第一节 社会保险法的起源与历史发展
社会保险法是社会保障法的重要组成部分，它在社会保障体系中居于核心地位，是实现社会保障的基本纲领。古今中外，无论什么性质的国家，在由农业社会向工业社会、由自然经济向市场经济转变的过程中，都会遇到诸如劳工疾病、伤残、失业、养老等问题，都会遇到国民的基本生活保障问题，这是一个普遍现象。因此，需要通过立法，建立社会保险制度。从发展历程看，社会保险法起源于西方，它的形成与国家产业结构、社会政治结构变化等密切相关，是西方社会工业化和市场经济发展的产物。
第一小节 社会保险法的起源
一 什么是社会保险法
1.社会保险法的概念特征
社会保险法（Social Insurance Law）是国家通过多渠道筹集资金，在劳动者丧失劳动能力或因其他原因失去收入来源或收入减少时，给予其经济帮助，使他们能够享有基本生活条件的法律法规的总称。从内容上看，社会保险是以经济保障为前提的，其目的是使劳动者在因生、老、病、死、伤、残等原因丧失劳动能力和因失业中断劳动，本人和家庭失去生活收入时，从国家和社会获得必要的物质帮助。社会保险具有强制性、社会性和福利性特点，它由政府举办，强制某一群体将其收入的一部分作为社会保险费形成社会保险基金，在满足一定条件的情况下，被保险人可从基金获得固定的收入或损失的补偿。因此，社会保险在本质上是一种再分配制度，其目标是保证物质及劳动力的再生产和社会稳定。社会保险法的基本特征如下：（1）社会保险法的主体是特定的，包括劳动者（含其亲属）与用人单位；（2）社会保险法的客体是社会生活中的各种风险，包括人身和生活风险；（3）社会保险基金来源于用人单位和劳动者的缴费及财政支持，其缴费具有强制性；（4）社会保险的目的是维持劳动力的再生产。过去，社会保险的对象仅限于劳动者，不包括其他社会成员，社会保险的范围仅限于劳动中的各种风险，不包括财产、经济等风险。随着社会的发展，社会保险的对象已扩大到全体社会成员，其保障范围也不仅仅限于劳动风险，还包括可能影响社会成员生存的特定生活风险等。
2.社会保险法的调整对象
社会保险属于生活风险的事先预防，参加者得到的保险金给付水平与其过去缴纳的保险金多少、时间长短相关，既体现社会互助，又体现贡献原则。作为社会保险组织、运行和管理的主干法，社会保险法调整的社会关系主要为以下三个。（1）社会保险管理机关与管理相对人之间的关系。社会保险管理是社会保险管理机关制定社会保险政策，监督社会保险法律、法规的执行，处理社会保险争议的活动。社会保险管理机关在进行管理过程中，形成了三个方面的管理关系：一是与社会保险经办机构的行政管理关系；二是与用人单位的行政管理关系；三是与被保险人的行政管理关系。（2）社会保险经办机构与用人单位和劳动者之间的关系。社会保险的基础工作是由社会保险经办机构来完成的，如社会保险费的收缴，基金的管理，待遇的发放以及退休、失业人员的服务管理等工作，都是由社会保险经办机构承担或由其组织承担。社会保险经办机构与用人单位和劳动者之间的关系是社会保险关系中最普遍和经常的关系。（3）社会保险监督机构与社会保险管理和经办机构、用人单位和劳动者之间的关系。社会保险监督的主要内容是法律的执行情况，重点是社会保险的收支、经办和运营等。
3.社会保险法与商业保险法的不同
社会保险是一种社会政策性保险，与商业保险有很大的不同。商业保险起源于文艺复兴时期意大利和欧洲大陆的城市国家，由海上保险发展而来。就制度设计而言，前者是社会财富的集中与再分配，后者是商业风险的转移和管理。从法理上看，社会保险是一种国家行为，具有国家强制性，而商业保险是一种契约关系，以平等协商为原则。作为不同的法律体系，社会保险法与商业保险法的区别主要有以下五点。（1）保险的性质不同。社会保险是国家为保证劳动者基本生活需要而建立的一项社会保障制度，以实现国家社会政策为宗旨，通过国家立法强制实施；商业保险是以营利为目的，通过保险人与被保险人双方自愿签订契约来实现。（2）保险的对象不同。社会保险以劳动者为保险对象，在经济社会条件具备时，可以扩大到全体社会成员，其保险对象由国家法律明文规定；商业保险的对象可以是自然人，也可以是特定物，由保险双方自行约定。（3）权利义务关系不同。社会保险是国民收入再分配的一种形式，保险基金通常由国家、用人单位和个人共同负担，但保险基金一旦形成，将由国家和有关部门统一调剂使用，以使需要保险的劳动者均能得到保障，并有利于低收入者，即保险权利与保险义务关系并不完全对等；商业保险的权利义务则完全建立在契约自由的基础上，保险金完全由投保人承担，保险人对被保险人实行“多投多保、少投少保”的原则，权利义务完全对等。（4）给付标准不同。社会保险从保障劳动者基本生活出发，要综合考虑劳动者原有生活水平、社会平均消费水平、物价水平、财政能力等多种因素，以确定保险待遇，给付标准不完全取决于缴费多少，而主要取决于社会经济发展水平；商业保险则完全按投保人所缴保险费的多少来确定赔偿数额。（5）管理体制不同。社会保险一般由国家设立专门的社会保险机构统一管理，国家统一立法规定保险项目、费率和给付标准等，且国家对社会保险基金不征税；商业保险由保险公司自行经营，独立核算，自负盈亏，保险公司属于金融企业，国家对其经营收入征税。
二 社会保险法产生的背景
1.社会保险法产生的前提条件
19世纪后，英、法、德、美等国相继完成工业革命，由手工工场过渡到机器工厂，生产力空前提高，市场经济迅速发展。与此同时，农村人口大规模向城市迁移，沦为雇佣工人。[1]很多农民由于失去土地，不得不离开家乡到遥远的都市谋生，从而断绝了依托土地自给自足的可能，他们只有靠工资生活。由此产生了大量单纯依靠出卖劳动力维持生活的无产者，这些无产者抵御生活风险的能力很弱，年老、失业、疾病、丧失劳动能力后生活没有保障。恩格斯在《英国工人阶级状况》一书中指出，“这个产业革命的最重要的产物是英国无产阶级”。[2]正是生产社会化的发展逐步改变了自然经济和家庭生产方式，从根本上动摇了传统的家庭保障体系的社会经济基础。在此之前，世界上绝大多数国家对待贫穷、灾荒等社会问题，常常是通过政府救助、社会救济和私人慈善行为以及亲友邻里间互济互助等方法解决。欧洲一些国家的教会把济贫助残看作自身的赎罪方式。但无论哪个国家，实行的政策、措施或行为的范围都比较小，或属临时性应急措施，或属任意性行为，而都被认为是对受救济者的恩赐。随着工业化的发展，工人的劳动强度大大增加，工伤事故不断，失业威胁增多，疾病治疗和老年生计等问题使劳动者忧心忡忡。这时，传统的依托土地的家庭保障功能不复存在，政府临时性救济又难以从根本上解决问题，迫切需要强化工人阶级的生存保障，解决其生存风险问题。因为工人的工资收入一旦因种种社会风险而减少或中断，整个家庭将陷入困境；家庭成员遭遇意外事故，也会使支出额外增加而入不敷出，使整个家庭陷入困境。严重的社会问题迫使政府采取对策，解决劳动者面临的生存风险，而社会财富的大量增加，也使统治者有可能改善劳工的生活和生存条件，使劳动力再生产得以维持和发展，[3]这是社会保险法产生的深刻的经济原因。
2.社会保险法产生的动力
社会保险法作为资产阶级政府平抑劳工运动的形式之一，是工人长期斗争的结果。早期的资本家，只顾自己赚钱，不顾工人死活，使劳工生活日渐陷入悲惨境地。这时，社会财富空前增长，无产阶级却越来越贫困，“一方面，劳资矛盾紧张，社会风险因素增多，社会安全和个人生存受到相当大威胁，过分榨取工人血汗导致劳动资源萎缩与枯竭；另一方面，在权利的分配上，也是产生严重的两极分化，国家和强势群体特权增多，随意干预弱势群体的基本生存，市民社会所确立的‘平等’与‘自由’理念被强权、特权任意践踏，有时也成为其掠夺的工具”，[4]引发了弱势劳工群体大规模的反抗和斗争运动。早期的无产阶级曾采取直接破坏机器的行动，在不断总结斗争经验并受到马克思学说的启示之后，他们遂能“不以物质生产资料自身而以物质生产资料之剥削形态为攻击目标”，[5]由自在阶级转变为自为阶级。1848年，马克思和恩格斯发表《共产党宣言》，整个欧洲为之震动。1864年，马克思在伦敦组织领导“国际工人联合会”，明确提出以“暴力革命”手段，建立一个新世界的目标。与此同时，各种社会主义思潮，如德国的社会民主党运动、法国的工团社会主义、巴枯宁与蒲鲁东等的无政府主义，纷纷提出改革社会制度。
面对日益严重的社会危机，资产阶级政府于19世纪初开始制定工厂法，以后逐渐扩大工厂法的内容和实施范围，创立了社会保险法。因此，社会保险法的出现，与无产阶级的斗争息息相关。正如马克思所说：“一般说来，社会改革永远也不会以强者的软弱为前提；它们应当是而且也将是弱者的强大所引起的。”[6]事实上，社会保险法的出台，体现了当时社会物质生产方式的需要，体现了市民社会的要求，国家通过社会保险立法弥补市场的缺陷，调和分配不均的矛盾，改善劳动者的生存状况，因为“法律应该是社会共同的、由一定物质生产方式所产生的利益和需要的表现”，[7]而“市民社会的一切要求（不管当时是哪一个阶级统治着），也一定要通过国家的意志，才能以法律形式取得普遍效力”。[8]
3.社会保险法产生的理论先导
一些进步思想家的启蒙学说以及改良主义者的幻想描绘，汇集在一起，产生了对社会改革的愿望，成为社会保险法产生的理论先导。
（1）自然权利和人权学说。自然权利又称“天赋人权”，是指自然状态下人们享有的与生俱来的、不可剥夺的各类权利。1625年，格劳秀斯在《战争与和平法》中，将jus的含义界定为“一个人所具备的能够使他正当地拥有某种东西或者去做某事的一种资格”，第一次明确表述了权利概念的含义。[9]此后，关于权利的论述在政治学和法学理论中一直占有十分重要的地位。霍布斯认为，自由是指“人在其力量和智慧所能办到的事物中，可以不受阻碍地做他所愿意做的事情”，[10]生命和安全是一个人在任何情况下都应保留的自由，是国家不能侵犯、不能剥夺的权利。洛克将人类最重要的自然权利分为三种，即生命权、财产权和自由权，也包括他认为合适的、做任何事情的权利以及惩罚违反自然法行为的权利等。卢梭认为，人类根本的政治目标是追求平等与自由，[11]“每个人都生而自由、平等，他只为了自己的利益，才会转让自己的自由”。[12]还有很多思想家如斯宾诺莎、伏尔泰都主张人有出于自然本性的平等和自由，拥有完全的自然权利。所谓人权，是人的政治、经济、社会、文化和人身等权利的有机统一，其中生存权是人的首要权利，包括生命权、健康权、物质帮助权等。在传统观念中，人权不过是君主对臣民的恩赐，是可以由君主的意志予以剥夺的。天赋人权学说解决了理想社会中政治法律制度的目的——确保人权免受专横的干涉和侵害的危险，其重大贡献之一是，从理性出发，推出一种全新的观念，为公民政治、经济和社会权利保护提供了哲学基础，也为社会保险法的产生提供了理论支撑。
（2）空想社会主义和科学社会主义学说。空想社会主义是一种改造社会的理想，不具有现实性，但其代表人物莫尔、康帕内拉、圣西门、傅立叶、欧文等人对于未来理想社会的美好描述，如消灭私有财产、消灭剥削、实施共同福利等，激发了人们的期待和向往。“百尺竿头，更进一步。”马克思和恩格斯在空想社会主义学说基础上创立的科学社会主义学说，科学地阐明了社会贫困的原因和社会发展的方向。这个理论成为无产阶级开展斗争的强大思想理论武器。资产阶级统治者虽然本能地仇视这一理论，但迫于其理论威力和无产阶级的坚决斗争，又不得不作出一定的让步。[13]这些，都极大地促进了社会保险法的产生。
（3）讲坛社会主义和费边社会主义学说。讲坛社会主义学说是19世纪70年代在德国开始流行的一种改良主义思潮。德国新历史学派的一批经济学教授瓦格勒、施穆勒、布伦坦诺、桑特巴等，在大学讲坛上鼓吹资产阶级改良主义，认为国家是超阶级的组织，可在不触动资本家利益的前提下逐步实行社会主义，被人们讽刺为“讲坛社会主义”。这些教授们于1872年创立“德国社会政策学会”，鼓吹劳资协调，主张国家干预经济生活，提出对于劳工问题，不能只要求工人克制和节约，应从意识形态进行改良，以缓和阶级矛盾。因此，必须实施社会政策，保护劳动者正当权益，如举办社会保险、缩短劳动日、改良劳动条件等。他们支持德国首相俾斯麦推行社会政策，直接促成了1883年起几个劳动保险法律的制定和实施。[14]费边社会主义是英国的一种资产阶级改良主义思潮，主要代表人物有萧伯纳、维伯夫妇等。他们于1884年成立费边社，提出实行费边社会主义，主张温和缓进，反对无产阶级革命运动。费边社主张改善社会福利，提出缩短工时，限制雇用童工、女工，改善车间工作条件等，通过“集体主义对个人贪欲的限制”向社会主义过渡。同时，费边社主张对非劳动所得征收累进所得税，倡导制定“全国最低生活标准”。1938年，比阿特里斯·韦伯和柯尔等成立新费边社，研究各种社会和经济问题，继续散布改良主义的思想。费边社会主义学说对于英国开始社会保险立法以至“二战”后实行社会福利政策产生了重大影响。[15]
（4）社会有机体和社会连带思想。社会连带思想认为：社会是一个有机体，其基础不是单个的人而是家庭，家庭和谐与依从关系是社会最好的范例和模型；社会是家庭的总和，其组织方式是家庭组织方式的扩大；家庭聚合在一起的黏合剂是爱，社会聚合成一个有机整体的黏合剂是合作，因此人们在追求各自目的时，不知不觉地相互合作着，这是社会的根源或基础，其目的是要在这种合作中使每一个成员各得其所。社会连带思想的创始人是孔德，他最早使用“社会连带”的概念，提出了社会连带理论，并创立了社会学。他最先将社会作为一个有机整体来考察，认为社会和其他生命机体一样，各个部分之间必然是协调一致的，从而构成和谐、连带的整体。在他看来，社会中的人除了有利己主义的冲动，还有一种高尚的本能和冲动，这就是人的社会感情，或者叫利他倾向。这种感情为理智所鼓舞，并随智慧的增加而不断发展和加强，社会越向前发展，知识越增加，人的社会感情也越发展，其表现形式就是相互合作和团结。[16]涂尔干进一步发展了社会连带思想，提出“法—社会连带关系”说，确立了法律和社会学的关系。在此基础上，狄骥创立了完整的社会连带法学。社会连带思想是人类在长期的社会实践中形成的一种理性认识，它产生于人类在同自然界作斗争以求生存的过程中，先后经历了家庭连带思想、团体连带思想到社会连带思想的发展过程。由于强调互助的重要性，社会连带思想在社会保险立法中占有十分重要的地位。
4.社会保险法产生的直接原因
