政府是高职教育的重要利益相关者，他们行使对高职教育管理、监督、考核等各项权利，并通过制定政策影响高等职业教育的改革和发展。政府在高职教育中起主导作用，政府政策是怎样推动高职发展？政府对就业能力培养方面出台了哪些政策？“以就业为导向”的政策导向促进了高职学生就业能力培养吗？这些问题构成了本章的主要内容。
第一节 政府主导与高职发展
对高职发展历程作全面的回顾有助于深化对高职教育的认识，有助于进一步理解政府在发展高职教育及培养高职学生就业能力中的作用。
一、高职发展的历程
在政府的主导下，高职教育满足了广大人民群众接受高等教育的需求，初步形成了高等职业教育体系框架，丰富了我国高等教育的体系结构，有力地推动了我国高等教育“大众化”的进程[158]。
在政府的主导下，中国高职教育大致经历了以下发展阶段：
（一）恢复阶段：1949年—1978年
我国高等职业教育是在接管和改造旧中国高等职业教育的基础上恢复和延续的。办学过程中引进前苏联教育办学模式，《中共中央国务院关于教育工作的指示》强调：“应当大力发展中等教育和高等教育，争取在十五年左右的时间内，基本上做到使全国青年和成年，凡是有条件的和自愿的，都可以受到高等教育”[159]。随后，大批农业、工业、手工业中及半工、农半读学校等各种类型的职业教育得到不同程度的发展。由于教学内容等还是使用原先专科的内容，专科的底子依然存在，高等职业教育在中专学校的基础上得到了延续。“文化大革命”十年期间，中国教育事业遭到严重破坏，我国高等职业教育事业停滞不前，甚至出现严重倒退。
（二）探索阶段：1977年—1994年
1977年，中国恢复高等教育招生考试，这标志着中国高等教育进入全面恢复时期。这期间，高等专科教育恢复招生、职业大学诞生。随着改革开放和社会经济的深入发展，为适应改革开放后地方经济快速发展对技术应用型人才的迫切需求，缓解经济快速发展与人才紧缺的矛盾[160]，从1980年到1985年，经原国家教委批准，各地共兴办了120多所职业大学，在校生已经由1983年的1.2万人发展到1985年独立设置的高职院校招生数3.01万，在校生6.31万。职业教育又一次发生历史性的转折，高等职业教育得到了复苏[161]。
1985年5月，《中共中央关于教育体制改革的决定》中提出“要大力发展职业技术教育”的决定，根据大力发展职业技术教育的要求，“高中毕业生一部分升入普通大学，一部分接受高等职业技术教育”。该《决定》首次提到“高等职业技术院校”，我国高等职业教育正式纳入国民教育体系[162]。1986年，全国职业教育工作会议提出：“高等职业学校、一部分广播电视大学、高等专科学校，应划入高等职业教育。”
1987年6月23日，国务院批转国家教委《关于改革和发展成人教育的决定》提出“职工大学、职工业余大学、管理干部学院应当利用自己同企业、行业关系紧密的有利条件，结合需要，举办高等职业教育。”1991年1月，经原国家教委和总后勤部共同批准，在中国人民解放军军需工业学校基础上，建立邢台高等职业技术学校，率先在全国试办高中起点的高等职业技术教育，开始了高职人才培养模式的探索[163]。经过几年的探索，高等职业教育发展以招生、分配制度改革为突破口，用较少的资源、较小的投入方式，提供了更多的上学机会，解决了社会人才紧缺问题，高等职业教育成为中国高等教育改革的先锋。
（三）法律地位的确立阶段：1994年—1998年
1.确立“三改一补”发展高等职业教育的方针
1994年，第二次全国教育工作会议确定高等教育发展重点是发展高等职业教育。明确提出“通过现有的职业大学、部分高等专科学校或独立设置的成人高校改革办学模式，调整培养目标来发展高等职业教育。仍不满足时，经批准利用少数具备条件的重点中等专业学校改制或举办高职班作为补充来发展高等职业教育”。
自此，确定了“三改一补”发展高等职业教育的基本方针。
2.确立高等职业教育的法律地位
