加拿大是一个特别具有多样性的国家。这种多样性既表现在人口构成以及不同人口集团之间的语言、宗教和文化的差异上，也表现在地域性差别以及由地域性差别导致的经济类型的差别上。
从人口上说，加拿大可以称为具有聚集性民族特点的民族就有三个，分别为占总人口4.3%的土著居民（包括平原印第安人和滨海的因纽特人）、占人口总数21.6%的法语加拿大人（其中的79.3%集中在魁北克，另一些居住在安大略等地）和占人口总数58.8%的英语加拿大人。此外，还有大量在不同时期移入加拿大的亚裔和其他地方的散居移民。
从地理上说，加拿大分为大西洋各省、中心地区（安大略和魁北克）、大草原和不列颠哥伦比亚几大地区。各个部分之间，既没有共同的历史，也没有共同起源的神话，更没有共同的经济生活以及由此造就的共同情感和习俗。原属于英国殖民地的纽芬兰省跟欧洲大陆只有一海之隔，长期处于偏离加拿大其他省份独自发展的状态。其居民所说的英语不仅保留16世纪的爱尔兰口音，而且在用词上也有别于标准英语，“向来自成一派”。一度被称作“新苏格兰”的新斯科舍省，最早的居民多为讲盖尔语、信奉天主教的苏格兰人。上加拿大最早的定居者大多数是信奉国教的英格兰人，自19世纪以来才涌入了大量信仰天主教的爱尔兰移民；下加拿大更是一个分化鲜明的社会，来自不列颠群岛的英语居民和主要集中在圣劳伦斯河谷的法语居民，根据地域、职业、宗教和文化分成对立的两部分：前者多为国教徒，主要是从事商业活动的商人阶层；后者信奉天主教，在20世纪上半叶之前基本上是一个比较封闭的农业社会。双方之间经常因为语言宗教等问题发生冲突。不列颠哥伦比亚省最早是英国殖民地，居民主要来自不列颠群岛。20世纪90年代以来，大批亚洲移民的进入使该省亚洲化情形日益明显，港式店铺鳞次栉比，中文招牌随处可见。人口和地理上的多样性，以及宗教文化和社会传统上的差异性，使加拿大各地之间具有很大的分散性，在历史上既缺乏紧密的联系，也没有共同的目标，更谈不上同心同德。
在这样的人口、文化和地理差异如此之大的国家，能否形成统一的加拿大民族认同？加拿大联邦又拿什么在不同的地域和人口之间创造一种政治、经济和社会的联系，建构统一的加拿大认同？在魁北克民族主义相对强劲，并且多次将脱离联邦付诸公民投票的情况下，为什么加拿大不仅能够屡次化解宪法危机，避免国家分裂的悲剧，而且还能够在公民中间培育出“一种新的具有包容性的加拿大民族主义（Canadian nationalism）？”[1]这些问题一直是萦绕在人们心中的一个谜团。
本章将从制度机制设计的角度，对加拿大联邦制下的各种机制进行探讨，如包容差异的非均衡性特殊安排、增进联邦向心力的社会政策、促进地区合作和平衡发展的合作联邦制、具有协商民主性质的行政联邦制等，揭示加拿大是如何通过制度机制设计和社会政策的实施为多元社会提供制度黏合剂、在具有明显族裔和文化差异的多元社会创造共同身份认同的。希望加拿大的经验对我们全面理解现代国家和民族建构本质、促进多元社会的和谐发展起到一定的启迪作用。
第一节 民族差异和制度选择：加拿大政治发展的历史背景
众所周知，加拿大是在最初的法裔殖民者和英裔殖民者在北美建立的殖民地基础上建立起来的现代国家。1756—1763年的英法“七年战争”结束后，战败的法国被迫将其在圣劳伦斯河两岸的新法兰西殖民地割让给英国，法属加拿大遂成为英国的殖民地。当时的英国统治者从加拿大存在英语、法语二元民族这个事实出发，意识到如果不能从法律上承认和保证原法属殖民地在新形势下的法律地位，保证法语居民的平等权利，就不能使这些原法属殖民地居民认同英国，与英国同心同德。更有甚者，在英属北美十三州如火如荼的独立运动的影响下，这些原法属殖民地人民很可能再次脱离英国的统治。因此，在1774年颁布的《魁北克法案》中保留了法裔居民语言、习俗和宗教自由，允许魁北克保留法国的民事法和整个法律体系，允许魁北克的学校教授法语、使用法语教学，以确保魁北克地区的法语和法语文化不受威胁。[2]1791年6月10日英国国会通过的《宪法法案》（Constitutional Act），将原魁北克省划分为以英裔居民为主的上加拿大省和以法裔居民为主的下加拿大省，并在上、下加拿大省建立各自的立法机构，从而在法律方面给了魁北克省法语居民在教育和法律方面保障其民族特性的权力。这些特殊的制度安排，为英法二元文化的共存提供了制度空间。
但是，由于当时的加拿大是大英帝国的殖民地，这种“殖民地体制在包容种种重大的政治差异上几无适应能力”[3]，法语居民的政治文化权利并没有得到有效的承认和保护，法语在加拿大社会生活中也未享受到与英语同等的地位。法裔与英裔居民之间的冲突持续存在，始终占据着殖民地政治的核心位置。英语、英国文化和英国的政治法律传统在殖民地社会的政治生活中具有显而易见的优势，双方之间的敌意和矛盾始终存在。用19世纪30年代担任加拿大总督的德拉姆伯爵（Durham，John Lambton，Lord）的话说，当时加拿大的一个显著特点就是“两个民族在同一个国家的怀抱中斗争”。[4]德拉姆建议采取强制性的同化方案，修改上下加拿大两地的边界，使其融合在一起，给予相同的代表权。使讲英语的人成为立法机关的大多数，废除法国的民法和庄园主体制，等等。但他的这种同化主张受到同时代学者诺埃尔（S.J.R.Noel）的坚决反对。他批评德拉姆对法裔加拿大地区理解肤浅，“充满了庸俗的种族偏见”。[5]
1867年，英国国会通过《不列颠北美法案》[British North America（BNA）Act of 1867]，将英国在北美的殖民地上、下加拿大省、新不伦瑞克和新斯科舍合并，组成加拿大自治领（The Dominion of Kanada），这就是现代加拿大国家的开始。考虑到法裔加拿大人在新国家中的地位和权利，《不列颠北美法案》将英法两种语言同时设为官方语言，并且在体制上采取了联邦制设计，在各省分别建立起代议制度。
加拿大自治领的组建，对法裔加拿大人来说具有两方面的意义：一方面，确立了法裔加拿大人在新建国家中持久的少数地位。为了保证法裔加拿大人在自己省里拥有相对的人口多数，能够利用政治和法律武器来管控自己的社会，当时的法裔领袖们坚决反对实行像英国一样的一元制政体而主张联邦制，提出了自治政府的要求。然而，法裔加拿大人的这个呼声却没有得到1867年法案制定者的回应。1867年颁布的《不列颠北美法案》这部具有宪法意义的文献，既没有明确条文承认法裔加拿大人的民族身份，也没有明确表述加拿大是一个由英法两个民族组成的联邦，更没有留下魁北克法裔居民心中长期以来存在的加拿大是英裔和法裔居民共同组成的联邦制国家的法律依据。
另一方面，1867年法案也没有表现出后来人们所说的中立原则，没有在整个加拿大建立起英裔和法裔居民之间的平等关系，实现英裔和法裔加拿大人之间的真正平等。[6]法案在很多方面依然是偏袒英语居民的。
不仅如此，新建的加拿大联邦体制还带有明显的中央集权性质。当时所有的公共政策重要领域几乎都属于联邦政府的管辖范围：银行、货币、国防、交通运输、商业贸易等。联邦政府还获得“为了加拿大的和平、秩序和良好治理”在省的司法管辖权之外“制定法律”的权力。而各省政府的权力仅限于掌管公民和财产权利，市政机构和地方工程等方面的权力。在自治领建立后的很长一段时间内，联邦政府都掌握着较大的权力，在加拿大国家建构方面，往往自行其是，倾向满足英语居民的利益和愿望，并且利用权力驳回不利于英语人口的省政府立法。无论作为大英帝国的自治领，还是作为一个独立的英联邦国家[7]，加拿大始终存在着英语民族的优势和霸权。占人口大多数的英裔居民始终认为，加拿大联邦是各省的政治联盟，而不是两个民族组成的联邦。虽然1867年法案没有用法律条文规定一种官方语言，但在此后的一个多世纪中，英语一直是实际上的官方语言，是政府、法院、军队和行政系统通行的语言。法语在加拿大社会生活中从未享受到与英语同等的地位。法语居民的政治文化权利没有得到有效的承认和保护。英裔居民在人口中占绝对优势，政治、经济权力主要掌握在他们手中。在国际事务中，加拿大更表现出明显的盎格鲁色彩。
从一开始，英语居民和法语居民对加拿大国家的情感和看法就存在着明显的张力。在部分英裔加拿大人眼中，法语居民的民族情感，特别是魁北克的地域性民族主义是对统一的加拿大联邦的一个永久性分离因素。而对法语加拿大人特别是魁北克人来说，能否捍卫自己的政治和文化权利，促进魁北克经济社会的发展，也是他们审视与联邦关系、选择自己的行为、制定行动战略的一个永恒取向。可以说，英法二元民族的存在，是加拿大联邦维持自己存在必须面对的一个永久性挑战。未来加拿大联邦的存在与发展，既取决于这两大民族集团希望保持在加拿大国家共同生活的意愿，也取决于两大集团在交往与互动中创造出来的具有包容性和灵活性的国家体制和政治制度。现代加拿大的非均衡联邦体制，它的权力非对称性下放，它对多元文化及其权利的承认与包容，以及它对公平社会的追求，就是在不同的文化集团之间的交往互动中逐渐明晰起来的。而这些内容在很大程度上也是与魁北克省社会文化的特殊性以及魁北克民族主义的存在和积极活动分不开的。
第二节 魁北克民族主义与联邦政治
一 魁北克省的特殊性
魁北克省（Quebec）是加拿大联邦中最具特殊性的一个省份。它位于加拿大东部，西接安大略省和哈得逊湾，东邻大西洋诸省，南部与美国接壤，北部直抵北冰洋，总面积超过150万平方公里，仅次于西部的努纳武特地区，人口接近800万，约占加拿大总人口的28%，其中80%以上是法语居民。
“魁北克”一词在印第安语中是峡湾的意思，意指圣劳伦斯河湾。现在的魁北克省就是以此为中心发展起来的。1608年，最早的一批法国移民来到圣劳伦斯河流域，在这里建立了魁北克城，并不断地向外圣劳伦斯河两岸扩张。1663年，法王路易十四将北美新法兰西殖民地变为法国的一个行省，并任命官吏派驻军队。18世纪初，随着法国移民的不断增多，新法兰西殖民地的范围不断扩大，从北部的哈得逊湾一直向南，伸延到密西西比河口，西部也抵达大湖区。在这里形成以新奥尔良城为中心的路易斯安那殖民地。
英法“七年战争”中，法国战败，被迫将其在圣劳伦斯河两岸的新法兰西殖民地割让给英国。1763年，英国公布《皇家宣言》，依英国制度在这里设立了魁北克省，但其范围仅局限于圣劳伦斯河畔。1774年的《魁北克法案》，将魁北克省的范围延伸至包括五大湖、俄亥俄河谷和鲁珀特地区（Rupert's Land）的南部，大致恢复了法属殖民地时期的边界。美国独立战争后，英美签订《1783年巴黎条约》，五大湖区以南的土地划归美国所有。1791年，英国国会通过《宪法法案》，将原魁北克省划分为以英裔居民为主的上加拿大省和以法裔居民为主的下加拿大省。1840年，上、下加拿大合并为加拿大联合省。1867年组建加拿大自治领时，联合省再次被一分为二，上加拿大改称安大略，下加拿大改称魁北克。现在的魁北克省的称呼就是从那时沿用下来的。