随着资本主义的发展，不平等现象和问题越来越突出，传统私法“意思自治”、“平等协商”的原则已越来越不适应解决这些问题的需要。就劳动力市场而言，劳资双方在表面上地位平等，而事实上资方的优势越来越明显，使劳动者在就业和劳资纠纷中处于一种非常不利的地位。以工伤事故赔偿为例：劳动者在劳动过程中发生工伤事故，雇主是否应承担赔偿责任？应该依据什么原则来确定其赔偿责任？起初，很多国家根据传统私法的“过错责任”原则追索雇主责任，但在现代工业的复杂生产条件下，受雇者往往很难举证确定雇主的过错责任，这就使得很多工伤事故受害人实际上得不到赔偿。由于这样的案例越来越多，无过错责任原则开始被引入工伤事故赔偿，使侵权行为法理论发生了重大变化。首先，举证责任发生转移，按照无过错责任原则，如果雇主不能举证证明受害劳工本人具有故意或重大过错，就必须承担赔偿责任。其次，赔偿责任构成要件出现变化，即只要有损害事实存在且损害确系劳动过程中所致，就可确定雇主赔偿责任，不必具备“行为的违法性”、“加害人有主观过错”等条件。很显然，工伤事故赔偿中无过错责任原则的确立是对传统私法的矫正。
私法形式上的平等导致的实质上的不平等问题日渐突出，迫切需要实质正义的补救，最终导致了社会保险法和社会法域的诞生。在自由资本主义时期，公共权力对市民社会的经济活动通常奉行不干预政策，政府扮演的是亚当·斯密所谓的“守夜人”角色。但自由竞争的结果使有限的社会财富越来越集中，而包括劳工在内的很多社会弱者连生存都难以保障，人们强烈要求公共权力介入社会保障和公共福利，完善国家的经济职能，“市民社会与政治国家相互渗透，密切配合，在法律社会化的基础上社会法得以产生，从而公法、私法和社会法三元法律结构最终形成”。[17]作为全新的法律体系，社会法突破了传统私法对人抽象化、平等化的形象设计，也突破了过去公权力不介入私人领域的理念，它立足于现实中强弱分化的人的真实状况，用具体的“不平等的人”和“团体化的人”重塑现代社会中的法律人格，用倾斜保护和特别保护的方式明确处于相对弱势一方主体的权利，严格相对强势一方主体的义务和责任，实现对社会弱者和民生的关怀。根据社会法理论，经济问题与伦理问题密切相关，人类经济生活应满足高尚的、完善的伦理道德方面的欲望，国家应通过立法，实行经济和社会改革，推行社会保险和社会福利，保障国家经济安全和劳工的生活安全。因此，社会法强调对财产权自由的限制，强调国家对经济生活的直接干预和调节，倡导社会保险、社会救济、劳工保护和劳资合作等社会权利，以解决资本主义发展过程中出现的日益严峻的社会问题。这些，不仅催生了社会保险法、劳动法和反垄断法等全新的法律部门，而且为经济民主化预设了广阔的理论空间。
三 社会保险法的产生
1.俾斯麦立法及其主要内容
19世纪中后期，德国经济迅速发展，产业工人人数激增。由于大量伤残、失业工人没有生活保障，工人运动不断爆发，强烈要求政府给予物质生活保障。1881年，德皇威廉一世发布“诏书”，对民众要求提供物质生活保障的愿望表示认可，同时俾斯麦政府开始酝酿建立广泛、统一和强制性的社会保险制度。同年，政府首次提出工伤事故保险法案，规定保险费用由雇主负担2/3，工人承担1/3，年收入在750马克以下的工人由国家负担其应承担的比例等。由于存在意见分歧，该法案未能获得议会通过。1882年，经过修订的工伤保险法案再次提交国会，修订后的法案将领取工伤保险津贴的等待期延长至13周，并将工伤保险的管理由帝国银行转为雇主联合会，规定工伤保险津贴的25％由国家补贴。由于资产阶级的强力反对，法案再次遭到议会否决。1884年3月6日，经再次修改后的工伤保险法案第三次提交议会讨论。6月27日，国会正式批准工伤保险法案，该法案于1885年10月起正式生效。1882年，俾斯麦政府提出一份疾病保险法案，规定疾病保险的对象是从事工业生产的工人，不包括农业从业人员，疾病保险费由工人承担2/3，雇主承担1/3，工人患病时，医疗和药品实行免费等。1883年5月31日，疾病保险法案以216票对66票获得通过，并于1884年12月1日生效。1888年，老年和残疾保险法案被提交议会，其主要内容是工人和低级职员一律实行老年和残疾保险，费用由雇主和工人各负担一半，国家对领取老年和残疾保险金者每人补贴50马克，退休工人的收入依原工资等级和地区等级而定等。1889年5月24日，国会以微弱多数票通过老年和残疾保险法，该法于1891年1月1日开始生效。至此，德国的社会保险制度初步建立起来。
三大社会保险法案颁布以后，俾斯麦政府进一步颁布了一些其他社会保险法令，推动了社会保险制度的发展。1885年，政府将工伤保险法的适用范围扩大到由帝国与各州共同举办的工业企业的工人；1886年，将其扩大到农业和林业从业者；1887年，又将其扩大到建筑业和造船业的工人。1899年，德国颁布残疾保险法案，开始对残疾人提供必要的医疗服务。根据该法规定，德国还建立了一项共同缴费基金，以便在各种社会保险机构之间实现财政的平衡，该措施被认为是德国社会保险财政中央集权化的开端。[18]总之，俾斯麦社会保险立法奠定了德国社会保险制度的基础，并且使德国成为世界上第一个建立社会保险制度的国家。俾斯麦社会保险立法的一个突出特点是强制性，又称“保守式”。此后，大多数欧洲大陆国家和日本实行的社会保险制度可归入此类型，其最典型代表是德国。这一类型社会保险有以下三个主要特点。（1）法律的强制性，即公民必须参加法定社会保险，定期缴纳社会保险费，从而享有申请保险待遇的权利。（2）除失业保险外，其他保险均由独立的保险机构经营，实行自治管理，政府只起指导作用，保险基金由雇主和雇员共同负担。（3）国家起主导作用。其理论基础在“二战”前是“国家干预主义”，认为政府应该制定社会保险政策缓和劳资矛盾，促进经济发展；“二战”后则是新自由主义理论，主张在新自由主义的社会市场经济条件下，实行经济人道主义，让劳资双方结成伙伴关系。
2.社会保险法为什么最先在德国产生
从工业革命爆发的时间先后、工业化规模大小、人口中的城市人口比重高低等方面看，英国都走在德国的前面，为什么不是英国而是德国首先开始社会保险立法呢？这主要是由德国更为复杂的政治、经济和社会形势等所决定的。
（1）政治方面。19世纪下半叶，德国阶级关系复杂，政治流派众多，封建主义、资本主义、社会主义和宗教势力并存，而且无产阶级作为独立的政治力量，已经登上了历史舞台。这时，代表普鲁士容克和封建军阀的俾斯麦政府继承了普鲁士官房主义和家长式统治制度的传统，强调国家至上和强权政治。为了巩固新生的国家政权，俾斯麦政府对内对外采取了强硬的铁血政策，一方面无情地镇压工人运动，一方面为平息劳工斗争而推进社会改革。社会保险法的颁布既是增进人民福利的措施，也是统治阶级内部各个集团利益争斗的产物，为德国资本主义的发展和谋求世界霸权地位稳定了国内局势。
（2）经济方面。1871年德国统一之后，经济得到飞速发展。到1880年，德国的经济实力已经超过英国，成为欧洲头号经济强国和名副其实的“世界工厂”。普法战争的胜利不仅增强了德意志民族团结和发展的动力，而且割据了物产丰饶、占据战略要冲的阿尔萨斯和洛林，尤其是50亿法郎的战争赔款给德国带来了实实在在的经济利益。这时，德国已经取代英国成为欧洲的工业中心和第二次工业革命的领跑者。这些既为德国全面争夺世界霸权积蓄了力量，也为社会保险法的颁布和实施奠定了经济基础。
（3）社会方面。如前所述，社会保险立法有一个强大的动力来源于工人阶级的斗争运动，无论是统治者还是资产阶级，对工人运动的恐惧都是非常真实而深刻的。随着经济的高速发展和产业工人人数的增加，19世纪四五十年代之后的德国已逐渐成为欧洲工人运动的中心。1869年，北德意志联邦的法律规定，工人具有组织起来的权利，这也是德国工人运动爆发早、发展快、影响大的一个重要因素。而在同期的英国，工会还没有形成，工人阶级还在为工会的法律地位而斗争。这时，领导英国工人运动的工党还没有成立，“无论是在意识形式方面还是在现实方面，工人组织的领导人依然依附于自由党”，[19]工人阶级的独立性不强，因此大大制约了英国工人运动的发展。
（4）思想理论方面。德国社会保险立法的理论渊源，除了前述新历史学派的影响，还有天主教传统、普鲁士君主社会主义传统和普鲁士民间互助传统的影响。相比之下，英国主要是一种社会救济和救助传统，直接影响英国社会保险立法的费边社于1884年才告成立，而且到1887年才制定出纲领，比德国1873年成立的社会政策协会（新历史学派的组织机构）晚了11年。此外，德国15世纪初出现于普鲁士手工作坊和矿厂中的共济会和矿工联合会组织的疾病保险协会，以及其他行业中的丧葬互助组等，也为德国社会保险法首先颁布和实施奠定了重要的思想理论基础。
3.俾斯麦立法的作用及其影响
社会保险法是人类社会发展进步中的一项文明立法，是发展市场经济的必然要求。俾斯麦立法在保护劳动者和公民权利、安定社会生活秩序、促进经济发展和社会进步等方面所起的重要作用，非立法者始料所及，而是人们后来在实践中逐渐认识到的。
（1）缓和了德国社会的阶级矛盾，有效地维护了社会稳定。俾斯麦立法的主要目标之一是控制工人运动的发展，被称为“三部大法安天下”。因为社会保险具有收入再分配功能，它能调节中高收入群体的部分收入，提高最低收入群体的生活水准，缩小不同社会成员之间的收入差距。不仅如此，它通过对贫困者、遭遇不幸者、伤残和失业者等给予一定的经济帮助，满足其基本生活需要，消除社会成员的不安全感，因此被称誉为“社会安全网”和“社会减震器”。俾斯麦立法保障了德国社会稳定，巩固了德国的统一。
（2）促进了德国经济持续、稳定、协调发展。完善的社会保险制度，有利于实现劳动力的再生产和有序流动，在一定程度上激发经济本身的活力，推动经济更快更好地发展。这是因为，社会保险在调节市场经济的供求关系中具有蓄水池作用，它可以避免社会消费的过度膨胀，引导消费结构更为合理，平衡社会供需的总量。比如，当失业率下降时，社会保险的支出会相应地缩减，使社会需求不致急剧膨胀；当失业率增加时，社会保障支出会相应增加，使社会需求扩大，促进经济复苏。从历史上看，俾斯麦立法不仅维护了德国社会的稳定，而且极大地促进了德国经济的持续、稳定发展。
（3）标志着社会保障立法进入一个新的历史时期——社会保险时期。在历史上，以社会救济为主体、以军人抚恤和有限的福利为补充的社会保障，被称为社会救助型；俾斯麦实行社会保险立法以后，国家在继续实施社会救助、军人抚恤及有关福利时，逐渐将社会保险放在社会保障体系中的核心地位，这种社会保障被称为社会保险型；随着社会经济的发展和社会保险的日益普及，社会成员对社会保障的需求不再是基本生活保障，而是要求国家和社会不断改善其生活质量和提供社会服务，这种以社会福利为核心的社会保障被称为社会福利型。俾斯麦立法甫始，便显示了社会保险制度的优越性。1885～1914年，德国疾病保险的参加者从430万人增加到1560万人，1882～1907年，德国依靠养老金为生的人数从81万人增长到230万人，同期，70岁以上男性老人继续接受雇佣的比例从47.13％下降到39％，60～70岁的人继续接受雇佣的比例也从78.19％下降到71.12％。[20]更为重要的是，它标志着现代社会保障制度已经由一种被动的、消极的、事后的补救性机制，转变为一种主动的、积极的、事前与事后相结合的保障机制，从而为社会经济发展提供了制度基础。
（4）成为世界社会保险立法运动的楷模，为各国纷纷仿效。继德国首倡社会保险立法之后，一批欧洲国家以及少数美洲和大洋洲国家拉开了社会保险立法的序幕。资料统计表明，19世纪末叶实行社会保险立法的有16个国家，20世纪初有8个国家。除新西兰于1898年、澳大利亚于1902年、美国和加拿大于1908年分别制定了工伤保险法以外，其余20个均为欧洲国家。它们是：德国（1883年），比利时、波兰（1884年），奥地利、捷克、斯洛伐克（1887年），丹麦、瑞典、匈牙利（1891年），挪威、芬兰（1895年），英国、爱尔兰（1897年），法国、意大利（1898年），西班牙（1900年），荷兰、卢森堡（1901年），俄国（1903年），冰岛（1909年）。此后，社会保险制度在各大洲普遍建立并获得了很大的发展。从1910年到“二战”爆发前后，共有75个国家加入社会保险立法国家的行列。其中，欧洲国家14个，美洲国家23个，非洲国家22个，亚洲国家16个。需要说明的是，1917年俄国十月革命胜利以后，对社会保险给予了高度重视。1918年，俄国颁布了《劳动法典》（1922年修订）和《劳动者社会保障条例》，对工人的社会保障和福利作了具体规定。当时的俄国和随后成立的苏联，虽因经济落后和帝国主义入侵以及长期实行计划经济体制等原因，劳动者的工资福利水平不高，社会保障水平也很有限，但它们对公有制度下可行的社会保障制度进行了探索并取得了成绩，十分可贵。[21]
第二小节 社会保险法的历史发展一 美国1935年的社会保险立法及其影响
1.美国1935年社会保险立法的背景
美国在19世纪末期，工业产值即跃居世界首位。但对于社会保险立法，美国传统的认识与德、英、法等欧洲国家不同。美国政府原先认为，社会救济、社会保险与福利等事业不宜由政府干预，只能由教会、慈善机构、社会团体去办理。1929 ～1933年的经济危机改变了美国的传统认识。危机中，美国国民经济陷入困境，全国有1500万～1700万失业工人，约3400万户农民陷入贫困境地，对国家与社会稳定造成了严重的冲击。1933年3月，富兰克林·罗斯福就任总统，实行“新政”。从其一系列演讲和谈话中，我们可以看出美国政府对社会保险和社会保障态度的转变。他说：“早先，安全保障依赖家庭和邻里互助，现在大规模的生产使这种简单的安全保障方法不再适用，我们被迫通过政府运用整个民族的积极关心来增进每个人的安全保障”；[22]“实行普遍福利政策，可以清除人们对旦夕祸福和兴衰变迁的恐惧感”。[23]1932年7月2日，他在芝加哥接受总统候选人提名时即表明：“地方政府虽应一如既往地对救济负起主要责任，但是对于广大人民的福利，联邦政府过去一直负有现在仍然负有责任，联邦政府不久就要承担起那种责任。”[24]1934年4月28日，他发表著名的“炉边谈话”，阐述了社会保障问题。他说：“提议中的养老金问题就是为了促使已届退休年龄的人放弃自己的工作，从而给年轻一代的人更多的工作机会，同时也使大家在瞻望老年的前景时都能有一种安全的感觉”；[25]“我们要保证我们男女老少的安全感”，政府要“运用政府的机构来帮助提供一种手段，以作为防止现代生活兴衰多变的可靠的和充分的保障——换句话说，就是社会保险”。[26]1935年1月17日，他在关于社会保障立法的第一篇致国会的国情咨文中说：“对于我国国民生活中不测风云的深谋远虑，要求我们建立起健全的手段，为美国人民提供未来的更长远的经济保障，谁也不能担保我们不再出现萧条的危险。”[27]1935年8月14日，他在签署社会保障法的声明中又说：“过去百年来的文明社会，由于它的惊人的工业变化曾经趋向于使得生活越来越不安全，年轻人开始担心他们将来的老境如何。有工作的人则担心他们的工作能保持多久。”[28]这些演讲或谈话内容，表明了美国政府对建立社会保险制度态度的转变，也是美国1935年社会保险立法的背景和作用的清晰概括和表述。