19%年5月15日，全国人大通过《中华人民共和国职业教育法》，其中第13条规定：“职业学校教育分为初等、中等、高等职业学校教育……高等职业学校教育根据需要和条件由高等职业学校实施，或由普通高等学校实施”，这是我国第一次把高等职业教育以法律的形式确立下来，从此高等职业教育走上了依法办学的道路[164]。
1998年，《中华人民共和国高等教育法》颁布，其第68条规定：“本法所称高等学校是指大学、独立设置学院和高等专科学校，其中包括高等职业学校和成人高等学校”，进一步确立了高等职业教育的法律地位[165]。
（四）快速发展阶段：1999年—2003年
1.明确人才培养目标
1999年6月，《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》进一步指出：“高等职业教育是高等教育的重要组成部分，要大力发展高等职业教育，培养一大批具有必要理论知识和较强的实践能力，生产、建设、管理、服务第一线和农村急需的专门人才。[166]”2000年1月，为大力推进高职高专教育人才培养模式的改革，加强学校教学基本建设和教学管理，教育部提出了我国高职高专教育的办学指导思想、人才培养工作重点和工作思路，它成为此后我国高职高专教育人才培养工作的指导性文件[167]。
2.大规模的扩招
原国家教委印发的《试行按新的管理模式和运行机制举办高等职业技术教育的实施意见》中，决定在1999年普通高等教育年度招生计划中，安排10万人专门用于部分省（市）试行与现行办法有所不同的管理模式和运行机制举办高等职业技术教育。1999年我国开始了大规模的高校扩招，普通高校招生人数和毕业生规模逐年增加。1999年招生从1998年108万人扩大到156万人，净增加48万人[168]。扩招后将一半的高校招生计划是由高等职业教育完成[169]。这一时期，高等职业教育得到了快速发展，同时也承受了高等教育改革试点的巨大压力。
（五）提升质量阶段：2003年到现在
我国高等职业教育开始从以规模快速发展为标志的扩张式发展阶段转向全面提高教育教学质量、注重效益的内涵发展新时期。
1.高职评估
为加强对高职院校人才培养工作的宏观管理和指导，2003年9月，教育部成立了高职高专院校人才培养工作水平评估委员会，开展了高职高专院校评估试点工作，对25个省市的26所高职院校进行了评估[170]。在试点基础上，2004年4月，委托省级教育行政部门具体组织实施本地的高职高专院校评估工作，正式建立起了五年一轮的高职高专院校评估制度[171]。
2.示范性高职院校建设
2004年教育部颁发的《以就业为导向，深化高等职业教育改革的若干意见》为标志，高等职业教育的发展逐渐转向更加注重质量提高、更加重视内涵发展。2005年10月，国务院提出国家在“十一五”期间建设100所示范性高等职业院校的计划[172]。2006年，教育部和财政部联合推出“国家示范性高等职业院校建设计划”[173]，这项计划被誉为我国高水平高等职业院校建设的“211工程”，按照“地方为主、中央引导、突出重点、协调发展”的原则，重点支持建设100所高等职业院校，由此推进整个高等职业教育的发展。2010年8月，在原有已建设100所国家示范性高等职业院校的基础上，教育部、财政部决定新增100所左右骨干高职院校，以此继续推进“国家示范性高等职业院校建设计划”[174]。经各地推荐，教育部、财政部联合组织专家评审，确定北京信息职业技术学院等100所高等职业院校为“国家示范性高等职业院校建设计划”骨干高职院校立项建设单位，分三批开展项目建设工作[175]。
3.实训基地建设
实训基地是高等职业院校人才培养质量和水平的重要保障。为提高职业院校实训基地建设水平，2004年，教育部和财政部联合在全国9省市进行职业教育实训基地建设试点工作。计划经过5年左右的努力，在全国引导性奖励、支持建设一批能够资源共享，集教学、培训、职业技能鉴定和技术服务为一体的职业教育实训基地[176]。