从1763年划归英国统治时起，魁北克省和其他地方法裔居民捍卫自己的语言文化权利、抵抗英国实行的强制性的盎格鲁—撒克逊化政策的斗争就已经开始。尽管英国殖民当局对法裔居民作出了让步，在1774年的《魁北克法案》中保留了法裔居民的语言、习俗、宗教和民法，允许法裔精英参加英属殖民地的行政管理而不必放弃天主教信仰。但是，这些让步并没有平息法裔居民的不满。19世纪30年代下加拿大发生了反对英国统治要求责任政府的起义。当时负责调查起义事件的德海姆勋爵（Lord Durham）就把双方之间的冲突描述为“种族冲突”（conflict of races），建议将下加拿大人视为大英帝国内具有民族特色的一个部分。[8]
二 寂静革命和魁北克地区民族主义的兴起
随着历史的发展，法语居民的抗争逐渐演化为一种民族主义运动。法语居民坚持认为，加拿大是由英语和法语居民组成的二元文化国家，联邦政府有责任确保法语和英语的平等地位，实行二元文化和双语教育制度，以保证法语居民的语言文化不被英语文化所同化。20世纪下半叶后，在法语居民占人口绝大多数的魁北克省兴起了一种新的民族主义运动，其诉求目标和重心也从要求语言文化权利、保护法语加拿大人的社会文化传统逐渐演变到改变魁北克地方与联邦的关系、争取联邦对其独特性的承认、争取魁北克省更大程度自治等，其特性也越来越从族裔民族主义向地区民族主义过渡。一些激进的民族主义者甚至将目标锁定在与加拿大分离独立建国上。
在20世纪60年代前，魁北克的民族主义一直是法裔加拿大民族主义的一部分。法裔加拿大民族主义是一种以旧的宗教意识形态为支柱的旧式民族主义。宗教不仅在其民族认同中占据重要地位，天主教会也是其社会生活中的核心机构，控制着教育和社会福利事业。魁北克地区的民族运动也没有突破这一天主教传统。直到寂静革命之前，魁北克地区基本上是一个农业社会。乡村保守主义的思想体系一直保持下来，传统价值观和宗教生活在魁北克的社会生活中仍然起着重要作用。天主教会一直扮演着捍卫魁北克省政策上自治的角色。教区神父们在社会生活中还要占有重要的地位和权威。[9]魁北克基本上处于法语宗教势力和英语商人阶层的保守统治之下。1944—1960年在保守的毛利斯·杜普莱西斯（Maurice Duplessis）领导下的魁北克省政府，不仅满足于联邦体制所提供的自治权利，也没有丝毫改变天主教会控制教育和社会政策领域的愿望，并且往往以省自治和保护传统价值的名义，反对联邦社会政策的发展和向魁北克的渗透。[10]
20世纪中叶，经济的发展带来了魁北克社会的变化。以律师、医生、商人以及其他在经济活动中获得成功的专业人士为主力构成的中产阶级在社会中崛起。新兴的中产阶级不满于魁北克传统的保守主义，走上魁北克社会公共生活的前台，在著名自由派领袖皮埃尔·特鲁多创办的《自由城市》杂志的旗帜下，把斗争的矛头直接指向保守主义，对魁北克社会进行现代化的改造。这就是对魁北克地区民族主义运动起了重要重构作用的“寂静革命”。
寂静革命带来了魁北克政治文化风气的变化。首先是从传统的天主教保守主义向世俗的、相对开放的现代社会的转变。社会生活中的族裔宗教色彩逐渐淡化，以强调魁北克独特的语言、文化、民法体系和社会价值，争取魁北克在文化和社会发展方面更大的自主权、促进魁北克法语加拿大人经济和社会发展为核心的现代民族主义诉求明确起来。在寂静革命中充当领导力量的魁北克中产阶级的民族主义意识也成熟起来，通过政党政治和地方选举掌握省政府和省级立法机构，把承认魁北克的民族地位、改变魁北克与联邦关系的问题提上了加拿大政治议程。
寂静革命还带来了魁北克地方的民族主义从族裔民族主义向地区民族主义的转变。20世纪60年代以前，魁北克法语社会在概念上是法语加拿大人的，与其他省份的法语天主教徒联系紧密。从20世纪60年代开始，魁北克民族主义运动和居住在其他省份的法语加拿大人的联系变弱了，民族主义运动的领导权也从原来的教会人士手中转到了中产阶级手中。魁北克民族主义对自己进行了重新定位，将其目标诉求与魁北克的地域边界紧密地联系在一起。过去，天主教会提供的社会服务体现的是一种种族和宗教的团结，其服务范围不仅与魁北克省的边界不一致而且也从来没有被明确地界定过。随着新兴中产阶级的民族主义政党入主魁北克省政府，并且主导了魁北克的社会政策领域，民族社会和魁北克省开始高度重合。被选举到魁北克省级机构的民族主义政治家们热衷于将其民族的边界调整到魁北克省的边界，魁北克自由党政府所推行的社会政策，特别是卫生保健、养老保险和社会救助等制度，也是在“魁北克是一个民族社会”的观念下运作的。魁北克民族主义原来所具有的宗教和种族色彩逐渐淡化，而民族和地域团结的色彩变得越来越明显，并且通过政府的社会干预职能得到强化。避免魁北克在英语占主导地位的加拿大边缘化、促进魁北克经济和社会发展成为民族主义的魁北克政府的核心目标。
除了传统的语言文化权利以外，寂静革命还给魁北克民族主义增添了社会事业的新内容。在1960年以前，魁北克的民族主义运动与社会福利和公共服务几乎没有什么关系。随着寂静革命的发生，社会事业成了魁北克新民族主义的一个明显特征。魁北克政府取代了传统的天主教会，在魁北克教育、卫生保健、社会援助等所有领域都承担起责任。1961年，魁北克实行了省级医疗保险计划，根据联邦的医院保险和诊疗法，其财政支出部分由联邦支付。1964年，魁北克省创设了一个专门的教育部门，从教会手中全面接管了教育管理事务。政府成为推动魁北克政治、社会和经济现代化的主导力量。
三 地方政党与联邦政治
和现代世界其他实行政党政治的国家一样，加拿大政治也分为地方政治和联邦政治两个层次。地方选举的结果对于地方和联邦的关系具有决定性的影响。总体上说，自20世纪中叶魁北克中产阶级从传统的天主教会手中夺得了民族主义运动的领导权以来，在魁北克省政治舞台上活动的所有政党，都带有明显的地方民族主义色彩。但是这些民族主义政党的色彩，又可以依其与联邦以及联邦性政党的关系，分作两个基本派别：主张留在加拿大联邦之内享受地方自治权利的温和派，如魁北克自由党；要求脱离加拿大建立魁北克独立国家的激进派，如“把独立主权作为永恒追求”的魁北克人党（简称魁人党）。同时，学界也有人根据各个政党的政治态度将其分作社会民主主义的左翼性政党和保守主义的右翼政党。
在魁北克，最有影响的温和派政党是魁北克自由党（PLQ）。魁北克自由党与全国性政党加拿大自由党的关系根深蒂固，源远流长。在联邦事务上，它可以说是加拿大自由党在魁北克地方的分支机构。但是在魁北克事务上，它又保持着极大的自主性，将争取在联邦框架内享有更大自治权作为自己的政治目标。在19世纪下半叶联邦初建时期，魁北克省弥漫着浓厚的保守主义气息，自由党在魁北克的力量比较薄弱，省政府长期处于保守党的执掌之下。19世纪末，由于劳里埃等自由派政治家的积极活动，自由主义在魁北克扎下了根，并且逐渐发展为主流政党。在1960年到1976年间，除了短暂的一段在野党时期，魁北克自由党一直执掌着魁北克的省政府。由法语白领、政府职员们构成的中产阶级在魁北克自由党中一直占据主要位置。通过执政的魁北克自由党，法语精英们不仅掌握并进一步发展了省和国家的机构，并且引领了魁北克社会风气的改变。魁北克自由党是与联邦政府合作的主要力量。虽然魁北克自由党与联邦政府也有矛盾，也曾使用过分离话语与联邦政府在放权问题上讨价还价，但其总的取向是在联邦框架下争取联邦对魁北特殊性的承认，扩大魁北克的自主权以及魁北克在联邦事务上的影响力。1985年，重新执政的魁北克自由党的领袖罗伯特·布拉萨就从欧共体的经验中得出结论，认为魁北克可以从留在加拿大并与加拿大其他地区合作中获得更大利益，而脱离联邦则会使魁北克利益受损。从这种实际利益权衡出发，他领导的魁北克自由党同联邦总理马尔罗尼展开了积极合作，推动了20世纪80年代的宪法协商。进入21世纪后，魁北克自由党在与联邦政府的关系上也创造了一些新的机制，一方面争取联邦政府对魁北克社会政策更多的财政投入；另一方面积极地倡导成立联邦委员会作为各省政府调整地位协调利益的论坛，在与渥太华的关系上有更大的影响力和发言权。[11]
在魁北克，激进的民族主义政党有好几个。其中最极端的是魁北克解放阵线（Quebec Liberation Front，FLQ）。该党成立于1963年，其目标是通过暴力行动实现魁北克同加拿大的分离。为达此目标不惜采取绑架、暗杀和爆炸等极端暴力手段，先后制造了20世纪70年代“十月危机”，绑架了英国驻加拿大的贸易专员詹姆斯·克罗斯和加拿大魁北克省副省长兼劳工部部长皮埃尔·拉波特，并将后者残忍杀害。“十月危机”之后，加拿大政府对魁北克解放阵线的恐怖主义行为进行了严厉的镇压。用暴力手段追求魁北克独立的政党失去了魁北克民众的支持，主张争取魁北克独立的选民把这一部分选票投给了通过和平手段实现分离目标的魁北克人党。
魁北克人党（Parti Quebecois，PQ，简称魁人党）是魁北克最有影响的激进民族主义政党。该党是在1968由主张分离的原自由党人勒内·勒韦克建立的。在意识形态和社会政策上，魁人党与自由党并没有特别明显的原则性区别，不过是五十步和一百步的差别而已。不同的是，魁人党把独立作为自己的永恒目标，希望通过民主的方式实现与加拿大的分离。魁人党认为，魁北克是只“下金蛋的鹅”，一旦独立，社会和经济状况就会好转起来。[12]在建立之初，魁人党的主权要求是拥有更大的自治权，实现更全面的自我管理。该党认为，魁北克不同于加拿大其他省份之处，不仅在于它独特的法语文化，还在于它存在一种更加注重社区生活和社会团结的社会意识和价值取向。魁人党牢牢抓住魁北克民众注重社区生活的社会心理和价值取向，把争取主权和独立与改善民主、缩小贫富分化、建立更加公正的魁北克社会联系起来，从而在魁北克选民中间赢得比较广泛的支持。魁人党在其政治论坛上反复强调，一元化的加拿大遵循的发展计划与魁北克的目标完全不同。留在加拿大，继续成为加拿大的一个省，会妨碍魁北克缩小社会经济不平衡的能力，阻碍法语居民社会经济的提升和缩小社会经济的不平衡，阻碍魁北克发展一个完全不同的社会政策体系。[13]1976年，魁人党在地方选举中首次获胜，建立了由其主导的魁北克政府。之后，魁人党政府在省内实行了一系列的社会改革：将最低工资标准提高到当时北美的最高水平；调整税率以利于低收入阶层；在经济领域实行了广泛的政府干预；通过社会政策改革进行财富再分配，促进社会团结和机会平等。这些政策向社会传递了魁人党的一个信念，即魁北克社会比加拿大其他地方更公正、更团结、更平等。[14]在这样的社会氛围中，魁人党建构魁北克人集体身份、要求联邦权力下放、争取魁北克独立等方面的诉求，得到了一些选民的支持。在1980年魁北克省举行的第一次关于主权联盟的公民投票中，有40.44%的人投了赞成独立的票，其中包括魁三个工会和妇女组织。对这些人来说，独立是要求经济和社会解放的工具。[15]1995年由魁北克人党发起的第二次独立公投，又有49%的魁北克选民投了支持独立的票。
