，称作非营利组织（Non-porfit Organization, NPO）；有的强调组织的志愿特性，称作志愿组织（Voluntary Organization, VO）；还有的为区别于政府和企业而称作第三部门（The Third Sector）。这些名称的内涵基本相同，但在外延上则稍微有所区分，共同构成公民社会的主体。据国际组织年鉴统计，国际公民社会组织的数量在过去10年中增长了4倍，[114]从1990年的6000个上升到1999年的26000个。[115]另据统计，在现有的48350个国际组织中，非政府的国际公民社会组织占95%以上，约有46000个。[116]显然这类组织的总部和发展起源大多位于发达国家如欧美，发展中国家的话语权在这类组织中越来越弱，造成新的治理失衡。以IMF为例，金砖四国的总投票权比例共为12.14%（巴西，1.38%；中国，6.17%；印度，1.89%；俄罗斯，2.7%），而美国一国则占到16.79%。全球治理主体间的不平等令全球治理效能发挥受到严重掣肘。
（三）全球治理议题设定（agenda setting）差距
不同国家或同一国家的不同发展时期必然有不同的利益诉求，以及不同的文化与文明之间认知差异，[117]相应的全球治理策略也存在差异。诸如领土争端、核危机、区域稳定、民族主义、经济发展、环境保护、恐怖主义、人权等重要的全球治理议题中，全球治理的参与主体并没有一致性的议题取向。
现实中为获取一定程度的议题设置共识，全球治理的参与主体往往通过谈判与协商来予以解决。特别是对那些涉及并影响全人类的，需要共同努力以解决的困难、威胁或挑战。各个参与主体通过国际制度或非制度安排，进行讨论、合作并努力达成一致。[118]以极端恐怖主义问题为例。各经济体对这一影响世界和平发展稳定议题已经取得基本共识。2001年，联合国专门成立了“反恐怖委员会”以商定与各国分享有关打击恐怖主义的准则、标准和最佳做法的信息，并在可行情况下协助各国遵守；还通过了《全球反恐怖主义战略》以及各项安理会针对反恐问题的决议的和主席声明。但现实则是，不同国家为了自身利益，往往在打击恐怖主义时坚持“双重标准”，根据对自身是否有利采取不同的立场。这既造成包庇和纵容恐怖主义，背离反恐初衷，也损害国际反恐合作。这种全球治理议题设定权也从侧面反映当前全球治理鸿沟的存在。
四 简短结语
过去20余年，全球治理已经成为一个国际理论和实践中的核心概念。[119]全球治理的兴起既为国际活动带来了新的强制性权力（compulsory power）和制度性权力（institutional power），也通过结构性改变带来结构性权力（structural power）和结果性权力（productive power）。当前信息时代的全球治理变得更加复杂化和多元化[120]并削弱了国家的自主性，扩大了公共空间[121]。全球治理在迎来诸多欢呼的同时，也面临新的问题。虽然有人认为全球治理并非具有实际内涵的概念，称之为“全球治理”是因为我们不知道对正在发生的进展如何称呼。[122]当前的全球治理研究也大多针对概括性事实的理论分析或解决特定治理挑战的特定体制的实证研究。
本文基于反思和批判的视角提出“全球治理鸿沟”的事实，从整体性的中观层面讨论和完善全球治理效能未来能够提升的空间和路径。客观审慎对待全球治理鸿沟存在的现实，将有助于理清当前全球治理困境和局限的背后深层次因素，本文分析只是对这一过程做了初步尝试。
多层全球治理：地区间与次国家层次的意义
朱天祥[123]
摘要：全球治理是一个囊括众多层次的治理体系。它不仅意味着全球层次的治理，而且也包含了地区间、地区、国家和地方等其他层次的治理。其中，地区间主义通过制度建设、合理化、议程设定等功能对全球治理起到了补充与辅助的作用，而地方治理亦经政策落实与政策倡议等途径成为全球治理的基础性环节。当然，无论是地区间治理还是地方治理，都面临诸多机遇与挑战。除了政策制定者们的积极思考以外，学术界亦需从跨学科的视角为各层次的全球治理建言献策。
关键词：多层 全球治理 地区间治理 地方治理
20世纪90年代以来，全球治理无论作为一个概念还是一种实践，均受到了国际社会普遍且高调的关注。然而，针对全球化及其治理的发声并非总是显示出正能量。暂且不提对全球治理的质疑，即便是主张和推崇这一理念和做法的人亦存在诸多争论。[124]当然，这也构成了全球治理理论百家争鸣、百花齐发的局面。本文并不试图在宏观层面述评或创新全球治理理论，而只是就全球治理的一个侧面进行剖析，以求为21世纪更为完善的全球治理体系的构建略尽绵力。
一 如何理解全球治理的多层性
俞可平教授曾经对全球治理的五个要素进行如下概括，即“全球治理的价值、全球治理的规制、全球治理的主体或基本单元、全球治理的对象或客体，以及全球治理的结果”。[125]其中，价值“就是全球治理的倡导者们在全球范围内所要达到的理想目标”；规制则是“维护国际社会正常的秩序，实现人类普世价值的规则体系”；而主体或者说基本单元，“指的是制定和实施全球规制的组织机构”；对象或客体，“包括已经影响或者即将要影响全人类的跨国性问题”；至于效果则“涉及对全球治理绩效的评估”。[126]
在笔者看来，上述界定充分体现了一种具有逻辑的过程性特征。它将全球治理的基本环节一一展现在人们面前。然而，这种展示主要还是平面性质的，因而缺乏一定的立体感。就此而言，笔者主张对全球治理的空间予以应有的关注和重视。如果说全球治理的五个要素，通俗地讲就是“为什么治理？依靠什么治理或如何治理？谁治理？治理什么？治理得怎样？”的话，[127]那么这里所提到的治理空间，即是“在何处治理”的问题，换言之，也就是全球治理的层次问题。之所以要提到这个问题，一方面是因为倘若层次不清，全球治理的多元性极易导致不同类型的行为体之间重复做功或无序作为，而其多中心性则往往引发各治理主体之间的争夺与内耗；另一方面则是因为学术界对全球治理的多层性虽有共识，但具体到有哪些层次，甚至如何界定这些层次却存在着混淆或模糊不清的状况。