中央财政用于支持职业教育实训基地建设的专项资金采取以奖代补的方式下达，主要用于职业教育实训基地购置设备。“十一五”期间，国家将投资100亿元进行职业院校实训基地建设，与之相配套，各地也将加大职业院校实训基地建设投入力度。
4.全面提高教育教学质量
2006年11月16日，教育部下发了《教育部关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》（教高［2006］16号）。这一文件标志着全国高等职业教育进入了以提高质量、加强内涵建设为中心的新阶段，它系统总结了我国高职教育从办学定位到质量控制先进一系列改革创新的成果，是中国特色高职教育模式的“教科书”；它详细规定了内涵建设的重点和难点，制定了提高质量的具体措施了原则意见，是我国高职教育新一轮教育教学改革的行动指南；它首次在教育部文件中明确了高等职业教育是中国高等教育的一一种类型，对于促进中国高等职业教育发展具有重要战略意义。
教高［2006］16号文件提出全面提高高等职业教育教学质量主要有八大措施[177]：加强素质教育，强化职业道德，明确培养目标；服务区域经济和社会发展，以就业为导向，加快专业改革与建设；加大课程建设与改革的力度，增强学生的就业能力；大力推行工学结合，突出实践能力培养，改革人才培养模式；校企合作，加强实训、实习基地建设；注重教师队伍的“双师”结构，改革人事分配和管理制度，加强专兼结合的专业教学团队建设；加强教学评估，完善教学质量保障体系；切实加强领导，规范管理，保证高等职业教育持续健康发展。这些政策的出台对全面提高高等职业教育教学质量起到了很大的促进作用。
从上可以看到，政府对高职教育改革与发展起着制约和引领作用。在政府的主导下，高职教育取得了巨大成绩：截至2009年底，全国独立设置高职院校达1215所，招生数313万人，在校生965万人，高等职业教育作为高等教育的“半壁江山”。
近10年来，高等职业教育为国家培养了超过1300万高素质技能型专门人才，为社会提供培训超过2000万人次[178]，成为培养中国经济发展、产业升级换代迫切需要的高素质技能型人才的主力军。
二、对政府角色的反思
《职业教育法》、《高等教育法》中对政府角色的界定比较模糊。在当前高职就业能力研究中，大多将政府作为一个笼统的概念来称呼，这种研究无疑缺乏针对性，指导价值亦打折扣。各级教育行政部门是政府教育政策的制定者、监督者，各级教育行政部门在发展高等职业教育中角色界定仍旧比较模糊，这使地方政府在管理高等职业教育的过程中认识不到位，高等职业教育制度安排与供给存在种种缺陷。省、市地方政府很少出台专门针对高等职业教育或职业教育的行政法规或规章，一般都是对国家有关的制度文本作层层转发。
当前，地方政府尚未完全摆脱计划经济时代“功能主义”和“功利主义”的管理模式。地方政府既是高等职业教育的办学者、所有者，又是管理者，政事不分、政教不分。当高职院校和地方政府还存在制度上的联系，而地方政府的职能边界尚不明确时，地方政府不按教育规律直接干预高等职业教育管理的行为就成为必然。
地方政府对高等职业教育的管理中，以命令和服从关系为主要特征的教育行政理念影响强大，通过等级隶属的行政权力和行政命令来实现对高等职业教育的全面控制地方政府注重对高职院校领导任命，对招生计划等方面加以严格控制，却忽略了宏观引导，未能主动自觉地将高等职业教育纳入社会经济发展规划，导致高职院校行政化色彩越来越浓。在这一背景下，地方政府和院校重视并追求就业率就业率，既有像追求“GDP”一样成为自然而然的政绩工程。
实际上，在高职教育运行体系中，不同级别的政府担任了不同角色，应有不同的作为。中央政府对高职发展起着主导作用，主要通过制定政策、路线和方针，以及相关的法律规章制度等去引导高职的发展，承担着维护高等教育平等和质量的责任，它是保证高等教育为公共利益服务的重要力量，是制定和影响高职教育政策的重要力量。而作为直接主管高职院校的省、市、区各级地方政府，通过财政拨款、人员任免、决定学校审批、控制办学规模等手段影响高职教育的发展。地方政府在高职发展中既起着主导作用更起着保障服务作用。