从1976年魁人党首次获得地方选举胜利组建省政府，到2012年12月魁北克地方选举魁人党再次入主魁北克省政府，魁人党先后几次赢得了省选，执掌省政权。但是，魁人党的强烈分离倾向，它所采取的比较激进的法裔民族主义的语言文化政策，比如勒韦克上任伊始便通过了1977年的《101法案》，丝毫不考虑省内外英语民众的感受，强行推行法语教育的语言政策，也激化了魁北克地方英语少数民族与法语社会的矛盾，加剧了联邦危机，同时也永远地消除了魁人党得到魁北克英语居民支持的可能性，为魁北克的未来增加了不确定的因素。
四 宪法协商：魁北克与联邦政治的互动
1980年的魁北克公投，表明加拿大联邦政治面临严重的危机。为了维护加拿大的统一，化解分离主义的压力，当时的联邦总理皮埃尔·特鲁多郑重承诺争取加拿大宪法的修改权。1982年加拿大迎来了第一次真正意义上的宪政改革。在大多数省份的同意下，加拿大政府对沿用了一个世纪之久的不列颠北美法案进行了重新审视，修订了一个真正意义上的本土的加拿大宪法。新宪法加进了一个《权利和自由宪章》，其中不仅罗列了公民的普遍政治权利，而且强调了各省居民中的英裔和法裔少数民族的语言权利，明确承认了土著居民的权利以及由移民带来的文化多样性，并且将多元文化主义原则写入宪法。此外，执政的皮埃尔·特鲁多政府还将英语和法语定为加拿大的官方语言，在国家行政和军队系统实行双语制。推行全民健康保险，以及经济上的平等项目，鼓励财富从富裕地区向贫穷地区的流动。虽然魁北克省议会没有通过特鲁多宪法修正案，但是宪法修订的这些内容却在魁北克得到了拥护和实施。在特鲁多执政时期，“法裔加拿大人在传统上为他们保留的内阁席位之外又获得了新的席位，一些对加拿大政治经济发展具有重要意义的部长职位也开始由法裔加拿大人担任。在公共部门中占据关键职位的法裔加拿大人也明显多起来”。[16]
1985年，主张留在加拿大联邦的魁北克自由党重新执政，同联邦政府就修宪问题展开合作。由此开始了加拿大历史上的宪法协商过程。这一时期，魁北克社会与20世纪60年代寂静革命时期相比有了很大的不同。就经济而言，此时的魁北克已经不是一个贫穷落后的省份。自20世纪60年代以来国营部门的扩展以及地方创新发展计划，已经扭转了魁北克经济中英语加拿大人占主导地位的局面。政治上，魁北克在联邦层面上的代表性也不再处于弱势地位。根据加拿大宪法，每个省份和地区可以得到一定数目的上议院议员。宪法把加拿大分成为四个地区（安大略省、魁北克省、大西洋省份和西部省份），每个地区同样得到24个议席。而众议院议席则根据各省人口基数来决定。这样，魁北克由于其人口基数，在众议院中的议员席位排名第二，占了众议院议席总数的1/4左右，在席位上仅次于安大略。因此，魁北克民族主义的核心诉求从20世纪60年代的不满于经济落后状况转变为对其独特性的承认，即在法律上承认魁北克是一个独特的社会或民族，不仅在保持和发扬其独特的语言、文化和民法方面享有自主权，在联邦事务上也应该有更大的发言权。魁北克自由党向联邦提出了五项修宪要求，即承认魁北克是一个“独特的社会”；恢复魁北克对宪法修订的否决权；魁北克省在移民问题上有更大的自主权；减少联邦采购支出；省拥有参与提名最高法院法官的权利。[17]这些要求反映出魁北克民族主义争取在与联邦关系上的更大自主权、拒绝用将魁北克人边缘化的方法解决魁北克问题的主要立场。
20世纪80年代魁北克省与联邦政府及其他各省之间的宪法协商过程，其结果是产生了一揽子的宪法修订计划，即1987年的《米奇湖协议》。其中包括联邦政府和魁北克省之间的权利分配、魁北克地方在中央机构中的代表性问题，宪法修订程序，以及承认魁北克是加拿大的一个独特社会等内容，基本上满足了魁北克民族主义的所有诉求。但是，由于纽芬兰省的立法机构认为该协议会削弱纽芬兰在全国舞台上的影响力，撤销了之前对《米奇湖协议》的批准，致使这项一揽子解决魁北克问题的协议流产。
1992年，联邦马尔罗尼政府和十省首脑再次进行宪法协商，制定了一个内容广泛的《夏洛特顿协议》（Charlottetown Accord of 1992）。内容包括在承认各省特性的前提下坚持各省平等的原则；承认魁北克是加拿大的一个特殊社会，有权发展和保护其特殊的法语文化和民法体系；承认土著民族是加拿大的第一民族，有权促进其语言、文化和传统的发展，保持其社会的完整性，土著民族自治政府成为加拿大三大政治秩序的一部分；承认并尊重个人的和集体的人权，以及所有人民的自由；承认并尊重不同文化背景的移民对加拿大的贡献，致力于建立一个具有文化多样性的加拿大；此外还有对议会和司法体系进行大规模的改革、改变各省与联邦政府的关系、促进种族和文化的平等，保持和发展少数民族共同体的官方语言等。这些内容大大地超过了1987年的《米奇湖协议》。但是，由于在对“独特社会”的本质理解上意见不同，《夏洛特顿协议》也没有获得各省议会的一致通过。
《米奇湖协议》和《夏洛特顿协议》的失败，引起了魁北克人的强烈不满。魁人党认为，既然加拿大联邦不愿意也无能力以任何有意义的方式包容魁北克，那么魁北克的出路就是掌握自己的主权。1994年，魁北克人党在魁北克地区选举中获得了压倒性的胜利，推动了翌年举行的第二次全省公投，就魁北克的去留进行表决。
1995年魁北克省全民公决以后，联邦政府面临着统一和分裂的巨大压力。为了缓解这个张力，联邦政府对魁北克省做出一系列让步。1996年在克雷蒂安（Jean Chretian）任内，联邦政府促使众议院通过一项决议，承认魁北克是一个“独特的社会”，各省总理也竭尽全力颁布了一项联合宣言，称魁北克有权利“在属于加拿大的前提下发展它的个性”。2006年11月27日，加拿大国会又以266票同意、16票反对通过了联邦总理史蒂芬·哈珀（Stephen Harper）提出的“魁北克人是统一的加拿大中的一个民族”的动议。同年，哈珀在联合国教科文组织的一次发言中又允诺给予魁北克省在加拿大联邦中的特殊地位。与此同时，《米奇湖协议》和《夏洛特顿协议》提出的对魁北克的放权措施也陆续落实到位。除了外交和安全防卫事务外，其他基本权力，包括文化、教育、社会福利、旅游、移民事务管理等，都从联邦政府下放到魁北克省政府。
联邦政府对魁北克文化特性和特殊地位的承认，对魁北克地区的权力下放，起到了化解宪法危机的关键作用。对魁北克民众保护自己文化特性和生活方式的愿望及诉求的尊重和满足，在很大程度上缓和了魁北克要求脱离联邦的张力，保持了联邦政治及其影响在族裔和文化多样性非常明显的魁北克社会的存在，并且在某种程度上增进了魁北克公民对联邦的政治认同。2000年6月，联邦议会就魁北克单方举行全民公投的权利设限的《权限界定法案》（Clarity Act），就得到了绝大多数魁北克人的理解和赞同，挫败了当时任魁北克省总理的分离主义者兰德里（Bernard Landry）反对该决议的舆论动员。[18]2003年以来，执政的魁北克自由党，以争取在与联邦关系上的更大影响力和联邦事务上的更大发言权、争取联邦政府对魁北克更多的财政投入为目标，积极倡导成立联邦委员会作为各省政府协调关系的论坛。[19]围绕着魁北克主权的宪法危机大为缓和。即便魁人党在2012年12月4日地方选举中获胜，组建了新的魁北克政府，分离主义者在议会中仍然是少数派，要想在省内重新启动分离问题的全民公投也几无可能。在获胜次日举行的新闻发布上，魁人党领袖保罗·玛鲁瓦宣称，新政府将在环境保护和语言使用等问题上寻找与联邦共同的立场，在就业保险、语言和通讯等领域为魁北克争取更多的权益。由此不难看出，把独立作为永恒目标的魁人党在变化的形势面前也不得不改变自己的话语重心。[20]
化解魁北克民族主义与联邦之间在统一与分裂问题上的张力这一过程说明，不必把地区性民族认同和国家认同对立起来。在很多情况下，对自己民族和文化的认同，不仅可以和国家认同并存，而且还可以互相促进。早在1904年，一位法裔加拿大民族主义者亨利·布拉沙（Henri Bourassa）就曾说，“我们想捍卫和发扬我们法语加拿大人的民族特性，但这只是我们任务的一部分，我们相信，法语加拿大民族的发展只能与更广泛的爱国主义同步发展，这种爱国主义把我们连接在一起，而不是使我们熔化到构成加拿大人口的另一种元素之中。”[21]这实际上也是大多数魁北克法语居民的心声。只要国家能够承认差异的合法性，允许多重身份和多重认同的同时存在，并且将差异和多样性作为一种常态加以保护和发展，创造差异集团平等参与国家公共生活的空间，民族文化间的差异不仅不会危及国家的存在，反而会成为促进国家政治制度发展创新的积极因素。
五 联邦政治的非均衡性设计
《米奇湖协议》和《夏洛特顿协议》部分内容的实施，在一定程度上改变了加拿大联邦制的性质，使其成为一个非均衡性的民族联邦制国家，而不仅仅是十个省份组成的简单联邦制。[22]
这种非均衡性主要表现在联邦与魁北克省之间的权利分配上，与其他省份有很大的不一致、不对称的地方。这种不对称最突出地表现在三个方面：一是放权程度不同。一般来说，联邦政府的历史性行使的权力对其他九个省是集权型的，而对魁北克则是非集权型的；二是“带有补充说明的协作性联邦制”。联邦在社会政策等领域制定的要求各省执行的政策，对魁北克却可以做一些补充声明，允许它在社会发展领域拥有一些特别的自主权力；三是联邦政府与魁北克省之间的关系和权力分配，不是依据统一的法律规定，而是就有关事项进行专门的讨论，签订专门的协议。一些对其他九省具有约束性的条款，对魁北克省政府不具有约束力。这就使加拿大的联邦制带有了非均衡联邦制的性质。
非均衡联邦制的一个典型例证是1978年加拿大联邦政府同魁北克省签署的《加拿大—魁北克移民协议》。加拿大联邦制具有中央和地方分权的特征。原则上说，加拿大的所有省份都具有同样的立法行政功能。联邦政府在诸如外交、发行货币、军事等领域拥有主权，而地方政府则在教育、卫生保健等领域享有主权。此外还有一些其他功能则由联邦和地方共同拥有。在加拿大，最早提出将传统上属于联邦权能范围的移民事务管理下放到省级政府的，有不列颠哥伦比亚和魁北克两省。不列颠哥伦比亚省位于加拿大西海岸，居民主要以英语为母语。近年来有大量中国移民涌入。移民管理权力下放到省，有利于地方更好地迎接移民问题带来的挑战，处理好全球化时代由国际移民潮所带来的一系列语言、教育、就业等方面的社会问题。而魁北克省对移民事务有更大控制权的要求，则是出于民族主义的考虑。[23]希望能通过对移民事务的掌控，将进入魁北克的移民整合到讲法语的魁北克主流文化中去。1978年，联邦政府同魁北克省签署了《加拿大—魁北克移民协议》，授权魁北克省可以根据自己的文化、经济发展、社会需求，自主地选择移民，以保护魁北克省独特的法语文化。而其他省份则需服从联邦政府的统一规定。根据这项协定，魁北克移民局还得以在加拿大驻外使领馆设立自己的移民办公室。
