付士成 卢超
一、引子
福利行政作为纷繁复杂的众多行政领域中的分支，有其特殊性的原理支撑。福利行政关涉公民普遍的宪法权利——生存权和福利权的实现，福利行政中良好行政的实现担负着特殊的国家使命。那么在行政组织中，中央机构和地方机构的设置协调问题直接关系到福利行政的目的实现，如何处理中央、地方之间的关系，以及如何认识第三部门在福利行政中的地位，都是当前福利行政和行政组织改革面临的重大难题。以美国福利行政改革为例，看其如何处理中央、州、地方之间在福利行政中的关系，尽管有联邦制和单一制的隔阂，但对我国的现况仍有宝贵的借鉴功效。
二、福利行政之行政目的
“现代国家中最具优势的权力为行政权，其权力行使欲获得正当性，必须以国民最大福祉为依皈，此当亦为行政目的之所在，故行政目的理应与所谓之公益相关。”“随着国家任务之转换，宪法价值之改变，行政事务亦随之日新月异，在行政领域中，其于特定之行政目的、行政欲实现此一宪法所丛生之价值，适当地选择不同之行政手段，整理出分析个别之行政过程乃理所当然之事，从而促成各种领域之内体系化之行政目的的追求。”在福利行政领域内特殊的行政目的与福利国家、社会国的理念息息相关。所谓的社会国按照一般理解即是“国家对社会正义、公共福祉与社会安全，透过制定规范、法院判决、税收和提供给付来对人民的请求负担广泛的责任，社会国就是致力于社会任务的国家……根据每个国民生存照顾的需要，经由社会立法与社会行政，尽可能地予以解决”。国家行政的任务已经从单纯的干涉行政向给付行政发生了重大转变，而支配国家机器运转的政治理念亦从自由主义法治国转向社会法治国。福利国家的兴起作为一股普遍潮流使得各国的宪法理念和关于行政目的的看法发生了重大转变和革新，譬如日本《宪法》第25条第1款规定：“所有国民，均享有营构在健康和文化意义上最低限度生活的权利。”为实现第1款的意旨，第2款规定了“国家必须就一切生活领域和层面，努力提高和增进社会福利、社会保障以及公共卫生”。美国亦不例外，20世纪30年代的罗斯福新政推翻了传统的自由放任资本主义的神话，从宪法层面上对美国宪政根基予以了革新和重塑，按照桑斯坦教授的理解，罗斯福新政是赋予人民福利权利的第二权利法案（Second Bill of Rights），“在推行第二权利法案的同时，罗斯福并没有意欲对传统的宪法解释和结构框架予以根本的更改，权利法案的精髓不在于改变基础性的宪法文件，而在于对国民权利含义随时代发展进步的一种忠实记录，第二权利法案成为现代国家任务实现臧否的评判标准”。
就这个层面上而言，福利社会的变革在美国并没有经历严重的宪法危机的考验，而是通过弹性的宪法解释使得福利国家获得正当性。正如Satirios A.Baber所极力辩护的那样，美国宪法的消极自由模式（negative-liberties model）不适应社会需要，利益模式（benefits model）更加具有正当性，“作为工具性宪法（instrumental constitution），宪法的核心理念便是在一个良好秩序的社会和政治实体中追求人民的普遍福利与幸福”。宪法层面上获得了正当性之后，在具体的福利行政实践上美国又有着与其他西方国家不同的特色。
按照安德森对西方福利世界的三种划分，美国属于自由资本主义式的福利国家，福利国家政策出台比欧洲晚，缺乏以公平为目的的再分配制度，最大的特色是采用联邦制，这为推行统一的福利政策设置了重大的制度障碍，除了养老保险为全国统一之外，其他福利项目由联邦和州共同负担，申请条件由各州自定。正是政治上的联邦特色，促成了美国福利行政的协调难题，行政组织之间如何互相策应，来实现公民社会保障权、生存权等宪法性权利层面上的保障？联邦和州地方政府之间基于福利行政之特殊目的，如何借助组织形式革新来分工合作？这些问题正是文章第三、四部分的讨论重点。
三、美国福利改革中的纵向协调
（一）福利事业改革的脉络简述
美国福利事项从组织法的角度可以分为联邦、州政府以及地方三级。
在1930年之前，州政府和地方管理担负着绝大多数的福利事项，联邦很少亲自涉足到具体的管理中去。这种情况随着1929年经济大萧条发生了巨大改变，社会福利的改革者们倡导联邦在公共福利中发挥更为重要的作用。随着1960年的“向贫困宣战”（War on Poverty），联邦在公共扶助项目中的作用愈加明显，联邦不仅扮演一个政策实施者的角色，而且向州和地方一级施加各种压力以满足联邦的各种计划标准。在1964到1975年间，经济机会办公室（the Office of Economic Opportunity，简称为OEO）被授权去协调新旧扶助项目之间的冲突事项，然而OEO并没有十分有效地扮演好协调者的角色。期间各式各样不同标准的州和地方扶助项目不断涌现，州和地方政府亦开始不断抱怨严格的规章和法规、无穷的上级文件使得地方的自身特性被忽视。20世纪70年代尼克松政府时期，健康部、教育部和福利部实施了一系列旨在整合福利供给项目的计划，使得地方层面的福利供给和分配能够更好地回应地方的需求。到了卡特政府时期，福利改革事业没有受到应有的重视，仅在1978年12月份，卡特政府实施了一项“资格标准简化计划”（Eligibility Simplification Project），旨在各部门之间简化公共扶助项目申请人的资格标准。这项计划完成于1980年10月份，然而最终效果寥寥。80年代的里根政府时期则实行了广泛的福利改革计划，要求各州根据自身情况建立各自的收入和资格标准系统，以期公共扶助项目能够真正面向和服务那些需要帮助者，并通过颁布相关法律使得资格标准更加严格。
