第一节 公文基础知识
一、公文的含义及演变
1.公文的含义
公文是行政机关在管理国家、处理各种公务时按规定格式制作的书面材料，指国家的行政机关在进行行政管理、处理各种公务过程中形成的具有法定效力和规范体式的文字工具，依法行政和进行各种公务活动的重要工具，是党组织、国家机关、企业、事业、团体、学校等在党务活动、政务活动、技术活动和经济活动等公务活动中的产物，也是宣布和传达政策法令、指导工作、报告和商洽事务的一种工具。
我国公文是党和国家机关在领导党的事业和治理国家方面，用表达意志、传递策令的文字手段。在党的机关，公文是“党的机关实施领导、处理公务的具有特定效力和规范格式的文书，是传达贯彻党的路线、方针、政策，指导、布置和商洽工作问题，报告和交流情况的工具”；在国家行政机关，公文是“行政机关在行政管理过程中所形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具”。
公文有广义与狭义之分。广义的公文，指党政机关、社会团体、企事业单位为处理公务而形成的文字材料，这种公文涵盖了全部通用公文和专用公文，包括2000年8月24日国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》中所规定的13种公文以及1996年5月3日中共中央办公厅印发的《中国共产党机关公文处理条例》中所明确规定的14种文件，泛指党政机关常用应用文，一般称为“事务文书”。狭义的公文，专指党和国家机关各自规定的正式、主要文种。
党的各级领导机关使用的公文种类主要有14种：决议、决定、指示、意见、通知、通报、公报、报告、请示、批复、条例、规定、函、会议纪要；国家行政机关公文的主要种类有13种：命令、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要。
党政机关明确规定的上述公文主要文种合计为27个。其中有9个是相同的，即决定、意见、通知、通报、请示、报告、批复、函、会议纪要；不同的也有9个，其中属于党的机关的有5个，即公报、指示、决议、条例、规定；属于国家行政机关的有4个，即命令（令）、议案、通告、公告。由于这18个文种是党和国家在公文管理法规中明确规定的，所以公文学界一般将其称为法定公文。
除上述法定公文以外，通常所说的公文还包括机关常用应用文，即事务文书，大至总结、计划，小至条据、便函，种类繁杂，素无定目。一般来说主要有工作总结、计划、规划、工作要点、安排、方案、设想、纲要、调查报告、简报、专用书信、讲话稿、工作研究、宣言、声明、讣告、悼词、规章制度（如办法、章程、细则、制度、守则、公约）等。
2.公文的演变
公文是迄今我们所知道的最早的文章，从1898年起，考古工作者在河南安阳小屯殷墟遗址等地陆续出土大量刻有文字的甲骨，到目前为止，数量已逾十万片。这就是在中国文化史上占据重要地位的“甲骨文”。“甲”是指龟甲，“骨”是指牛骨或鹿骨，甲骨文就是刻在龟甲或兽骨上的文字，又叫甲骨刻辞。甲骨文是商代王室进行占卜时所作的简短记录，短的仅数字，长的也不过百余字，是我国最早出现的原始性的文章。
据学者考证，甲骨文主要是用来占卜的。当时生产力低下，人们对大自然不可能有科学的认识，总认为冥冥之中有凌驾于万物之上的神，是他们主宰着事物的发生发展、生死存亡。于是，遇事总要用占卜的方式来预测一下吉凶祸福，由身兼史官和巫师双重身份的人在甲骨上用刻辞予以记载。就已发现的这些甲骨文来说，其内容涉及世系、气候、食货、征伐、畋猎等多方面。甲骨文是埋在地下的殷代王室的档案，用现在的眼光看，大部分都是公务文书。
而到了商周时代，盛行在青铜器上铸刻文字，这就是我们常与甲骨文并称的“钟鼎文”。钟鼎文有的用来记载统治者的制度法令，有的记载统治者的文德武功，还有的记载贵族之间的商务活动，多数属于公文的范畴。不过，其中也有一些属于私人之间用于物质交换的契约，虽还是应用文，已不能归入公文范畴了。我国最早的文章总集《尚书》，所收录的文章多数也是公文。《尚书》中的文章，分为六种体式：典、谟、训、诰、誓、命。其中，“典”用于记述典章制度，“谟”是议政的策论，“训”是进行教诲开导的论说文，“诰”是进行训诫的文告，“誓”是军队出征的誓词，“命”是君主的命令和诏书。这些文体，跟现代的命令、决定、决议、指示、布告、公告、通告、通报、报告等，都有一些近似之处。
