书城教材教辅新闻传播伦理与法规教程
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第60章 政府对新闻媒介的管理及其规定(1)

新闻传播事业的行政管理在新闻法制中居于十分重要的地位。按照行政法规《出版管理条例》的规定,国务院出版行政管理部门对全国的出版活动实施监督管理,这里的出版行政管理部门就是新闻出版总署。按照行政法规《广播电视管理条例》的规定,国务院广播电视行政部门负责全国的广播电视管理工作,这里的广播电视行政部门就是广播电影电视总局。按照行政法规《电信条例》的规定,国务院信息产业主管部门对全国电信业实施监督管理,这里的国务院信息产业主管部门就是信息产业部,按上述条例的规定,公用和专用电信网、广播电视传输网的建设都受信息产业部统筹规划和行业管理。

一、特殊新闻和信息的发布

在中国,某些特殊新闻和信息须由国家指定的部门统一发布,传播媒介不得擅自报道。对此党和政府有一些政策性规定。

(一)重要政务新闻

1982年第五届全国人大常委会通过决议,决定“将新华通讯社作为国务院的组成部门,是国家集中统一的新闻发布机关”。它继续承担着发布重要政务新闻的职能。1987年中宣部等部门《关于改进新闻报道若干问题的意见》重申新华社是“党和国家发布新闻的机关”,它的一个主要职能就是负责准确地、及时地统一发布党和政府的重要新闻,主要是指:(1)党和政府的重大政策、决定;(2)重要文件;(3)重要会议新闻;(4)中央领导人的重要活动;(5)中央领导人同外宾会见、会谈时发表的涉及国内国际重大问题的谈话;(6)重要人事任免;(7)领导人去世等。这个文件中还解释:“在这些重大问题上,有一个统一的发布口子和口径可以避免因多种版本的报道而引起的混乱以及因着重点不同而引起的外界猜测和流言蜚语。这类统一发布的新闻从总体上说,数量并不多,不会形成报纸版面千篇一律的现象。”

(二)有关党和国家主要领导人的作品

中宣部和新闻出版署先后发布《关于对描写党和国家主要领导人的出版物加强管理的规定》(1990年)、《关于发表和出版有关党和国家主要领导人工作和生活情况作品的补充规定》(1993年),对出版社出版有关书籍和报刊发表有关作品作了严格规定:“凡发表和出版这类作品,必须严格执行送审制度。”

党和国家领导人包括:现任或曾任中共中央政治局常委,国家主席、副主席,国务院总理,中央军委主席,全国人大常务委员会委员长,全国政协主席。有关党和国家领导人的作品是指:描写、记述或涉及上述人物工作和生活情况的图书、报刊文章、音像制品、电影、电视作品。据此,新闻报道和其他新闻作品当然包括在内。发表和出版涉及健在的领导人的作品,包括报道领导人的活动、发表他的谈话,都必须征得本人同意。

有关规章还就此规定了罚则:对违反者,由新闻出版署和当地新闻出版局予以行政处罚。如果内容可以发表,但未按规定送审,没收全部利润。如果内容也有问题,除没收利润和加处罚款外,还将追究出版单位和责任者的责任,直至撤销出版单位。

(三)证券信息和新闻

在中国,对证券信息的披露和传播的管理是对证券市场的管理的重要组成部分,关于证券信息和新闻的传播原则主要有以下几点。

1.公开、公平、公正的原则

《证券法》第三条规定:“证券的发行、交易活动,必须实行公开、公平、公正的原则。”证券市场信息的披露与传播是证券发行交易实行“三公”原则的重要条件,同时证券市场信息的披露与传播自身也要遵循这一原则。

信息的公开还要遵循公平、公正原则。即公布信息不仅要及时、准确,而且对接受信息的公众来说还必须是机会均等的。所以证券信息的披露和传播还要遵循以下规则。

(1)重大信息和文件限时公布制度

按有关法律、法规,招股书在发股前2日至5日发布,上市公告在上市前5日发布,公司年度报告在财政年度结束后4个月内公告,中期报告在2个月内公告,临时发生的重大事件立即报告,收购事件在3个工作日内公告,等等。“立即”是指“一个工作日内”。