因而，重新思考政府的角色，明确各级政府边界，理顺中央政府与地方政府关系，充分发挥地方政府在高职教育中应有的作用事关高职健康发展。
第二节 就业导向与就业率
一、政策背景
高等职业教育是我国高等教育体系的重要组成部分，也是我国职业教育体系的重要组成部分。经过几年的快速发展，高等职业教育呈现出前所未有的发展势头，伴着高职教育规模的扩大，高职教育在快速发展的过程中就业压力也开始显现出来。在这一背景下，为促进高等职业教育持续健康发展，促进高职学生就业，深化高等职业教育改革，政府出台了“以就业为导向”深化教育改革的政策。
“以就业为导向”的指导思想，对高职教育的改革和发展产生了重大而深远的影响。
二、就业导向的核心
“以就业为导向”过程中有两份重要文件，分别是《教育部关于进一步深化教育改革，促进高校毕业生就业工作的若干意见》（教学［2003］6号）[179]和《教育部关于以就业为导向深化高等职业教育改革的若干意见》（教高［2004］1号）[180]。
关于对《教育部关于进一步深化教育改革，促进高校毕业生就业工作的若干意见》文件的解读：
1.“就业率”作成为确定高等教育事业发展规模的重要依据
坚持年度招生计划安排与毕业生就业率适度挂钩，对就业率明显偏低的地方和高校，区分情况，原则上要减少招生、控制招生或调减增幅。在年度招生计划安排中，对毕业生就业率偏低的专业应严格控制或减少招生规模。
在制订和实施高校发展规划的工作中，要明确树立“就业意识”，充分考虑就业因素。主管部门要将毕业生就业率作为核定高校事业中长期发展规划的重要参数加以考虑。
2.“就业率”作为学校调整和设置学科和专业的依据
要把毕业生就业率作为评议高校设置的主要依据和参数。对毕业生就业率低的地区，控制新增高校的数量。加强地方教育行政部门对本科专业设置、调整的统筹管理和宏观调控。各地教育行政部门应根据本地区高校毕业生的就业情况，确定本地区控制增设的专业。从2003年开始，对连续三年本专科7月份毕业生就业率低于本地区平均就业率的高校，控制其专业总数，每增设一个新专业的同时，撤销一个旧专业，引导学校进行专业结构调整。
3.把“就业率”对学校评估的重要指标，将就业率作为考核高校领导干部政绩的重要内容
将毕业生就业率作为高校教学评估方案中的重要指标，凡就业率低的学校，一般不得评为优秀。在研究生教育质量评估指标体系中列入与“就业率”相关的内容，对培养单位的教育教学进行合理引导。将教育部直属高校毕业生就业率收入每年编印的蓝皮书，作为反映学校办学状况的一项重要指标。各地要按照有关文件要求，责成高校将毕业生就业工作纳入学校工作的重要议事日程，把高校毕业生就业工作作为考核高校领导干部政绩的重要内容。
4.把就业率作为对高校经费投入的重要依据
加大就业经费投入，加强就业指导教师队伍建设。对毕业生就业工作做得好的学校，主管部门应适当核拨经费，支持其就业指导中心的建设。主管部门要对所属高校毕业生就业服务信息网络建设给予适当投入，以便充分利用现代化手段为毕业生提供方便、快捷、周到的就业指导和服务。高校必须尽快建立健全毕业生就业指导服务机构，在经费、办公条件、人员等方面给予充分保证，切实把就业指导教师队伍建设摆到重要位置。此外，该文件还将就业指导课作为思想政治教育的重要组成部分。文件中的表述为：“加强毕业生就业指导，将就业指导课作为学生思想政治教育的重要组成部分，并纳人日常教学。”
这份文件篇幅不长，仅1300多字。贯穿这份文件中关键词为“就业率”，文中13次提到“就业率”。这份文件所提出的“进一步深化教育改革”其目的就是要通过改革“促进高校毕业生就业”。而促进高校毕业生就业的实质就是要提高毕业生的就业率。在这份文件的导向下，各学校纷纷将提高毕业生就业率放到了前所未有的重视程度。
关于对《教育部关于以就业为导向，深化高等职业教育改革的若干意见》文件的解读：