2.美国1935年社会保险立法的内容与特点
1935年8月14日，《社会保障法》草案获得参、众两院通过，其主要目标是为年老，长期残废、失业等贫困群体提供收入保障，为老年和残废者的医疗费用提供保障，为保障计划受益者提供现金保障待遇等。《社会保障法》开宗明义：“本法案旨在增进公共福利，通过建立一个联邦老年救济金制度，使一些州能够为老人、盲人、受抚养者和残疾儿童提供更为可靠的生活保障，为妇幼保健、公共卫生和失业补偿法的实行作出妥善安排。”该法的直接理论来源是凯恩斯主义。凯恩斯倡导“积极国家”，反对自由主义的消极国家，主张政府要扩大福利措施，对经济活动进行积极干预，实行社会保障。从这部法律的主要内容来看，凯恩斯主义的社会保障属于有限再分配，它强调个人责任，政府负担较轻，其对社会保险的干预也是有限的，以实现充分就业为目的。在凯恩斯理论的基础上建立的社会保险制度被称为自由保险型，又称“自由式”。根据该制度模式，企业和个人是社会保险的主要缴税人，政府仅充当最后的责任人。其主要特点如下。（1）保险项目多，但覆盖面不及“公民供给型”广，保障水平不及“公民供给型”高。在美国，投保者每日领取的养老金只相当于原工资的50％。（2）私人保险业起主导作用，国家处于次要地位，保险基金由雇主和雇员共同缴纳，国家主要负责社会救济和公共补贴。其理论基础是凯恩斯主义的“有效需求不足理论”，即政府调节的重点应放在干预经济生活、摆脱失业和刺激有效需求方面。
美国1935年的社会保障法以老年社会保险和失业社会保险为最重要。在此之前，各州都没有失业保险法，在其影响下，各州在几年内都制定了失业保险法律。[29]这部法律和1939年通过的《立法补充》，奠定了美国社会保险制度的基础，也凸显了美国社会保险模式与德国社会保险模式的不同。与俾斯麦立法相比，美国模式的不同在于以下四点。（1）老年法定退休保险具有强制性、贡献性和福利性，退休金的收支按照现收现付、收支平衡的原则，根据人口老龄化的预测、退休费支出的需要，不断调整保险税税率，通过自我调整以实现自我循环和正常运转。（2）以市场手段，发展保险公司经营的自愿投保退休金保险，吸收闲散资金，增强经济实力，为人口老龄化作准备。美国一些保险公司除经营人寿保险、财产保险和死亡保险外，还大量经营集体和个人自愿投保性质的私人退休金保险，作为法定退休保险的补充。集体退休保险，由雇主为雇员投保，根据企业经营好坏和雇员自身情况投保可多可少，雇员退休后逐月领取，政府对退休保险金全额免税。（3）严格控制失业救济金发放的时间和标准，以利于失业者积极再就业。联邦立法规定由雇主缴纳失业保险税，雇员不缴。救济发放时间，大多数规定需经1周等待期后方可使用，最多支付26周，在失业高峰期可延长合乎法定救济周数的50％。严格限制发放周数的目的在于促使失业者积极再就业。（4）采取措施，增收节支，迎接老龄化的挑战，比如逐步提高保险税税率，将负担加在高收入者身上，利用退休基金搞投资经营，减少年轻人的社会负担等。[30]
3.美国1935年社会保险立法的意义及影响
罗斯福把《社会保障法》看作“新政”的奠基石，以此减少社会冲突、稳定社会政治经济秩序。实际上，这部法律并非完美无缺，尽管历经多次修改，人们仍然因对其某些内容抱有不同见解而争论不休。不可否认的是，这部法律的施行，确实给美国社会带来了繁荣、昌盛和稳定，它在世界社会保障立法历史上具有里程碑意义，它所产生的影响是深远和重大的。詹姆斯·J.彼得森在《美国的反贫困斗争，1900～1980》一书中很有见地地认为，1935年《社会保障法》实施以后，美国的社会保险和福利制度发生了4个结构性变化：第一，对失业的一般性救济由州和地方负责；第二，联邦政府确信失业是一个全局性问题，作为新福利制度的一部分，联邦政府对穷人的救济负有责任；第三，1935年社会保障法和瓦格纳法作为新政的最重要立法，提供了老年退休金和失业救济金；第四，规定为盲人、需要照顾的老年人和无依靠的儿童等提供公共援助。[31]1935年以后，美国逐步建立起了一套完善的社会保障体系，其制度范围涵盖社会保险、社会福利、社会救济。其中最重要的社会保险包括养老保险、医疗保险、失业保险和工伤保险。经过几十年的发展与变迁，美国的社会保险及执行体系已经发展、扩大到这样的模式：目前每6个美国人中就有1个人在享受社会保险金，98％的人群被社会保险体系覆盖；每年社会保险支付的金额为全美经济总值的5％，约4500万人领取社会保险金，其中近1/3的受益者不是退休人员。[32]社会保险成为美国社会稳定和发展的减震器，在保护和发展社会生产力的基础上，最大限度地调节了美国社会各阶层及利益集团的关系。对于1935年社会保障法的作用和意义，苏联史学界的代表性观点着重从工人阶级的角度来评价，认为“该法远远未能适应大部分劳动人民的迫切要求”，但其成果“仍体现了工人阶级在争取改善自己经济状况的斗争中的又一次胜利”，[33]“正是共产党人领导的这一斗争，迫使国会通过了社会保障法”。[34]
二 贝弗里奇计划与社会保险福利化发展
1.贝弗里奇计划产生的历史背景
“二战”爆发前后，社会保险制度继续在非、亚、美、大洋各洲普及和发展。此时，欧洲主要国家的社会保险制度已日趋成熟，并逐渐向福利化方向发展。在英国，1897年出台的《劳工赔偿法令》，确立了工伤赔偿的无过错责任原则。之后，又陆续推出了《工伤保险法》（1906年）、《老年保险法》（1908年）、《儿童法》（1908年）、《职业介绍所法》（1909年）、《失业保险法》（1911年）、《国民健康法》（1911年）。此外，还有一些社会救助和社会福利制度。总之，英国的社会保险制度，无论从实施范围还是所含内容来说，都已具有相当规模。这时，“福利国家”思想开始在欧洲传播，并为一些政党和社会团体所接受。据考证，“福利国家”一词最早见于德语，即Wohlfahrstaat，时在1920年的魏玛共和国，当时它是右派用以攻击社会民主党政府的贬义词。[35]英语“福利国家”（welfare state）一词，是牛津大学教授齐默恩（Alfred Zimmern）在1930年第一次使用，他把英美等民主国家称为福利国家，而区别于“强权国家”（power state），后者指纳粹德国和法西斯意大利等类型。1937年，经济学家舒斯特（George Schuster）提到：削弱独裁者在权力国家中影响的最好办法，是我们的福利国家表明它更能为人民提供幸福。[36]1941年，英国坎得伯力大主教威廉·邓普（William Temple）在所著的《公民与教徒》一书中，详尽阐述了福利国家的理念，提出应由welfare state（福利国家）来代替纳粹德国式的warfare state（战争国家）。[37]时值第二次世界大战正激烈进行的阶段，这一观念为很多人所接受和支持。同年，英国成立了社会保险和相关服务部际协调委员会，着手制订战后社会保障计划。经济学家贝弗里奇教授受英国战时内阁财政部长、英国战后重建委员会主席阿瑟·格林伍德先生委托，出任社会保险和相关服务部际协调委员会主席，负责对现行的国家社会保险方案及相关服务（包括工伤赔偿）进行调查，并就战后重建社会保障计划进行构思设计，提出具体方案和建议。1942年，贝弗里奇教授根据部际协调委员会的工作成果，提交了题为《社会保险和相关服务》的报告，这就是著名的“贝弗里奇报告”。
2.贝弗里奇计划与福利国家的特征
贝弗里奇计划继承了新历史学派的理论和福利国家的有关思想，认为贫困、疾病、愚昧、肮脏和懒惰是影响英国社会进步、经济发展和人民生活的五大障碍，由此提出了政府统一管理社会保障工作、通过社会保障实现国民收入再分配的建议。报告设计了“从摇篮到坟墓”的社会福利制度，提出国家将为每个公民提供9种社会保险待遇，包括全方位的医疗和康复服务，并根据本人经济状况提供国家救助。计划有许多是新的福利项目，如为儿童提供的子女补贴、建立全方位的医疗和康复服务等都是一些根本性的突破。报告要求建立完整的社会保险制度，每人每周缴费，无论人们原来的收入如何，无论个人的情况及风险程度怎样，都必须强制参加保险，缴费费率相同，失业保险金、残疾保险待遇以及退休养老金等各种待遇都实行统一的标准，强制性的基本保险项目由国家实施。这些都突破了英国原来失业保险和医疗保险只限于某些群体的限制。此外，这个报告提出了一些具有革命性的观点，例如，社会福利是一种社会责任，实现充分就业，每个国民都有权从社会获得救济，使自己的生活水平达到国民最低生活标准，等等。英国政府基本上接受了该报告的建议，并先后颁布了一系列法令，以实现报告提出的有关目标，包括《家庭津贴法》、《儿童津贴法》、《国民保险法》、《工业伤害法》、《国民救济法》、《国民保健服务法》等，还专门为社会保障管理部门制定了《国民保险部法》，使英国的社会保险法律体系逐步完善，并逐步向现代福利国家转型。1944年综合性的《国家保险法案》（National Insurance Law）的出台和1948年《国家救助法案》（National Assistance Act）的诞生，标志着英国现代社会保障法律制度的完备和成熟。[38]1948年，英国首相艾德礼宣布英国第一个建成了福利国家，贝弗里奇也因此获得了“福利国家之父”的称号。
起源于英国的这种社会保险模式被称为“国家福利型”或“社会民主式”。后来，这一模式传到西欧、北欧和加拿大、澳大利亚等国，最突出的代表是瑞典。其主要特点：一是社会保险内容多，覆盖面广，保障水平高；二是基金的主要来源是各行业的雇主，雇员则基本不缴纳。“国家福利型”社会保险模式的理论基础是福利学派思想，他们主张对资本主义进行改良，建立合理分配、收入均等的福利国家，政府通过课征高累进税，向居民提供“从摇篮到坟墓”的社会保障。从计量的角度看，学界一般认为福利国家有四个标准。（1）福利支出占政府公共开支的比重大（1980年瑞典为51.6％，德国为51.8％，英国为38.5％，美国为37.5％），如果政府开支大量用于军队、警察或者建设投资，那就不是福利国家。（2）公共支出占福利支出总额的绝大部分（以医疗卫生开支为例，1975年公共开支在英国医疗卫生总开支中占到92.6％，瑞典为91.6％，最低的美国也有42.7％，而德国、法国、加拿大、澳大利亚、荷兰、瑞士等国都在64.4％ ～77.1％），如果福利主要是靠民间慈善而非公共财政，也不是福利国家。（3）福利支出占GDP相当比重（1980年瑞典达32％，德国为23.8％，英国为17.1％，美国为12.7％）。（4）福利制度中存在着力度较大的再分配。西方学者以福利支出多少和再分配力度高低两个维度划分了四类国家：美国福利支出与再分配力度都“双低”；而瑞典则“双高”；德国福利支出高而再分配力度低；英国福利支出低而再分配力度高。根据这种标准，最严格意义上的福利国家是福利开支比重与再分配力度“双高”的瑞典式国家，两者有一高的英国式与德国式也可以算是较为广义的福利国家，两者“双低”的美国则被视为“自由放任”的代表，只是法治国家而不算福利国家。[39]
3.社会保险福利化及其影响
贝弗里奇计划的实施标志着社会保障发展到社会福利型阶段。如前所述，继英国之后，北欧国家瑞典、芬兰、丹麦、挪威以及其他西欧国家法国、联邦德国、奥地利、比利时、荷兰、瑞士、意大利等国，特别是英联邦成员国如加拿大、澳大利亚，纷纷按英国的模式实施社会福利政策，建设自己的“福利国家”。例如，20世纪50～60年代中期，德国的社会保险制度存在一种强烈的国家干预并逐步走向福利国家的趋势。50年代末，德国人平均收入的12％ ～13％用于缴纳社会保障。至1963年，其公共社会支出占国民生产总值的比例为17.11％，高于英国与瑞典等福利国家。正如里姆林格所指出，阿登纳时代结束后的联邦德国“实际上是一个福利国家”。[40]同时，美国、新西兰、日本等国也开始按“福利国家”的路子建设自己的社会保障制度。目前，世界社会保险制度形成了四种主要模式。（1）传统型。政府通过立法，实行强制性保险，在社会保险项目中，强调个人责任，保险待遇标准与个人收入、缴费相联系，保险费根据不同项目由两方或三方负担，美国、日本等国家采用该种模式。（2）福利型。西欧、北欧一些国家实行这种高消费、高福利的政策，强调全民性原则，统一缴费统一给付，基金主要由国家负担，最典型代表是瑞典和英国。（3）国家型。宪法将社会保障确定为国家制度，政府和企业缴纳保险费，公民无偿享受社会保险和其他社会福利。苏联及一些东欧社会主义国家采用该种模式，由于公有制的国家体系不复存在，这些国家都在实行改革。（4）储蓄型。强制性地由职工和雇主缴费作为公积金，以职工个人名义进行储蓄，新加坡等少数国家采用该种模式。
“二战”之后，以瑞典、英国为代表的“福利型”社会保险模式与俾斯麦立法和1935年的美国社会保险立法有很大的不同，这是一种全民性、高保障的社会保险模式。19世纪末，俾斯麦立法保障的范围仅限于劳工群体，其他社会群体并不在保障之内。而且，俾斯麦立法强调个人责任，比如：疾病保险费，雇主承担1/3，劳工自己承担2/3；灾害保险费，全部由雇主承担；老年残疾保险费，由雇主、劳工各负担一半，政府对每一个人的年金收入只补助一小部分。[41]这样一来，政府所支付的社会保险费用微乎其微。美国1935年《社会保障法》在强调社会保险的同时，也没有忽略个人责任。该法并不赞同消极的“救济”，而是积极实行各种以工代赈等措施，认为社会保险作为确保社会成员基本生活需求和维持劳动力再生产的一种社会政策，必须能促进自我保障意识的确立。[42]因此，美国社会保险的很多项目是由雇主和劳动者本人缴费，而且由商业保险公司经营，这与福利型社会保险的保险基金主要由国家负担有很大的不同。
