17世纪末，在尼德兰和英国已经确立了资本主义的生产关系，而在俄国依然是落后的封建农奴制。彼得一世即位认识到，俄国如果不进行改革，就不能摆脱它落后于西欧的状况。于是，他采取了一系列改革措施。彼得一世重视国家中央行政机构的改革。17世纪时，俄国的中央政权掌握在名门贵族（波雅尔）手里。贵族杜马权力很大，彼得执政后，贵族杜马由于腐败无能，实已瘫痪，形同虚设。贵族反对彼得实行改革，因此，彼得对杜马也不信任。他回避杜马而亲自决定重大国事，并完全以自己的名义颁布敕令。1711年，彼得一世远征普鲁特，在对土耳其宣战的当天（1711年2月22日），彼得正式签署了关于建立参政院的诏令。参政院取代了贵族杜马，由9个参政员组成。参政院成为一个直属沙皇的最高国家管理机构，从中央到地方的整个行政系统，从财政预算、贡赋征收到陆海军的编制，都置于它的管理之下。参政院还有权利制定各项重大法令。为了监督法令的执行，又设立了监察厅。参政院本身的活动也要受到总检察官的监督。参政院成立后，彼得就着手改造旧的衙门机构。彼得一世逝世后，参政院的职权也随之发生了一些变化。