全球治理理论创始人詹姆斯·罗西瑙（James N. Rosenau）认为，“我们正处在一个以边界迁移、权威重构、民族国家衰落和非政府组织在地区、国家、国际和全球诸层次的激增为特征的时代”。[128]这一表述本身就明示了全球治理的多层性特征。就此，日本学者星野昭吉认为，全球治理是一种从地方到全球层次解决共同问题的新方式。[129]英国学者托尼·麦克格鲁（Tony McGrew）也指出，“战后多边主义秩序开始走向了更复杂的多层全球治理结构”。多层全球治理指的是“从地方到全球的多层面中公共权威与私人机构之间一种逐渐演进的（正式与非正式）政治合作体系，其目的是通过制定和实施全球的或跨国的规范、原则、计划和政策来实现共同的目标和解决共同的问题。简单地说，它就是各种路径的综合，借此赋予逐渐缩小的世界以政治方向”。[130]
与此同时，中国学者亦提出，全球治理应是一种“多层次而非单一层次”的实践。它强调“对全球公共事务的处理并非只从国家或政府这一层次上进行，还应该包括跨国领域、超国家领域和次国家领域等。治理需要从全球层次、区域层次、次区域层次、国家层次和次国家层次单独和综合地进行协调”。[131]然而，尽管多数观点赞同或认可多层全球治理的提法，但在事实上对于什么是层次，拥有哪些层次，以及层次之间的关系问题则需要做额外的阐释。
首先，关于全球治理多层性的具体所指。在梳理文献资料的过程中，笔者发现，就多层（multi-level）而言，中文表述存在着层次、层面、层级等几种不同的翻译，甚至在同一篇文章中先后交叉使用的情况。更为模糊的是，部分学者在使用多层这一概念时，有些是指层次本身，而有些则指的是行为体的类型，或者其他影响因子。在笔者看来，这是一种典型的将层次上的因素与层次本身相混淆的误区。
例如，有学者认为，“治理的主体是多元的，按地理空间大小次序，可以把治理主体分为超国家、跨国家、国家、次国家和公民社会几个不同的层次”。[132]而在笔者看来，尽管此种分类亦体现出不同层次的含义，但以层次来概括本属于类型一词修饰的行为体，往往会出现层次不明或层次重叠的现象。比如，超国家和次国家分别可以被看作是国家之上和国家之下的两个层次。那么，相对于超国家而言，跨国家究竟属于一个什么层次？同样，相对于次国家而言，公民社会又当属于一个什么层次？因此，当我们讲到“多行为体、多中心和多层次是全球治理的显著特点”时，[133]多层次应当是一个区别于主体类型和身份角色的独立词语。
其次，关于全球治理各层次的划分。层次分析法是国际关系研究的“一种比较行之有效的科学研究方法”。[134]肯尼思·沃尔兹（Kenneth Waltz）所提出的个人、国家和国际体系等意象即是三个明确的国际关系分析层次。[135]戴维·辛格（David Singer）也认为，国家和国际体系是国际关系研究的两个主要层次。[136]此后，詹姆斯·罗斯诺（James Rosenau）将其进行了细化，提出5个分析层次，即个人、角色、政府、社会和国际体系。[137]而布鲁斯·拉西特（Bruce Russett）和哈维·斯塔尔（Harvey Starr）则进一步发展出6个层次，包括世界体系、国际关系、国内社会、国家政府、决策者角色、决策者个人。[138]
除此之外，欧洲一体化的多层治理理论同样给我们提供了层次划分的参考。在朱贵昌看来，“多层治理是在一个新的民族国家联合体中，包括国家与超国家甚至还包括次国家行为体的一种非等级的、协商的‘多层治理’的独特政治架构”。其中，“政治活动在两个或更多个层面上进行，如国家层面、超国家层面、次国家层面等”。[139]从本文所试图论述的治理空间意义来讲，国际体系与国家单元仍应当是划分全球治理层次的基本出发点。
按照空间大小体系本身可以划分为全球层次与地区层次，而国家亦可照此划分为全国层次与地方层次。为此，全球治理的层次从上到下依次可分为：全球、地区、国家、地方等几个主要层次。[140]其中，地区主义成为连接国家主义和全球主义的桥梁，而地区治理亦成为全球治理的重要支柱与补充。[141]
值得注意的是，随着地区主义的深入推进及其本身的全球化，第三代地区主义（the third generation of regionalism）渐露端倪。它承认在实现内部经济政治一体化的同时还存在着对外政策一体化的可能，进而为推动外部政治进程与全球治理进程的最优化做出贡献。[142]
因此，地区间主义（interregionalism）的形成与发展为各种行为体参与全球治理提供了另一个介于全球和地区层次的新空间。这个空间既不像全球那样无所不包，也不像单个地区那样有着较为固定和明确的地理范畴。它的新意在于为已有的地区搭建相互沟通与交流的平台，甚至致力于创建一个全新的跨地区空间。[143]同理，作为国家之下或之内的地方，亦可建构出介于国家和地方的地方间层次。它同样不属于传统意义上的地理划分，而更多地基于治理便利化或最优化考虑的行政配置。[144]
最后，关于多层全球治理体系的内涵。瑞士学者皮埃尔·塞纳克伦斯曾这样阐释全球治理，即“在已有国际机制失灵的情况下，试图在全球层次上通过改革重建一套全新的更有效的管理和解决全球性问题的国际机制或国际制度”。[145]对此，笔者虽然大致赞同其关于全球治理目标的界定，亦不否认全球性的机制或制度对于解决全球性问题的中心价值，但在笔者看来，仅仅强调全球层次的治理是远远不够的。在全球治理的过程中，倘若缺乏一种应有的系统意识与观念，那么全球层次的治理只能是曲高和寡。
当然，认识到治理的系统性并不一定就意味着了解全球治理本身作为一个体系的存在和运作。比如，有学者在阐释治理的多重属性时，按照治理范围的大小，将治理类型分为全球治理、区域治理、国家治理、地方治理以及公民治理五大类。[146]就治理本身而言，上述划分涵盖了从全球到地方的各个主要层次，系统性的特征体现无疑。然而，上述论述中，全球治理并视为与其他几种治理模式平行的治理模式，其本身的系统性却被分解掉了。
综上而言，笔者认为，全球治理绝不等同于全球层次的治理。全球治理的多层性决定了诸如地区间、地区、国家、地方等层次应当在应对全球性问题的过程中共同发挥各自独特的作用。但同时需要注意的是，当我们在讲多层全球治理体系时，其他层次的治理应当成为全球治理的一部分。它意味着其他层次的治理不是简单地从外部对全球治理进行支持与补充，而是全球治理在不同层次上的具体表现（如图1所示）。
