周恩来行政决策的科学性还体现在，他注重定量分析的行政决策方法，使定量分析与定性分析结合，便于决策更加科学化。为了得到经济与社会各方面的真实信息，周恩来要求提交上来的资料和报告要清晰、准确。每年的政府工作报告，周恩来都注重定量分析，用“数字”说话。例如1954年政府工作报告中，他指出“拿几项最重要的工业产品的1964年预计产量来同1949年产量比较一下，我们可以看到以下的动人的数字：电力108亿度，等于1949年的2.5倍；原煤8199万吨，等于1949年的2.6倍；生铁303万吨，等于1949年的12.4倍；钢217万吨，等于1949年的13.7倍；金属切削机床13513台，等于1949年的8.5倍；水泥473万吨，等于1949年的7.2倍；棉纱460万件，等于1949年的2.6倍；机制纸48万吨，等于1949年的4.5倍。当然这些产量还是很少的，但是它们的增长状况表明，只要坚持努力，我们的前途是无限光明的。”周恩来引用了大量统计数据作为对政府工作的回顾和总结，事实清晰，有理有据，使政府的决策更加科学化。
周恩来在作重大决策时，还强调任何决策都不是一成不变的，还要在执行的过程中不断地修正，才能准确。他举例说，发展国民经济的五年计划“要求一下子订出一个准确的计划是不可能的，不实际的。在中国此时此地，只能做到有个这样大体的计划，这倒是科学的，合理的。”周恩来在决策中主张根据情势的变化不断调整决策，体现出他行政决策的灵活性的特点。他认为科学决策必须经过反复修正才能达到理想效果，因为客观事物的发展是无止境的，管理者、决策者对客观事物的认识永远不会终结。每一个管理者、决策者要想获得对客观事物的理性化、科学化认识，就必须躬行实践，进而适时调整、补充和完善行政决策。周恩来在中国共产党第八次全国代表大会上所做的《关于发展国民经济的第二个五年计划的建议的报告》中指出“我们在编制长期计划的时候，应该按照我们实现社会主义工业化的根本要求和国家物力、财力、人力的可能条件，实事求是地规定各项指标，同时，还应该保留一定的后备力量，使计划比较可靠。而在编制年度计划的时候，就应该根据当年和以后年度的可能的发展条件，积极地发挥潜在力量，以保证长期计划的完成和超额完成。”这表明周恩来对“一五计划”制定中存在的问题进行了反思，也表明他根据实际情况的变化不断进行调整的决策特点。
三、坚持行政决策的民主性原则
周恩来一贯强调政府决策和行政必须坚持以民主作风为基础。他认为政府决策十分复杂，涉及方方面面，必须认真征求、听取各方面、各种各样的意见，注意发扬民主作风。既要提倡集思广益，博采众长，组织大家积极参加讨论，启发大家坦诚相待，各抒己见，又要提倡对重要问题敢于批评、勇于争论，进行交锋和辩论；既要从大局着眼，充分考虑整体的利益，又要做到上下沟通，充分照顾到各方面的实际情况。要以瞻前顾后、深思熟虑、反复论证的审慎精神，研究和制定国家大政方针。
周恩来就是一个善于听取群众意见的典范。修建人民大会堂的设计方案就是他鼓励专家、学派、流派之间互相交流、取长补短、纵横比较、兼收并蓄的杰作。
第一届中央人民政府委员会、政务院、政府某些部委中，都有一些知名的爱国民主党派或无党派民主人士参加，分别担任中央人民政府副主席、委员和政务院副总理、政务委员以及某些部委的正副负责职务。周恩来十分重视同他们合作共事，每次政务会议只要他在北京都亲自主持，即使已由党中央审批核准的文件也认真听取党外人士的意见，耐心加以解释说明。他把政务会议当做进一步斟酌和修订文件，并倾听党外不同声音的场所。1956年7月21日周恩来在中共上海市第一次代表大会上的讲话中提醒党员干部：“面对变化了的形势，我们的民主应该更扩大，而不应该缩小；专政的权力虽然建立在民主的基础上，但这个权力是相当集中、相当大的，如果处理不好，就容易忽视民主。所以我们要经常注意扩大民主。”。