(2)临时发生的重大事件报告制度

重大事件是指可能对上市公司的股票的市场价格产生较大影响,而投资者尚未得知的事件。公司在发生无法事先预测的重大事件后一个工作日内,应当向证监会和挂牌的证券交易所作出报告。公司认为有必要通过新闻媒介披露时,应当在公开该重大事件前向证监会报告其披露方式和内容,然后由各家传媒同时公开发布。如果证监会认为有必要时可对披露时机、方式与内容提出要求,公司应当按证监会的要求进行披露。

(3)重要文件审查验证制度

公开披露文件涉及财务会计、法律、资产评估等事项的,应当由具有从事证券业务资格的会计师事务所、律师事务所和资产评估机构审查验证,并出具意见;承销股票的证券经营机构必须对招股说明书内容的真实性、准确性、完整性进行查核,他们都应保证有关内容没有虚假、严重误导性陈述或重大遗漏,并对其负有责任部分承担连带法律责任。上述范围的信息未经验证不能公开报道或作为报道的依据。

(4)内幕信息不得提前泄露

按照《证券法》第六十九条的规定,“证券交易活动中,涉及公司的经营、财务或者对公司证券的市场价格有重大影响的尚未公开的信息,为内幕信息。”内幕信息包括前述重大事件和其他重要信息。《证券法》第六十八条规定“知悉证券交易内幕信息的知情人员”有7类:由于持有发行人的证券,或者在公司中担任董事、监事等高级管理职务,或由于其会员地位、管理地位、监督地位和职业地位,或者作为雇员、专业顾问履行职务,而能够接触或者获得内幕信息的人员,他们利用内幕信息进行证券交易活动受到严格禁止。《证券法》第七十条规定:“知悉证券交易内幕信息的知情人员或者非法获取内幕信息的其他人员,不得买入或者卖出所持有的该公司的证券,或者泄露该信息或者建议他人买卖该证券。”以上信息披露规则所规范的主要对象是上市公司和发行债券的公司、中介机构及其高级管理人员和其他有关业务人员,对新闻单位和新闻工作者也同样有约束力。

通常企业的经济状况只要企业同意发布,新闻报道是不成问题的。而上市公司财务报表等文件的有关情况还必须经过审查验证,如果上市公司报表的有关数据未经审验即予报道,一旦审验后有所出入,势必对投资者造成一定不利后果。所以按章必须审验的文件的有关内容在公布前即属内幕信息,任何管理人员和知情者都不得以任何方式向社会披露。至于临时发生的重大信息和内幕信息,往往具有极大的新闻价值,但新闻媒介即使提前获知,在“第一时间”获得者尚未获悉并准予报道之前,决不能抢先披露。

2.证券信息的真实性、准确性、完整性

《证券法》第七十二条规定:“禁止国家工作人员、新闻传播媒介从业人员和有关人员编造并传播虚假信息,严重影响证券交易。”“各种传播媒介传播证券交易信息必须真实、客观,禁止误导。”中国证监会《关于加强对地方报刊及其他媒体传播证券期货市场信息的监管的通知》也规定,地方报刊及电台、电视台等不得误传或编造有关证券主管部门的信息,不得误传或编造公司发行、上市、配股等有关事项的信息,不得刊播明显误导市场的股评信息等。《关于加强证券期货信息传播管理的若干规定》规定,传播证券期货信息必须坚持客观、准确、完整和公正的原则,禁止任何单位和个人制造和传播证券期货市场的虚假信息。

(1)禁止不实、虚假信息;

(2)不得有重大遗漏;

(3)不得断章取义;

(4)不得片面诱导,特别是在证券新闻包括评论中体现的不同观点应当保持平衡。

3.刊播证券信息的指定披露报刊制度

《股票发行与交易暂行条例》第六十三条规定:“上市公司应当将要求公布的消息刊登在证监会指定的全国性报刊上。”《公开发行股票公司信息披露实施细则》第二十六条规定,公司应当在证监会指定的全国性报刊中自行选择至少一家披露信息,任何机构与个人不得干预。同时还可以根据需要在其他报刊上披露信息,但必须保证指定报刊不晚于非指定报刊披露信息;在不同报刊上披露同一信息的文字一致。在《证券法》中,指定报刊披露的信息的范围被限定为“公告”,其第六十四条规定:“依照法律、行政法规规定必须作出的公告,应当在国家有关部门规定的报刊上或者在专项出版的公报上刊登。”现在中国证监会指定的披露上市公司信息的共有七报一刊:《经济日报》、《金融时报》、《中国日报》、《中国证券报》、《上海证券报》、《证券时报》、《中国改革报》和《证券市场周刊》。“指定披露报刊制度”是中国证券界实行的与各国不同的一项独特制度,其主旨是为了保证信息统一披露和信息的真实、准确、完整,使投资者能够公平地在几乎同一时间内阅读并充分消化有关信息。