由此可见，全球治理应当被看作是一个包容性的框架。其中，全球层次的治理居于首要位置，发挥引领作用。同时，地区间层次的治理、地区层次的治理、国家层次的治理、地方层次的治理分别根据各自比较优势，一方面自上而下地分解全球层次的目标和任务，另一方面则自下而上地促进和推动全球性问题在全球层次得到最终解决。
在此，突出全球层次的中心地位并非旨在降低或减小其他层次的重要性，全球层次与其他层次之间不是基于权力或权威大小的等级关系，而是基于治理议题所涉范畴的协作关系。全球性问题本身的属性决定了全球层次在全球治理中的特殊位置。而这种议题导向的“中心—外围”模式也更有助于问题解决的统一与聚合。另外，从层次互动的角度来讲，并不是说从全球到地方存在着界限严格的递进关系。相反，全球治理的各层次之间可以实现“越界”或“跨界”交流。这种形式既体现了全球治理的扁平化需求，也有利于增强治理的效率与效果，从而为有效的全球治理提供一种真正的合力。
二 地区间主义与全球治理
何为地区间主义？学术界对此仍旧莫衷一是。勒鲁克·维达（Lluc Lópezi Vidal）认为，“国际关系学者就该范式所持的不同观点和对地区间主义一词的定义严重受到作者们在这方面的世界观的影响。这一概念的界定取决于正在参与讨论的作者究竟是在广义还是在狭义上对此加以理解”。[147]而在此问题上，海纳·汉吉（Heiner H?nggi）的提法或许较为全面。他选取了在地区间关系中代表地区的行为体作为分类标准，并依据此种“地区行为体”之属性及其对外关系来划分地区间主义（如表1所示）。
在笔者看来，界定地区间主义必须明确“地区”在其中扮演的角色及发挥的作用。一方面，它作为地理路标，表明参与地区间关系的行为体的来源和边界；另一方面，它则作为政治架构，限定并塑造地区和国家行为体的个体行为和相互关系。据此，本文认为，地区间主义指的是来自世界上两个或两个以上不同地区的民族国家或地区组织在制度化的架构下进行对话与合作的一种现象与进程。[148]
与全球多边主义不同，地区间主义立足于地区而非国家，它试图构建一种以“地区世界”（world of regions）或“地区多边主义”（regional multilateralism）为特征的世界新秩序。而与地区主义不同的则是，地区间主义“意味着地区在全球国际机制和组织中行为，对其他地区一体化安排作为，对自己地理区域之外的国家作为”，从而超越了地区治理的在空间上的局限性。[149]这也是地区间主义被视为国际关系中的一个新现象的重要原因。
那么，地区间主义如何参与全球治理？这与地区间主义的主要功能密不可分。在新自由制度主义的框架下，地区间主义被认为具有制度建设（institution-building）、合理化（rationalizing）和议程设定（agenda-setting）三大功能。其中，制度建设指的是一种新的政策制定层次的创建。它使得“地区间和跨地区论坛通过增添一个额外的制度层次而贡献于国际体系的多样化”。[150]而合理化和议程设定则是指，“地区间和跨地区关系能够分解决策，并作为全球论坛的筛选库（clearing houses），减轻全球组织过于繁重的议程”，同时“为建立广泛联盟，进而向全球论坛引介新的主题提供便利的平台”。[151]
当然，现实主义和建构主义对地区间主义功能的解读亦有助于在特定议题领域的全球治理。比如，作为地区间主义的首要功能，制衡（balancing）意味着利用地区间论坛来保持相互之间的平衡。它同时也是边缘地区的行为体用以调适同核心地区关系的制度工具。这对于缓和大国之间的竞争关系，尤其是新兴大国与传统大国之间的复杂博弈，实现有效的安全和经济治理具有重要的现实意义。而地区间主义的集体身份建构（collective identity-building）功能则有助于将分散的国家个体，通过吸引或强迫的方式聚合到一起，进而起到“促进地区主义发展，扶助并改善地区内部治理”的积极作用。[152]
然而，尽管地区间主义有着帮扶全球治理的各种潜力，但让学者们忧虑的是，“是否以及在多大程度上地区间和跨地区论坛能够充当全球多边论坛的合理化者和议程设定者乃是地区间主义研究最具争议性的话题之一”。[153]而导致这种争议产生的原因之一就在于地区间主义的制度建设功能在理论和实践之间的差异与张力。现实中的地区间安排，尤其是灵活多样的新地区间主义大多采取“软制度化”（soft institutionalization）的方式，并体现出非正式且无约束力的对话论坛的特征。而在某些学者看来，正是因为地区间制度的这种结构性弱点，地区间对话的现实表现才如此令人失望。[154]
相对于其他层次的治理而言，地区间治理恐怕是制度化程度较低的一类。从某种意义上讲，增强其制度约束力确实能够产生一些预期的效果。然而，这并不意味着盲目的乐观。因为不同的层次具有不同的权力和权威来源。就目前情况来看，甚至在可预见的将来，地区间安排的强制性既不可能像具有超国家属性的欧盟所实施的超国家治理，更不可想象它堪比民族国家的中央和地方政府的国内治理。对于奉行纯粹政府间主义的全球多边组织来讲，其所谓的约束力亦未能保证有效性的充分实现，更不用说作为一种新现象的地区间对话与合作了。
有鉴于此，地区间主义是否真的是全球治理的一个无关紧要的层次呢？答案当然是否定的。根据全球治理委员会的界定，治理“既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排”。其特征包括：“治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调。治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”[155]从这个意义上讲，地区间非正式的对话与合作是能够发挥其“多边效用”（multilateral utility）的，[156]进而对全球治理做出基础性的贡献。
三 地方政府与全球治理
