案例7彰化第四信用合作社诉“财政部”案（1999年）
解释号：“释字第488号解释”
知识点：基本权利的程序保障功能
【案情要览】
本案声请人虽为台湾地区“监察院”，但起因确系彰化第四信用合作社（以下简称“四信”）与台湾地区“财政部”之纠纷。1989年至1992年间，“四信”分别以人头户冒贷及不法挪用之方式，挪用巨额资金，涉及背信、诈欺及伪造有价证券等犯罪行为，旋于1995年7月形成“四信”被挤兑的状况。经台湾地区“财政部”勒令，“四信”于同年8月停业进行清理。后经台湾地区“财政部”函准，“四信”由台湾省合作金库概括承受。
台湾地区“财政部”之依据为台湾地区“信用合作社法”第27条第1项第8款、“银行法”第62条第1项以及依据“银行法”第62条第3项授权订定之“金融机构监管接管办法”第11条第1项第3款（以下简称“银行三法”）。据上述规定，当银行（含信用社）等金融机构出现可能损及社会及存款人权益之虞的特定状况时，监管机构可采取特定措施为处置，其中“信用合作社法”第27条第1项第8款、“银行法”第62条第1项均有“其他必要之处置”字样，而“银行法”第62条第3项又授权制定“金融机构监管办法”，将此“其他必要之处置”具体化为“监管人得协助受监管金融机构办理概括让与全部或部分业务及资产负债”。“四信”认为前述规定违反法律保留原则、授权明确性原则、比例原则，侵害合作社全体社员、理事、监事、任职职员之生存权、工作权和财产权，并得提出诉愿、再诉愿及行政诉讼。台湾地区“行政法院”继续引用上述条文，作成对“四信”不利之判决。后该案至台湾地区“监察院”，“监察院”遂就上述法律向“大法官”声请解释。
【基本知识】
有关基本权利之规定，系基本权利理念的“实证化”，凡具名为“宪法”者概莫能外。但台湾地区现行“宪法”有关基本权利之规范多以相当抽象、简短及笼统之用语加以规范，且多为“概括条款”，不但富抽象性，而且具“不完整性”。基本权利之规范因具上述之“抽象”、“开放”特征，凡基本权利规范之适用，均须挖掘出规范背后之具体含义。抑且，具名为“宪法”之规范，虽具规范形式，但无异于政治哲学之规范表述，因此，对基本权利规范具体含义之发现，毋宁是从诸种观念差异中，寻求对基本权利之共识。对基本权利规范之具体含义的发现，核心在于挖掘基本权利规范发挥作用之方式，亦即基本权利之功能。学者经由规范、判例及背后之一定理论，形成基本权利之功能理论，以探求基本权利规范之实现方式。
对基本权利功能之理论，最为经典者，莫过于由德国公法学家耶令内克提出之“身份理论”。按耶令内克提出之“身份理论”，人民对于公权力之身份包括四个阶段，依次为：被动身份、消极身份、积极身份、主动身份。该“被动”、“主动”、“消极”、“积极”等，均系从公权力和公民之间关系所发阐述。德国公法学者以此理论为基础，将基本权利之功能分为防御功能和给付功能。前者系基本权利之最初功能，系指人民对抗公权力之功能，以要求公权力不作为为主要诉求，希望借此确保基本权利不为公权力所恣意侵害。具有防御功能之基本权利，又被称为“防御权”。后者系基本权利之发展功能，系指人民得依据基本权利规范之规定，向公权力主体主张特定的经济和社会给付。具有给付功能之基本权利，又被称为“给付权”或“受益权”。
此两种分类为基本分类。但，上述分类仅关注于基本权利规范之实体性内容，即注重基本权利之实现，而不关注基本权利实现之方式。且使基本权利之作用范围仅涉及公权力主体与人民之关系。因此，防御功能及给付功能之分类尚不足以概括基本权利功能之全貌。李建良将两者合并概括为“主观权利之功能面向”。经德国联邦宪法法院判例之发展，在德国公法学上，基本权利不仅具有“主观权利”性格，尚具有“客观秩序”性格。亦即基本权利之功能不再仅是一种“权利”，而系“价值体系”。该“价值体系”并非仅作用于公权力主体与人民，而扩及所有法律领域，且其功能不再仅限于防御功能和给付功能。李建良认为，客观秩序之功能面向包含“基本权利之对第三人之效力”和“基本权利之保护义务”。当然，李建良上述观点并非通说，至于其他学者学说将在以下“理论评析”部分再作详述。