周恩来认为：“我们管理着这样大的一个国家，就要注意听取各种意见。”因为“兼听则明，偏信则暗。”他提出对政府的决策和行政过程要听取人大代表和政协委员的意见，还要通过人大和政协收集人民群众的意见，要在我们的国家制度上想一些办法，使民主扩大。他提议说：“使人大代表经常去接触人民。我们的人大代表，还有政协委员，每年应有两次到人民中去直接视察工作。他们可以从与政府不同的角度去接触广大人民，接触实际，看我们的工作是否做得恰当，做错了没有，有什么缺点，有什么偏差。就是说可以去找岔子。”他还提出对政府工作的缺点不要怕揭露。政府应该让人民代表批评自己的错误，承认应该承认的错误，共产党人要有勇气面对真实，面对错误。“我们还要进一步使人大代表参加对政府工作的检查，一直到检查公安、司法工作。”
周恩来在做出重大决策前还特别强调要听取反面意见。他说：“有不同的意见的人跟我们来讨论、争论，真理才能愈辩愈明。”“为了寻求真理，就要有争辩，就不能独断。什么叫独断？就是我说的话就对，人家说的话就不对，那还辩什么呢？你的意见是神圣不可侵犯的，那谁还跟你辩？即使自己有很多对的意见，但是还要听人家的意见，把人家的好意见吸取过来，思想才能更发展。辩证法就讲矛盾的统一，只有通过争辩，才能发现更多的真理。”为了获得真理，他还主张“允许树立对立面，左点右点都可以允许，是正常的生活，这种空气不要怕，”“只要在桌面上，允许怀疑，发表不同意见，养成这种听不同意见的习惯。不要造成这是保守、那是右倾的紧张状态。”在讨论三峡大坝是否上马的过程中，周恩来就带上正反两方面意见的代表人物一起去到三峡沿岸实地调查，充分让双方阐述自己的观点，最后选择做出最佳决策方案。
在贯彻民主集中制的过程中，周恩来注意对中央和地方的意见，多数群众和少数专家的意见都要听取，都要考虑。周恩来多次强调政府在做出重大决策时一定要请各部和各省市的负责同志参加，中央和地方要结合起来，要上下沟通、互通情况。
他不但深入调查，听取广大群众的意见，还特别强调广泛征求和注重专家意见。由于专家在专业领域中的专业知识和经验的丰富，其意见往往具有较高的专业性，对于领导决策尤为重要。现代行政管理中，各个国家领导人决策时大都有“智库”和专家团成员以备资政。周恩来在许多重大行政决策中，都认真征求有关专家的意见，他指出“敢想敢说敢做要同求实精神结合，建立在科学预见之上。”在修建密云水库的过程中，周恩来特别委托清华大学张光斗教授对设计质量进行把关，支持水利部总工程师冯寅提出的防渗墙方案，要求工程指挥部认真采纳专家们的意见，使密云水库得以顺利建成。
20世纪60年代初，周恩来鉴于科学技术革命给政府行政活动带来的巨大影响，提出行政决策必须“实现领导干部、专家、群众三结合”。在“三位一体”的决策参与结构中，他认为，群众是决策的基础，领导是决策的主角，而提供科学性、预见性方案的专家则是决策的骨干，因为“智慧是从群众中来的”，但“对群众的意见领导方面还要加工”，而这个就必须“建立在科学预见之上”，为此也就需要专家的参与。周恩来的这一重要思想，为我们建立科学化的政府决策结构体系提供了理论指导。周恩来在领导国家建设的实践中，也为我们做出了民主决策的表率。如20世纪60年代，以周恩来为主任的中央专门委员会在秘密的状态下先后召开了数百次会议，广泛听取有关人员和部门的意见，并把正确的意见及时地提炼、升华为中央的决策，从而促成了“两弹”提前试验成功。又如1971年底，在极左思潮影响下仓促上马的葛洲坝水利枢纽工程出现了严重的技术问题，而停工与继续施工两种意见又相持不下，情势十分严峻。当时，周恩来抱着重病之躯，用三次长达20小时的时间仔细听取并详尽分析各方面的情况汇报，最后果断做出大坝主体工程暂停施工的决定，重新组成工程技术委员会，以履行对工程设计与施工的决策职能。正是由于周恩来广泛听取各方意见，民主决策，才使葛洲坝工程避免了一次重大失误。
四、掌握行政决策的四个基本环节
1943年，周恩来在《怎样做一个好的领导者》一文中，精辟地论述了决策制定中的几个环节问题，他指出领导人要做出正确决策，应掌握如下四个环节：
首先，要正确估计环境及其变动，并找出此地此时的特点。