相对于治理的国家层次和超国家层次，次国家层次似乎一直不是大多数国际关系学者研究的重点。尽管打通国内政治与国际政治分野的呼声不绝于耳，然而在实施的具体路径上面临重重困难。对此，庞中英的看法是，全球治理概念和理论的提出是对传统国际关系理论的一个重大挑战。全球治理理论者并不认同泾渭分明的“国内社会”与“国际社会”，而是试图探讨如何把世界——一个全球化的世界——当作一个集体的存在来共同治理。[157]
就此而言，地方治理之所以重要，是因为“在一个全球地方化时代，地方不再是被动的角色和被消解的对象。相反，地方的主体性被不断激发，使之不只成为国内事务中的活跃角色，也登上了国际舞台”。[158]随着地方与全球治理其他层次之间的不断联动，全球治理日渐成为国内治理在国际范围中的延伸。[159]而与此同时，地方治理亦成为全球治理在国内范围的拓展。从这个意义上讲，我们已经进入到一个全球治理内化与地方治理外化的新阶段。[160]
易承志认为，地方治理是指“政府与各种组织和个人合作在国家的次级行政区域和地理空间管理社会公共事务，提供公共产品，解决社会公共问题，促进社会公共利益的体系、方式和过程”。[161]而各种地方治理理论的共同特征在于“一是地方治理理论关注的范围是民族国家内部贴近公民日常生活和社会交往的次级行政区域和地理空间；二是地方治理理论强调公民的参与；三是地方治理理论强调治理主体的多元性”。
诚然，无论是哪个层次的治理，国家政府都只是众多的行为体之一。[162]然而，唯一性的丧失并不意味着政府由此退出全球治理的核心圈子。相反，鉴于政府所拥有的相对于其他主体而言更多更大的公共权力与资源，它事实上正在通过转变定位与职能，成为治理事务的总体协调者。而所谓地方政府，指的就是“那些只在一国局部领土上行使管辖权的政府，即所有在中央政府以下的各级政府。它包括了单一制国家中的各级地方政府、联邦制国家中的联邦成员单位以及州省以下的各级地方政府”。[163]
在某些学者看来，全球治理的兴起与地方治理的转型之间具有明显的关联性。一方面，“在全球化的推动下，地方政府治理主要在治理模式、治理策略、实施政策的职责和管理机制上相应的作出了转变”； [164]另一方面，全球治理在多个方面则需要地方治理的密切配合，比如，“全球核心价值理念需要地方治理过程中地方的认同”；“全球规制的建立需要考虑到各地方治理的不同国情，体现公平原则”；“全球治理的实施需要地方治理的参与”；“全球治理的内容需要以地方治理的利益为出发点和归宿”；“全球治理的绩效需要各地方治理的监督、检验和评价”。[165]
需要指出的是，地方政府作为地方治理的“首席执行官”，其对全球治理的参与在很大程度上取决于治理对象或事务是否符合地方稳定与发展的根本利益。在全球化和对外开放的背景下，地方政府必须从“国际上寻找帮助本地发展的资源，营造对本地发展有利的法律、政策环境和相应的制度架构，培育有国际竞争力的产业，追求可持续发展”。[166]因此，地方政府在参与全球治理时较之民族国家而言往往具有更加明显的倾向性，从而极有可能导致地方与中央、地方与国际组织之间的纵向互动产生摩擦与隔阂，进而有损于多层全球治理的系统性与有效性。
对此，有学者指出，健全的地方治理应当具备如下特点：“一是地方政府在与中央政府上通下达、政令一致的情况下有一定的自治权，打破官僚制、创新自主化；二是与国际组织保持良好互动。”不仅如此，地方政府还需要“与公民社会保持良好关系，宽政待民，但也不放任自流”。同时，还要“与其他地方政府平等合作，不搞恶性竞争，不搞地方保护主义”。[167]实事求是地讲，上述要求的真正实现恐怕还存在诸多困扰，但它毕竟为全球治理框架下的地方治理指明了方向。
当然，也有学者提醒道，尽管“全球治理带有自发的向国家内部拓展的倾向”，[168]然而“全球治理向国内的拓展未必对国家有利”。[169]如果说在政策落实阶段，次国家政府的作用更为突出的话，[170]那么地方政府则理所当然地成为国家之上各层次各类行为体游说的重要对象。这样一来，对民族国家尤其是发展中国家可能导致的不利影响至少有两个方面。第一，地方政府基于狭隘的地方利益被诱使做出有悖于中央政府大政方针的决策，从而引发经济动荡与社会危机。第二，地方层次的其他非国家行为体被引导在所谓的规范问题上向地方政府施压，从而促发地方与中央对抗，以及激化社会矛盾，甚至引起政治动乱等不良后果。对此，各国均有必要在融入全球治理的同时，防范其内化所带来的各种风险。[171]
四 结语
全球化的时代呼吁全球性的治理，全球问题的复杂性亟待全球治理各个层次的共同应对。作为一个多层次的系统，全球治理既包括全球层次的治理，亦涵盖了诸如地区间、地区、国家和地方等多个治理空间。其中，相对而言，地区间治理与地方治理分别作为国家之上和国家之下的两个层次，并未引起国际关系学界的普遍关注与探讨。而事实上，地区间主义和地方政府均在全球治理中发挥了各自独特且重要的作用，从而丰富了多层全球治理的内涵，推动了有效全球治理的实现。
作为一个负责任的大国，中国历来重视参与并贡献全球治理。除了活跃于各类全球多边机制，积极推进地区化进程，大力发展与改善国家间关系以外，中国政府自20世纪90年代以来也日益加入到地区间对话与合作的进程中，并在亚欧会议和亚太经合组织等场合积极推动地区间倡议与全球多边主义的契合。不仅如此，近年来中国还开始发掘自身的地区间交往模式，在中欧对话、中非论坛和中拉关系中表现突出，[172]不但为中国外交开辟了额外的空间与平台，而且也为全球治理在地区间层次的运作提供了新的个案参考。
与此同时，随着全球与地方联动的普遍深化，“中国地方直接面对全球治理浪潮的情形”也日渐分明。21世纪以来，中国地方不仅承担起越来越多、层级越来越高的国际性或地区性国家组织的落地任务，而且还积极对外建立友好城市、引进外资及对外投资、开展国际金融交流，进行国际学术往来。另外，中国参与国际治理的各项承诺亦经由地方政府予以进一步消化和落实。[173]作为一个实行单一制的社会主义发展中国家，中国在处理央地关系以及如何兼顾开放与稳定的问题上仍有很大的探索空间。对此，除了政府官员的思考以外，学者们理应承担起提供智力支持的责任。而在全球治理的语境下，上述使命对国际关系学者的跨学科知识与素养则提出了更高的要求。
全球宪政主义的现状及启示
彭成义[174]