另一个非均衡联邦制的典型例证是2004年联邦政府与魁北克省签订的为魁北克医疗保健提供资金的协议。这项协议的签署使魁北克省在获得联邦政府对医疗保险的资助方面具有一些特殊的权力，不必遵循其他九省统一的方式。《医保协议》在加拿大联邦制度的建构方面的意义，远远超出了社会政策领域。它意味着魁北克获得了更大的自主权。就在该协议签订几天之后，当时的魁北克省长庄社里（Jean Charest）就宣布，他正致力于通过与渥太华之间的这类协议，使魁北克省在国际事务中的角色规范化。[24]因此，有专家认为，这两个协议是加拿大通过文本方式体现的对某一省的特殊安排，开了加拿大联邦非均衡政策协调的一个先例。[25]魁北克地区不仅从这两个协议中争取到非均衡性的权力下放，而且还包括政策目标设计和检测手段上与其他省份不一致的权力，享有了比其他省份更大的自主权。
如果说，加拿大在一开始是一个集权程度较高的联邦制国家的话，那么，今天的加拿大已经成为分权程度较高的联邦制国家。而向分权体制的转变在很大程度上受到魁北克地区民族主义的推动。威尔·金里卡比较了加拿大和美国联邦制在集权程度上的区别与变化。美国从开始的分权向集权方向转变，而加拿大则从集权向分权现实转变。这两种趋势变化的动因是因为两个国家内部的联邦单位在构成上的不同。美国是全部由区域邦构成的领土联邦制国家。没有任何一个州以民族为基础。集权从不被看作对任何人的民族认同的威胁。在加拿大，集权却被看作对魁北克法裔民族生存的威胁。它使得法裔加拿大人更容易在事关其民族文化生存的问题上，如教育、语言、电信及移民政策等方面，被英语民族通过投票来否决。[26]因此，在加拿大，集权总是受到讲英语的加拿大人的支持，也总是受到法语加拿大人的对抗。魁北克人对联邦放权的持续要求的意义就在这里。“魁北克的历史经历表明，只有当一个少数群体在语言、教育、政府就业和移民等方面有实实在在的权力的时候，它才有可能保持其社会性文化。如果少数民族在上述任何一个方面处于劣势，他们维持其社会性文化的希望就会遇到严重的威胁。但是，只有当在共同的决策中有一定的发言权时，他们才能行使这些权力。也就是说，必须有某种能确确实实为其所控制的政治实体或单位。”[27]非均衡性的联邦制保证了魁北克人在魁北克自治行政单位中的多数地位，也保证了他们在有关自己事务上的自主权力。因此，魁北克才在与联邦的博弈中顽强坚持魁北克省的疆域和省拥有的权力范围，以保证联邦和其他各省不能在各省一致的名义下剥夺或削弱他们的自治权力。
第三节 社会和地区政策：加拿大民族认同建构的有力工具
一 社会政策与加拿大认同的建构
加拿大国家的各个部分之间，既没有共同的历史，也没有共同起源的神话，没有共同的经济生活以及由此造就的共同情感和习俗，更没有堪与莱克星顿的枪声、波士顿倾茶案媲美的惊心动魄的历史大事件，以及像开国元勋华盛顿、废除奴隶制的林肯这类值得国民自豪的民族英雄。以传统的民族建构视角观之，在加拿大打造一种国族认同可谓资源匮乏，困难重重。然而这一表面的缺陷，恰恰为加拿大创造一种独特的民族建构模式提供了契机和动力。这就是通过社会政策凝聚民心。加拿大民族认同建构中的一个重要因素，也是加拿大与其近邻美国相区别的一个重要制度特征，就是它比较完善的社会保障体系。
对加拿大民族认同形成历史的研究表明，在加拿大，社会政策作为建构统一的民族认同、凝聚加拿大多元社会的工具，起到了重要的促进作用。从某种意义上甚至可以说，社会政策是加拿大联邦构建统一认同的一大法宝。20世纪上半叶以来，西方发达国家普遍实行了福利国家政策，与国家福利紧密相连的公民权利，成为国家认同的一个重要方面。加拿大也不例外。自20世纪40年代以来，社会政策一直排在加拿大联邦政府议程的重要位置。除了家庭补助法、老年保障法之外，加拿大最典型也最重要的社会保障制度就是医疗保险制度。这些社会政策的确立和实施，拉近了联邦政府和各省居民之间的距离，在加拿大公民身份中加进了社会福利的内容，对建构加拿大国家认同起了重要的促进和巩固作用。
1927年，加拿大颁布《养老金法案》，对70岁以上的贫困老人发放每月20美元的救济金。这项养老金计划是一项联邦与省合作的共同责任计划，联邦财政和省财政各付50%。1931年以后，为了鼓励贫困省份加入这项计划，加拿大政府又将联邦支出部分提高到75%。1940年，加拿大在全国实施了《失业保险法》。1944年，加拿大实行了《家庭津贴法》，在孩子满16岁之前对所有家庭提供家庭津贴补助，为孩子提供教育或医疗费用。1951年加拿大又颁布了《老年保障法》（OAS），创设了全国性的基本养老补助。凡年龄在70岁以上的老人，只要在加拿大居住达20年以上，便可每月领取40美元的公共养老津贴。同年，联邦又颁布了《老年援助法》（Old Age Assistance Act，OAA），将养老津贴的年龄范围扩展到65—69岁的老人。《老年保障法》和《老年援助法》的津贴数额虽然不多，但却是加拿大建构联邦福利国家迈出的重要一步，深深地嵌入加拿大公民概念之中。
除了上述联邦福利计划外，加拿大社会政策中另一项重要内容，就是全民医疗保险制度。医疗保险制度首先是从加拿大西部省份开始的，后来才进入了联邦政府的议事日程。从19世纪末开始，医疗保健成为省政府或市政府的责任。1947年，位于加拿大西部大草原的萨斯喀彻温省（Saskatchewan），在执政的社会民主合作联盟党领导下颁布了一项公共医疗保险计划。紧接着，不列颠哥伦比亚（1949年）和阿尔伯达省（1950年）也相继推出了自己的医疗保险政策。并且向联邦政府提出加入这个医疗保险计划以保证该计划实施的财政来源的建议。作为回应，1957年，加拿大众议院通过了《医院保险和诊疗法》（Hospital Insurance and Diagnostic Services Act）。该法律在加拿大建立了有史以来最重要的一项社会保障制度，开了联邦保险体系的先河，而且还以其既有地方分管，又有联邦参与联邦财政为地方医疗保险支出分担的形式，创造了一种强化联邦和省之间联系的财政制度，成为联邦与省之关系的一个里程碑。[28]1965年，联邦政府提出将原本由各省分别管理的医疗保险政策加以改造，制订联邦统一的管理实施方案。为此提出了四个标准，即医保覆盖范围的普遍性、省与省之间的可转移性、医疗服务的综合性定义，以及医疗保障纳入联邦公共行政管理范围。到20世纪60年代末，加拿大建立起了一套普遍的、可转移的、公共出资和管理的医疗保险制度。联邦财政为这一全民医疗保险体系支付一半的费用，其余的一半由各省自行筹措。1984年，联邦政府颁布了《加拿大健康法》，所有加拿大公民都可以享受公费医疗。这项法律不仅成为加拿大公民身份认同的一个重要因素，也成为加拿大公民与其近邻美国相比时一个特别值得自豪的象征性符号。加拿大人把全民健康保险看作是其区别于南边邻国的民族成就，而不仅仅是正义和平等的需要。
老年保险、失业保障、家庭津贴，以及全民健康保险，这些福利政策既是加拿大政府对其公民日常生活的积极干预和直接关怀，也是联邦政府在社会政策领域里实行中央集权管理的一个标志。这些社会福利的财政机制和普遍性质，大大地加强了联邦与加拿大公民之间的联系。[29]如果说，从一开始，联邦政府还没有将社会政策工作提到加拿大民族建构的高度来认识的话，那么社会政策在全国范围内所起到的凝聚民心的作用，却使联邦政府意识到了社会政策与建构联邦认同之间的关系，开始把社会政策作为促进加拿大政治认同的一个重要的制度机制。
最初，联邦政府在社会政策领域里的这些作为，曾遭到了一些省份的强烈反对。比如由政府推动的养老金法案，就遭到了魁北克官员的拒绝，认为该计划侵犯了省的管辖权，不符合天主教会管理社会事业的魁北克传统。但是，在魁北克选民的压力下，魁北克政府不得不落实这项养老金计划。1965年联邦推出的医疗保险全覆盖的四条标准，也曾由于同样的原因遭到安大略和魁北克等一些省份的强烈反对。1984年颁布的《健康法》，因为其中包含了各省要得到联邦全额医疗保险资助，必须全盘接受健康法规定的条件的内容，曾经遭到一些省政府的反对，认为这种附加条件是对各省权力的冒犯。然而，这项联邦政策却在各省选民中大受欢迎，而且在联邦国会中一致通过，使原来持反对态度的各省一个一个地接受。[30]
值得注意的是，加拿大比较发达的社会政策，是作为联邦和地方两个层次彼此竞争和互相促进的结果而存在的。联邦为了扩大自己的权力和在地方的影响力，强化地方对联邦的向心力，创造了一系列集权性的福利政策，吸引了大量地方选民对联邦的支持。而各省为了坚持和扩大自己的自主权，巩固和强化地域性认同，也往往采取一些符合地方社会文化传统的社会福利政策，争取民众的支持。在这个过程中，个别省份率先执行的福利政策，往往又带动其他省份效法模仿，紧步后尘。从而促进整个联邦层次上的福利水平的提升和社会政策的完善。
在这方面，魁北克省无疑走在了前面。魁北克的民族主义运动，魁北克法语社会的价值观，以及魁北克人注重社区生活的文化传统，使它更为关注社会政策领域的事务，提出一些富有新意和政府干预性的政策，带动其他九个省份向它看齐。加拿大社会政策领域里的一些新举措，都是由魁北克首创而推广到全国的。如联邦层次上的儿童日托补助计划，就由魁北克首倡而推广到其他省份，又发展成为联邦普遍的福利计划。
20世纪90年代，魁北克党政府在社会政策方面，实行了两项进步政策：一是每天5美元标准（后来增加到7美元）的儿童日托补助；二是全民处方药品免费医疗。魁北克省的儿童日托计划，其初衷是两方面的：一是可以促进妇女就业；二是有利于提高魁北克较低的出生率。这两方面的考虑都和魁北克地方的社会传统有直接关系。但是魁北克的日托制度出台后，很快在加拿大全国产生影响。其他省份的民众纷纷要求在自己的省内也实行魁北克模式的儿童日托计划，从而对联邦政府在全加拿大实行这样的政策构成了压力。在2004年大选中，加拿大自由党就许诺将在全国启动魁北克模式的儿童日托计划，并制定了第一期的财政预算，保证在未来的五年内建立每天不低于5美元补助的托儿所制度。2002年，执政的魁北克人党政府又在省内推出《反贫困法》，承诺政府要对居住在魁北克省的低收入居民提供低收入补助。魁北克三个意识形态明显不同的党，包括当时很小的新自由主义的政党“魁北克民主行动党”都支持这项立法。由魁北克地方政治率先提出的减少贫困的议题，也影响到了其他省份和联邦政府。