三 后福利国家社会保险法的发展趋势
1.后福利国家社会保险改革的背景
社会保险制度经历了20世纪初和中叶的蓬勃发展，到了70年代，在一些发达国家，由于国家包揽的项目过多，财政负担加重，出现了所谓的“社会福利危机”。主要表现在以下方面。
（1）社会保障（主要是社会保险）支出日益膨胀，政府不堪重负。数据显示，世界经合组织成员国1960年用于社会保障的支出占国内生产总值的比重为7％，1990年上升到15.4％，提高了一倍多。1950～1977年，英国、德国、法国、瑞典、美国和日本等国的社会保障支出占GDP的比例呈逐年上升的趋势，瑞典最高达到30.52％，非福利国家的日本和美国最高时达到9.68％和13.73％。
（2）社会保险受益不公，效率受损。高福利和福利平均化造成不劳而获或少劳多得的现象，甚至失业者的收入由于花样繁多的救济和补贴而比在职者还多，致使公众的工作热情减弱，人们对社会和政府过分依赖，职工怠工现象严重，企业经济效益下降，国际竞争力削弱。如美国虽然对低收入和贫困家庭实行福利补助，但同时又在税收政策、退休政策等方面实行对高收入者有利的倾斜，使其社会福利受益面很不平衡。[43]
（3）保险机构林立，无谓费用增加。随着社会保险项目的增加，各国政府建立起了庞大的经办管理机构，雇用了大批专业技术人员和行政管理人员。这些不仅导致了管理费用的增加，而且产生了官僚主义、人浮于事、效率低下等弊端。70年代以后，以弗里德曼为代表的新自由主义经济学家对“福利国家”提出了严厉的批评。他们认为，政府只应为无自助能力的弱势群体提供社会保障，其他群体应通过市场渠道或依靠家庭来满足自身保障的需要，当前的福利制度使人们养成了依赖政府的习惯，增加了政府不必要的负担，只有通过商业保险等私营计划来分担政府的社会保障责任，才有可能最终解决发达国家所面临的社会保障财务危机。[44]在新自由主义者看来，国家在社会保障方面的作用应当受到制约而不是总是无限制，是推进而不是提供，是鼓励竞争而不是垄断，因此主张国家建立内部竞争市场，在购买和出售服务上让不同的经济成分参与竞争。[45]新自由主义的一个创造性贡献在于，它颠覆了过去认为私营机构只是“利己”不能“利他”的结论，将市场经济引入传统的公共服务领域，从而在社会保障和社会救助方面产生了革命性的变革，[46]为后福利国家的社会保险改革奠定了理论基础。
2.后福利国家社会保险改革的内容
面对社会福利危机，西方主要国家对社会保险制度进行了调整和改革。改革主要有两个方面。一方面，增加社会保险收入，提高社会保险费率。如比利时、荷兰、英国等提高了雇主和职工缴纳的社会保险费率，法国和意大利扩大了保险金的征收范围，提高了公务员和国有部门职工的退休年龄。一些国家还对某些保险项目征收所得税，如荷兰自1983年起对疾病保险金征收所得税，法国自1980年起征收退休金所得税，加拿大则提高了养老金投保率，规定1992～2016年投保费每年增加0.2个百分点。另一方面，减少社会保险支出。如美国，根据1996年的《社会福利改革法案》，6年累计削减550亿美元的开支；加拿大1995年提出改革失业保险制度的计划，使联邦政府每年减少失业保险金支出10％，即节省46亿加元；瑞典将失业救济金、疾病津贴和产妇津贴从占最低工资的90％减至75％。不仅如此，各国政府对其职能和社会保险管理体制也都进行了或多或少的改革。主要包括以下五个措施。
（1）减少国家干预，强调市场机制对社会保险的调节作用，使社会保险从“国有化”向“私有化”转变，使私有企业在社会保险体系中发挥更重要的作用。如英国和荷兰促使社会保险的部分管理职能民营化，将社会保险津贴发放等具体业务委托给私营部门办理。美国也不断使公共计划的制定权分散化，将私人机构融入社会保险体系。
（2）鼓励发展商业性保险。政府在税收等方面支持商业性保险的发展，并给居民创造种种条件，促使居民积极参加商业保险。如英国鼓励私人经营保险业，鼓励同私人医院订立合同以及由私人承包服务设施。
（3）提倡企业自办保险。如英国规定，凡有条件的私人企业，经政府部门批准后可以自己搞养老保险项目，鼓励效益好的企业为员工设立更优越的养老保险，并把原来由国家设立的“附加养老金”推给了企业和个人。
（4）改革养老金制度。如瑞典规定，从2001年起养老金由保证收益型（凡在瑞典住满40年的人均可领取数额相等的一份养老金）转向保证缴纳型（领取养老金的多少取决于从工资中扣缴的养老金的累积数额及其投资收益）。
（5）改革社会保险基金管理方式。为了稳定社会保险财政，保证给付不受经济波动和其他条件变化的影响，各国普遍将原有的现收现付制改为“现收现付和个人资本积累相结合”的混合制。此外，各国政府纷纷采取措施，促进就业，使民众摆脱对社会保险和社会福利的依赖。如1998年，英国政府提出了一系列帮助没有丧失或完全丧失工作能力的人（包括25岁以下的青年人、长期失业者、单身父母以及有工作能力的残疾人等）脱离救济、参加就业的具体措施，比如加强就业培训、为失业者提供个人咨询服务、为低工资者制定优惠税收政策、为单身父母提供儿童看护服务等。在德国，政府颁布了促使年轻人就业的“紧急计划”，同时为年龄大的失业者提供更多的就业机会，为长期失业者和其他受歧视者制订专门的计划，使他们能够融入劳动市场，等等。之后，德国的失业率逐年下降，1998年为11.1％，1999年下降至10.5％，2000年下降至9.6％。[47]实践表明，开源节流、改革管理体制和积极促进就业等措施对于减轻福利国家的压力起到了明显的效果。
3.后福利国家社会保险法的发展趋势
在传统福利国家，社会保险制度基本上是围绕实现福利、克服贫困的目标而设置的。随着社会保险改革的深入和人类认识水平的提高，人们发现单纯以经济指标来衡量社会福利的局限性日益明显。正如阿玛蒂亚·森所说：“我们用收入和商品作为我们的福利的物质基础。但是我们各自能够如何使用给定的商品束，或更一般地，我们各自能够如何花费给定的收入水平，关键取决于一系列偶然的个人和社会的状况。”[48]也就是说，具有相同收入的人并不一定拥有相同的福利水平。在后福利国家，随着公民身份的拓展以及义务和责任内容的增加，公民与国家之间的关系发生了一系列变化，[49]其社会政策目标和社会保险法制改革逐渐呈现以下特征和发展趋势。[50]
（1）积极倡导“没有责任就没有权利”的社会福利观。一些人提出，要改革社会保险制度，首先要改变原有的社会福利观念，革除那种片面强调个人的社会权利而忽视其社会责任的思想，建立个人权利与责任之间的平衡机制。在以“第三条道路”为名的新理论中，社会党人提出了他们的新责任观，认为责任是健全社会的基石，社会行动的目的不是用社会或国家的行为代替个人的责任，而是要通过改善社会来促进公民个人的自我完善。与之相应，作为个人要积极回报社会的关爱，为社会和他人承担义务，实现基于现代意义的“机会和权利共享、风险与义务共担”的社会公正。[51]正如德国前总理施罗德所说：“当代社会民主主义者要把社会保障网从一种权利变为通向自我负责的跳板。”[52]
（2）将“消极福利”转变为“积极福利”，提供就业和创业机会，实现福利国家功能上的革新。主要体现在两个方面：一是改变福利对象被动等待的状况，让他们积极寻求自立和自新的机会；二是改事后救济为主动扶持。英国前首相布莱尔明确提出：“第二代福利是给人以扶持，而不仅仅是施舍”，“福利应成为成功的跳板，而不是缓解措施失败后的安全网”。[53]施罗德认为，好的选择应该是一种“鼓励个人的创造性和潜力，而不只是在收入分配问题上做文章”的社会政策。[54]因此，国家的功能不是消极地发放救济金，而是加大对人力资源的投资，将部分原来用于救济弱者的福利资金转移到创造就业机会和继续教育上，使公民从坐享救济走向积极就业。
（3）优化社会保险制度结构，包括优化福利对象和投资主体两部分。鉴于传统福利制度助长了人们的惰性，不利于提高其工作积极性，后福利国家社会保险发展的一个重要趋势是，有区别地对待不同的保险对象，按照工作潜能存在的不同程度来确定福利照顾的程度。在提供保险资金的渠道和来源上，尽可能扩大保险投资主体。因为在全球化时代，国家不可能再包办一切，只能寻求新的积极力量同舟共济，发动个人、企业、社会组织共同为社会保险事业作贡献，实现保险投资主体多元化。
（4）扩大福利关照的范围，提升福利关照的层次。传统福利国家主要通过经济上的帮助实现社会成员之间的结果公平，如各种保险、带薪假期、义务教育费用等。随着社会的主导价值观向后物质主义转化，人们的需要从物质利益为主过渡到包括精神、文化等多元领域，其社会保险普遍重视在精神文化层面对弱势群体的关怀。同时，新的社会保险制度重视关注新矛盾和新问题，比如，对经济条件优越的人，尽管他们用不着传统的福利关照，但在承担精神风险方面，他们同样有保障的需要，新的制度安排也开始涉及这些问题。可见，后福利国家的社会保险改革增加了更多的人文关怀因素。
第三小节 中国社会保险法的产生
一 中国社会保险立法的历程
1.1949年以前的社会保险立法
从历史上看，我国历朝历代都有一些关于社会赈济的规定，但并没有出现现代意义的社会保险理论和制度。清末搞得沸沸扬扬的修宪和制订法律的活动，催生了刑法、民法等一批法律法规，却没有一部关于劳工权利和社会保险的法律。从1918年和1919年君实在《东方杂志》上发表《劳动者失业保险制度》和《劳动者疾病保险制度》算起，到南京国民政府建立时，社会保险理论传入中国已近10年，[55]其间虽然研究社会保险问题的文章或著述时有出现，但政府在立法方面却无所作为。1923年，北洋政府颁布《暂行工厂通则》和《矿工待遇规定》，可以算作我国近代社会保险立法的破壳之作。[56]可惜，这些法令因战乱和政局动荡名存实亡或刚开始实施便很快夭折。
南京国民政府时期，在孙中山民生主义思想引导下，社会保险立法比较活跃，成果也比较丰富。1927年，国民政府甫一建立，蒋介石即以国民军总司令的名义公布《上海劳资调节条例》，规定“实行劳动保险及工人保障法，其条例由政府制定之”。[57]不久，国民政府成立劳动法起草委员会，开始编制《劳动法典》。1929年春，《劳动法典草案》编纂完成，其中最后一编为“劳动保险”，“此为我国社会保险立法的先驱”，标志着国民政府社会保险立法之草创。同年12月，国民政府公布《工厂法》，该法第45条规定：“在劳动保险法施行前，工人因执行职务而致伤病或死亡者，工厂应给其医药补助费及抚恤费。”1932年，实业部公布《强制劳工保险法草案》，规定“被保险人因伤致疾或疾病或分娩及因而死亡时依本法之规定给以医疗费、残废津贴、残废年金、养病津贴、分娩费、生产津贴、丧葬费、遗属恤金”，[58]保险费主要由被保险人和业主负担。此后，社会保险立法活动一直在持续，但没有成熟的社会保险法规被颁布施行。这时，上海、汉口、北平等地工厂已有为工人办理保险的，但都是投保于商业保险公司，政府并未介入，且保险范围狭小，保险给付低微，以至称不上“社会保险”。
国民政府真正开始试办社会保险是在抗日战争时期。1938年，国民政府成立社会部，开始拟订社会保险规划。1941年，社会部议决《社会保险法原则草案》，包括保险宗旨、保险种类、被保险人之范围、保险给付、保险机构、保险法规等内容，以作起草社会保险法之根据。同年7月，社会部公布《社会法临时起草委员会简章》，将“起草社会保险法草案”列为该委员会的首项任务。之后，《健康保险法草案》（1942年）、《伤害保险法草案》（1944年）和《社会保险方案草案》（1944年）陆续被提交立法院审议。1943年，社会部选定四川省北部产盐区作为试点，制定并颁布了《川北区各盐工保险暂行办法》，试办盐工保险。1945年5月，国民党第六次全国代表大会通过《战后社会安全初步设施纲领》，将举办社会保险列为基本内容。同年，行政院核定的《战后社会安全初步设施纲领实施办法》明确规定，社会保险是保障社会安全及全体国民福利的措施之一，应采取强制政策，由中央政府主办。1946年11月，行政院颁布《中央社会保险局筹备处组织章程》，并于1947年初成立中央社会保险局筹备处，负责施行社会保险的筹备工作。1947年10月，《社会保险法原则草案》由国务会议通过（定名为《社会保险法原则》），这是国民政府在大陆期间制定和通过的唯一一部社会保险法规，是指导国民政府进行社会保险立法的基本准则。1947年12月，国民政府颁布《中华民国宪法》，规定“国家为谋社会福利，应实施社会保险制度”。这是国民政府在大陆期间社会保险立法的最高成果。但由于内战不断、政局不稳、政令不畅，加上官僚买办资本抵制，上述法规并没有得到真正实施。
2.1949～1978年的社会保险立法
中华人民共和国成立后到“文化大革命”前，中国政府先后制定和颁布了一系列社会保险政策法规，逐步建立了与计划经济相适应、以“国家全保、企业负担”为特色的社会保险制度。“文化大革命”开始后，社会保险立法一度陷入停滞状态，甚至遭到了严重破坏。1951年2月，政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》，这是新中国第一部社会保险立法，对劳动者的生、老、病、死、残等情况作了具体规定，使暂时或长期丧失劳动能力的职工在生活上有了基本保障。1952年6月，政务院颁布《各级人民政府工作人员在患病期间待遇暂行办法》，主要解决干部的福利待遇问题。1954年颁布《关于女工作人员生育假期的规定》。[59]1955年12月，颁布《国家机关工作人员退休处理暂行规定》和《国家机关工作人员退职暂行规定》，两个都是关于干部福利的规定。1956年，政务院颁布《中华人民共和国女职工保护条例》。1957年，卫生部制定《职业病范围和职业病患者处理办法的规定》，这一制度增加了我国社会保险的保障项目。1958年以后，国务院又颁布《关于工人、职员退休处理的暂行规定》、《关于企业、事业单位和国家机关中普通工和勤杂工的工资待遇的暂行规定》等一系列规定，这些文件构成了新中国成立初期社会保障的基本制度。