该文件是在《教育部关于进一步深化教育改革，促进高校毕业生就业工作的若干意见》文件的基础上，专门针对高等职业教育改革和发展而提出来的。是第一次以教育部名义正式提出高职教育“以就业为导向”的官方文件。
1.明确了“以就业为导向”的指导方针
该文件指出，高等职业教育应以服务为宗旨，以就业为导向，主动适应经济和社会发展需要，以就业为导向确定办学目标，加大人才培养模式的改革力度，坚持培养实践能力强、具有良好职业道德的高技能人才。要扭转目前一些高等职业院校在高等职业教育中过多强调学科性的倾向，扭转一些学校盲目攀高升格倾向。
要以鲜明的办学特色、过硬的人才培养质量和较高的毕业生就业率赢得社会的认可和尊重。
2.将就业状况作为专业设置和人才培养改革的依据
文件指出：要将就业状况作为专业设置及其结构调整的依据，对就业率连续三年低于全省（自治区、直辖市）平均水平的专业，应减少或停止安排招生计划；对不符合市场和社会需要的专业应予以撤销。
要改进理论教学，改革教学方法，重视现场教学和案例教学。学校要将职业道德教育与职业素质教育内容融入课程教学中，加强学生职业能力与职业养成教育。
3.以就业为导向，探索校企全程合作和人才培养模式改革的新途径
文件强调要积极探索校企全程合作进行人才培养的途径和方式。高等职业院校要从专业设置与调整、教学计划制定与修改、教学实施、实习实训直至学生就业等方面，充分发挥企业和用人单位的作用。高等职业院校必须把培养学生动手能力、实践能力和可持续发展能力放在突出的地位，促进学生技能的培养。要改进人才培养方案，创新人才培养模式，强化学生技能训练，使学生在获得学历证书的同时，顺利获得相应的职业资格证书，增强毕业生就业竟争能力。
要大力推进灵活的教学管理制度，引导学生自主创业。要在各专业中推行弹性学制和以学分制为主要内容的灵活的教学管理制度。学校应积极开设“辅修专业”、“第二专业”或“双专业”以及系列实用课程等，允许学生在相关专业领域自主选择学习，以灵活的专业和课程设置，培养社会需要的复合型职业技术人才。积极鼓励学生自主创业。
4.以就业为导向，加强对高职院校考核和评估
以就业为导向，进一步完善高等职业教育人才培养工作水平评估制度。要将毕业生的就业状况将作为检验学校办学水平的核心指标，就业率较低的院校不能被评为良好和优秀。对办学水平高、评估结论为“优秀”的院校在跨省招生和灵活设置专业等方面给予积极支持。要将就业工作与院校的事业发展、专业设置、评估结论相挂钩。对就业率明显低于全国平均水平的省（自治区、直辖市），教育部将在一段时间内对这些省（自治区、直辖市）审批设立的高等职业院校暂缓备案或不予备案。
该文件是在教高［2003］6文件基础上针对高职教育推的以就业为导向的文件，该文件的一个重要的思路就是进一步明确“就业导向”，强调“就业率”，并以就业为导向，以市场为导向改革高职“人才培养方案”，创新“人才培养模式”。文件进一步对提高就业率作了重申和新的要求。
从上述研究中可以看出，政府主导下的“以就业为导向”的政策，这一政策的初衷是为了解决日益严重的高职学生就业压力，但在运行过中始终将“就业率”作为高职院校人才培养质量、人才培养模式改革以及对高职院校考核评价的核心和关键。
第三节 政府主导下的高职就业能力
政府的正式文件中曾先后四次正式提到过培养或提高“就业能力”，政府已在一定程度上认识到培养就业能力的重要性，但对高职学生的就业能力表述仍不够明确。
一、职业培训中的就业能力
2002年7月，劳动和社会保障部印发了《加强职业培训提高就业能力计划的通知》（劳社部发［2002］13号）[181]，《通知》中指出“为加强职业培训，促进劳动者就业能力的提高，从现在起到‘十五’末期，实施本计划”。在《通知》的“目标任务”中明确提出：“广泛动员社会力量，以市场需求为导向，大力开展职业培训工作，提高下岗失业人员、青年劳动者、企业在职职工和农村富余劳动力的就业能力、工作能力和职业转换能力。”
这是劳动和社会保障部代表政府第一次在文件中正式提出“就业能力”的概念。
