要分析新公共管理在中国的适用性，必先明白新公共管理本身是什么，新公共管理在西方国家——产生新公共管理模式的那些国家——的实施模式。我们一谈新公共管理时，往往会想当然地认为产生于西方的东西在西方用起来就必是令人满意的，而在中国用起来就会水土不服，因而在分析适用性时就简单地事先假定了适用或不适用，这在适用性分析中是不太恰当的。简单地下结论实际上会陷于简单的排外。新公共管理在西方国家实施时肯定不会不遇到各种阻力和争议，他们用新公共管理是要解决什么问题，他们遇到了什么样的挑战、何以会遭遇那些挑战及如何应对挑战，是我们必须关注的。在此基础上，我们要问，我们也有与他们所要解决的同样的问题吗？如果有，我们如果用新公共管理方案来解决会遇到哪些挑战呢？如何解决？在回答了这些问题之后，我们才能对适用性进行一个全面的回答。
很多学者热忱主张中国要实行新公共管理；与此同时，他们没有充分虑及中国的国情，采取了从新公共管理的原则出发而不从实际出发的立场。但也有一些学者一味排斥新公共管理，没有看到新公共管理的应用价值。既然中国需要提高自己的国际竞争力，要克服官僚主义，新公共管理肯定是值得借鉴的。我就是从这个立场出发来谈新公共管理的适用性的。我们不能简单地说新公共管理适合或不适合中国，而是在了解新公共管理理论和操作方式后看中国能从中学到些什么，看中国现在的国情之下从新公共管理中借鉴点什么及怎样借鉴。
国外新公共管理实践中有成功或不成功的做法，研究的任务之一就是弄清其中的所以然，提炼出有应用价值的做法，避免在借鉴中走弯路，以资于中国的行政改革实践。
同时，谈适用性强调知己知彼，认识了理论，还要认清中国行政的客观态势，在可行性分析的基础上看适用性。理性主义的认识论显然是不适于谈适用性的场合的。因为从现实出发，从来就没有一个可以在任何时机任何地方都一样适用的普遍主义计划。[1]本研究避免了理性主义的错误，采用了理论与实际相结合的马克思主义方法论。西方的官僚制行政模式及我国科层制的行政体制存在制度性的缺陷，在效率、效能和顾客满意度上都不能满足顾客或公民的需要，不利于人与人之间的和谐，需要进行改革。在马克思看来，物质生产活动是“人类与自然和解”的实践基础，“人类本身的和解”就是从冲突对抗式的社会交往实践向对话和谐式的社会交往实践转变，“为此，需要对我们直到目前为止的生产方式，以及同这种生产方式一起对我们的现今的整个社会制度实行完全的变革”[2]，建立起有利于人与人和谐相处的社会制度或社会体制。“人类本身的和解”昭示着人与人、人与社会的和谐互动关系，表现为社会经济、政治、文化等制度或体制的不断建构与完善过程。变革往往需要理论的指导，但理论本身的正确性常常需要实践来检验。而且，实践已经证明正确的理论在运用到特殊的场合时，要结合特殊场合的实际。共产主义理论在各国共产主义的实践中也要与实际相结合。恩格斯曾说：
“共产主义不是学说，而是运动，它不是从原则出发，而是从事实出发。”[3]这种理论不是出发点，理论要与实际相结合的观点，在研讨新公共管理在中国具体国情下的适用性时，具有指导意义。新公共管理产生于西方国家变革官僚制、改进政府工作的实践，本身也并不是完善的，在我国行政改革中汲取新公共管理的智慧时，不可从原则出发，而要从中国的实际出发。这就需要考察新公共管理在中国国情下的适用性。具有适用性的要素才能稳妥地借鉴。
要研讨新公共管理在中国的适用性，得首先弄清新公共管理本身是什么，西方国家从事新公共管理改革时的行动理念是什么及是如何行动的。所以我在研究框架上做出如下安排：
第一章讨论官僚制行政模式和新公共管理这两种行政模式。