1966年5月，“文化大革命”开始，我国社会保险立法受到严重干扰和冲击，基本上处于停滞状态，连已经建立的社会保险制度也遭到一定破坏。这一时期，《中华人民共和国劳动保险条例》受到根本否定和批判。1969年，财政部颁发的《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》规定：“国营企业一律停止提取工会经费和劳动保险金”，“企业的退休职工、长期病号和其他劳保开支，改在营业外列支”。这一规定的直接后果是，有社会统筹功能的劳动保险制度被取消，职工的劳动保险费用完全由企业直接支付，企业职工的劳动保险从此演变成了自我封闭的企业保险。由于当时政企不分，企业只负责生产经营，不负责赢利，支付劳保费用自然不成问题，职工的劳保待遇能够得到保障，但企业保险使社会保险制度失去统筹和互济特点，造成制度不合理和无效率等问题，在以后的实践中积重难返，成为社会保险改革异常艰难的重要原因。
3.改革开放以来的社会保险立法
改革开放以来，中国开始进行以市场经济为目标的经济体制改革，陆续颁布了一些关于社会保险的法律法规，从其运行机制、模式类型、项目构成、待遇水平、管理社会化等方面进行了深层次的改革与创新。1978年6月，国务院颁发《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于退休、退职的暂行办法》，标志着被“文化大革命”破坏的社会保险制度在新的历史时期重新启动。1982年开始，职工养老金社会统筹的试点工作在江苏省泰州市，广东省江门市、东莞市开展，1984年以后，在全国范围普遍推行。不久，各地相继出台了退休费用社会统筹的规范性文件，社会保险制度逐步恢复，社会保险立法工作也开始逐渐展开。1985年9月，中共中央在《关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》中，明确提出将我国的社会保险、社会福利、社会救助、社会优抚纳入统一的社会保障制度中，社会保险开始进入较深层次的调整和改革期。1986年，国务院发布《国营企业实行劳动合同暂行规定》，确立了劳动合同制工人的养老保险制度。同年7月，为了进行国营企业劳动合同制的配套改革，国务院颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，失业保险制度由此起步。1987年，国务院发布《职业病范围和职业病患者处理办法》。1988年，国务院又颁布《女职工劳动保护条例》和《军人抚恤优待条例》，提高了生育保险待遇和军人优抚优待条件。1989年，国务院发布《关于公费医疗保险的通知》，开始对公费医疗进行改革。
进入90年代以后，我国社会保险立法进入快车道，除了在宪法上进行原则规定外，[60]另有《劳动法》、《城市居民最低生活保障条例》等一批重要法律法规出台。1990年，全国人大通过了《中华人民共和国残疾人保障法》，同年，国务院发布《关于加强养老保险基金的征缴和管理工作的通知》等规范性文件，开始探索建立养老保险基金管理的新模式。1991年，国务院发布《关于企业养老保险制度改革的决定》（国发〔1991〕33号），肯定了各地养老保险制度改革的成绩，决定在全国恢复养老保险制度，以缓解社会矛盾，保障我国经济体制改革的顺利进行。该决定的历史性作用是，明确了养老保险制度改革的基本方向。1992年，广东、海南、深圳又开始了以待业、养老保险为重点的社会保险制度改革的试点。1993年，十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制改革若干问题的决定》把社会保险制度列为构筑我国社会主义市场经济体制的重要组成部分。同年，国务院发布了《国有企业职工待业保险规定》，扩大了失业保险的范围。1994年，国务院组织了“社会统筹与个人账户相结合”的医疗保险试点。1997年，国务院先后发布《关于在全国建立城市最低生活保障制度的通知》、《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》等规范性文件。同年10月，中国政府签署《经济、社会及文化权利国际公约》，此前还加入了国际劳工组织的《社会保障最低标准公约》等。1998年底，国务院又出台《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定（征求意见稿）》。与此同时，工伤保险和医疗保险也都在相关行政法规指导下启动改革试点工作。1999年，国务院颁布《失业保险条例》和《社会保险费征缴暂行条例》。2003年，国务院又颁布《工伤保险条例》，这是我国继1951年《劳动保险条例》后关于工伤保险的一次革命性突破。此外，生育保险、社会福利及社会优抚等方面也制定了一些法规和政策，初步奠定了具有中国特色的、与社会主义市场经济相适应的社会保险法律法规体系的基本框架。
2010年10月28日，第十一届全国人大常委会第十七次会议通过《中华人民共和国社会保险法》（2011年7月1日起施行），这是新中国制定的第一部综合性的社会保险法，也是社会保险立法的最高成果。该法明确，其目的是规范社会保险关系，维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益，使公民共享发展成果，促进社会和谐稳定。该法确立的社会保险的基本方针是，广覆盖、保基本、多层次、可持续，且社会保险水平与经济社会发展水平相适应。根据该法规定，国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。其最大的进步在于，明确了国家在社会保险中的责任，规定“县级以上人民政府将社会保险事业纳入国民经济和社会发展规划”，“国家多渠道筹集社会保险资金”，“县级以上人民政府对社会保险事业给予必要的经费支持”，“国家通过税收优惠政策支持社会保险事业”等，为社会保险事业的发展奠定了坚实的经济基础。
二 中国社会保险法的现状与问题
1.中国社会保险法的现状
从以上可以看出，我国社会保险立法工作虽经曲折，但也取得了一定的成绩。特别是20世纪90年代以后，我国对社会保险制度进行了一系列改革，在社会保险立法方面相应地出台了一些法律法规，初步形成了国家、企业和个人共同负担的多层次的社会保险新格局。2010年《社会保险法》的出台，填补了我国社会保险立法的空白，具有重要的里程碑意义。
（1）养老保险。在城镇，20世纪90年代以后，国务院先后颁布《关于城镇企业职工养老保险制度改革的决定》、《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》、《关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》等规范性文件，指导中国城镇养老保险改革的实践；原劳动部发布了《关于建立企业补充养老保险制度的意见》，鼓励企业建立补充养老保险制度。在农村，民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，开始探索建立农村养老保险制度。2009年9月，国务院下发《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，决定在全国10％的县（市、区、旗）试行新型农村社会养老保险制度（下称“新农保”）。新农保是我国养老保险制度向“全民老有所养”目标迈出的关键一步，初步规范了农村社会养老保险的业务、财务、基金和档案管理等工作。
（2）医疗保险。1998年12月，国务院发布《关于建立城镇职工医疗保险制度的决定》，在全国范围内推行城镇职工医疗保险制度改革。此外，劳动和社会保障部与有关部委还就医疗保险改革的具体问题制定了一系列的操作规则。2003年1月，国务院办公厅下发《关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知》，将建立“新型农村合作医疗”制度作为解决农民“看病贵、看病难”问题的重要措施，列入全面建设小康社会和建设社会主义新农村的重要内容之一。同年起，卫生部、财政部、农业部开始安排一部分地区进行试点，探索建立“以大病统筹为主”的新型农民医疗互助供给制度。2004年6月，卫生部等十一个部委发布《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见》，基本上确立了“以大额医疗费用统筹补助为主、兼顾小额费用补助”的农村医疗保险模式。
（3）失业保险。1999年1月，国务院颁布《失业保险条例》，该条例是社会保险方面重要的单行法规之一。之后，劳动和社会保障部颁布实施了《失业保险金申领发放办法》，使失业保险金的发放工作规范化。至此，中国初步建立起了与市场经济相适应的失业保险制度。
（4）工伤保险。在对《企业职工工伤保险试行办法》调整和完善的基础上，国务院于2003年4月颁布了《工伤保险条例》（2011年修订），并于2004年1月1日起施行。该条例的颁布和施行，标志着中国工伤保险立法长期滞后的状况得到改善，劳动法律体系进一步完善和规范，劳动者的职业安全得到有力保护。
（5）生育保险。1988年7月，国务院颁发了《女职工劳动保护规定》，统一了机关、企业、事业单位的生育保险制度。1992年的《妇女权益保障法》也对妇女孕、产期保护作了相应规定。1994年《劳动法》的出台，使中国生育保险法制建设上了一个新台阶。同年，原劳动部颁布了《企业职工生育保险试行办法》，规定生育保险的对象和范围包括城镇各类企业及其职工。
（6）社会保险基金立法。目前，我国关于社会保险基金的专门立法主要有国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》、《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》，财政部单独或会同劳动和社会保障部制定的《社会保险基金财务制度》、《社会保障基金财政专户管理暂行办法》、《社会保障基金财政专户管理会计核算暂行办法》，劳动和社会保障部发布的《社会保险基金监督举报工作管理办法》、《社会保险基金行政监督办法》、《全国社会保障基金投资管理暂行办法》，以及劳动和社会保障部、财政部、信息产业部、中国人民银行、审计署、国家税务总局、国家邮政局共同发布的《关于加强社会保障基金监督管理工作的通知》等。
2.中国社会保险法制的主要问题
总体上看，尽管我国社会保险立法已有一定数量和规模，但规格和层级不高，法制化程度太低，不能解决社会保险面临的复杂问题和满足市场经济和社会保险事业发展的需求。主要表现在以下几个方面。
（1）缺乏合理的立法理念，工作严重滞后。我国现行的社会保险法规，很多是经济体制改革中出现问题时的应急产物，“头痛医头，脚痛医脚”，缺乏系统长远的整体规划，不能从根本上解决问题。因此，立法行动总是落在经济发展的后面，处于一种被动状态。实际上，社会保险在现代社会是一种权利，而不是单纯的“为社会主义市场经济保驾护航”，也就是说，为国民提供社会保险是政府的责任，是政府应尽的义务。新中国成立初期制定的《劳动保险条例》是一种“主动式”的立法，但它更多地强调了公平，而忽视了效率，即职工享有的更多的是权利，而履行的义务较少。现行的社会保险立法主要是为了与国有企业改革配套，而后是为市场经济改革配套，过多地强调了经济效率，忽视了社会公平。近些年来，社会保险立法逐步转到按社会主义市场经济要求进行体制创新的阶段，但究竟是以维护社会稳定还是以保障人权为立法理念，未能真正清晰地体现出来。
（2）立法分散，体系不健全。《社会保险法》作为唯一的主干法，仍存在很多问题，比如授权和指导性条款太多，可操作性不强，而且造成制度割裂，对不同的人群，实行不同的制度。这些必然使这部法律不能在国家和社会生活中发挥其应有的作用，起作用的仍然是国务院及各部委或地方发布的各种“条例”、“决定”、“通知”和“规定”等。由于《社会保险法》的规定从中央到省、市、县，越往上越简单，越往下越详细，权力下沉在基层政府，导致各个地方在缴费水平、管理方式等许多方面的差异很大，相互之间缺少必要衔接，不能形成配套的法律体系。以城镇职工养老保险为例，各省都有不同实施方案之规定，甚至县一级政府也可以制定规章，而且“法出多门，各行其是”，甚至相互冲突矛盾，使一些本来已有的地方社会保险立法也陷入“有法难依”的困境。这种现状充分反映建立统一、健全的社会保险法律体系的迫切需要。
（3）规范性文件太多，立法层次不高。社会保险法是我国市场经济法律体系中的一个独立的法律部门，与其他各部门法一样，其效力应该仅仅低于宪法，在立法层次上应该由全国人民代表大会或其常委会制定，但现实情况是，人大立法太少，行政法规和规范性文件太多，立法层次较低。据统计，与社会保险相关的法律仅有7部是全国人大通过的，除了《社会保险法》外，其他都不是关于社会保险的专门立法，只是与之有关。相反，由国务院及相关部委颁发的仍在起作用的法规或规范性文件至少有100件以上，比如各类“暂行规定”、“试行意见”、“通知”、“决定”等，构成了目前社会保险领域最主要的法律、法规依据。这种状况显然与社会保险法的地位是不相符合的，它造成的直接后果是，社会保险立法层次太低，缺乏权威性和稳定性。
（4）立法覆盖范围狭窄，权利不对等。从现有规定看，社会保险法的覆盖面主要为城镇的各类企业，占中国总人口75％的农民却不在社会保险法的调整范围内。虽然新出台的《失业保险条例》和《社会保险费征缴暂行条例》扩大了享受社会保险的成员范围，但与世界各国社会保险实施的对象是全体公民的标准相比，仍显得很窄和不合理。社会保险实施范围的有限性不仅影响整体制度的公平性，而且带来劳动力盲目流动的后果，不利于市场经济多层次竞争主体的培育。而且，按照《社会保险法》等法规规定，社会保险费用由国家、企业、个人三方共同负担，由于法定比例欠合理，且没有明确国家的投入（只有少量补助），职工个人缴费比例不高，社会保险费用主要由企业负担，造成企业不堪重负，影响现代企业制度的建立，成为国有企业改革的主要困难之一。
（5）法律效力低，实施机制弱化。如前所述，我国现行社会保险制度中起作用的主要是一些行政法规和规范性文件，很多本身只是“暂行”或“试行”，这就直接影响了其实施效果。从法理上看，社会保险法律关系中的责任具有自身特点，比如工伤保险责任的归责原则是“无过错原则”，发生了工伤事故，无论雇主是否有过错，都要承担赔偿责任，实际上是推定雇主责任原则。[61]在我国，由于社会保险合法的筹资机制、稳定的保障机制、严格的管理机制、有效的运行机制和有力的监督机制等都不够健全，且社会保险基金并未作为特定款物列入法律保护范围，导致社会保险基金运营处于极不安全的状态。[62]