从以上介绍可见，在文字的草创时期，公文就已经产生了。在所有的文体中，公文可以算是最古老的。《周易·系辞》也可以证明这一点：“上古结绳而治，后世圣人易之以书契，百官以治，万民以察，盖取诸。”
到了秦代，公文从文类到体式都得以充分的发展。秦始皇在李斯的辅佐下，建立了第一代中央集权制的国家政权。为了达到长治久安的目的，他们统一了文字和度量衡，实行车同轨、书同文的措施。李斯等人为了提高公文的办事效率和可靠程度，还制定了现在仍在沿用的“抬头”、“用印”等制度，这标志着公文在当时已经相当成熟。汉代的公文体式主要有书、议、策、论、疏、诏、制、敕、章、奏、表等等。其中，皇帝对臣下使用的文体主要是诏、制、策、敕，臣下对皇上则主要用章、奏、表、议等，已有了大致固定的下行文和上行文的区分。同时，在表达上和结构上，也有了一些相对固定的格式。尤其值得一提的是，当时的公文还产生了一些流传后世的名篇，如贾谊的《陈政事疏》、《论积贮疏》，晁错的《论贵粟疏》，司马相如的《上书谏猎》等。汉以后的魏晋南北朝时期，公文无论从写作实践上还是从理论上看，都有明显的发展进步。主要代表人物首推曹操、曹丕父子。曹操亲自动手写过不少公文，代表作有《让县自明本志令》《求贤令》《求逸才令》《慎行令》《修学令》等。曹丕则不仅亲自撰写公文，还推出了有关公文写作的理论专著《典论·论文》。他说文章是“经国之大业，不朽之盛事”，应该主要是指公文而言。他还把文章体式分为“四科八体”，并指出它们各自的特点：“奏议宜雅，书论宜理，铭诔尚实，诗赋欲丽”。其中的奏、议、书、论、铭、诔都是应用文，多数都可作为公文体式。只有后两种是文学作品的体裁。唐宋时代更是中国古代公文走向成熟的时期。由于这个时期出现了中国文化史上著名的“唐宋散文八大家”，涌现的名篇更是数不胜数。魏徵的《谏太宗十思疏》《十渐不克终疏》，陆贽的《奉天请罢琼林二库状》《论两税之弊须有厘革》，范仲淹的《答手诏条陈十事》等，都是脍炙人口的佳作。出于八大家之手的名篇则更多：韩愈的《论佛骨表》、柳宗元的《上枢密韩太尉书》、欧阳修的《朋党论》《与高司谏书》，王安石的《上仁宗皇帝言事书》，苏轼的《为政之宽严》《乞校正陆贽奏议进御札子》等，不胜枚举。元明清时期，在应用文研究方面渐趋深入，明代吴纳的《文章辨体》、徐师曾的《文体明辨》、清代姚鼐的《古文辞类纂》、刘熙载的《艺概·文概》等，都是影响广泛的文章学专著，其中对公文的各种体式论之甚详。辛亥革命以后，南京临时政府于1912年颁布了第一个现代公文程式条例。中国共产党成立后，也很快有了自己的公文体式，瞿秋白还于1931年起草了《文件处理办法》。1942年，陕甘宁边区政府发布了《新公文程式》。建国后，政务院于1951年就发布了《公文处理暂行办法》，以后多次修改，一直发展到目前所用的《国家行政机关公文处理办法》。
二、公文的类型
公文由于其传递方向、性质、密级、紧急程度和表达形式不同，有许多分类方法，常见的有：
1.按公文的传递方向可分为：上行文、平行文、下行文、上行文。
（1）上行文
上行文是指下级机关向上级领导机关呈送的各类公文，如请示、报告等。“行文关系根据隶属关系和职权范围确定，一般不得越级请示和报告”（国务院国发[2000]23号），即下级机关只向直接主管的上级领导机关行文，特殊情况下才可越级行文。
（2）平行文
平行文是指同级机关或没有隶属关系的机关之间往来的各类公文，如通知、函等。同级行政机关、社会团体、企事业单位之间，不管属于什么地区和系统，只要有公务需要联系，都可以根据实际情况，以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项，也可以使用通知。
（3）下行文