寂静革命以后，以政府干预社会政策为特征的魁北克民族主义运动也不断地在社会政策领域有所行动、有所建树。20世纪八九十年代以来，以撒切尔—里根为代表的全球性保守主义的盛行，使英美等发达国家在社会福利政策领域大大退缩。在这种思潮的影响下，加拿大也大幅削减社会福利，缩减向省的转移支付。但是，联邦政府缩减社会政策的行为，往往会被魁北克民族主义者作为抨击联邦政治进行民族主义和地区动员的口实和机会，从反面促进了地方的不满和魁北克民族主义的高涨。这种形势使联邦政府很快意识到随波逐流会给加拿大带来危害。迫使联邦政府想方设法筹措资金，进行多方面的努力以保证其社会政策的持续性。由于魁北克省的坚持，其独特的医疗保险和养老金等社会政策继续获得联邦政府一定程度的财政支持，从而促使加拿大社会政策领域里发展起了非均衡性的地区政策。同时，魁北克省在社会政策领域里的积极作为，魁北克对联邦政府紧缩社会福利计划的抵制，也刺激了其他省份的革新要求，形成了全国范围内的各省联动。这种联动效应所造成的压力，倒逼联邦不得不始终将社会政策排在联邦政府议程的重要位置，使加拿大的社会福利制度脱颖而出，在全球一片萎缩之时能够特立独行，成为加拿大联邦的一个重要特征。而联邦社会福利水平的提高又反过来增进了各省民众对它的支持，从而增进了联邦政治的凝聚力。
联邦和魁北克政府在社会政策上的竞争与互动的结果说明，联邦主义和地区民族主义之间的关系在很大程度上是可以作为的，可以调节的。魁北克利用社会政策巩固地域认同，联邦也可以利用社会保障和服务增进地方与联邦的感情。双方通过社会政策领域里的博弈和互动，增进了彼此之间的联系，也学会了沟通与让步的技巧，积累了在联邦框架内解决争议的方法和经验，促进了联邦制度的进步。由魁北克自治政府推行的省级社会政策，在一定程度上改变了魁北克民族主义的自我定位和价值趋向，促使魁北克社会和魁北克民族主义向着现代化和世俗化的方向转变；而由国家主导的社会政策又在一定程度上改变了魁北克地区和加拿大联邦之间既有的经济、社会和政治关系，成为培育魁北克人忠诚于加拿大国家的工具。对魁北克地区在社会政策领域的自主权诉求的妥协和让步，不仅没有削弱联邦制度的基础，反而拉近了魁北克与联邦的距离，提升了魁北克居民对联邦的认同感。
更重要的是，社会政策的发展和深入，从根本上改变了加拿大的管理模式。大力推广联邦社会政策，让所有居住在加拿大境内的人都能享受到平等的社会福利和公共服务，把所有种族文化背景的加拿大人都集合在统一的加拿大人的旗帜下，建设一个平等、公正和包容的加拿大，使全体加拿大人都成为“我们”的一员，成为拥有共同命运的民族成员，成为加拿大联邦始终不渝、一以贯之的一个目标，成为建构统一的加拿大民族的重要内容。[31]另一方面，联邦政府关于所有省份的居民都应该获得相对均衡的公共服务的承诺和具体的财政支持，特别是养老金和医疗保险在全国范围内的可转移性，使所有加拿大的公民，不管生活在哪一个省份，都能享受到国家统一标准的社会服务，享有在不同省份转移交换的自由。也大大增进了加拿大人对联邦国家的认同，使他们自觉地把个人命运、个人自由与联邦国家联系在一起。
随着社会政策的广大领域成为政府事务的重要内容。加拿大公民权的内涵也随之发生深刻的变化，从传统的政治权利延伸到经济和社会保障领域。公民与国家的关系不再是简单的属地关系和法律关系，而是由国家提供的社会福利的共享者。马歇尔（T.H.Marshall）所说的现代公民权包含的民事、政治、社会三大要素，在加拿大公民权中都得到了充分的体现。加拿大公民不仅可以享受到国家疆域内的居住权，享受到其基本的文化权利和基本的人权，还可以通过代议制民主的途径参与政治决策和社会财富再分配，享受健康、教育、失业和养老保险等基本的社会福利保障。从20世纪60年代以来的半个多世纪里，加拿大发展起了包括养老金计划、医疗保险、失业津贴、家庭补助、老年保障、儿童入托补助等一系列的社会福利政策。社会服务体系的建立与完善，让每一个加拿大人都能够随时随地感受国家的关怀，在国家与公民之间、国家与行省之间、行省与行省之间编织起了社会的、财政的、情感的多重纽带，使彼此之间形成了难以解脱的紧密联系，从而大大地增进了公民对统一国家的归属感，促使他们超越加拿大政治中强大的地方性因素，自觉地将国家认同置于多重认同之首。社会政策以人性化方式增强了加拿大公民的国家观，起到了通过国民收入再分配增强国民对国家的归属感的作用，提升了国家的制度凝聚力和国家内部整合的水平。
二 促进联邦共同发展的地区平衡机制
在多民族国家，特别是在那些境内存在着拥有悠久历史文化传统和明确地域认同的民族群体的多民族国家，考量和比较地域实体之间的财政转移是否公平公正，是地区性民族主义进行政治动员的战略策略和有效工具。因此，当代世界许多国家，往往把国民收入的再分配和转移支付作为增强少数民族地区对国家的向心力的手段，通过转移支付和对民族地区的政策倾斜来增强地区对国家的向心力。
在加拿大这样的地区性差异特别突出的国家，地方在经济类型和活力上的差异造成区域经济发展水平很不一致。联邦政府意识到，要想在具有极大差异的各个地区都建立起对联邦的向心力，联邦政府不仅需要在加强各地之间的联系方面干实事，而且必须花大力气为各个地区提供平衡发展的机会。为此，联邦不仅在20世纪60年代出资修建了横贯整个加拿大的公路，将所有省份连接在一起，并且于1957年制订了联邦平衡计划，千方百计地筹措资金，帮助贫穷省份公共事业的发展。20世纪70年代，联邦政府实行了一种被称作“合作联邦制”的财政政策，按照各省执行国家标准实际支出的一定比例，对各省的医疗保险、社会福利、教育培训和高速公路提供一种“有条件拨款”的财政资助。此外，联邦政府还以转移支付的方式，向那些因经济资源缺乏而无力提供标准型社会服务的贫穷省份提供不附加任何条件的国家调节金，以此来促进各省落实国家统一的社会福利标准，使贫穷省份的政府服务水准也能与其他地方保持一致，保证地区之间在社会福利上的平衡发展。在皮埃尔·特鲁多（Pierre Elliott Trudeau）政府执政时期，联邦优先考虑的一个政策就是促进区域经济的发展。为此制订了许多开支巨大的边远地方发展计划。一个很好的例子就是1962年设立的大西洋发展局。该机构的目的就是促进大西洋诸省的经济发展和繁荣。[32]
自1957年联邦平衡计划实施以来，截至20世纪90年代初，联邦总支出的15%都以有条件拨款或无偿转移支付的方式划拨到各省。联邦政府这种财政支持和国家社会福利政策，不仅在加拿大创造了一种全国统一的社会保障和服务体系，而且在各省的选民中制造了认同联邦的社会氛围。选民对联邦政策的支持，迫使各省权力机构不得不重新考虑与联邦的关系，接受联邦提出的政策、标准和要求，而不能随心所欲，按照自己的设想制定单独的政策和计划。这不仅使联邦与地方互动的天平大大地向联邦一方倾斜，更提升了联邦在各省居民心中的形象，在无形中促进了联邦范围内社会心理的整合。
在民族主义情绪高涨的魁北克，联邦政府提供的财政支援，同样也起到了增进魁北克民众对联邦的向心力的作用。加拿大学者布兰德·丹尼尔（Béland Daniel）和莱克斯·安德尔（Lecours André）认为，自20世纪50—60年代加拿大实行地区平衡计划和福利国家政策以来，魁北克一直是联邦政策的纯受益者，从国家的各种转移支付中获得了可观的财政支持。这在很大程度上拉近了魁北克人与联邦政府的心理距离。许多魁北克人就是通过联邦平衡计划和福利政策而感受到联邦的存在和意义的。这一部分选民，这种经济和社会政策的因素，在事实上构成了魁北克分离主义者实现其目标的一个最现实的阻力。[33]1980年，勒维克（René Lévesque）领导的魁人党政府就主权联盟问题在全省举行的第一次全民公投，就遭到了接近60%的魁北克选民的反对。1995年10月30日举行的魁北克第二次关于独立问题的公投再次以50.6%反对，49.4%赞成的微弱差距被否决。考虑到在魁北克省占80%以上的人口是法裔人口，那么，1980年的投票中有一半以上的法语魁北克人投了反对分离票。而在1995年，至少有超过三分之一的魁北克法语居民投了反对分离、支持联邦政府的票。80年代和90年代激进的魁北克人党两次分离议案都被多数魁北克人民否决的事实说明，政治认同并不必然地与族群身份和文化边界相重合。在承认多元文化和多重身份合法性的前提下，通过地方平衡发展计划和国家提供的社会保障体系的建设，使联邦进入公民的日常生活，同样是增进民众对联邦的感情、获得民众对联邦认同的一个重要途径。
不仅如此，联邦的地区平衡计划，还对加拿大政坛讨论的议题产生了影响。魁北克民族主义者就借平衡发展这个议题，提出了加拿大联邦财政不平衡的问题，批评联邦政府在预算支出上偏重首都渥太华，把纳税者的钱都花在首都渥太华的豪华设施上，对地区社会计划所需资金却一再紧缩。2001年，在魁北克人党执政期间，魁北克省政府设立了一个财政不平衡委员会，专门调查魁北克省首府魁北克城与加拿大首都渥太华之间的不对称问题。财政不平衡问题由魁北克省首先提出后，得到其他九省的响应。2003年，其他九省同魁北克省一起向联邦政府施加压力，要求扩大对省的社会计划的财政支付。在各省联合的压力之下，联邦政府扩大了对各省医疗保健的资助力度。2006年保守党领袖史蒂芬·哈珀（Stephen Harper）执政后，纠正财政不平衡问题也提到联邦的议事日程，成为联邦政府考虑的首要问题。[34]
加拿大联邦和魁北克省在发展和地区政策上的复杂互动过程对加拿大各级政治发生的深刻影响说明，绝不能简单地将地区民族主义的各种诉求看作分离国家的消极因素。地区民族主义在主权、自治方面的一些要求，不仅在很多方面改变了现代国家的政治结构，促进了现代国家社会职能的发展，也在很大程度上规范了国家的制度设计，起到了丰富现代国家政治实践的作用，并且在理论上拓展了现代政治深化和进步的空间，为理解国家与现代社会之关系开辟了新的思路。地区民族主义的诉求是可以在联邦框架内加以解决的。只要给予魁北克社会保持其文化传统、改善其生活水平、发展其经济能力的空间，魁北克居民对联邦的认同感就会越来越巩固、越来越提升，并不一定非要诉诸分离。1995年的公决说明了这一点，魁北克自由党的态度说明了这一点，诉诸分离的魁北克人党的起起落落也说明了这一点。
三 具有协商民主特征的行政联邦制
中央和地方之间在利益上的冲突和博弈，是现代国家的永恒话题。地方寻求自己利益的最大化，而中央政府则需要从全国的角度考虑利益平衡问题。在许多国家，这个问题的解决往往通过法律对各自权限的划定和裁决。加拿大联邦制的特殊之处在于，加拿大联邦和十个省之间形成了一种制度化的协商机制，而不是机械地恪守宪法规定的各自权限划分。这种制度化的协商机制，就是联邦—省级会议。