摘要：随着全球化的深入和全球公共空间的增加，全球性公共事务及其治理的问题也日益突出。国际学术界对此的讨论也可谓蔚为壮观。其中除了对具体领域，比如环境、气候、互联网络、灾害、移民等的研究和讨论外，在理论层面对全球治理进行顶层设计的思考也不少。其中一个引人注目的方向则是全球立宪/宪政主义。国外期刊上不仅发表了诸多相关文章，还组织了不少专题研讨会，甚至剑桥出版社还专门推出了一份以“全球宪政”为名的学术期刊。但是由于国内与国外话语结构的差异及问题意识的不同，国外这方面的热议并未被国内所知晓和熟悉。本文将对当前国外关于全球治理的全球立宪主义思潮进行梳理和分析，以期对我们制定全球战略有所启示和助益。
关键词：全球化 全球宪政主义 全球治理
一 引言
随着全球化的深入和全球公共空间的增加，全球性公共事务及其治理的问题也日益突出。国际学术界对此的讨论也可谓蔚为壮观。其中除了对具体领域，比如环境、气候、互联网、灾害、移民等的研究和讨论外，在理论层面对全球治理进行顶层设计的思考也不少。其中一个引人注目的方向则是全球宪政主义（global constitutionalism）。[175]国外学术界不仅发表了诸多相关文章和专著，还组织了不少专题研讨会，剑桥出版社也专门推出了一份以“全球宪政”为名的学术刊物。但是由于国内与国外话语结构的差异及问题意识的不同，国外这方面的热议并未被国内所知晓和熟悉。本文将对当前国外全球宪政主义思潮的现状进行介绍和梳理，并期待从中得出有益的启示。
文章的主体将由三部分组成。第一部分主要描述当前国外全球宪政主义兴起的现象及特征。第二部分将梳理介绍当前全球宪政主义思潮的一些主要面向和讨论主题。第三部分则分析该思潮产生的原因并简要归纳可以从中得出的启示。
二 国外全球宪政主义的兴起
首先需要指出的是全球宪政主义在西方学术界的兴起或是一个不争的事实。不管用的称呼是全球宪政主义、国际宪政主义（international constitutionalism），还是世界宪政主义（world constitutionalism）、跨国宪政主义（transnational constitutionalism）等，其所指皆大体相同，并代表着西方学术界一股不容小觑的学术思潮。作为新兴的学术用语，在谷歌学术版中搜索相关词条，可以搜索到不下10万条。在SSCI（社会科学索引）资料库中搜索相关主题词，可以搜索到172篇文章，并显示出一些有趣的特征。第一，从总的趋势来看，关于全球宪政的文章大体呈上升势头，而且自2006年发表的文章突破10篇之后，2010年之后每年的相关文章都保持在20篇之上（其中2013年的统计不全，暂可忽略） （如表1第一列所示）。第二，在这些文章的国别来源方面，美国最多，英国次之，然后是德国、加拿大和意大利（如表1第二列所示）。美英最多完全可以理解，毕竟学术界还是被它们所把持和主导，而且这也得益于英语作为国际学术界通用语言的优势。德国和意大利能跻身前五则比较有趣，或许这和它们具有较深的全球宪政思想渊源有关。比如，德国哥廷根大学与以色列希伯来大学就曾于2012年联合举办了主题为“国际宪政主义的先驱：国际法德国宪政路径的发展”的国际研讨会，并积集在《哥廷根国际法期刊》上发表。第三，这次学术思潮讨论比较集中的是国际法领域，有100篇，然后才是国际关系学和政治学领域，各为42篇（如表1第三列所示）。事实上，正如一些学者指出的，当前热议的全球宪政主义首先发端于国际法学科，然后才逐渐拓展到国际关系学和政治学领域。[176]
全球宪政思潮的历史则可以追溯到20世纪初。比如，研究全球宪政主义的国际法学者普遍将德国的菲德罗斯（Alfred Verdross）看作全球宪政主义的先驱。[177]他在1914年就首次将“宪政”与国际法联系起来，并于1926年出版了名为《国际法律共同体的宪法》（The Constitution of the International Legal Community）一书。菲德罗斯主张国际法应该有其独立于主权及主权同意原则之外的自主性。虽然所处的环境不同，但是菲德罗斯提出的很多问题仍是今天全球宪政主义思潮中所思考的焦点问题，比如国际法与主权国家的关系，国际法与国内法是否同质，等等。[178]尽管菲德罗斯的影响颇大，但是他的国际法宪政主义思想还是带有很强的乌托邦色彩。随后，到40年代，布赖尔利（J. L. Brierly）指出国际社会自19世纪以来出现了某些跨越单个国家利益的普遍性国际事务，这促使国际社会确立了相应的制度，并认为这是国际宪法的开始。[179]弗莱德曼（Wolfgang Friedmann）则在1964年的一篇文章中将“国际宪法”列为国际法研究的新领域之一。[180]尽管如此，在冷战结束之前，国际宪政问题并未引起国际法学者的普遍关注，关注此问题的少数学者持有的观点也比较温和。较为突出的是莫斯勒（Hermann Mosler），他认为主权国家的同意是创建与发展任何国际法律体系的基本原则，并将1970年联合国大会通过的《关于各国依联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则宣言》看成最主要的国际宪政要素。[181]冷战结束以后，国际宪政成为西方国际法学界最时髦的话语与研究议题之一。比如在90年代，海牙国际法高等研究院讲授的国际法课程中，当代世界级的国际法学家就至少四次涉及国际宪政问题。[182]全球宪政成为国际法学界讨论的焦点则是最近十来年的事情。2004年，荷兰的阿姆斯特丹国际法研究中心也第一次设置了国际宪政法荣誉教席一职，2009年之后有几本较有影响的关于全球宪政的专著问世，如《国际法的宪政化》《统治世界：宪政、国际法与全球治理》等。[183]2012年研究全球宪政问题的专门期刊《全球宪政》开始由剑桥大学出版社发行。
三 全球宪政主义关注的主要面向及主题
按一些学者的看法，全球宪政主义就如一副眼镜，用以审视当今全球化后的世界，不过镜片则有两种，一种是实证的，另外一种则是规范的。[184]按其关注的领域则可大致分为四个面向。值得指出的是这些分类并非绝对，有的学者比如哈贝马斯的观点就横跨几个面向，尽管其核心在于一个多层次的体系框架，所以被归入了制度宪政面向。其他一些学者的自我认知和归类也可能不尽一致，出于梳理及了解的方便，可大致纳入下面的四种分类。