次之，要依此与党的总任务联系起来，确定一时期的任务和方针。
再次，要依此方针，规定当前适当的口号和策略。
又次，然后据此定出合乎实际的计划和指示。
周恩来指出，这一切，必须经过最实际的调查研究，并使这些实际材料与党的原理原则联系起来。在这段论述中，周恩来把决策制定与转换过程分解为四个基本环节，并形成环环相连的制定顺序。应该说，他描述了从依据环境特点确定决策目标到最后形成可供执行的分决策的基本过程。
周恩来提出，制定决策的第一个环节就是研究环境的变化，并找出此地此时的特点。对于这一环节及整个过程，周恩来强调需要作最实际的调查研究，并使实际材料与党的原理原则联系起来。这实际质上是一种从实际出发决定问题的思想方法，他更突出三个基本要素：一是环境；二是特点；三是材料与党的原理原则相联系。
因此，他认为在确定目标的过程中，首要的工作就是抓住这三个要素。
第二个环节就是依据环境及其特点，联系政治决策，确定一个时期的决策。周恩来在这一环节中突出的是决策必须与党的总任务相联系，即行政决策的依据是政治决策。事实上，所有的政治性决策与行政性决策都必须依据于党的总任务，离开党的总任务的行政性决策是无法制定的。因此，行政性决策在一定意义上是政治决策的分解与转换，在行政政治化增强的情况下，这是中国行政决策的一个重要特征。
周恩来认为决策制定的第三个环节就是依据政治方针规定相应的行动策略。在这里，他已经考虑到决策的具体执行问题，指出适当的策略是制定决策时不可缺少的一项内容，也是一个基本环节。
最后，周恩来认为在上述条件满足的情况下才可以制定出实际可行的具体分决策。可见，一项决策的制定过程必须经过分析环境特点、确定决策框架、规定执行策略、形成具体决策这四个环节，抓好了这四个基本环节，使决策制定过程建立在调查研究与联系党的原理原则的基础上，才能够做出正确的决定，形成正确的决策。
周恩来坚持的行政决策的前提基础，决定了他对任何重大决策都要求从国情出发，实事求是，不能够违背客观规律，急于求成。周恩来所提出的把握决定制定环节的理论，在当时特定的政治条件下，其要旨是启发领导者如何将党的总任务适时适地转化为一定时期内可供执行的决策，并要求一个领导者必须掌握决策制定过程中的基本环节。虽然这一理论的提出首先是针对政治性决策的，但是这一理论对于指导我国政府行政决策和经济决策皆具有很重要的意义。
周恩来提出的掌握行政决策的四个基本环节的核心是，决定一切政策和处理任何问题都要坚持实事求是。这点在他做重大经济建设决策时反映得尤其突出。他一贯强调要从我国的实际国情出发，尊重客观经济发展规律。在此前提下，努力调动和发挥人们的主观能动性，既要求人们做那些客观上经过努力可以做到的事情，不犯保守不前的错误，又要求人们注意避免超越现实条件所许可的范围，去做那些客观上做不到的事情，不犯急躁冒进的错误；大力提倡深入群众，深入实际，认真搞好调查研究，因地制宜，因事制宜地进行分析、综合和比较，努力在纷繁复杂之中找出事物的特点，抓住问题的主要矛盾，制定正确的决策。
第三节 周恩来独具特色的行政方法
一、日常行政中的五个基本环节和四点要求
行政管理的过程中，从决策到执行再到反馈评估的每个环节都是不可或缺的，这其中，行政执行是行政决策能否高效正确地得以实现的关键环节。行政执行中任何一个因素的处理不当都可能导致行政结果的偏差，造成不可挽回的后果。美国记者埃德加·斯诺评论周恩来的优秀行政风格说：“他的温文尔雅风度，掩盖着刚强与柔和相溶合的性格。他是贯彻执行政策的能手，对任何事情的细节一竿子抓到底。”
“周喜欢抓每个计划的具体执行，问题越复杂越好”。
1943年4月22日周恩来在中共中央南方局向干部做报告，专门阐述了怎样做一个好的领导者的问题。他首先阐明了领导者的定义和领导者的立场问题。他认为党的立场就是领导干部的立场，具体要求是：要有确定的马列主义的世界观和革命的人生观；要有坚持原则精神；要相信群众力量；要有学习精神；要有坚韧的奋斗精神；要有高度的纪律性。