第二节 外国社会保险法的理论发展
社会保险制度是现代社会保障体系的重要一环，也是最为全面和庞杂的社会制度。通常，社会保障制度由社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚四个部分构成。社会保险是指国家通过立法，多渠道筹集资金，对劳动者在因年老、失业、患病、工伤、生育而减少劳动收入时给予经济补偿，使他们能够享有基本保障的一项社会保障制度。社会保险的资金主要来自用人单位和劳动者本人，政府给予资助并承担最终责任和风险。因此，从本质上讲，社会保险具有保险性和社会性这两重特性。社会保险实行权利和义务相对应原则，社会成员只有履行了缴费义务，才能获得相应的收入补偿权利。而其他三项社会保障制度仅仅强调社会性的存在，无须缴费便可享有，所以不属于保险的范畴。
另外，社会保险既是一项经济制度，也是一项法律制度。各国建设社会保险的经验表明，社会保险制度的建立与相关的立法制定是分不开的。19世纪下半叶，欧洲的工业化虽然带来了巨大的物质财富，但工人的生活不但未因之得到改善，反而有日益恶化的趋势，从而导致工人运动风起云涌，社会矛盾空前激化。德国在俾斯麦首相的领导下，通过社会保险立法，逐步推行社会保险制度，以期稳定当时的政治经济局势，相继制定了《疾病保险法》（1883年）、《工伤保险法》（1884年）、《养老和残废保险法》（1889年）。通过这些立法，德国建立了最早的社会保险制度。从其他国家发展社会保险事业的历程看，也无不是立法先行，借助法律手段来实施的。同时，社会保险一经实施，其时间跨度很大，可惠及社会成员的终生，需要极大的稳定性和连续性。对于这么一项关乎国计民生、社会稳定的重要社会经济制度，如果没有法律的规制，要顺利实施是几乎不可能的。因此，要充分认识社会保险立法在建立社会保险制度中的重要性和必要性。
作为一项重要的社会保障制度，有关社会保险制度建设的理论争论一直都未停息过。社会保险顾名思义，包含“社会”和“保险”两个部分，具有社会和保险的双重性质。所谓保险，就是以集中起来的保险费建立保险基金，用于对被保险人因自然灾害或意外事故造成的经济损失给予补偿，或对人身伤亡和丧失工作能力给予物质保障的一种制度。而社会保险的对象主要是全体劳动者，目的是保障其基本生活，由国家而非商业机构来管理并承担最终的责任。换言之，社会保险理论关注的主要有三个层次的问题：第一，是否有必要在已有的商业保险之外建立社会保险体系；第二，国家在社会保险体系中应扮演什么样的角色；第三，社会保险可以在多大程度上保留和尊重市场的元素。
正是由于社会保险兼具社会性与保险性、经济性与法律性，社会保险理论受经济学流派的影响非常大。经济学中的三大主流学派——经济自由主义、国家干预主义、中间道路学派（第三条道路学派）都对社会保险制度的构建产生了重要的影响。这些理论流派从社会经济角度对社会保险的外部场域（社会保障）和其内部机制（法律机制）进行理论定位和阐述。对这些理论流派进行梳理和挖掘将对我国社会保险事业的发展产生十分重要的意义。
第一小节 经济自由主义下的社会保险理论
经济自由主义是西方历史悠久的一套经济理论，它强调以市场为中心，依赖市场机制的自我调节能力，来实现生产要素的合理配置和经济发展。这一理论认为，政府对经济活动的干预会对市场的自动运行有干扰，不仅降低市场的效率，甚至扭曲市场的良性供求关系，所以行政干预应控制在最小的程度和范围内，政府唯一要做的就是充当经济的“守夜人”。因此，作为国家干预手段的社会保险机制也应保持在最低的程度和范围内。
一 古典自由主义
经济自由主义可分为古典自由主义和新自由主义。古典自由主义产生于18～19世纪，其代表人物有亚当·斯密（Adam Smith）和弗里德里克·哈耶克（Friedrich Hayek），主张自由竞争，强调国家不应干预经济和日常生活。古典自由主义思想在整个19世纪左右着西方国家的政策。亚当·斯密在《国民财富的性质和原因的研究》一书中，提出了著名的“看不见的手”的比喻。他认为，在商品生产条件下，人都是经济人，都受个人利益的支配，这是一种无形的力量，是一只“看不见的手”。由于人们“受着一只看不见的手的指导，去尽力达到一个非他本意想要达到的目的，它追求自己的利益，往往使他能比真正出于本意的情况下更有效地促进社会利益”。[63]在经济上，古典自由主义坚持一个“不受管制的自由市场”才能有效满足人类的需求并且将资源分配至最合适的地方。他们对于自由市场的支持是因为假定个人都是理性的、追求私利的，并且会有计划地追求他们各自的目标。
古典自由主义者主张自由放任，没有充分认识到社会保障的功能作用，更未涉及任何社会保险的构想，其社会保障思想主要包括两点：第一，贫穷与懒惰有关，社会对于贫困的责任应当让位于社会对于穷人的压制；第二，济贫行为不会使穷者富，反而会使富者穷，它能够制造出一个穷人的世界，使人人变得懒惰，极易摧毁当时英国的制造业。因此，古典自由主义学派对社会保障制度（包括社会保险）的构建持反对态度。
二 新自由主义
近代工业革命大幅提升了人类的物质文明，但也造成许多社会问题浮上台面，如贫富差距、污染、劳工不满等，到了19世纪末，这些从自由主义产生的分裂已经逐渐扩大，引起了人们的反思。在1911年由霍布豪斯（Leonard Trelawny Hobhouse）所著的《自由主义》一书里，他总结了新自由主义（New Liberalism）的概念，也就是主张政府适度介入经济，并应确保每个人在贸易时的平等权利。不过，新自由主义的另一名代表密尔顿·弗里德曼（Milton Friedman）反对凯恩斯主义用扩大政府财政支出的财政金融政策来消除失业，认为就业水平取决于劳动力市场的一般条件，政府应该改善市场的一般条件，其中就包含了社会保险制度。
弗里德曼所代表的货币学派首先主张社会保险应加强其“保险”方面的功能，同时强烈反对将其构建成为一个济贫的制度。在社会保障的其他方面，弗里德曼认为，高效率来自市场竞争，如果对低收入者给予“生活保障”，会挫伤人们的劳动积极性，最终有损于自由竞争和效率。因此，弗里德曼反对对低收入者发放补助的社会保障制度。与此同时，新自由主义学派反对强制性社会保险，提倡居民有权对社会保险进行选择，以此防止国家通过强制保险机制来阻碍经济的自由性。其次，主张削减福利性社会保险，实行积极性劳动就业政策。新自由主义者认为，如果社会保险带有福利性，那些未缴或少缴社会保险费用的人，都可能享受到同等福利待遇，那么社会保险制度就成为一项收入转移的福利制度，其实际效果就会是“鼓励那些不工作的人，打击正在工作的人”。[64]
哈耶克是为新自由主义在法学领域背书的主要代表。哈耶克在1944年出版的《通往奴役之路》中指出：纳粹在德国上台，就是李斯特和俾斯麦提倡贸易保护——国家干预——的必然结果；纳粹德国已不再是资本主义，而是一种“中产阶级的社会主义”。因此，哈耶克强烈反对国家通过立法形式来行政干预，但他并非反对所有的干预形式，而是主张利用市场来调节市场。
对于社会保险制度，哈耶克也是倾向于通过市场化的方式来构建，反对将社会保险制度行政化和福利化。自由主义学派认为，其在本质上属于保险制度，应按照现代商业保险的规律和原则运行。例如，商业保险中的“大数定律”带来的规模效应，风险的预测和管理，以及保险基金的收益率管理等。大数法则也称“大数定律”或平均数规则，是随机现象中的基本规律。人们在长期的实践中发现，在随机现象的大量重复中往往出现几乎必然的规律。大数法则就是这类规律的总称。大数法则在社会保险中的一个重要应用就是“规模”的效应。简单来说，尽管各个相互独立的危险单位的损失概率可能相同或不相同，但只要有足够多的标本，即试验次数无限增加，其平均概率与观察结果所得的比率将无限接近。该法则运用到保险业，表明投保人数足够多时，实际损失概率将与预期损失概率相一致。大数法则主要说明了两方面内容：一是出现频率的稳定程度；二是损失幅度的稳定程度。这两方面均随着承保风险单位的增加而增加，即实际出险频率与预期出险频率、实际损失幅度与预期损失幅度有较大偏差的可能性较小，从而让风险处于一种可控、可承担的范围之中。尽管保险公司运用大数法则要考虑诸多因素，如任何一家保险公司所承保的同质风险标的数目是有限的，同质风险的分类标准在技术上难以处理，道德风险与逆向选择对损失预测会存在干扰，但保险公司仍能在大量统计资料基础上，通过技术处理来预测承保风险损失。一言以蔽之，保险公司的承保业务量或经营规模是其稳定经营的重要基础之一，也是自由主义学派希望在社会保险中广泛应用的法则。
三 小结
自由主义学派对保险活动中市场性的探讨也为社会保险制度构架提供了实证思路。弗里德曼在1957年出版的《消费函数理论》一书中阐述了持久收入假说，认为个体消费行为包含长期因素，消费者在任何年龄上的消费支出与即期收入完全无关，而是由其持久收入来左右。这一假说正是养老保险制度建设的理论基础。也就是说，人们在获得即时收入的时候要有风险和忧患意识，要考虑到老年时期无工作无收入的困难，不应只为了满足眼前消费，但单靠个人的自觉储蓄是难以保证的，因此需要一种长期有效的强制性机制，来规划人们的养老储蓄行为。养老保险制度从某种意义上讲就是一种长期的储蓄计划，以此来化解未来的风险。而且，养老保险还应成为社会性的，因为个人储蓄往往存在短期性，难以持久和有计划地留存养老储备，所以只有国家才有能力作出这样的安排。
另外，自由主义学派也指出了社会保险建设中应注意的一些经济问题。大量的社会保障支出意味着纯消费，将国内生产总值的一部分收入用于社会保险，一方面造成了社会财富的闲置，另一方面用于储蓄和资本形成的部分就减少了。按照经济学原理，更多的资本投入意味着更多的经济性产出，而在社会保险方面减少开支或资本闲置可以让更多的资源分配到生产性活动中，这会增强经济效率和国际竞争力。有学者认为，养老保险制度的基金以储蓄的形式被闲置就意味着对社会资本资源的一个巨大浪费。[65]同时，由于政府需要对社会保险运行时的道德风险和逆向选择进行防控，社会保险费要担负很大一部分的行政管理成本。由于社会保险制度要求雇主为企业职工缴纳保险费，直接导致了企业成本的增加，从而可能削弱企业在全球的竞争力。假设劳动力的相对价格是工人的货币工资，把附加福利和社会保险支出视为额外成本，在这个假设下，企业在面临社会保险支出时，只有两种选择：第一，提高产品价格将成本转嫁给顾客；第二，降低企业利润将成本转嫁给企业的所有者。前者会削弱企业的竞争力，后者会削弱投资者的积极性。这些问题一直都是社会保险机制建设中不可回避和急需解决的。
第二小节 国家干预主义下的社会保险理论
国家干预主义是指国家使用行政干预手段，在一定程度和范围内取代私营经济自治的模式，承担多种生产、交换、分配、消费等经济职能的思想和政策。国家干预主义认为，自由主义机制的缺陷是无法通过市场这个“无形的手”来消除的，必须通过国家干预来弥补，表现在社会政策方面，国家除了传统意义上的秩序维护者角色，必须负担起“福利”的职责，肯定政府在社会财富再分配中占有重要地位。因此，国家干预主义对社会保险机制建设作出的贡献比较大，其中的主要流派，如新历史学派、费边社会主义、福利经济学、瑞典学派、凯恩斯主义、新剑桥学派等，都对社会保险理论产生了深远的影响。
新历史学派源于和发展于德国，直接促成了现代最早的社会保险制度在德国的建立。在德意志帝国刚刚建立的19世纪末，市场经济遇到第一波经济危机，失业严重，工人运动空前高涨，日益尖锐的劳资矛盾已经严重地危害到了德国社会的稳定和资产阶级的统治。由于自由主义市场理念仍是当时的主流学派，一些学者从历史上的治理理念借力，提出了在不改变资本主义生产关系的前提下，由政府实行某些社会政策，提高工人的物质生活待遇，以缓和阶级矛盾，维护资本主义社会秩序。新历史学派就是由这样一批提倡劳资合作、实行社会政策的经济社会学者所组成的。新历史学派的代表人物主要有施穆勒（G.Schmoller）、布伦坦诺（L.J.Brentano）等人。[66]他们认为，国家在劳资关系中应担负起“福利和文明”的职责，通过为工人提供福利，解决他们生活上和工作上的顾虑，消除或降低劳资双方在经济上的对立性，让社会保险体系成为维持社会稳定的基石。新历史学派对社会保险的政策主张是：劳工问题是德国面临的最严峻的问题，国家应通过立法，实行包括社会保险、孤寡救济、劳资合作以及工厂监督在内的一系列社会措施，自上而下地实行经济和社会改革。新历史学派的政策主张被俾斯麦政府所接受，成为德国率先实施社会保险制度的理论依据。
费边社会主义逐步在英国出现并发展，成为20世纪初影响该国的主要经济和社会理论思潮，也对社会福利的构建产生了影响。英国资本主义在从自由竞争逐渐向垄断经济过渡的过程中，财富越来越多地被集中到少数垄断寡头的手中，社会上贫富差距不断拉大，工人利益受到现代大规模生产模式进一步的压榨，阶级矛盾急剧尖锐化。针对这样的现象，一些学者和中产阶级知识分子试图用温和的、渐进的改良政策，来改造市场经济机制，以便实现他们所向往的“社会主义”。这一理论思潮是在所谓的“费边社”的基础上形成的，其价值观念是英国在“二战”后实施普遍福利政策的理论基础。费边社是英国社会主义运动中以研究和教育宣传为主要目的的组织，成立于1884年，其成员包括一批关心社会问题的中产阶级知识分子，如著名的文学家伯纳德·萧伯纳（Bernard Shaw）、社会理论家韦伯夫妇（Sidney and Beatrice Webb）等。他们以古罗马名将费边作为学社名称的来源，意即师法费边有名的渐进求胜的策略。[67]费边社会主义认为，由资本主义到社会主义的实现，是一个渐进而且必然的转变过程。他们看到英国劳工组织的发展，相信这些力量足以促成必要的社会改革，希望采用民主温和的方式，企图以国家作为推动改革的工具，主张废除土地私有制、实行工业国有化，以及由国家实现各种社会福利。[68]费边社的社会改良论认为，社会仅靠市场力量进行分配是不够的，政府的任务是为市场制度纠偏，也只有“国家社会主义”才能“医治有缺陷的工业组织和极端恶劣的财富分配办法所引起的疾病”。[69]费边社会主义从社会有机体的理论出发，认为社会中的人应在平等的基础上保持协作关系，贫富收入不宜过分悬殊，强调要提高国民素质必须保证国民基本生活，因为每个公民都应该有享受最基本的保障的权利，摆脱贫困，过上有尊严的生活，政府有责任和义务组织各种社会服务，采取各种手段改善国民的社会福利。费边社会主义者由此提出了对现代社会保障制度有着重要影响的主张，如国家最低生活标准、福利资源的社会管理、以累进税缩小贫富差别、整顿教育等，这些措施在费边社的努力下，通过一个一个的法案落实到国家立法中。
