众所周知，外交和涉外政策、事务一直是中国决策机制中集权度最高的部门。但2010年9月3日，外交部政策规划司司长乐玉成在《中国外交2009》的首发式上接受中新社等媒体采访时表示，中国外交决策、政策规划越来越注重参考公众的意见。他说，当前来自报纸、电视等媒体的信息，甚至是网民的意见都是中国外交决策、政策规划时的重要参考。
外交关系到国家安全、国家利益，当然也关系到国民福祉，本应有公众参与。但长期以来外交却被厚厚的神秘色彩覆盖，公众只知道外交的结果，不知道或极少知道外交决策的过程，更难对外交决策、政策规划产生影响。现在，外交决策、政策规划越来越注重参考公众的意见，“外交”从公众不得置喙的禁区到公共参与，这是公民政治参与的重要表现，确实是巨大进步。但是外交的“公众参与”并非易事，背后需要一整套深刻甚至有些抽象的理论为其支持，需要一整套机制为其制度保障。
一
外交的“公众参与”当然是指公众、民意对国家的外交政策，甚至基本对外战略发生影响。但是，外交的公众参与不能简单等同于完全听从“民间舆论”、听从“民意”。因为只有经过公共领域的讨论、争辩，才可能有真正的民间舆论和民意的产生。换句话说，真正的民间舆论和民意只有在公共领域的平台上才可能产生。所以，公众参与外交的关键其实在“公共领域”。
20世纪60年代，作为晚期法兰克福学派最重要的思想家，哈贝马斯在其著作《公共领域的结构转型》中开创性地提出了“公共领域”的概念。他认为：国家和社会之间可以存在一个公共空间，公众可以在这个空间中自由言论，不受国家的干涉，这便是“公共领域”。
哈贝马斯首先把“公共领域”作为一个历史性概念，对此概念作了历史起源追溯。他认为历史地看，公共领域经历了三种形态，即：古代古希腊城邦公共领域、中世纪欧洲封建社会公共领域、现代资产阶级公共领域。他认为古希腊城邦公共领域是指城邦及其以政治生活为本质内容的公共生活。公共领域为自由民所共有，与每一个人所特有私人领域明确区分。这种公共生活主要是在广场上进行，形成特殊的广场文化。公共领域建立在对话（又分为采取讨论和诉讼形式）和共同活动的实践（可能是战争，也可能是竞技）之上。哈贝马斯认为公共领域的第二种形态是中世纪欧洲封建社会，但中世纪封建领主的庄园由其自己支配，封建领主的所有权作为一切统治权的总和，所以事实上不存在古希腊城邦的公共领域和私人领域的对立模式，作为制度范畴的、与私人领域相分离的公共领域，在封建社会是不存在的。然而，在哈贝马斯认为虽然如此，欧洲封建制度的某些特征，如君主印玺、国王王权仍然具有某种特殊含义的公共性。因为在中世纪，君主作为国家的最高统治者和所有者，其臣民被他代表，或者说被他体现了。所以，国王、宫廷为核心，封建领主、贵族阶层等上层社会中产生、发展出一套在公共场所表现出的标志，包括印玺、权杖、纹章及各种繁文缛节，以彰显其权威、高尚、道德。这一切，都是为了显示其高度的“代表性”，因此，哈贝马斯将其称为“代表型公共领域”。这种代表型公共领域认为自己是“公域”同时也是“私域”的代表，是“公”与“私”的总和，因此是不容置疑、讨论的，公众只能服从命令。在哈贝马斯看来，无论是古希腊城邦公共领域还是中世纪欧洲封建社会代表型公共领域，本质上都不是作为一个质疑、讨论、批判的空间存在，因此名不副实。随着早期资本主义商品经济的发展，封建制度的统治基础发生了动摇。随着市民阶级的兴起，开始出现越来越多的商会、俱乐部、咖啡馆，人们在其中交换信息和意见，讨论公共事务；印刷业的发达使报纸、杂志、书籍也越来越多，信息传递、意见交换更快更广。商人、市民、作家、艺术家、哲学家、思想家、医生、律师、记者、编辑渐渐成为热议社会问题、公共事务的主体。在此风影响下，甚至贵族的沙龙也成为讨论公共事务的场所。这就是哈贝马斯所说的第三种形态，也是全新的公共领域，即资产阶级公共领域，承载了质疑、批判的空间。正是这林林总总、形形色色的公共空间中进行的有意无意的公开的自由讨论、互相辩驳中，逐步瓦解了中世纪封建贵族统治的合法性基础。这种公共空间，是一种政治性公共空间。
哈贝马斯在《公共领域的结构转型》一书中这样论述公共领域的内涵：“资产阶级公共领域首先可以理解为一个由私人集合而成的公众的领域；但私人随即就要求这一受上层控制的公共领域反对公共权力自身，以便就基本上已经属于私人，但仍然具有公共性质的商品交换和社会劳动领域中的一般交换规则同公共权力展开讨论。”这种公共领域是哈贝马斯思考的重点，他认为“国家”与“社会”的分离是现代公共领域形成的基本前提。公共领域由汇集的私人构成，个人成为独立自主的主体，成为有自我意识的个人，而不是等级、权威的附属，个人冲破等级制进入公共领域。个人的汇集形成社会，通过公共领域向国家传达社会需求。随着媒体的空前发达，包括“家长会”“宠物协会”在内的各类NGO组织越来越多，进入公共领域的“门槛”越来越低，人人都可以（至少理论上或理想状态）进入公共领域。公共领域是社会限制公权的重要一环。进一步说，公共领域的主要功能之一是对公共权力进行监督、约束与控制。
任何个人都可以进入公共领域自由地表述自己的意见，同时也为公共领域的存在提出了更高的要求，因此哈贝马斯逻辑地提出了“理性交往”理论。如果没有这种理性交往，所谓“公共领域”只会是混乱不堪的自说自话，甚至彼此吵闹。理性交往就是确定，在这个公共领域中，每个人都是言说者，同时又必须是倾听者，是主动者，又是被动者，是施与者，又是接受者。也就是说，每个人都要听取不同意见，不同意见有自由表达的权利。经过发言、倾听、讨论，才可能形成“公共意见”，也就是公众舆论。相反，感性认知的情感宣泄，即便有着普遍的公众性，也不属于“公众舆论”。哈贝马斯强调：“公共意见，按其理想，只有在从事理性的讨论的公众存在的条件下才能形成。这种公共讨论被体制化地保护，并把公共权力的实践作为其批评主题。”公共意见或公众舆论既不是某种公权力操控的强势表达，也不能以简单民意的机械统计、调查或“谁的嗓门大嗓门高”作为依据。只能是在信息自由流动，公众在充分获取各种信息基础上经过理性辩论、公开批判形成的“意见”才能成为公众舆论。
信息的自由流动、不同意见的平等表达，需要制度保障，需要习惯于此的社会文化的支持。
二