另，按大多数台湾学者之分类，台湾地区现行“宪法”上规定之基本权利，可以分为平等权、自由权、政治参与权、社会权和程序基本权等。由此，平等权、自由权、政治参与权及社会权为具有实体内容之实体性权利，而程序基本权为实现上述权利之程序性权利，专指请愿、诉愿及诉讼权。当然，实体性权利中亦有部分含有程序性内容，如政治参与权，亦包括人民政治参与之程序，但此并不影响实体权利之实体性质。总之，按台湾学者之观点，实体性权利与程序性权利泾渭分明。当然上述两种分类并非没有重叠之处，如李建良将吴庚谓“程序之基本权”归入“程序性之给付或服务”。
至于本案中，“四信”谓“财政部”之行为侵犯其生存权、工作权和财产权，均系实体性权利，且认定其系侵犯行为之依据在于“财政部”限制“四信”上述实体性权利之法律或命令违反法律保留原则、授权明确性原则和比例原则。但“大法官”却发展出基本权利之程序保障功能。因此，本案之争点并非在于“四信”之主张是否正当，而生存权、工作权和财产权等实体性权利，是否包含有程序保障的功能。
【解释要点】
“大法官”针对本案作成“释字第488号解释”，对实体性基本权利是否具有程序保障功能进行了阐述，并宣告系争之银行三法违反保障财产权之意旨。“释字第488号解释”有施文森提出之部分不同意见书、黄越钦提出之不同意见书和戴东雄提出之不同意见书各一份。
根据解释文及解释理由书，多数“大法官”认为：人民财产权应予保障。对人民财产权之限制，必须合于台湾地区现行“宪法”第23条所定必要程度，并以法律定之，其由立法机关明确授权行政机关以命令订定者，须据以发布之命令符合立法意旨且未逾越授权范围。声请人声请解释之“信用合作社法”第27条第1项第8款、“银行法”第62条第1项以及依据“银行法”第62条第3项授权订定之“金融机构监管接管办法”第11条第1项第3款均系保障存款人权益，并兼顾金融秩序之安定而设，但基于保障人民权利之考量，法律规定之实体内容固不得违背保障人民基本权利之意旨，其为实施实体内容之程序及提供适时之司法救济途径亦应有合理规定，方符维护基本权利之意旨，法律授权行政机关订定之命令，为适当执行法律之规定，尤其对采取影响人民权利之行政措施时，其应遵行之程序作必要之规范。
多数“大法官”认为：系争之银行三法对银行、信用合作社之股东（社员）、经营者及其他利害关系人，既皆有重大影响，该等法规仅就主管机关作成行政处分加以规定，未能对作成处分前，设置有关人员陈述意见或征询地方自治团体之意见设置程序性规定，亦不问被指派机关或人员之意愿且无须斟酌受接受之金融机构股东或社员大会决议之可行性，且不考虑该金融机构是否适时提供相当资金、担保或其他解决其资产不足清偿债务之有效方法。上述作法，均与保障财产权之意旨不符。据此，多数“大法官”认为，前述三法有关内容应由主管机关依解释意旨尽速检讨修正，且主管机关宜通盘检讨台湾地区现行金融管理机制，使危机消弭于未然。
【理论评析】
许宗力评价“释字第488号解释”之最大贡献是“确认基本权也有程序保障功能”。在前述防御功能与给付功能外，基本权利又何以具有程序保障功能，唯此问题，为本案争点所在，亦为理论评析之重点。
基本权利之形成，为社会契约论之结果。按社会契约论之理论言说，人民形成契约，产生公权力机关，但因公权力机关具有侵犯人民权利之可能，故人民又形成基本权利，以对抗政府。此一基本权利之形成脉络，毋宁为总结公权力对人民恣意侵害之教训而成。虽“社会原则”之发展，使基本权利不仅具有防御功能，而且更具有给付功能，但此两者仍为“权利性质”，则必有“权利主体”以为附丽，因而该两种功能又被统合为“主观权利之功能面向”。前文对此已有详述。