福利经济学是在费边社学派的基础上最早对社会保障开展经济学上的研究的学派。福利经济学的主要代表人物是被誉为“福利经济学之父”的庇古。庇古认为，福利是指个人获得的某种效用与满足，它们来自对财物、社会认知度的占有和满足，而所有社会成员的这些满足或效用的总和便构成社会福利。因此判断社会福利的标准有两个，即国民收入总量的增大和国民收入分配的平均程度。[70]庇古举例指出，一英镑收入对穷人和富人的效用是不相同的，穷人一英镑收入的效用大于富人一英镑收入的效用。一个人越富裕，它用作消费的支出在全部收入中所占的比重就越小。富裕的人失去一定数量的财富，从满足自身需要的角度来说，对他只是比较微弱的牺牲；而这些财富对于相对贫困的人，往往能够满足其比较迫切的需求。因此，把收入从相对富裕的人手中转移到相对贫穷的人手中，对于社会整体来说，是实现了更大的满足，该社会的经济福利总量也会增多。庇古提出转移性支付以及一些改革社会福利的理论几经演变并广为传播，为社会保障制度的建立奠定了理论基础。1938年前后，英美一些著名的经济学家开始对旧福利经济学作重要补充与修改。到20世纪50年代，西方经济学在批判和吸收庇古旧福利经济学的基础上形成了新福利经济学，即现代西方福利经济学。该学派的主要代表人物有保罗·萨缪尔森（Paul A.Samuelson）、约翰·希克斯（John Richard Hicks）、阿巴·勒纳（Abba Ptachya Lerner）、哈罗德·霍特林（Harold Hotelling）等人。新福利经济学家运用效用序数论[71]、边际替代率[72]、无差异曲线[73]和消费可能线[74]等分析工具来说明政府应当保证个人的福利权利，通过个人福利的最大化来增进整个社会的福利，以此实现社会福利的极大化，并带来整个社会的福利水平的提高。新福利经济学认为，最大福利的内容是经济效率，而不是收入的均等分配。因此，政府应采取适合的收入分配政策有效地矫正“市场失灵”，实现社会福利的最大化。福利经济学的这些理论为福利国家社会保障制度的建立提供了重要的理论依据。
针对1929年到1933年的世界性经济危机，英国著名经济学家约翰·梅纳德·凯恩斯在他的代表作《就业、利息和货币通论》一书中，运用总量分析方法，提出了市场有效需求不足理论以及相应的国家干预思想。在凯恩斯的国家干预思想中，社会保障占有相当重要的地位。他主张通过累进税和社会保险等办法重新调节国民收入分配，还提出消除贫民窟的主张，建议实行最低工资法，限制工作时间法。他倡导积极国家政策，反对自由主义的消极国家行政，强调维护资产阶级民主制度。在社会保险方面，凯恩斯主义是一个新的里程碑，它直接推动了第二次世界大战后社会保险制度在全世界范围的建立。
另外，国家干预主义理论不仅为构建社会保险体系提出了制度性的设想，也为解决保险活动中的逆向选择问题提供了思路。逆向选择理论是2001年诺贝尔经济学奖获得者、美国加州大学伯克利分校的经济学首席教授乔治·阿克尔洛夫（George Akerlof）首创的，它的必要条件是信息不对称。信息不对称是指市场上的交易主体之间所掌握的信息不对等，一方掌握的信息多，另一方掌握的信息少，或一方信息准确，另一方信息失真。这种情况在市场中普遍存在，许多经济学家都对其进行了研究。阿克尔洛夫最早指出，由于市场上存在质量信息不对称，消费者只能以平均质量定价，所以低质量的产品将会把高质量的产品驱逐出市场，从而导致市场萎缩和社会福利损失。此后，施本斯（Spence）、鲁斯伽德（Rothchild）与斯缇利兹（Stiglitz）、斯缇利兹与维斯（Weiss）等研究了劳动力市场、保险市场和金融市场的信息不对称问题。信息不对称问题在经济、政治、军事等许多领域都有所涉及，且许多学者对其进行了相应的研究。在有偿交易的信息不对称条件下，由于不同客户对不同质量的产品以相同的价格进行交易，所以优质客户可能会放弃交易的愿望而退出市场，市场被劣质客户充斥，从而产生逆向选择现象。保险交易存在着很高的射幸性，它是指交易一方是否履行对另一方的义务，有赖于偶然事件的是否出现。在这种性质的交易中，经常会出现一方支付对价的同时，没有获得等价值的商品，而只是一种获利的可能。如果取得这种获利可能支付的对价越高，即保险缴费价格越高，则优良客户退出市场的可能性越大。很多人认为社会保险是解决逆向选择问题的一个好方法。社会保险一般包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险等。但这几项保险都可能面临逆向选择问题，例如医疗保险就可能遇到非常严重的逆向选择，所以很多研究是有关政府对医疗保险的干预问题。政府干预这几类保险的主要方式是建立政府强制参加的社会保险计划。尽管近年来商业保险的发展能在一定范围内建立这几类保险的商业模式，但最新研究表明，逆向选择问题极大地鼓励了社会保险的存在。社会保险克服逆向选择的作用，源于社会保险的广泛性、普遍性、平等性和强制性，因为其缴费额度主要是根据收入而不是风险水平，所以社会保险起到了对收入和风险的再分配作用。
第三小节 第三条道路学派
20世纪80年代，新凯恩斯主义在西方兴起。新凯恩斯主义与凯恩斯主义的本质是一致的，他们都承认资本主义市场经济的固有缺陷，其造成的失业和经济波动，不能只靠市场机制的自发作用，还要依靠政府的经济政策进行干预和调节。美国前总统克林顿的经济主张被认为包含了新凯恩斯主义的经济思想和政策主张。克林顿在其提交国会的《美国变革的前景》报告中提出：政府必须干预经济，尤其是通过财政干预来实现充分就业和经济增长的目标。政府可以采取的具体措施是，在短期内用财政赤字刺激经济，促进经济复苏，增加就业；长期内逐步减少财政赤字，增加政府公共投资，以维持经济持续稳定增长。克林顿对于自己的经济和社会保障政策改革的评价是：“我们的政策既不是共和党的，也不是民主党的，我们的政策是新的，是与以往不同的。”他认为，其政府的政策“是介于自由放任资本主义和福利国家之间的第三条道路”。[75]他的一系列改革都是以更好地处理公平与效率的关系为目标。
1998年2月，布莱尔在华盛顿与美国领导人举行了一次政策性讨论。之后，布莱尔表达了为21世纪国际社会的发展达成一种“中间偏左”共识的政治愿望。在英国，“第三条道路”逐渐同布莱尔和“新工党”的政治战略联系起来。“第三条道路”是指既不同于美国的市场资本主义，又不同于苏联的共产主义的独特道路。在英国，它的福利思想内容主要有：劳动人民和下层民众利益的代表，在维护经济自由的同时把平等和社会正义看作与自由同等重要的原则。他们认为，自由放任政策会使市场不能在稳定、公正、福利、安全等方面充分发挥作用，主张通过国家干预使收入和分配趋于平等，国家还要实行社会福利政策，扩大社会福利，以克服市场自发运行所带来的各种弊病。建立社会保险制度，使国家成为全体人民利益的代表者，而不再是维护资产阶级利益的工具。“第三条道路”主张积极的福利，认为积极的社会福利不仅关注富人，而且关注穷人。在积极的社会福利中，自主和自我发展将成为重中之重。1997年7月工党政府出台了一系列改革措施，旨在促进就业、增加投资以维持经济的持续增长，鼓励公民的独立性，促进社会团结，改善人们的生活水平，建立一种有效的社会福利制度，解决社会不公平和不平等现象。[76]
奥巴马自2008年就任美国总统以后，在医疗保险领域也采取了中间道路的主张，在众多的利益集团中寻求平衡，以获得国会最终通过。由于医疗成本的猛增，拖累了美国经济，医疗费用的支出成为政府预算中增长最快的部分，因此降低医疗成本就成了当届政府改革的头等大事。奥巴马在本次医疗改革中没有像克林顿政府那样，强调全民医疗保险，而是将无保险人群放置一边，强调降低不断上升的医疗成本。在这个问题上，各利益集团、政府、医疗机构易于达成共识，共同寻找解决方案，为改革打下良好基础。奥巴马医改新政已经通过，但是在实施过程中是否能取得良好的效果而且令包括选民在内的各利益集团满意还存在很多的不确定性因素。奥巴马成为美国历史上第二位成功就医疗改革立法的美国总统，为差不多一个世纪以来的医疗改革推动了一大步。
“中间道路”理论主张社会保险政策也应将社会和市场结合起来，在管治和自治之间寻找平衡点，合理体现社会性和保险性。第一，把社会福利国家改为社会投资国家。政府不再全部包揽社会保险机制的运作，而是邀请民间组织参与社会保险基金的管理。另外，鼓励商业机构积极开办补充性保险项目，为有需要的人提供额外的保障。第二，国家不仅应该提供适当的养老金，而且应支持强制性的养老储蓄。在英国，按照平均物价指数而不是平均收入水平来决定养老金的水平，如果没有其他的法定供给渠道的话，很有可能会使许多退休人员陷入穷困潦倒的境地。第三，逐步废除固定的退休年龄，把老年人视为一种资源而不是一种负担。人们可以自行选择享受养老金的时间，可以根据自己的具体情况来决定工作时间，在养老金上鼓励多劳多得。第四，加强对社会保险补贴发放的管制，防止因为无限制地发放救济金而带来较高的失业率。政府应把福利支出的主要方向引向人力资源投资，加强对失业和待业人员的培训，提高他们的就业能力和技术水平，而非仅仅把他们供养起来。
第四小节 新理论学说对社会保险法的影响
经济自由主义、国家干预主义、中间道路三大理论流派在西方国家的社会保险实践中，在不同的时代、不同的政府中都起了重要指导作用。这些理论的交叠主导，不仅反映了放任主义到国家干预主义的此消彼长，而且呈现出由市场自治到社会规制这样一个治理模式的转变，这也是社会保险乃至社会法孕育产生的一个大背景。具体而言，自由主义主导下的西方法治是一套基于市场伦理和规则而塑造的社会建构，其底色就是“市场法学”。这种法学重视物质，其主要职责就在于对物质的界定，物在不同主体之间的交换实质上是交易。主体是被预设的经济人或理性人，他们之间是相互平等的，理论上是相互平等和独立的“原子人”，经过“从身份到契约”的运动，彼此之间没有人身依附和从属关系，故而能够意思自治并独立自主地决定自己的事务和在彼此之间进行交易。交易往往会通过契约的手段来进行表现，奉行契约自由，有契约则必有规则，奉行规则之治，依据规则来判定合法与非法，以法律来界定权利与义务，最终通过侵权与救济来进行操作。西方现代法治中所谓的“市场法学”，虽然实行的是规则之治，而且规则中不可能不体现社会的惯例和传统，却从理论上放逐了道德，在主体之间私密的、不涉及他人的事务中，甚至可以排斥基本的伦理。它在本质上是一种个人主义法学，虽然表现的可能极端，也可能温和。因此，这种法学与法治之间存在着深刻的背离：一方面法治调整的是人与人之间的行为，而人与人之间的行为必然构成社会；另一方面，这种以原子人为预设的法治却又内蕴着非社会甚至反社会的因素。这种法治关注财产，在意思自治的前提下，除非财产所有人自愿，否则任何交易都必须奉行等价有偿的原则。国家是必要的恶，理论上只行使守夜人的角色，最低限度地征税，最低限度地干预社会，仅仅提供基本的秩序、安全等方面的服务。国家不能从事经营、不能干预经济，在极端的状态下，国家甚至不能动用财力去济贫，不能从一部分人身上征缴费用而用于另外一部分人身上，哪怕是为了医疗、教育、失业保障等。在这种情况下，社会保险的正当性当然是可质疑的。
但是，市场可能会失灵，纯粹的所谓自由主义经济政策未必最能促进经济发展。所以，国家干预主义指出，在看不见的手之外还要有国家的干预和调控，在经济伦理之外还要有社会伦理。因此，虽然历经争议，各国的情况也不尽相同，但首先在经济上较为富裕的国家，社会保险开始被提上日程并逐渐付诸实践，甚至将获得某些基本的社会保障规定为公民基本的权利，纳入人权保护的范畴之中。于是，在欧洲大陆社会保险相关的法律获得了长足的发展。国家开始通过强制性的措施，向所有劳动者收取费用，用于帮助抵抗劳动风险，比如疾病、教育、住房、失业、工伤等。单纯的市场法学开始改变，逐步转变为以国家干预为支撑的模式。同时，许多以前的“福利”都成了“权利”，让其成为可以获得法律直接保护的社会产品。而这一切，依靠的都是国家以财税制度为杠杆而进行的干预。当然，实现社会保险本质上是通过行政归集将一部分人的劳动成果用于抵御另一部分人的风险，因此，它必须依法进行，其前提是国家的宪政和法治框架。法学理念的变化反映的是社会状态的变化，单纯的原子人与理性人预设，自由放任主义的经济和社会政策，显然既不能为我们带来经济增长，更带不来美好的社会状态。而社会法及社会保障的兴起，就是对以前市场法学的反思与完善。在社会法学的理念框架下，社会保险法的发展和强化，也是完全应该的。
中间道路学派的出现正是看到了自由主义和国家干预主义的不足之处，希望在二者之间寻找一种平衡，来构建社会保险体系。中间道路学派并非是对自由主义或国家干预主义任何一方的否定，而是在承认社会保险体系价值的前提下，对其兼备社会性和市场性的特点，作相应的调整和部署。就其本质而言，社会保险是国家通过社会化模式运作的保险体系，有别于社会保障中市场机制之外的济贫项目，社会保险需要遵守一般商业保险规律和规则，如大数原则、逆向选择、效率和权利与义务相一致的原则等。作为社会化的保险项目，社会保险属于公共产品，应无条件地面向所有的社会成员开放，而且带有强制性，这是一般商业保险所不具备的。中间道路学派正是认识到了这一点，针对其社会化的特点，采用立法的形式来强化其开放性和强制性，以及各个主体之间的权属关系；对于其市场性的特点，采用一些市场化的手段来丰富社保基金的管理模式。政府应寻求搭建社会保险待遇与劳动力市场之间的桥梁，例如将单纯发放失业补贴转为加强再就业培训的方式，让失业人员摆脱失业状态。
第三节 中国社会保险法的理论发展
一国社会保险制度的建立以及完备与否，一定程度上取决于该国的社会保险法理论的发育程度，而其社会保险法理论的发育，又取决于其经济发展形态。直到晚近，中国都是以自给自足的自然经济作为国民经济的基础，以市场为导向的商品经济不发达，国家的财力有限。因此，与西方近代以来有着丰富的社会保险法理论发展不同，中国的社会保险法理论并未充分发育。但是，作为一种观念层面的东西，中国古代也存在社会保障的认识与观念。在自给自足的自然经济条件下，儒家有过大同仁爱思想，历代封建王朝也有仓储赈灾、养老慈幼措施，这些社会保障观念很大程度上渗透到了中国社会的各个层面。近代化以后的中国，正是在原有的社会保障观念的基础上开始承继西方社会保险法思想的。