地方政治是加拿大政治的一个重要特征。殖民地时期各地长期隔绝、各自为政的历史，使省这个行政建制在加拿大的生活中非常重要。在联邦建立之前，加拿大就是作为英属北美殖民地的一个省而存在的。1867年建立的联邦，就是英属北美殖民地各省之间的联合。在很长的时期内，加拿大的政治领袖们也都把在大英帝国内追求加拿大及其省份的地方自治作为自己的目标。省份的力量和权力始终是加拿大政治生活的重要因素。1867年加拿大联邦刚刚建立的时候，政治体制上带有一些集权化色彩。在19世纪末公众意识中所有公共政策的重要领域几乎都属于联邦政府管辖：银行、货币、国防、交通运输、商业贸易，等等。联邦政府还在“为了加拿大的和平、秩序和良好治理”的名义下，掌管着在省司法管辖权之外制定法律的权力。各省政府掌握的权力严格限制在公民和财产、市政机构和地方工程等方面。除了宪法条文明文规定的各省拥有的这些权力之外，其余的权力都属于联邦的“默示权力”，即不经讨论就属于联邦的权力范围。此外，联邦政府还经常把手伸到各省认为属于他们权限范围的事务上。因此，联邦与省之间的张力自联邦建立以来就持续存在。各省将联邦政府的越权行为告上最高法院，由最高法院进行仲裁的行为也屡见不鲜。
第二次世界大战后，随着加拿大人口和经济的发展，随着工业化和城市化带来的社会管理工作的增加以及政府服务职能的扩大，省与省之间的联系在加强，地方政府的影响力也在加强。战时那种保持强大中央集权的理由不复存在。省政府在地方事务的管理上越来越具有发言权，与联邦政府的关系发生了潜移默化的改变。有关联邦和省的权限问题，也不再需要拿到法庭上去解决，而是通过联邦—省级会议和一些常设的机构来协调。自第二次世界大战以来，加拿大联邦制运行的主要工具就是联邦—省级会议。[35]举凡关系到联邦和各省之间的重大问题，都通过联邦政府和省政府首脑之间的协商来解决。为了改善联邦与各省之间的关系，联邦与省之间还订立了《社会联合框架协议》，以防止联邦不经商量就单独作出对各省不利的政策决定。[36]各省总理和联邦总理在这类会议上就所关心的问题开诚布公地展开讨论，发表各自意见，彼此协商妥协，制订问题的解决方案。这种机制，被一些学者称之为“行政联邦制”。[37]
联邦—省级会议的出现和运作模式说明，联邦和地区之间的关系始终处于一个动态的变化过程中，不能静止地固守宪法规定或某一协议的固定条款。随着经济社会的发展和国家观念的变化，政府服务功能不断地强化，联邦和省之间的关系和权限也在不断地发生变化，彼此交叉和渗透，需要不断地审时度势进行及时有效的沟通和调适。在这个过程中，联邦和各省之间纵向与横向的协商民主的机制越来越显示出有用性，成为现代国家处理国内各种关系须臾不可或缺的政治机制。
与此同时，行政联邦制的运作模式，在加强并改进了联邦与各省之间的纵向联系的同时，也给各省之间提供了增进横向了解、沟通、交流的机会，提高了地区合作的几率。联邦—省级会议上讨论的许多问题，很可能就成为各省之间讨论、沟通、采取合作行动的契机和内容。各省的政治家们既可以从中学会彼此的相处、妥协和让步，增进彼此间的情感联系，以及彼此之间的责任感和政治互信，也可以从这种多边互动中学习各自的政治经验和管理经验，寻找和发现合作的契机，促进地区间的共同发展，并且有机会在共同关心的领域采取联动方式，集体向联邦施压[38]，从而促进联邦体制和作风的转变。
第四节 应对文化多样性挑战的多元文化主义政策体系
一 解决土著人问题的特殊安排
如果说非均衡性联邦制度创造的兼容机制，容纳了英语居民和法语居民不同诉求的话，那么，加拿大在处理印第安人的问题上，也纠正了殖民主义时代的歧视和同化错误，尝试着在承认和尊重印第安人及其文化的基础上对其进行制度化的自治安排。
在殖民主义时代，英国殖民者制定了《加拿大印第安人法》（Indian Act），为印第安人建立了一个准殖民地制度。该法剥夺了印第安人自由使用土地的权利，废除了传统的加拿大印第安人的社会组织，代之以人为的保留地性质的社会组织（band）。规定一旦印第安人离开保留地，就不再有资格保留其土地，而必须将它转移给社区的其他成员。
在文化上，欧裔殖民者也对印第安人采取了强制同化政策。其中最典型的，就是印第安人寄宿学校制度。寄宿学校的目的就是强制印第安儿童脱离他们传统居住地和生活环境，接受标准化的欧洲语言和文化教育。19世纪末20世纪初，在联邦政府批准和资助下，加拿大的大多数省份都建立起寄宿学校。学校强迫学生讲英语，穿西式服装，断绝与家庭和亲戚的联系，并对讲传统印第安语言的学生进行严厉的惩罚。寄宿学校制度造成了印第安人语言和多样性文化的急剧衰落。如今，尽管土著印第安人在加拿大总人口中占到4.3%，但是他们的语言却迅速消失。40岁以下的印第安人几乎都不能流利地讲自己民族的语言。更恶劣的是，曾经在寄宿学校接受教育的印第安学生，由于被迫改说英语，缺乏生活技能的训练，远离亲人又失去传统的文化，承受着沉重的精神和情感压力，生活和健康状态急剧恶化。根据加拿大学者的研究资料，在该制度实行期间，寄宿学校的学生大量死亡，人数高达全部印第安人口的十分之一。[39]
20世纪六七十年代以来，在土著民族各种各样的反抗运动的压力下，在联合国土著人工作组及其起草的《土著人民权利宣言（草案）》的促进下，加拿大政府深刻反思了其土著人政策。1969年发表印第安人白皮书，废除保留地制度，承认印第安人全面而平等的公民权。1982年的加拿大宪法增加了《权利和自由宪章》，对印第安人语言教育权利做了明确规定，印第安人在语言教育方面获得自主权。1984年加拿大又通过了《克里—纳斯卡皮法》，建立了加拿大土著人的第一个自治政府。由全国印第安兄弟会演变而来的原住民议会（Assembly of First Nations）得到联邦政府的承认。[40]政府官方文件中也改变了对印第安人的称呼，按照印第安人的要求将其称为“第一民族”（First Nations），并且就保留地和寄宿学校制度向印第安人正式道歉。联邦政府还建立了专门的印第安事务部门，向印第安人发放补贴。
此外，加拿大政府还应北极地区土著人因纽特人的要求，设立了努纳武特地区（Nunavut），给予因纽特人区域自治的权力。努纳武特在因纽特语中是“我们的土地”之意。努纳武特地区85%的人口属于加拿大位于北极圈内地区的原住民因纽特人。1976年，在原住民争取权利运动中，因纽特人向联邦政府提出建立因纽特人行政区的要求。1993年，加拿大国会签署《努纳武特法案》与《努纳武特领土声明协议法案》，决定建立努纳武特行政区。1999年，该地区正式从西北地区分出，成为具有原住民自治性质的独立行政区。
如今，尽管“土著居民与加拿大国家之间在文化、经济和政治关系问题仍然是加拿大政治日程表上的突出问题”[41]，土著民族依然为争取自治政府和在两院中的更充分代表权而奋斗。但是，对自治和议会代表权的要求本身就表明土著民族对加拿大国家合法性的承认。表明他们不再游离于加拿大社会的边缘，而愿意以加拿大公民的身份参与加拿大的公共生活，以制度化形式融入联邦国家。而联邦政府在这方面作出的真诚努力，特别是它对历史上对印第安人造成的伤害进行的正式道歉，以及它通过宪政改革解决问题的思路，也为广大的土著民族所接受。土著民族已经成为加拿大政治舞台上的一支活跃的力量。
二 多元文化主义政策体系的建立
众所周知，加拿大是一个由多元种族人口组成的国家。除了土著居民和最早的英裔与法裔欧洲移民外，19世纪以来又有大量爱尔兰和东欧移民移入。历史上，作为大英帝国的殖民地和自治领，加拿大对境内各种来源的欧裔移民也曾实行过强制同化的政策，期望他们融入盎格鲁—撒克逊化主流文化规范。19世纪30年代担任加拿大总督的德拉姆伯爵（Durham，Lord）就认为，加拿大政治和谐和经济发展的前提就是所有居民必须说英语。[42]英语、英国文化和英国政治法律传统在社会政治生活中占据主导地位。法语居民的政治文化权利没有得到有效的承认和保护。在魁北克以外的安大略，省政府禁止在学校、公共和私人场合教授法语。[43]在马尼巴托省，因法语居民要求讲法语和建立法语学校的权利而导致的英裔与法裔之间的紧张关系持续存在，甚至发生过法语和英语居民之间的剧烈冲突。直到1969年，蒙特利尔市麦吉尔大学的法裔学生还因语言权利问题上街游行，与当地警察发生激烈冲突。[44]所有这一切，都在加拿大族际关系史上留下了“痛苦的一页”。
在同土著印第安人的关系上，也存在着明显的种族压迫和隔离。除了前述对土著印第安人的压迫和强制同化外，加拿大也有排斥亚裔和其他非欧裔移民的可耻记录。1907年，温哥华就发生过欧裔移民反对日裔移民的暴乱。1914年，加拿大总理罗伯特·博登（Sir Robert Laird Borden）在位时期，也曾将整整一船的锡克移民驱离加拿大海岸。[45]此举的言外之意就是“加拿大是欧裔白人的国度”，虽然没有人明确表述。
第一次世界大战和第二次世界大战后，加拿大在政治上发生了深刻的变化。第一次世界大战后，加拿大成为国联独立的成员国，与旧的宗主国英国的关系从原来处于从属地位的自治领向英联邦下的主权国家转变。1931年《威斯敏斯特法》的颁布，使加拿大在内政和外交上都获得了足够的独立性。1945年，就在德国投降的当天，加拿大在议会大厦悬挂了新设计的加拿大国旗。建构一个统一的加拿大民族成为加拿大不言而喻的历史趋势。这种变化使加拿大对多元文化的态度也发生了改变。处理英裔居民、法裔居民和土著居民以及其他移民少数民族之间的关系，也自然而然地成为加拿大民族国家建构的重要内容。
在日益活跃的魁北克地区民族主义运动不断高涨、土著民争取政治权利运动风起云涌等因素的交相作用下，1969年，加拿大颁布了《官方语言法》（Official Languages Act），规定法语和英语都是加拿大的官方语言，享有同等的地位和权利。加拿大前总理皮尔逊（Lester B.Pearson）解释该法时说，“其根本目的就是，在保障讲英语的加拿大人和讲法语的加拿大人获得平等权利的基础上，促进和巩固国家的统一”[46]。《官方语言法》的颁布，加强了法语在政府中的地位，也鼓舞了魁北克省内的联邦主义者，对于改变魁北克省的政治态度产生了强大影响。[47]这一点，对后来魁北克的历史抉择起到了关键作用。
1971年，加拿大非白人移民首次超过欧洲移民。顺应这种社会变化，联邦政府适时地推出了多元文化主义方针，对于法语、英语加拿大人和第一民族以外的加拿大人口，采取了积极的多元文化主义政策。承认他们的文化权利，为非法语和非英语民族提供公共基金，鼓励他们接受多种文化，还专门任命一位内阁部长负责多元文化方面的事务。[48]