第一叫作社会宪政（social constitutionalism）面向。该面向认为以前建立在主权国家同意基础上的国际法治已经转向一种由于全球化而促成的全球社会的保护。这个面向的视域有两个社会，一个是以国家为基本单位的国际社会，另一个则是以个体为基本单位的全球公民社会。关注这个面向的学者也普遍比较关心参与、影响、问责等问题。比较著名的学者如莫斯勒（Hermann Mosler）、法斯本德（Bardo Fassbender）与托穆沙特（Christian Tomuschat），他们被认为属于国际社会阵营；而托伊布纳（Gunther Teubner），莱斯卡诺（Andreas-Fischer Lescano）和阿洛特（Philip Allott）则属于全球公民社会阵营。莫斯勒，作为国际法庭的一名法官，早在1974年的演讲中就曾试图将国际社会描述为一个法治社会。[185]法斯本德同样主张国际社会的宪法是独立存在于国内宪法的。[186]而全球公民社会阵营则认为以主权国家为基础的秩序已经有所退却，并且随着互联网化、私有化以及全球化的发展，全球的宪政越来越独立于以主权为中心的宪政。其中莱斯卡诺较托伊布纳更强调全球宪政的个人权利保护面向。第二个是制度宪政（institutional constitutionalism）面向。该面向主要强调通过制度的治理，而其关注的核心问题则是权力在世界范围内不同制度间的分配及问责。它又可以分为三种思路。第一是全球治理型的宪政，代表人物有彼得斯（Anne Peters）和哈贝马斯（Juergrn Habermas）。这一思路并不认为一个独立和全面的全球宪法业已存在，而是将后者看作是多层次和多面向的。比如彼得斯就认为当今世界已经存在一些宪法的特征，他们发挥了宪法的功能并识别了一些普世的价值标准。[187]在他的专著《分裂的西方》（The Divided West）中，哈贝马斯专门写了一篇题为“国际法的宪政化是否仍有机会”（Does the Constitutionalization of International Law Still Have a Chance? ）的文章对此进行论述。他主张国际关系的目标是和平、安全以及对人权和民主的推崇，并且这些目标可以通过一个多层次的有国际法授权的国际组织来完成。哈贝马斯同时认为当今的联合国体系就是通向全球宪政的一步。当然这和第二种只将联合国的法律定位为全球宪法的思路还是不一样的。后者思路的代表人物有麦克唐纳（Ronald St. John Macdonald）与法斯宾德（Bardo Fassbender）。第三种将世贸组织法与国际劳工组织法看作全球宪法的典范。代表人物有彼得斯曼（Ernst-Ulrich Petersmann）、斯特凡·卡德尔巴赫（Stefan Kadelbach）和克莱恩莱恩（Thomas Kleinlein）。
第三个面向是规范宪政（normative constitutionalism），其主要强调一些基本的价值规范。这一体系按不同学者的观点又可分为三类。第一类是由艾默里奇-弗里奇（Angelika Emmerich-Fritsche）和德尔布吕克等提出来的对世界法的设想。这种设想比较大的受到康德世界主义理论的影响，并带有很强的个人权利导向。这种角度思考的世界法是高于国际法的，因为它重点将全球的公民都纳入进来作为直接考虑的范畴。[188]第二类是由布里德（Brun-Otto Bryde）和菲拉格里（Luigi Ferragoli）等设想的一个具有等差秩序的价值规范体系。布里德认为超主权价值规范的存在是全球宪政的基础。如果宪政的要义在于限制立法者的万能权力，那么在国际法领域就有一个高于主权国家等立法体的价值规范体系。所以布里德特别强调对程序性立法程序与实质性价值原则的区别。[189]尽管没有使用等差价值规范一词，菲拉格里对《联合国宪章》与《联合国人权宣言》的强调也是异曲同工。他同样强调国际法领域从先前的主权国家间契约式的安排到超主权的以个人为本位的世界宪政秩序的演变。[190]第三类是关于一套基本价值体系的设想，代表人物有拜尔斯（Michael Byers）、维特（Erika de Wet）和德尔布鲁克等。他们认为全球社会有一些基本的价值规范是超越主权同意原则并客观存在的。它们不依赖于某个国际组织的规范或者是主权国家内部的认同。其内容包括一些最基本的或者是最低限度的价值规范或者道德，并且通常其渊源可以追溯到19世纪发展起来的人道主义对于个人价值的彰显。《维也纳条约法公约》就是其中一个比较突出的例子。此外，还有一些学者，如维特，指出《联合国宪章》规定的一些基本价值也属于全球宪法的内容之一，比如人权保护等。[191]
第四个面向是类比宪政（analogical constitutionalism）。该面向主要着力于将全球宪政与国家宪政或区域宪政进行类比。其中有关注国内宪政的，比如乌尔卜曼恩（Robert Uerpmann），也有关注区域宪政的，如库姆（Mattias Kumm）对欧盟宪政的研究。乌尔卜曼恩设想的全球宪政植根于国内的宪政，尤其是德国的模式。尽管他承认一套系统的全球宪法并没有出现，但是他在当今的国际法中找到了一些宪政的元素，并提出如下一些观点：第一，宪政必须有一个主体，而在全球层面则由联合国承担；第二，必须具有一些程序性的规范，这一角色在全球层面则由《维也纳条约法公约》来扮演；第三，全球宪法的内容包括一些普适的人权规范以及当前的一些经济规则。[192]在将全球宪政与区域宪政进行类比的尝试中，借鉴欧盟经验是最为普遍的。欧盟无疑是超主权宪政的一个先驱。欧洲人权法院的成立更是被看作《欧洲人权法案》宪法化的一个重要标志。事实上，很多学者，包括哈贝马斯等都认为欧盟的法制框架是国际法的一个模板。库姆也于2004年专门撰文试图将欧盟的经验扩展到国际法领域。当然，欧盟的经验在政治层面并不如法律层面那样成功——《欧盟宪法条约》并未在一些国家的公投中获得通过。然后，在删除了有关欧盟超国家化与统一的外交机构后，形成了简化版的《里斯本条约》，最后才获得27个欧盟国家的批准。欧盟的经验显示主权国家与更高一级联合体分享权力的多层次宪政体制还是可行并受欢迎的。