该文件虽然是第一次提出了“就业能力”概念，但没有对就业能力的概念和内涵作界定，没有提出明确具体的操作措施，实施的对象为“下岗失业人员、青年劳动者、职业在职职工和农村富余人员”，提高的方式主要是通过像《中国的就业状况和政策白皮书》中所指的“职业培训”重点是“专业技能”培训[182]。在职业培训领域实施过程中将“就业能力”培训完全等同于“专业技能”培训。
二、高职学生培养中的就业能力
为进一步落实《国务院关于大力发展职业教育的决定》精神，促进高等职业教育健康发展，2006年，教育部下发了《关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》（教高［2006］16）。
文件提出，“要高度重视学生的职业道德教育和法制教育，重视培养学生的诚信品质、敬业精神和责任意识、遵纪守法意识，培养出一批高素质的技能性人才”。
“要针对高等职业院校学生的特点，培养学生的社会适应性，教育学生树立终身学习理念，提高学习能力，学会交流沟通和团队协作，提高学生的实践能力、创造能力、就业能力和创业能力，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人”[183]。
这是政府正式文件中第二次提出了“就业能力”的概念，也是第一次针对高职人才培养提出“就业能力”的概念，这是在以往文件基础认识上一个巨大进步。但遗憾的是，文件仍然没有将就业能力概念、内涵作界定，只是将“就业能力”这一概念与其他重要概念并列在一起，比如“职业能力”、“职业道德”、“诚信品质”、“敬业精神”、“责任意识”、“适应能力”、“学习能力”、“创新能力”、“创业能力”。也正因为如此，导致高职人才培养中缺少操作性。
从文件中，可以看出，教育主管部门已将高职学生“职业道德”、“诚信品质”、“敬业精神”、“责任意识”、“适应能力”、“学习能力”、“创新能力”、“创业能力”等能力和素质作为高职人才培养质量的重要组成部分，而这些能力和素质正好是“就业能力”中核心的组织部分，从这个意义上讲，政府对高职“就业能力”认识上有了进步，同时也可看到，对就业能力概念和内涵进行明确界定对推进高职教育意义重大。
三、就业工作中的就业能力
2009年，受国际金融危机影响，高校毕业生就业工作面临前所未有的压力和挑战。2010年全国普通高校毕业生规模达630余万人，加上往届未实现就业的毕业生，需要就业的毕业生数量很大。在国际金融危机影响尚未消除、全社会就业矛盾突出的情况下，2010年高校毕业生就业形势依然严峻，任务非常繁重。为切实做好2010年高校毕业生就业工作，教育部出台了《关于做好2010年普通高等学校毕业生就业工作的通知》（教学［2009］15号）[184]。
该《通知》中七章程共25条。在强调加强就业工作重要性和必要性基础上，在第七章提出“深化高等教育改革，全面提高毕业生的就业能力”。
该文件再一次强调“切实把毕业生就业状况作为评价高等学校办学效果的重要指标”。“省级教育行政部门要继续深入落实就业状况与高校发展相关工作适度挂钩的制度，切实把毕业生就业工作状况作为学校招生计划安排、质量评估、经费投入、专业设置和班子考核等重要依据。”
在这份文件里，对就业能力的概念和内涵同样并没有作明确的定义和要求，只是要求“大力加强实践教学。高等学校要加强与地方政府、行业协会、企业等的联系与合作，共建以促进就业为目的的实践教学和实习实训基地”。高职院校要积极推进“双证书”制度，使相关专业符合条件的应届毕业生都能获得相应职业资格证书；要加大生产性实训教学安排，确保学生毕业前有充足的顶岗实习学习经历，要与行业企业实施多种形式的“订单式”人才培养，并逐步扩大规模。
可见，这份文件实际上依旧强调了就业状况（实质上是“就业率”）对学校生存发展的重要性。虽提出了要全面提高毕业生的“就业能力”但在认识上仍将“就业能力”等同于“专业能力”和“实践能力”，而且在措辞上仅将“就业能力”培养局限在“毕业生”身上，这些都不能不说是教育主管部门在认识上的误区。