第二章研究新公共管理的实施模式。在这一章我主要研究了新西兰、英国、澳大利亚等国的新公共管理改革。因为近年来，在许多不同背景中的政务官、中央机构领导者、立法者们一直以来对影响公共管理的政策感兴趣，其中最有名的例子是英国、新西兰和澳大利亚。[4]我从他们改革的经验教训中提炼出可指导未来新公共管理改革的模式或操作图。这个模式出于实践并避免实践中的曲折，不是对现实的纯历史描述；虽然在进一步的改革实践中不可能是完美的，但却是在现实的行政改革实践中的较佳操作图。奥斯本、盖伯勒的《改革政府》描述了“企业化政府”的特征，提出了政府再造的十大原则，讲的是应该做什么、应该怎么做，[5]但对如何将官僚制行政模式转化为企业化政府，或者，如何推进新公共管理式的改革，则没有提出完整的路线图。《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》一书则是将新公共管理改革运动中的成功做法归纳为五大战略，[6]虽然简洁明快，但从这个行动的指南式著作中，我们要把握西方发达国家实际存在的新公共管理的图像还是比较困难，而且在讲解行动战略时过于分析而难以综观历史真相的全局。在我看来，借鉴新公共管理，得先明白在新公共管理改革方面做得较为成功的那些国家，如新西兰、澳大利亚、英国和美国，是如何行动的。他们在改革实践中是会走弯路的，所以照抄某个国家的改革过程会重复他们的错误，因而要剔除他们所犯的错误，而只留下经过实践证明是成功的做法，并把这些做法提炼出一个可依据之进行操作的模式。这就是本章我要做的工作。这样做既是分析的，又是综合的，因而能对理解新公共管理及进行新公共管理改革都有所帮助。
第三章考察新公共管理在中国的适用性。
第四章研究中国目前借鉴新公共管理的现实选择。新公共管理是当代主流的行政模式，中国实际上也没有无视这种国际行政改革的动态并借鉴新公共管理改革中的一些做法。同时也由于中国的行政改革得顺应中国国情所决定的客观必然性，中国不可能生硬照搬新公共管理运作框架。所以我对照新公共管理的要求，较为详细地探究中国目前在哪些方面及如何借鉴新公共管理这个问题。我提出了渐进的借鉴方案并进行了论证。
最后是结论。
本书主要采用比较研究法。新公共管理是对官僚制的“命令——控制系统”的价值的否定。在论述中，我将围绕新公共管理的针对性、本来目的、激励机制、权力运行方式与官僚制行政模式进行对比。其次是中西对比。我之所以不选择发展中国家的新公共管理改革实践的经验作为参照系，是因为他们也是向这些发达国家学习的。选择发展中国家来了解新公共管理，从方法论上是错误的。当然我并不排斥向发展中国家学习实施新公共管理的一些做法，但前提是得先向产生新公共管理的西方发达国家弄清实践中成功的新公共管理是什么样子的。以优者为参照系，这是一个简单的智慧。
注释：
[1]［英］奥克肖特：《政治中的理性主义》，张汝伦译，上海译文出版，2003年版。马德普：《普遍主义的贫困》，人民出版社，2005年版。
[2]《马克思恩格斯选集》第4卷，北京：人民出版社1995年，第385页。
[3]《马克思恩格斯全集》第4卷，第311页。
[4]Barzelay，Michael（2001）.The New Public Management：Improving Research and Policy Dialogue，the Regents of the University of California.p156.
[5]Osborne，David and Gaebler，Ted（1992）.Reinventing Government：How the Entrepreneurial Spirit is transforming the Public Sector.Reading，MA：Addison-Wesley.
[6]［美］戴维.奥斯本、彼德.普拉斯特里克：《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》，谭功荣、刘霞译。中国人民大学出版社，2002年版。