为进一步强化新闻发布管理,提高监管工作透明度,完善与新闻媒体沟通机制,中国证监会2005年04月12日发布了《中国证监会新闻发布暂行办法》,就证监会对外新闻发布的工作原则、内容、发布方式等做出明确规定。根据办法规定,证监会新闻发布的主要内容包括:证监会出台的证券期货市场监管法规、规章和办法等;证监会采取的重要监管措施;证监会组织的重要工作会议以及重要活动等;证券期货市场的整体运行情况信息;证监会法定职责范围内的重大突发事件信息发布等。上述事项将由证监会新闻发布归口管理部门根据工作需要适时发布。

新闻发布将采用下述方式:向新闻媒体提供报道材料,包括可供新闻报道的文字和影音材料等;定期或不定期召开情况通报会;定期或不定期举行新闻发布会;在证监会网站(www.csrc.gov.cn)上登载各类信息;根据工作需要,安排媒体采访;通过《中国证券监督管理委员会公告》发布。

4.传媒投资咨询文章作者资格审查制度

中国证监会、新闻出版署等六部门发布的《关于加强证券期货信息传播管理的若干规定》中,把可以刊播证券期货信息的新闻媒介限定为:经批准公开发行的证券期货专业报刊,经批准公开发行的综合类、经济类报刊,各类通讯社、经批准设立的电台、电视台、有线台。证券期货专业报刊、电台、电视台不得向任何机构和个人出租版面或节目时间开设证券期货栏目(节目),不得与个人合办证券期货栏目(节目)。与机构合办栏目(节目),稿件终审权在报刊社或电台、电视台,合作方工作人员不得以记者身份从事采访活动。综合类报刊开设证券期货专刊、专版或刊发投资咨询文章,需经新闻出版总署审批。

行政法规《证券期货投资咨询管理暂行办法》把“在报刊上发表证券、期货投资咨询的文章、评论、报告,以及通过电台、电视台等公众传播媒体提供证券、期货投资咨询服务”列为投资咨询活动。该行政法规规定,从事证券期货投资咨询业务的人员必须取得证券期货投资咨询的从业资格,并且加入一家有从业资格的投资咨询机构,方可从事投资咨询活动。《关于加强证券期货信息传播管理的若干规定》把投资咨询文章规定为“分析并预测证券期货市场及个股、期货品种或合约的行情走势,提供具体投资建议的文章、评论、报告”,并规定有关报刊刊发这类文章,必须对撰稿人是否具有投资咨询业务的执业资格进行审查,撰稿人不能提供证明文件,其稿件不得刊发。刊发时必须署明作者所在的投资咨询机构的名称和自己的真实姓名。电台、电视台聘请个人做证券期货节目主持人播发有关投资咨询内容的,也必须进行资格审查。

5.对违反信息披露规则非法牟利的制裁

同信息披露活动有关的,主要有下列两种情况:

一是编造并且传播影响证券交易的虚假信息,扰乱证券市场交易的行为。这类虚假信息不只限于上市公司和证券交易活动中公布的各种文件、公告,也包括各种新闻报道和评论。《证券法》把新闻传播媒介的从业人员列为可能实施此类行为的主体之一。这种行为应出于故意,即有意编造出来或者明知信息虚假或是谣传仍然予以散布传播,其目的是要扰乱证券市场交易,以便从中谋取利益或者减少损失。出于过失听信谣言误加传播不能构成此类欺诈行为。按照《证券法》第一百八十八条规定,此类行为要处以3万元以上20万元以下的罚款。《刑法》第一百八十一条第一款规定了“编造并传播虚假证券信息罪”,对造成严重后果的当事人追究刑事责任。