但自德国吕赫案后，基本权利之功能从主观面向逐渐向客观面向发展。按德国联邦宪法法院对吕赫案之判决：“（德国）基本法不打算作价值中立的秩序……在基本法权章中，它同时建立了一种价值秩序，藉此，大大增强了基本权的效力。此价值秩序的中心是：在社会团体中自由发展的人格及其尊严，应视其为适用所有法律领域的宪法基本决定；立法、司法及行政均由之获取准则与激励。”德国公法学将以吕赫案为中心形成之理论，称为“客观价值秩序”理论，基本权利除作为主观权利性外，又具有了客观法规范性。基本权利之程序保障功能即从此客观法规范性中导源而出。客观价值秩序理论之精髓在于：使原本仅拘束公权力与私人之关系、以及以“主张-救济”或“主张-授益”为核心之基本权利，在效力上有所扩张。亦即在范围上由仅拘束公权力与私人之关系，向第三人扩张（第三人效力），在作用方式上，从以事后救济为主，向对公权力行为之全过程控制扩张。前者是否成立，亦即基本权利是否具有第三者效力，德国学界尚存争议，台湾地区法律之理论与实务也并无统一意见，但对于后者，则已成通说。由此，公权力机关在为一定行为时，不仅须注意基本权利传统之“防御”、“给付”功能，更须以一定程序来确保其行为的有序。
基本权利之程序保障功能的内容，按不同标准可作不同解说，以下按程序保障功能的具体内容和发挥功能之方式进行分析。
第一，按程序保障功能的具体内容，程序保障功能可以细分为组织保障功能和狭义的程序保障功能。实际上，组织保障功能和狭义的程序保障功能确难区分，其原因在于多数公权力主体的组织法并非仅有机构、权限、编制等规定，尚包括该公权力主体行使职权的程序。德国学者哈贝乐认为：“组织性与程序性的给付性法律，其特征正在于：加强引进具有咨询权，或（不同程度之）影响或参与决定权的多元化会议组织。”按此，组织保障功能和狭义的程序保障功能似有混同之处。但两者毕竟有别，陈爱娥认为，“组织”一词的重点在于“相关法规范是否致力于创设或提供一定的机关，即使同时规定相关机关的决定程序，亦不影响其为组织法的性质”。而狭义的程序保障功能的重点应该是在“对行政决定作成前之行政程序的影响”，亦即将本已藉由司法保障之基本权利，推前到一般程序上。当然，上述观点系帮助理解组织保障功能与狭义的程序保障功能之区别，一般而言，狭义的程序保障功能应仍包括提供基本权利救济之司法程序。由此，组织保障功能，乃基本权利程序保障功能之静态形式，而狭义的程序保障功能，乃基本权利程序保障功能之动态形式。
第二，按基本权利发挥功能之形式，程序保障功能包括积极和消极两个方面。上述程序保障功能多从积极方面阐述基本权利发挥功能之形式，亦即程序保障功能之积极方面。积极方面之程序保障功能，目的在于积极营造一个适合基本权利实践的环境，以帮助人民基本权利的落实。除此以外，基本权利的程序保障功能尚包括消极方面，该方面系指对限制基本权利之公行为时，必须透过正当程序。由此，消极方面的基本权利之程序保障功能，相当于前述之正当程序原则。许宗力认为，积极方面的程序保障功能，并非任何基本权利可能拥有，而仅若干具组织、程序依赖的基本权利才可能拥有，但消极面向的程序保障功能则无此限制。许宗力观点不无值得商榷之处，如基本权利已非公权力不干预即可实现之时代，不仅具给付功能之基本权利如此，而且原系公权力不干预之防御权，亦是如此。此谓基本权利都需依赖公权力之组织、程序依赖，才可实现，则许宗力上述观点是否仍有意义，值得疑问。
按吴庚等学者的论述，基本权利尚包括单纯之程序性权利，而此程序性权利与实体性权利之程序保障功能有何区别？查吴庚等学者所谓之程序性权利，系指台湾地区现行“宪法”第16条之请愿、诉愿、诉讼权，均系对侵害基本权利之事后救济权。按本书之观点，程序保障功能仅为实体性权利所具备，与程序性权利无涉，但该程序性权利，系实体性权利之程序保障功能在司法程序保障上的直接法源。