1988年，加拿大又通过了《多元文化法》，用法律形式把消除种族偏见和种族歧视、确保所有加拿大人平等参与国家政治、经济、社会和文化生活，以及不同种族保留、发展本民族文化的权利与自由固定下来。法律明文规定，多元文化政策的目标是“确保不同祖籍的加拿大人都有平等的机遇”，促进“不同祖籍的个体和社会之间的相互接触”。[49]
加拿大政治学家威尔·金里卡认为，作为国家的一种文化政策，多元文化主义强调人权、自由和平等，从三个方面对于加拿大社会的包容与进步起到了积极的作用：“其一，在官方双语的体系内，对坚持加拿大移民学习并接受英语或法语作为社会生活语言起了作用；其二，在尊重自由民主规范（包括宪章和人权法）的条件下，起到了尊重个人权利和男女平等的作用；其三，鼓励向不同族籍的人们开放并与之交往，而不是孤立产生种族隔离和自我封闭的族裔聚居区。”[50]
更重要的是，加拿大联邦并没有将多元文化主义的实施停留在文化领域，而是把它扩展到政治领域，在应对魁北克民族诉求、改善与土著民族的关系、包容移民多元性等等问题上，都自觉地将它们与扩大政治的包容性、建构公正平等的加拿大联邦国家联系起来，把对多元文化主义的实施与国家制度和机制的设计联系起来，创造发展了一系列诸如促进地区合作和平衡发展的“合作联邦制“的机制、协商民主性质的行政联邦制、增进联邦向心力的社会政策、包容差异的非均衡性特殊安排、包括议会议员构成以及政治过程中的多元集团代表性等内容的政治参与机制等。对多元文化的尊重，对差异的承认，使少数民族和移民群体融入主流机构，成为国家政治过程的积极参与者，为多元社会的稳定贡献了力量。随着多元文化主义的实施和加拿大政治的进步，加拿大政坛上出现了一大批非欧裔的政治家，在加拿大的政治生活中越来越具有举足轻重的意义。2001年印度裔政治家锡克·杜新志（Sikh Ujjal Dosanjh）当选为不列颠哥伦比亚省第一位非白人总理。而在20世纪40年代，该省的法律甚至拒绝亚裔在省选举中的投票权。前后60年的变化可谓沧海桑田。
小结
马克斯·韦伯认为，决定认同情感的不是语言、习俗、文化，也不是地域，更重要的是政治记忆。在血缘纽带、地域纽带、文化纽带之外，还有更重要的政治纽带。[51]现代国家的国民身份在很大程度上是由国家疆域这个地理边界限定的，但是地域既不是构成政治共同体的自然联系，也不是构成社会凝聚力的精神纽带。把不同的人口集团吸引到一个共同体中来并且形成凝聚力的力量，既有地域的，也有经济的、政治的、文化的和社会的。各种因素之间的关联与互动所形成的制度、法律、文化氛围和稳定秩序，为个人自由和不同文化提供了共同生存和繁荣的机会、空间和光明前景。这是国家认同和国民凝聚力的最深厚根源。
从这个意义上说，现代国家认同的建构实际上也是与传统认同和社会联系的一种博弈过程。在这个过程中，国家所能够做的，就是通过一系列促进社会平等、民族团结和人文关怀的制度政策和措施，在人民心中制造出一种能够超越传统社会联系的情感依赖和心理效应，创造出人们对它发自内心的信任、爱戴和依恋。从而促使所有公民都愿意把自己在每日每时生活中的点滴感受凝聚为对国家的由衷认同，转化为作为国家公民的自豪感，自觉地将国家认同置于情感排序中的最高位，置于自己族群认同和地方之上，自觉地与国家同呼吸共命运。而不是使用国家的强制力量割裂人们传统的社会联系，用暴力性手段强迫人们对它宣誓效忠。
加拿大的经验最可贵之处在于，它提供了与传统的一元化建构完全不同的国家和认同建构的模式。自法国革命以来，民族是政治共同体，政治共同体需要一种同质性文化纽带的观念就进入了国家建构的政治实践之中。早期的政治理论家们都强调，只有在文化上具有同质性的社会，才能实现政治民主。因此，为了国家和民族建构而打造同一文化的努力，几乎见于所有现代国家的建构过程，而在这个过程中如何处理多种文化之关系不仅成为国家关注的焦点，也成为族际张力和冲突的根源。
现代加拿大抛弃了通过文化同化打造民族身份这样一种有问题的行为观念，也没有重复霍布斯鲍姆所说的通过“编造神话”和“发明传统”，制造一个牵强附会的民族起源或国家的“天定命运”来建构民族认同的老路，而是在公开承认并尊重族裔文化差异的基础上，通过包容性的多元文化主义的政治建构，来协调各个民族和文化集团之间的各种分歧，增进国家政治凝聚力。在加拿大，新的国家认同的基础既不是种族出身，也不是宗教信仰和族群文化，而是建立在政治基础之上，超越了各种地方的、文化的、族裔的、宗教的、社团的联系。所有公民都在一个更高的层次上认同于联邦的政治结构、法律制度，认同于尊重差异文化平等的国家价值观。
就加拿大来说，魁北克人对其语言、宗教和社会文化传统的坚持和保护，对国家的体制和制度的包容性和灵活性提出了严峻的挑战。加拿大为化解联邦与魁北克省之间在统一与分离问题上的张力所采取的非均衡联邦制，不仅是为保持族裔文化多样性而专门设计的，也是英裔加拿大人与法裔加拿大人的民族主义之间长期博弈互动的产物，并且在很大程度上是双方为维护加拿大国家的存在而彼此妥协让步的一个结果。非均衡联邦制，以及作为其重要内容和特征的向魁北克省的非对称性放权措施，在很大程度上都是作为对魁北克民族主义诉求的一种回应而发生的。这些非均衡性的制度设计，在满足地区民族主义诉求、缓和魁北克省与英语占主导地位的其他省份之间张力的同时，也在某种程度上化解了魁北克民族主义的戾气，改变了魁北克追求独立和拥戴联邦的选民间的力量对比，提高了魁北克法裔居民对国家的认同，削弱了魁北克分离主义运动的社会基础，增强了联邦与省之间在统一与分裂之间的制度缓冲力。
魁北克与联邦政治的复杂互动过程说明，现代国家力图在全体公民中间建构国家认同、打造民族身份。与此同时，国内的少数民族也在努力加强自己的认同、彰显自己的文化特性，以免自己的文化特性淹没在由国家发动的文化建构过程中。这两个层次的文化运动并不一定是此消彼长的关系，它可以彼此包容和渗透，在共存与互动中改变自己也改变对方。在加拿大，魁北克民族主义所追求的不仅仅是独立和主权，更重要的是对其文化独特性的承认和尊重。魁北克在社会政策领域实行的一系列具有创新意义的社会政策，一方面是要促进社会公平、民族团结和魁北克认同，更重要的还有彰显魁北克不同于其他地方的生活方式和价值观，体现在其文化传统和价值观主导下的魁北克社会的与众不同。魁北克地区的民族主义运动，正是以这样的方式参与到加拿大现代国家的建构过程，并且在联邦政治和国家体制上打上了自己的烙印。魁北克民族主义的存在和积极活动是决定加拿大非均衡联邦制的一个重要原因。这些非均衡性的制度设计，在满足地区民族主义诉求的同时，又提高了法裔居民对国家的认同，削弱了魁北克分离主义运动的社会基础。尽管魁北克仍然存在着极端的民族分离主义者，但是在联邦制下通过政治渠道解决利益矛盾和文化价值冲突、维护加拿大的巩固和安定，却成为包括魁北克地区在内的加拿大人民的普遍愿望和第一选择。近年来激进的民族主义政党魁人党提出的独立方案多次遭到魁北克人的否决，就是显例。
此外，加拿大实行的议会制度下的政党政治，也在一定程度上抑制了极端民族主义的戾气。在加拿大，联邦议会和地方议会都由选举产生。政党和政治家们进入权力舞台的唯一途径是通过选举。因此，他们必须获得选民的支持。为了获取选票，政治家们必须向选民靠拢，倾听选民的意愿，这不仅形成了加拿大政治中的务实风格，也对极端民族主义的分离力量具有一定的钳制作用。具有极端意识形态色彩和极端倾向的政治家和政党往往由于得不到基本的选票而无法进入政治舞台。即便是在民族主义情绪比较高涨的魁北克，比较极端的民族主义政党魁北克人党也只是在很短的时间内获得执政党的地位，绝大部分时间里还是温和的魁北克自由党掌权。这种在某种程度上淡化了政府和政党的意识形态色彩，推动了政府向温和、务实和服务型政府的转变。
加拿大模式的另一个重要的意义在于，它通过国家的服务和社会政策体系的建设，在国民心中建立起一种公正和亲近的感觉，从而在国民心中唤起对国家的由衷爱戴和效忠，创造出对国家的向心力。它不像一些实行强制同化的国家那样过分看重官方文化对国民认同的作用，而是在制度和文化纽带之外，通过国家社会政策体系中的再分配政策，在公民中间建立起一种社会权利纽带。使所有公民都能够在每日每时的物质生活中，感受到国家的看得见、摸得着的存在，感受到联邦对其公民实实在在的关怀，感受到联邦制度的亲切和公正，从而发自内心地认同它，愿意为它奉献自己的忠诚和情感。加拿大政府所坚持的联邦社会服务的标准，使生活在加拿大的公民，不管生活在哪一个省份，都能享受到国家统一标准的社会服务。诸如养老金计划、医疗保险、失业津贴、儿童入托补助等，加拿大政府关于所有省份的居民都应该获得相对均衡的公共服务的承诺和具体的财政支持，在所有的加拿大人心中都栽下了认同的种子。与此同时，地区与国家、地区与地区之间的多边互动与合作，也开阔了民族的眼光，拓展了民族的心理边界，使其更加开放，更加广阔，在广泛而平等的交往互动中，建立起民族之间的政治互信，加强了彼此之间的情感联系，增进了地方文化的包容度，凝聚起对国家的向心力。许多原本在一元化思维方式下被认为难以解决的问题和矛盾，在多元文化主义联邦制下也相应地得到缓解。
加拿大联邦在其制度和机制设计上的灵活和现实的态度，它所创造的多元主义包容性建构模式，既是它化解宪法危机、避免民族分离的重要原因，也体现了现代国家观念的深刻变革。国家本身不是目的，而是实现目的的工具。这个目的就是保护个人和团体“按照他们对生活意义和目的的理解而生活的能力”[52]。以这个目的和尺度来衡量，任何以国家名义对他人文化权利的否定、剥夺和践踏行为，都是非正义的。这种观念在促使国家承认、尊重和保护文化差异的权利同时，也促进了国家建设方面的制度创新。包括非均衡性联邦制、多元文化主义的政策体系、地区平衡发展机制、增进联邦向心力的社会政策在内的制度和机制，促进了地区之间、社会集团之间的互动与合作，也增进了现代国家协调分歧和冲突的功能，创造了国家在统一与分裂之间的制度缓冲力。而这样一种多元化的国家建构模式，不仅使“一种新的具有包容性的加拿大民族主义（Canadian nationalism）正在形成”[53]，而且也丰富了现代国家的政治实践，开辟了理解国家与现代社会之关系的新思路，拓展了现代政治理论深化和进步的空间。近年来，加拿大学者在政治理论方面的诸多建树就是最好的证据。
注释
[1]Norman Wayne，“Negotiating Nationalism，Nation-Building，Federalism，and Secession in the Multinational State”，University of Montréal，Print publication date：2006，Published to Oxford Scholarship Online：September 2006，p.135.