四、《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中的就业能力
根据党的十七大关于“优先发展教育，建设人力资源强国”的战略部署，为促进教育事业科学发展，全面提高国民素质，加快社会主义现代化进程，中共中央国务院制定并印发了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》。在《序言》中指出“面对前所未有的机遇和挑战，必须清醒认识到……学生适应社会和就业创业能力不强，创新型、实用型、复合型人才紧缺”。在第六章第十四条“大力发展职业教育”中指出“职业教育要面向人人、面向社会，着力培养学生的职业道德、职业技能和就业创业能力”[185]。
从文件中可见，《国家中长期改革和发展纲要》中并没有单独提“就业能力”，而是将“职业道德、职业技能和就业创业能力”放在一起，既反映了政府政策对职业教育中“职业道德”、“职业技能”（专业能力）和“就业创业能力”的重视，将“就业创业能力”放在一起，也反映了政府对就业能力概念内涵还没有统一认识。
但无论如何，《国家中长期改革和发展纲要》是针对国家中长期教育改革和发展提出来的，这也为高等职业教育深化“就业能力”培养指明了方向改革的方向。
政府“以就业为导向”是基于计划经济体制和传统职业生涯的背景提出来，强调个体初次就业率的获得，并没有过多地考虑学生职业转换和终身职业生涯的可持续发展。从政府“以就业为导向”的政策和对“就业能力”的认识上还可以看出，政府对就业能力概念和内涵认识还很模糊，对高职院校引领和导向还不明确，没有将高职学生就业能力的培养上升到国家战略的高度去重视。
本章小结
本章主要从政府视角的来探讨高职发展、就业导向与就业能力等问题。政府主导了高职教育发展，决定了高职发展的规模和办学的方向，在政府的主导下，中国高职教育已成为中国高等教育的“半壁江山”，为经济社会培养了大批人才。
（一）政府是高职教育发展的决定性力量
目前政府角色界定的模糊。在高职教育运行体系中，不同级别的政府担任了不同角色，应有不同的作为。中央政府对高职发展起着主导作用，主要通过制定政策、路线和方针，以及相关的法律规章制度等去引导高职的发展，承担着维护高等教育平等和质量的责任，它是保证高等教育为公共利益服务的重要力量，是制定和影响高职教育政策的重要力量。而作为直接主管高职院校的省、市、区各级地方政府，通过财政拨款、人员任免、决定学校审批、控制办学规模等手段影响高职教育的发展。地方政府在高职发展中既起着主导作用更起着保障服务作用。重新思考政府的角色，理顺中央政府与地方政府关系，充分发挥地方政府在高职教育中应有的作用事关高职健康发展。
（二）政府“以就业为导向”的政策
本质上是基于计划经济和传统职业生涯的背景来考量的。“就业率”是就业为导向心下的核心考核评价指标。“以就业为导向”是基于计划经济和传统职业生涯的背景提出来，强调个体初次就业率的获得，并没有过多地考虑个体职业转换和终身职业生涯的可持续发展。无边界职业生涯时代的来临，要求政府重新审视高职教育的单一假设，认真分析、研究无边界职业生涯时代对高职教育的新要求，并进行相应的制度变革。政府想通过以就业导向，推进高职深化人才培养，提高人才培养质量，从这个意义上讲“以就业为导向”的指导思想是完全正确的。但在确定“以就业为导向”时，将“就业率”作为考核评价的核心指标，这种做法实践证明是有问题的，必须实现从重视就业率向培养就业能力转变。
（三）政府对高职学生“就业能力”培养重视程度还不够
政府还没有将高职学生就业能力培养上升到国家战略高度，还没有出台可操作化的就业能力评价指标体系，对就业能力的结构和维度没有作出明确的规定。
政府对就业能力认识还比较模糊，在认识上将“就业能力”等同于“职业能力”、“专业能力”和“实践能力”，培养“就业能力”局限在“毕业生”身上，说明政府在就业能力方面认识上还存在偏差和误区。