总的来说，里根政府时期的改革目标在于削弱联邦政府在福利项目设计和实施中的作用，使得公共扶助能够更加贴近州和地方的特殊需要。
（二）主要福利项目与现况
美国现有的公共福利项目和管理部门主要有：健康和人类事务部（Health and Human Service）管理下的儿童家庭补助计划（Aid to Families with Dependent Children，简称为AFDC），美国农业部管理下的食品补助计划，住房和城市发展部（HUD）直属下的“第8条款住房资格”（Section 8 Housing Certificates）管理项目。上述三个公共福利项目主要针对低收入人群的公共扶助工程。另外针对教育和工作培训的公共福利项目则是：劳动部（DOL）管理下的“职业培训协作法”（Job Training and Partnership Act，简称为JTPA）项目，健康和人类事务部直属下的“工作机会和基本技能”（Job Opportunity and Basic Skills，简称JOBS）项目，教育部管辖的各类成人和职业教育工程，美国农业部（USDA）治理下的“食物券就业和培训”（Food Stamp Employment and Training简称FSET）项目，以及同样由劳动部管理的“流浪者扶助法”（Homeless Assistance Act）所涉及的众多扶助项目。在这些项目中教育部、健康和人类事务部以及住房和城市发展部亦参与其中。
美国社会福利项目依靠各自机构、规章和制度来运作，而并非以其所服务的顾客为导向，公共扶助项目的不协调和内部分化十分普遍。功能类似的公共扶助项目却有着不同的申请流程，各自使用不同的资格标准和专业术语。随着公共扶助项目和政府职能部门的日益膨胀，这些项目之间日益变得支离破碎，这种不协调的局面不仅存在于垂直的联邦、州、地方三者之间，亦存在于平行的管理机构和服务供给者之间。
（三）联邦层面的机构和组织变革
1.联邦政府机构组织改革
为解决组织上的协调难题，在联邦政府层面为增强协调而实施的各种组织改革方案大致有如下几种：一是加强各个部门首脑之间的沟通，在政策的制定阶段确保统一的绩效目标。二是部门之间正式的行政举措，譬如1989年11月教育部、劳动部联合卫生和人类服务部签订一份部门间协议，统一提供科技帮助，以帮助地方部门更好地运作和改善JOBS项目。自此之后，三个部门间的协商会谈机制成为固定的制度，这为进一步的合作和协调机制的实现提供了一个平台。三是直接根据项目的特点直接重新整合相应机构。譬如有提议将管理收入维持项目的部门整合到健康和人类事务部门下，或者让劳动部统一管理所有的职业培训项目。尽管这些提议看起来十分具有诱惑力，但是问题亦随之而来，首先从理论层面上看，重组机构或许可能加强各个项目之间的联系，也有可能割断它们之间原先存续的纽带，重组机构产生之后仍需要面对如何同原有的劳动部、健康和人类发展部之间协调的问题。这种整合重组机构的做法尽管潜在的收益价值巨大，然而机构部门重组所消耗的时间和物力亦难以估量，同时牵涉到的部门管辖利益、历史原因以及特殊利益集团的干涉，都使得机构重组之途困难重重。仅当机构重组发生在同一个部门之下而且分享共同的政策目标时，所遇到的困难就会小得多。譬如1991年4月卫生和人类服务部直属下的人类发展部（Human Development Services）和家庭资助办公室（Family Support Administration）直接合并为一个部门，从而根据相同的政策指令处理儿童和家庭扶助项目，这是一个少见的成功事例。
同时一些有别于专业行政部门的机构间政治性实体，譬如1987年的低收入机会委员会以及1990年取代它的Economic Empowerment Task Force，都是为协调工作而创设，但亦因过强的政治性而遭到诟病。2008年亦有多种机构改革方案提出，一种是设立一个由9人构成的、机构间的福利职业委员会（Interagency Welfare Employment commission），成员则由健康和人类事务部、劳动部、教育部等部门和地方政府以及其他相关利益团体的成员代表所组成。该委员会的职责将集中于消除散布于联邦、州和地方之间的公共扶助政策冲突，让联邦各个行政机构之间的协调一致。另一个建议是设立一个两年制的独立研究委员会，由健康和人类事务部、劳动部、教育部等部门提供资金，以支持对机构间的协调经验进行总结和研究，为联邦各机构之间的权限责任划分以及政策制定提供理论依据。四则是通过立法指令直接要求相应部门之间的协调行动。国会在相关的许多立法中用具体的条款明确要求某些机构之间的协调行为、提供专项协调基金以及对福利项目的联合预案审批行为。重要的实例有《家庭扶助法》（Family Support Act）中要求健康和人类服务部就教育和训练服务事项要事先咨询教育部和劳动部，以及专门条款要求各州的JTPA项目中8％资金用于协调事项。另外《职业和应用科技法》（Vocational and A pplied Technology Act）中亦有规定，要求州所制定的职业教育计划必须通过州工作训练协调会（State Job Training Coordinating Council，简称为SJTCC）的审查和评论程序。