[2]Alisa Henderson，Hirerarchies of Belonging，National Identity and Political Culture in Scotland and Quebek，McGill-Queen's University Press，2007，p.5.
[3]罗伯特·博斯韦尔：《加拿大史》，裴乃循、符延军等译，中国出版集团2012年版，第137页。
[4]罗伯特·博斯韦尔：《加拿大史》，裴乃循、符延军等译，中国出版集团2012年版，第159页。
[5]罗伯特·博斯韦尔：《加拿大史》，裴乃循、符延军等译，中国出版集团2012年版，第159页。
[6]Norman Wayne，Negotiating Nationalism，Nation-Building，Federalism，and Secession in the Multinational State，University of Montréal Print publication date：2006，Published to Oxford Scholarship Online：September 2006，pp.133-135.
[7]1926年，英国议会通过《威斯敏斯特法令》，承认加拿大的“平等地位”，加拿大开始有了独立的外交权。1931年，加拿大由自治领变为英联邦成员国，加拿大联邦议会获得了同威斯敏斯特平等的立法权，但仍无修宪权。1982年，英国女王签署《加拿大宪法法案》，加拿大联邦议会由此开始具备了立宪和修宪的完整权力。
[8]Béland Daniel & Lecours André，“Nationalism and Social Policy，The Politics of Territorial Solidarity”，Print publication date：2008，Published to Oxford Scholarship Online：September 2008，p.43.
[9]Béland Daniel & Lecours André，“Nationalism and Social Policy，The Politics of Territorial Solidarity”，Print publication date：2008，Published to Oxford Scholarship Online：September 2008，p.46.
[10]Béland Daniel & Lecours André，“Nationalism and Social Policy，The Politics of Territorial Solidarity”，Print publication date：2008，Published to Oxford Scholarship Online：September 2008，pp.46-48.
[11]Béland Daniel & Lecours André，“Nationalism and Social Policy，The Politics of Territorial Solidarity”，Print publication date：2008，Published to Oxford Scholarship Online：September 2008，p.81.
[12]罗伯特·博斯韦尔：《加拿大史》，裴乃循、符延军等译，中国出版集团2012年版，第403—403页。
[13]Béland Daniel & Lecours André，“Nationalism and Social Policy，The Politics of Territorial Solidarity”，Print publication date：2008，Published to Oxford Scholarship Online：September 2008，pp.59-60.
[14]Béland Daniel & Lecours André，“Nationalism and Social Policy，The Politics of Territorial Solidarity”，Print publication date：2008，Published to Oxford Scholarship Online：September 2008，pp.61-62.
[15]Béland Daniel & Lecours André，“Nationalism and Social Policy，The Politics of Territorial Solidarity”，Print publication date：2008，Published to Oxford Scholarship Online：September 2008，pp.62-63.
[16]沃尔特·怀特、罗纳德·瓦根伯格、拉尔夫·纳尔逊：《加拿大政府与政治》，刘经美、张正国译，北京大学出版社2004年版，第23页。
[17]罗伯特·博斯韦尔：《加拿大史》，裴乃循、符延军等译，中国出版集团2012年版，第428页。
[18]罗伯特·博斯韦尔：《加拿大史》，裴乃循、符延军等译，中国出版集团2012年版，第448页。
[19]Béland Daniel & Lecours André，“Nationalism and Social Policy，The Politics of Territorial Solidarity”，Print publication date：2008，Published to Oxford Scholarship Online：September 2008，p.81.
[20]2012年12月4日，魁北克人党在地方选举中获胜，获得125个议席中的54席，成为省议会第一大党，重新执掌魁北克省政府。但是分析家认为，魁北克分离主义者在议会中仍然占少数，即便联合另外一个主张分离的小党魁北克互助党（2席），最多也才只有56票，难以在魁北克省议会中形成多数推动它所希望的全民公投，充其量只能给联邦决策制造一些麻烦而已。参见Canada Forecast，Outlook for 2013-17，Country Report December 2012.www.eiu.com。
[21]Norman Wayne，“Negotiating Nationalism，Nation-Building，Federalism，and Secession in the Multinational State”，Print publication date：2006，Published to Oxford Scholarship Online：September 2006，p.139.
[22]Béland Daniel & Lecours André，“Nationalism and Social Policy，The Politics of Territorial Solidarity”，Print publication date：2008，Published to Oxford Scholarship Online：September 2008，p.83.
[23]Norman Wayne，“Negotiating Nationalism，Nation-Building，Federalism，and Secession in the Multinational State”，Print publication date：2006，Published to Oxford Scholarship Online：September 2006，p.12.
[24]Norman Wayne，“Negotiating Nationalism，Nation-Building，Federalism，and Secession in the Multinational State”，Print publication date：2006，Published to Oxford Scholarship Online：September 2006，p.12.
[25]Béland Daniel & Lecours André，“Nationalism and Social Policy，The Politics of Territorial Solidarity”，Print publication date：2008，Published to Oxford Scholarship Online：September 2008，p.86.
[26]威尔·金里卡：《少数的权利：民族主义，多元文化主义和公民》，邓红风译，上海世纪出版集团2005年版，第102页。
[27]威尔·金里卡：《少数的权利：民族主义，多元文化主义和公民》，邓红风译，上海世纪出版集团2005年版，第165页。
[28]Banting，“Canada：National-Building in a Federal Welfare State”，in Herbert Obinger，Stephan Leibfried，and Francis G.Castles（eds.），Federalism and the Welfare State：New World and European Experiences，Cambridge University Press，2005，pp.89-137，123.
[29]Béland Daniel & Lecours André，“Nationalism and Social Policy，The Politics of Territorial Solidarity”，Print publication date：2008，Published to Oxford Scholarship Online：September 2008，pp.49-50.
[30]Béland Daniel & Lecours André，“Nationalism and Social Policy，The Politics of Territorial Solidarity”，Print publication date：2008，Published to Oxford Scholarship Online：September 2008，p.53.
[31]Béland Daniel & Lecours André，“Nationalism and Social Policy，The Politics of Territorial Solidarity”，Print publication date：2008，Published to Oxford Scholarship Online：September 2008.
[32]沃尔特·怀特、罗纳德·瓦根伯格、拉尔夫·纳尔逊：《加拿大政府与政治》，刘经美、张正国译，北京大学出版社2004年版，第64页。
[33]Béland Daniel & Lecours André，“Nationalism and Social Policy，The Politics of Territorial Solidarity”，Print publication date：2008，Published to Oxford Scholarship Online：September 2008，pp.51-55，81.
[34]Béland Daniel & Lecours André，“Nationalism and Social Policy，The Politics of Territorial Solidarity”，Print publication date：2008，Published to Oxford Scholarship Online：September 2008，p.87.
[35]联邦与各省联席会议在20世纪初既已出现，但召集频率很低，1927—1944年仅召开8次。在1960年以前，联邦—省际会议称作“自治领—省会议”，之后称作“联邦—省会议”，召集的次数也越来越多。1960—1969年有15次。以后逐渐常态化。见罗伯特·博斯韦尔《加拿大史》，裴乃循、符延军等译，中国出版集团2012年版，第371页。
[36]Béland Daniel & Lecours André，“Nationalism and Social Policy，The Politics of Territorial Solidarity”，Print publication date：2008，Published to Oxford Scholarship Online：September 2008，pp.85-86.
[37]沃尔特·怀特、罗纳德·瓦根伯格、拉尔夫·纳尔逊：《加拿大政府与政治》，刘经美、张正国译，北京大学出版社2004年版，第66页。
[38]例如，1980年纽芬兰、魁北克、马尼巴托和阿尔伯达等八省就曾形成“八省帮”（Gang of Eight），联合反对联邦总理特鲁多的修宪方案。见罗伯特·博斯韦尔《加拿大史》，裴乃循、符延军等译，中国出版集团2012年版，第406页。
[39]关于寄宿学校学生的死亡人数，至今没有一个确切的数字。学者们只是根据掌握的材料进行推测。参见Breton Raymond，Jeffrey G.，Reitz and Victor F.Valentine，Cultural Boundries and The Cohesion of Canada，Monttreal：Institute for Research of public policy，1980.Martin N Marger：Race and Ethnic Relations-American and Global Perspectives，p.447。
[40]罗伯特·博斯韦尔：《加拿大史》，裴乃循、符延军等译，中国出版集团2012年版，第371页。
[41]沃尔特·怀特、罗纳德·瓦根伯格、拉尔夫·纳尔逊：《加拿大政府与政治》，刘经美、张正国译，北京大学出版社2004年版，第16页。
[42]罗伯特·博斯韦尔：《加拿大史》，裴乃循、符延军等译，中国出版集团2012年版，第158页。
[43]罗伯特·博斯韦尔：《加拿大史》，裴乃循、符延军等译，中国出版集团2012年版，第255页。
[44]何俊芳、周庆生：《语言冲突研究》，中央民族大学出版社2010年版，第247页。
[45]罗伯特·博斯韦尔：《加拿大史》，裴乃循、符延军等译，中国出版集团2012年版，第217、246页。
[46]Royal Commission on Bilingualism and Biculturalism，Report.Book 3：The Work World，p.353.参见何俊芳、周庆生《语言冲突研究》，中央民族大学出版社2010年版，第248页。
[47]罗伯特·博斯韦尔：《加拿大史》，裴乃循、符延军等译，中国出版集团2012年版，第395页。
[48]沃尔特·怀特、罗纳德·瓦根伯格、拉尔夫·纳尔逊：《加拿大政府与政治》，刘经美、张正国译，北京大学出版社2004年版，第15页。
[49]威尔·金里卡：《少数的权利——民族主义、多元文化主义和公民》，邓红风译，上海世纪出版集团2005年版，第183页。
[50]威尔·金里卡：《少数的权利——民族主义、多元文化主义和公民》，邓红风译，上海世纪出版集团2005年版，第184页。
[51]马克斯·韦伯：《经济与社会》，林荣远译，商务印书馆1998年版，第219页。
[52]威廉·盖尔斯顿：《自由多元主义的实践》，佟德志、庞金友译，江苏人民出版社2010年版，第83页。
[53]Norman Wayne，“Negotiating Nationalism，Nation-Building，Federalism，and Secession in the Multinational State”，University of Montréal，Print publication date：2006，Published to Oxford Scholarship Online：September 2006，p.135.