下行文是指上级机关向所属下级机关发送的各类公文，如命令（令）、决定、决议、布告（公告、通告）、通知、通报、批复等。下行文可以逐级行文，即上级机关只把公文下发到直属的下一级机关；也可以多级行文，即上级机关可将公文同时下发到其领导范围内的多层机关；还可以直接发送到人民群众，即上级领导机关通过登报、张贴、广播电视传送等形式，直接向广大人民群众行文。
上行文、平行文、下行文都可以是同级政府、同级政府部门、上级政府部门与下一级政府联合行文；也可以是政府与同级党委和军队机关联合行文；还可以是政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位联合行文。
2.按公文性质可分为：规定性公文、指导性公文、公布性公文、商洽性公文、计划性公文、证明性公文。
（1）规定性公文
规定性公文是指行政机关对某项具体工作或行动作出直接、明确、规范要求的具有约束力的公文，如规定、规则、办法、意见等。规定性公文以行文的针对性、使用的普遍性为显著特点，即都是针对国家事务和社会生活中出现的带有倾向性的问题、需要规范和约束的事务而制定的，内容以说明为主，多用肯定语气，简明扼要。
（2）指导性公文
指导性公文是指上级机关对下级机关布置工作、阐明工作活动的指导原则、方法和措施时使用的公文，如指示、批复、通知等。指导性公文是下级机关开展和安排工作的依据，也是上级机关解决问题和指导工作的手段。它直接体现上级机关的意见，反映上级机关的意图，内容明确具体，语言精炼确切，带有一定的强制性。
（3）公布性公文
公布性公文是指有关机关向有关方面或广大群众公布应当普遍遵守或广泛知照的事项时使用的公文，如布告、公告、通告、通报等。公布性公文一般没有具体的受文对象，主要以登报、广播和张贴等形式发布，语言庄重，用语严谨，简明易懂。
（4）商洽性公文
商洽性公文是指不相隶属机关或单位之间相互商洽工作、询问或答复问题，向有关主管部门请求批准有关事项等使用的公文，如函等。商洽性公文以其灵活简便而深受各机关、部队、团体、企事业单位青睐，也以其具有广泛的用途而受器重，所以使用频率极高。
（5）计划性公文
计划性公文是指行政机关对一定时期内的工作事先进行筹划安排所形成的公文，如规划、计划、方案、要点等。计划性公文在内容上一般重点突出、目标明确、任务具体、要求可行、措施得当，并且具有预设性、针对性、指导性等特点。
（6）证明性公文
证明性公文是指有关单位向有关方面提供某件事情或某个人身份、经历、职务、职称、工作等真实状况的公文，如介绍信、证明信等。制式介绍信、制式证件，简明、正规、有编号，使用频率高，为大多数单位所采用。
3.按公文内容秘密程度可分为：绝密公文、机密公文、秘密公文。
绝密、机密、秘密公文，是指内容涉及党和国家的机密，需要控制知密范围和知密对象的公文。
（1）绝密公文
绝密公文是涉及党和国家最重要秘密的公文，泄露会使国家的安全和利益遭受特别严重的损害。
（2）机密公文
机密公文是涉及党和国家重要秘密的公文，泄露会使国家的安全和利益遭受严重的损害。
（3）秘密公文
秘密公文是涉及党和国家一般秘密的公文，泄露会使国家的安全和利益遭受损害。
4.按公文的紧急程度、承办时限要求可分为：“特提”、“特急”、“加急”、“平急”公文。
（1）特提公文
特提公文是指事情特别重大、特殊紧急，需要打破常规，随到随优先迅速传递处理的公文。特提公文是国务院新的公文处理办法为电报新设的紧急等级，强调其在公文处理中的特殊性。
（2）特急公文
特急公文是指内容特别重要，情况特别紧急，需迅速传递办理的公文。特急公文是发文机关对受文机关处理时限要求紧迫的公文，它要求在安全、保密的前提下，把承办时间压缩到最低限度。
（3）加急公文
加急公文是指内容很重要、情况很紧急，需要马上传递的公文，如公文中的“加急”件，电报中的“加急”件等。加急公文在紧急程度上仅次于特急公文，受文机关在处理中也要求争分夺秒，以免延误时间。
（4）平急公文
平急公文是指内容比较重要、情况比较紧急、应该及时传递办理的公文，如公文中的“急件”，电报中的“平急”件等。平急公文虽然在急缓程度上比特提件、特急件、加急件差一些，但时限要求也很急，切不可掉以轻心。