在主题方面，当前关于全球宪政讨论的主题主要有五个，分别是限权、权力的制度化、社会理想主义、宪法的规则制定能力也即法律的体系化能力，以及个人权利的保护。这五个主题后面将会再次提及，本文限于篇幅不再赘述。
四 全球宪政兴起的原因分析
上文描述了全球宪政主义兴起的现象、主要关注面向及研究主题等，本部分将讨论其兴起的原因。总的来说，原因可以归结为两大类：第一是现实发展的需求，第二是西方学者理想的冲动。下面分别介绍之。
1.现实的需要
任何一种思潮的产生都不是凭空产生的，而是源自一定的历史条件。当前西方学术界全球宪政主义的兴起就与目前世界历史正由“国际社会”向“全球社会”转型有着紧密的关系。过去30年，随着科技尤其是信息传播及交通工具等的飞速发展，世界最大的变化莫过于受到所谓的全球化的洗礼。相应地，世界历史已经由之前以民族国家为中心的“国际社会”向以多主体为特征的“全球社会”转变。[193]而这牵涉到一系列的变化，其中最为显著的就是“全球公民社会”的出现。
众所周知，作为国际关系理论核心范畴的“国际社会”是由“英国学派”创立的。它起源于工业革命之后的西欧，形成于19世纪中后期至20世纪初。虽然学界普遍将“国际关系准则”的形成追溯到1648年《威斯特伐利亚和约》的签订，但是可以说直到19世纪近代意义上的民族国家形成和发展达到高潮之际，国际社会才真正成形。“国际社会”就是对当时世界经济、政治体系的一种称谓，并大致具有如下一些特点。第一，其基本主体单元是主权国家，其他一些组织，如国家间的联合组织以及各类非政府、超越国家的民间组织等也确实存在，但它们在其中始终处于非主导地位，并且还必须或多或少、直接或间接地获得主权国家的支持才能存在和发展。第二，对国家利益的追逐是一切对外行为的价值判断标准。处于“国际社会”中的国家坚持和遵循的是以自保为基础的发展原则，其追求的目标是不断提升自身在国际格局中的地位，以实现国家利益。第三，一个国家在国际社会中的地位和等级最终是由其综合国力决定的，所以所有国家都以发展综合实力为出发点和落脚点，而这也促使国家间的游戏规则带有“丛林法则”的色彩。第四，国际社会一旦确立就相对稳定，其结构也是相对单一的。除了个别国家的增加外，主体的数量基本保持不变。霸权与反霸权、维持现有秩序和打破现有秩序也是贯穿整个国际社会发展的一条主线。
而“全球公民社会”是在世界已然变成地球村的情况下，各种非政府行为体，包括各种非政府组织和个人围绕解决某些共同的“全球问题”而形成的一个关系体系。很明显，“全球公民社会”的形成比“国际社会”要晚，其中信息传播技术的突破性发展及冷战的结束是两个比较重要的里程碑。“全球公民社会”也有几大特点。第一，“全球社会”的主体单元是多元的。它包括各种非政府组织、跨国企业及个人等。它不否认主权国家仍在“全球社会”中发挥重要的作用，但是其只是作为主要的成员之一，而不再发挥其在之前的“国际社会”中所占据的超强主导地位。并且从长远来看，个人特别是各种形式的非政府、超国家的“全球共同体”将在“全球社会”中得到越来越多的发展，并发挥起越来越大的作用。第二，“全球公民社会”各个主体相互依赖、相互依存，其目标是解决人类所面临的共同问题即“全球问题”，诸如生态失衡、环境污染、人口爆炸、资源短缺、国际恐怖主义（包括全球网络恐怖主义）、核战争威胁、包括毒品走私在内的跨国犯罪等。这些问题呈现出前所未有的全面性、深刻性和尖锐性，并且无法依赖各行其是的民族国家得到解决，而是需要国家间以新形式的超国家、多层次的治理为基础，通过多方面合作加以应对。第三，对一切行为的价值判断以人类整体、长远的利益为准绳。随着“全球问题”对人类社会整体的存在和发展产生越来越严重的威胁，人们联合起来应对“全球问题”的意识和行为也相应增加。这是全球公民社会较“国际社会”一个显著的特点。这个特征也要求处于“全球公民社会”中的各主体从人类整体和长远利益角度思考和做出决策。第四，全球公民社会的结构是相对易变、多元和离散化的。不同主体间的力量的消长、全球社会对不同问题的关注度等都可能时刻在变化。
当然，上面描述的“国际社会”与“全球公民社会”不是两个平行的社会，或者前后更替的社会，而是相互渗透交叉并存的。“全球社会”这个概念描述的就是这么一个由传统的“国际社会”与新兴的“全球公民社会”共同组成的复合体。既然这样一个“全球社会”形成了，如何“治理”就成为一个突出的问题。这也是“全球治理”成为一门显学的原因。不过对于许多人来说，全球治理理论尚缺乏合法性基础，全球宪政主义就在这样的背景下应运而生。一方面确实很少有像宪政这样能涵盖当前全球范围内的各种活动与思考的概念；另一方面，宪政理念在西方不仅源远流长，而且有着非常强的群众基础，是唾手可得的思想资源。如果说本部分讨论的“国际社会”向“全球社会”的转型为全球宪政主义思潮的产生提供了必要的现实基础的话，那么这里提到的思想渊源则是西方学者理想冲动的一个重要来源，而这是我们下一部分将要探讨的。
2.理想的冲动
除了上面的现实需求外，西方学术界全球宪政主义思潮的兴起与深植于西方人心底的理想冲动也有重要关系。这从当前西方关于全球宪政热议的几大主题的思想渊源中可以发现一些蛛丝马迹。比如第一个主题，关于限制权力的主题，有学者认为这可以追溯到古希腊罗马时期的自然法理论及关于其普适性的论述。西塞罗（Cicero）就提出有一种真正的法律是“世界国家的宪法”，这种真正的法律就是一种正义的理性，它可以纠正世间法的谬误。在欧洲漫长的历史中，虽然自然法的内涵发生过变化，但是其要旨仍贯穿其中。[194]全球宪政的第二个主题——即权力的制度化——则在亚里士多德的著述中有集中的阐述。不过亚里士多德使用自然法概念时仍主要以城邦为背景；古希腊另外一位哲人第欧根尼的哲学则被认为开掘了世界主义的源头，并成为当前全球宪政争论的一个路标。古希腊时期的斯多葛学派则被认为是第三个主题即社会理想主义的源头，因为该学派将美德与伦理引入了自然法中。第四个主题是关于宪政的规治能力方面的。这个主题被认为是从古罗马时期开始的，当时的东罗马皇帝查士丁尼下令取消哲学流派，从而将法律独立出来并成为社会效法的标准。最后一个主题是关于个人权力的保护的。这个观念的源头可以追溯到基督教，并且后来经过启蒙运动而发扬光大。
这些思想源头到了近代无疑得到了更大的发展与弘扬。比如康德在他的《法的形而上学原理》一书中提出了“世界公民权利”的概念。他认为，“一个普遍的、和平的联合体”的理念是一种“法律原则”，这个原则源自人人都生活在地球上，因此人人处于“土地的共同体”中，作为这个共同体的一员，人人都享有“世界公民的权利”。[195]因此，人不但是国家公民，而且是世界公民，而世界公民的权利在于维护和平。哈贝马斯在纪念康德的《永久和平论》发表二百周年时发表了《论康德的永久和平观》一文，对其“世界公民权利”作了高度评价并进行了新的阐释，认为：“康德为法律理论引进了第三个维度：除了国家法和国际法之外，还应当有世界公民法（权利），这是一次意义深远的革命。”2008年哈贝马斯在其《国际法的宪法化与国际社会宪政的合法性问题》（The Constitutionalization of International Law and the Legitimation Problems of a Constitution for World Society）的论文中，认为“国际宪政的哲学基础源自康德的世界主义哲学”。[196]可见，康德关于“世界公民权利”的理论影响深远。事实上，冷战后主张国际宪政主义的国际法学者如图姆夏特、彼得斯曼等多数都具有德国学术背景，这或许也呼应了之前德国学者热衷于讨论全球宪政主义的原因之一。[197]
除了宪政思想根深蒂固外，西方也从来不曾放弃过将这种理想转化为实践的努力。当中国学者赵汀阳提出天下主义来应对西方的主权观念的时候，他主要看到的是西方近代以来的历史；如果将眼光放长一些，西方文化和政治基因中一统天下的梦想一直不曾泯灭过。我们不应忘记当今的“国际社会”形成的历史其实也是西方殖民主义扩张和衰落的历史。只是到后来殖民帝国一个个不能为继，殖民地开始觉醒追求独立之时，西方的所谓民族国家才不情愿地将“主权”移交给了广大的亚非拉国家。[198]虽然如此，西方的资本和跨国企业还是凭着雄厚的实力及新自由主义的指引而发展成为覆盖全球的金融和商业帝国，但在政治层面则未能如愿。如今“全球公民社会”的出现则为此冲动提供了契机和条件。从这个视角看去，西方近代以来形成的平等的主权国家体系不过是其征服全球社会征程上的一段历史插曲。目前西方逐渐热络起来的关于世界政府的憧憬与讨论则又是一例。[199]事实上，英国学者牛顿（Scott Newton）早在近十年前就借斯宾诺莎的宪政理论深刻地指出西方的全球宪政与帝国主义有着非常相似的逻辑，尽管最新的帝国主义在全球化的背景下是以帝国的形式出现的。因为牛顿分析的深刻性和相关性，这里有必要做一简单的介绍。
在牛顿看来，斯宾诺莎作为一个伟大的宪政理论家，早在三百年前就已预见到了宪政作为一种世界观而笼罩世界的不可逆转之势。牛顿认为斯宾诺莎式宪政理论的主要观点之一就是认为宪法及宪政是必需的和不可避免的，但同时又是极为危险的，并和帝国主义的运行机制有很多相似之处。在斯宾诺莎看来，西方的自由宪政主义和帝国主义是深深地相互联系并相互伴随的，因为它们遵循着相同的使权力异化和治理结构固化的逻辑。这里限于篇幅不能阐述它们各自塑造制度以及主观性的相似机制，但是值得指出的是它们都发端于大众，而后者的扩张并无边界。正如牛顿指出的，“理论上并没有什么东西能够限制大众的扩张。这种无限扩大的能力其实是斯宾诺莎宪政概念最吸引人并且政治上最有用的方面之一。这是一种大众与生俱来的纯粹的力量或深深蕴含的潜力。因此，从这种能力看去，领土疆界的划分始终只是人为的或是习俗的”。[200]当今全球化后的世界尤其如此。正如他指出的，“如果后殖民主义时代的帝国主义促成了个体的觉醒和地方性‘宪政’的出现，而不是一个放之四海而皆准的大都市版本的到来，那么如今世界正在形成的帝国则为这些地方性的‘宪政’施加了巨大的趋同于有限几种制度模式的压力”。[201]正是因为此，牛顿在其文章的结尾处写道：“在斯宾诺莎批判的最深处，宪政主义及其中毒至深的遗传性派生版本——帝国主义，如今以帝国的形式出现——的最大危害就在于它对地方自主发展起来的主体性的扭曲和限制，以及大众的肆无忌惮发展，及相应的权力的扩张和组合。”[202]
五 小结及启示
上面我们介绍了西方学术界全球宪政主义思潮的现象和特征，回顾了其研究的历史，并梳理了其关注的面向和主题，最后从现实需求和理想冲动两方面分析了其产生的原因。虽然该思潮浩繁复杂，不过我们还是能从上面的介绍得出一些启示。
第一，全球宪政主义的兴起不可避免并且不该回避。虽然国内因为意识形态差异及问题意识的不同，对该思潮关注较少，不过作为西方学术界一股不容小觑的思潮，还是很值得我们高度重视加紧研究的。
第二，在全球宪政主义关注的四个面向和五个主题中，每一项基本上都有利有弊。比如在社会宪政面向，我们应该全力发挥好的“国际社会”的作用，并力推“国际社会”去实现一些“全球公民社会”所追求的全人类的共同价值和利益。在制度宪政方面，在如何维护联合国的权威、完善世贸组织等制度能力方面我们也可以大有作为。在规范宪政方面，我们恰恰也可以借机扭转当前“西风日渐”的影响，为世界的价值体系注入更多中华文明的元素。在类比宪政方面，初看对我们是弊大于利，但是如果能改变视角，将中国的宪政模式推广到世界也无不可。[203]在五个讨论的主题当中，比如限权、权力的制度化、社会理想主义、宪法的规治能力建设以及个人权利的保护等方面，我们都可以趋利避害，将其拿来为我所用。如关于限权的主题就可以与我们所极力推行的国际关系民主化及反霸权追求结合起来。又如美国耶鲁大学法学院教授Jed Rubenfeld的文章《单边主义与宪政》就有很多值得我们借鉴的洞见与理据。[204]
第三，我们在极力防范当前的全球宪政主义思潮及实践被新式帝国主义利用的同时，应该认识到其必然性和必要性，并努力发挥好其正面解决人类共同问题的功能。这当然不容易，不过非常必要，而且这也将有助于提升中国的软实力、赢得国际话语权和突破西方意识形态的围堵。