第一小节 中国古代社会保障思想
在以小农经济为特征的中国古代农耕文明中，家庭是最基本的生产经营单位，对个人而言，家庭是主要的养老、疾病与贫困扶助的基本单位。但是，在中国这样一个洪涝等自然灾害频发的国度，家庭抗风险的能力相对有限。因此，为了维护社会的稳定，克服重大的自然灾害等严重的生存风险，历代王朝都很重视赈灾、济贫等社会性保障措施的实施。许多杰出的政治家与思想家也提出了朴素的社会保障思想与观念。
一 社会大同思想与民本主义
社会大同思想被称为中国古代的社会主义思想，其实质是一种乌托邦理想，产生于春秋末年到战国时期的儒家学说。孔子在《礼记·礼运篇》中提出：“大道之行也，天下为公，选贤与能，讲信修睦。故人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏、寡、孤、独、废疾者皆有所养，男有分，女有归。货恶其弃于地也，不必藏于己；力恶其不出于身也，不必为己。是故谋闭而不兴，盗穷乱贼而不作，故外户而不闭，是谓大同。”孔子用精练的语言描绘的社会大同的图景，其实就是一幅充满着社会保险观念、具有社会保险制度的理想社会的生动画卷。孔子的大同思想实质上就是社会保障思想，虽然只是一种理想社会的主张，而且着眼于当时的生产力水平，在一定程度上显得有些不切实际，又缺乏科学性，但这种社会大同的社会保障观念对后世有着巨大影响。在汉以后的漫长封建社会，社会大同思想一直是正统儒家学说的重要组成部分，许多儒家知识分子对社会大同寄予了深切的希望。典型的如东晋的陶渊明在《桃花源记》中描述的世外桃源，便是许多儒家知识分子梦寐以求的大同社会的典型图景。
民本主义是儒家学说中的又一重要思想。《尚书·五子之歌》中的“民惟邦本，本固邦宁”，强调人民是国家的基石，只有巩固国家的基石，国家才能安宁。孟子所强调的“民为贵，社稷次之，君为轻”，也是对民本主义的进一步阐释。早在周朝建立之后辅政的周公就一再告诫周王和分封各地的诸侯，要实行德政，以德治民，这可以算作民本主义的早期实践。春秋战国时期是民本思想确立和发展的时期，儒家的民本主义就是在这个时期成形的。除了儒家，这一时期的墨家、法家也提出过民本主义的主张。墨子明确提出保护劳动者的主张，认为劳动者劳累过度，是国家走向覆灭的原因之一。法家也强调国之兴亡系于民心向背的民本主义思想。汉以后的中国封建王朝，统治阶级也一直强调民本主义，并在一定程度上践行民本主义思想。民本主义思想和大同思想一样，强调共同富裕，强调对民众的怜悯、抚恤，强调对弱者的关怀。因此，民本主义思想也是中国古代社会保障思想的内涵。
二 社会救济与社会赈灾思想
从社会大同和民本思想出发，自然会得出济贫、济弱、养老、慈幼的社会救济思想以及面对灾难时一方有难八方支援的社会赈灾思想。在儒家看来，社会应该对老弱病残有特别的照顾。同时，这种对老弱病残的社会救济不仅是社会的责任，更是政府职责之所在。政府的社会救济主要通过“仁政”体现出来。《尚书》中有：“德惟善政，政在养民。”强调的是政府应该对人民尽到人文关怀的责任。《礼记》中则说得更加明白：“以保息养万民，一曰慈幼，二曰养老，三曰振穷，四曰恤贫，五曰宽疾，六曰安富。”这种强调政府和社会应该对老弱病残施行救济的思想，也是中国古代的社会保障思想。
由于气候、地形等因素，中国自古以来就是一个洪涝等自然灾害频发的国家，赈灾救济是政府和社会的一项重要职能，由此也促成了社会救济与社会赈灾思想观念的传播。中国古代的赈灾救济思想，有着丰富的内涵，这从其社会赈灾的丰富形式可见一斑。一般而言，中国古代社会赈灾的手段有以下七种。（1）赈济。即政府或者私人无偿散发粮食、衣服等实物或者银钱来救济灾民的活动，根据所散发的东西的不同，又可分为赈谷、赈衣、赈银。另外还有让灾民用劳动换取钱或粮的救济方式，即所谓的工赈。（2）养恤。具体包括施粥、居养、赎子（政府出资为饥民赎回因灾饥所迫卖出的子女）等。如明清时期，为弱者提供院内救济的居养机构较为普遍。明朝朱元璋于洪武三年，命令全国州县普设惠民药局，此外还设置栖流所、养济院等，给贫困病疾者以救济。[77]（3）安辑。即对因灾荒离村的农民进行诱导并给予一定的扶助，以达到安置灾民、稳定社会的目的。具体做法是：通过减赋诱导流出的农民还乡复业；给流出的受灾农民闲田免租、赋；官府出资遣送流出的受灾农民回籍；等等。（4）调粟。即在全国范围内根据粮食产量与收成以及是否遭受灾荒在不同地域间进行粮食的调拨或者移民，以使老百姓的生活得到最低限度的保障。调粟的基本思路是移民就粮或者移粮就民。（5）放贷。官府或者民间放贷粮食和银钱。（6）蠲缓。包括蠲免和停缓。蠲免又分为蠲赋（免除田赋、丁赋）、免役（免除徭役、劳役、更役等）；停缓分为停征、缓刑。（7）节约。即针对饥荒与灾害，厉行节约，采取一系列节约措施。如禁止用米酿酒、禁止厚葬、节约费用等。
三 仓储后备思想
对一个自然灾害频发的国度而言，建立谷物积蓄以备灾荒甚为重要。我国古代很早就有防患于未然的仓储后备思想。中国古代统治者认为，储藏谷物以备将来不时之用，是立国安邦所必需。夏朝就非常重视仓储后备制度。西周时期建立了各级后备仓储，设专司积谷的官职。《礼记·王制》记载：“国无九年之蓄，曰不足；无六年之蓄，曰急；无三年之蓄，曰国非国也。三年耕必有一年之食，九年耕必有三年之食，以三十年之通，虽有凶旱水溢，民无菜色。”春秋战国时期墨子也认为国家要储备三年的粮食。汉代贾谊在上汉文帝疏中也说过：“夫积贮者，天下之大命也。苟粟多而财有余，何为而不成？”汉朝大规模兴建“常平仓”，用来储备粮食，以丰补歉。隋唐时期，在全国各地普遍设立“义仓”，根据丰歉情形的不同，从老百姓家中征收一石或一石以下的粟类，储备起来以备凶年灾荒之用。明朝民间出现了称为“社仓”的互助组织。“社仓”是一种民间互济型的组织，由二三十家组成一社，每家出米四斗至一石，在饥馑时给以救济，年底时予以归还。[78]
中国古代的社会保障思想，是一种萌芽状态下的社会保障理念与观念，它与西方近代以来的社会保险立法思想的根本不同在于：作为一种处于萌芽状态的社会保障理念与观点，中国古代的社会保障思想具有很大的人文关怀的成分，其认为社会保障是基于同情与慈善，而没有将社会保障上升为一种公民权利；而西方的社会保障立法思想则强调，社会保障是公民的权利，其已经超越了仅仅将社会保障看成人文关怀，而将社会保障上升到法律权利的层面。
第二小节 养老保险法的理论发展
作为社会保险制度的重要内容，养老保险制度在社会保险制度中占有十分重要的地位。养老保险法的理论发展，一定程度上主导着社会保险法的理论发展进程。
一 马克思主义理论中有关养老保险法的理论
马克思主义学说中有关养老保险法的理论，对我国有着十分重大的影响，在新中国成立初期尤其如此。
马克思主义认为，社会主义生产的目的在于满足人们的物质需要。这种需要，包括生存的需要、发展的需要、享受的需要。为了达到满足人类物质生活需要的目的，需要由国家建立一系列的社会保障制度，包括养老保险制度。社会主义制度的优越性之一，也正在于这种国家建立的社会保障制度。因为国家建立的社会保障制度能够最大限度地确保工人阶级的福利，确保他们在年老后还能享受到基本的物质生活条件。1848年，马克思和恩格斯在《共产党在德国的要求》一文中指出：“建立国家工厂，国家保证所有工人都有生活资料，并且负责照管丧失劳动力的人。”[79]马克思在著名的《哥达纲领批判》中也曾经指出：“剩余社会总产品用于消费的部分在进入个人分配之前，要进行三项扣除：……第三，为丧失劳动能力的人等设立的基金，总之，就是现在属于所谓官办济贫事业的部分。”[80]这明确指出了社会主义国家要从社会总产品中提取为个人养老之用的费用。
十月革命后的苏维埃时期，也提出过社会主义国家的养老保险法理论。列宁指出：“最好的工人保险形式是国家保险；这种保险是根据下列原则建立的：（a）工人在一切场合（伤残、疾病、年老、残废、女工还有怀孕和生育，养育死后所遗寡妇和孤儿的抚恤）丧失劳动能力，或因失业失掉工资时国家保险都要给工人以保障；（b）保险要包括一切雇佣劳动者及其家属；（c）对一切被保险者都要按照补助全部工资的原则给予补助；同时一切保险费都由企业主和国家负担；（d）各种保险都由一个统一的保险组织办理。”[81]列宁的养老保险思想在苏维埃政权得到了贯彻和实践。1918年，苏俄人民委员会颁布《劳动者社会保险条例》，这对后来的包括中国在内的社会主义国家建立国家养老保险制度起到了示范作用。
中国的马克思主义者在领导中国的工人阶级运动中，正是以马克思主义经典作家所主张的由国家建立养老保险制度的养老保险法思想为指针，要求为工人阶级建立养老保险制度，捍卫工人的权利的。1921年中国共产党诞生后，就把争取实现社会保险作为工人运动的重要内容之一。1921年，新成立的中国共产党设立了中国劳动组合书记部，并于1922年5月在广州召开了全国第一次劳动大会，拟订了《劳动立法原则》和《劳动法案大纲》，号召工人进行劳动立法斗争，要求军阀政府颁布劳动法，实行社会保险。1929年11月在上海召开的第五次全国劳动大会上通过的《中华全国工人斗争纲领》，明确提出了政府举办社会保险的要求，主张在劳动者疾病、伤残、养老、失业时给予生活保障，按月发给保险待遇。
二 新中国成立初至改革开放前的国家保障型养老保险理论
受经典的马克思主义作家有关社会主义国家养老保险法理论的影响，新中国成立初至改革开放前，我国的养老保险法理论强调国家在养老保险制度中的核心作用，主张建立以国家保障为核心的国家保障型养老保险制度。国家保障型养老保险制度强调由国家和企业承担职工的养老保险费用，职工个人不承担任何养老保险费用。在当时计划经济和公有制的条件下，企业本身即为国家所有，所谓的企业和国家一起承担养老保险费用，在本质上就是国家承担，也就是国家在职工养老上大包大揽。这种养老保险其实是以国家信誉为基础的一种国家养老保险，在很大程度上有利于确保职工权益，即职工在退休后可以按照规定获得充分的养老金。但其缺点也是显而易见的。第一，增加了政府的财政负担。因为在国家保障型养老保险制度中，职工个人在职期间不需要负担任何费用，职工养老保险的所有费用名义上来源于企业和国家，实质上全部来源于国家，这势必增加了政府的财政负担。第二，限制了养老保险的覆盖面。国家保障型养老保险的扩展取决于国家的财力，在国家财力有限而职工养老保险水平又较高的情况下，很可能使得其保障的覆盖面相当有限。实际上，新中国成立初至改革开放前，在这一理论指引下建立的以劳动保险立法为特征的养老保险法律制度，就不仅存在覆盖面过窄的问题，而且存在国营企业和集体企业、企业和国家机关与事业单位劳动保险待遇的差异问题。第三，这种理论有浓厚的平均主义的色彩。因为养老保险制度中没有个人账户，所有的费用来自国家和企业，所以同一所有制企业的职工退休后基本享受相同的养老保险待遇。这不利于调动劳动者的生产积极性，不利于劳动生产率的提高。
三 改革开放以来的养老保险法理论
改革开放以来，社会保障制度改革成为中国政府和学术界一致重视的热门研究项目，而养老保险制度作为社会保障制度的重心，更是研究的热点。学者们结合我国的市场经济改革以及社会事业改革的现状，对吸收西方养老保险法理论的合理成分、改革我国的养老保险制度进行了深入细致的研究，提出了一系列具有中国特色的养老保险法理论。这些理论观点的核心是强调建立社会化的养老保险制度，改变过去的国家保障型的养老保险制度。
1.关于养老保险立法原则的争论
（1）结合我国国情的原则。一般来说，一个国家养老保险法律制度的主要内容、覆盖范围和保障水平等，都必须充分考虑本国的社会经济发展水平、文化历史传统和思想政治制度等实际情况。因此我国的养老保险立法必须充分考虑我国现阶段经济发展水平、人口状况以及我国人民的传统养老习惯等，充分考虑中国的国情特色。“养老保险制度改革涉及到每个职工的切身利益，必须从我国的实际情况出发，进行总体设计，每步到位。”[82]在上述结合国情应该考虑的诸多因素中，经济发展水平是决定养老保险立法的重要因素，因为经济发展水平决定了养老保险的保障水平。有学者认为，在改革我国的养老保险制度过程中“应遵循这样一些原则：保障水平要与我国社会生产力发展水平及各方面的承受能力相适应”。[83]学者对我国的养老保险立法要结合我国国情这一点一般不持异议。然而在具体的细节上，即如何在养老保险立法中充分体现结合中国国情的原则，则不无争议。在诸如养老保险的保障水平与覆盖面、养老保险制度的模式、养老保险是否应该有城乡差别等诸多问题上，学者多有不同的看法。
首先，关于养老保险的保障水平与覆盖面。早期学者多主张通过扩大基本养老保险的覆盖面，实现较低的保障水平。[84]随着时间的推移，我国改革开放不断深入，社会财富尤其是政府财富不断增加，越来越多的学者主张在确保养老保险制度覆盖面的同时，以政府财力投入养老保险金的方式来提高养老保险的保障水平。[85]
其次，在养老保险立法的制度模式上，学者大多主张吸收新加坡等国养老保险制度的合理成分，结合中国的实际，建立社会统筹与个人账户相结合的社会保险模式。有关养老保险模式的理论发展，后文另有论述。
再次，关于是否要从中国国情出发，在承认城乡差别的前提下，建立城乡二元结构的养老保险制度，也存在不同看法。早期学者多主张承认这种城乡二元结构的国情，分别对城镇职工养老保险和农村养老保险进行立法。随着改革开放的深入与养老保险制度的发展，越来越多的学者主张打破城乡二元分割，建立统筹城乡的养老保险制度。
（2）公平原则。西方国家在养老保险立法过程中，一直重视公平原则。在一般学者的观念中，从政治角度看，养老保险制度折射了公民的社会权利，体现了社会民主，因此养老保险制度应该体现公平原则。从经济角度看，养老保险制度与很多经济发展变量如劳动力、个人储蓄和国民储蓄、金融市场以及财政预算等相互影响，养老保险制度又是一种经济制度，其公平与否，在一定程度上影响一国的经济发展。西方经济学的新古典学派[86]认为，公共养老金制度的根源在于市场失灵，养老保险制度中雇主和雇员的缴费是不能完全通过市场机制筹集的，因此必须由国家进行管理，像父爱般地为每个人的一生提供最低保障。在新古典学派看来，国家建立养老保险制度，是以公平原则为依据对国民收入进行一种再分配，目的是消弭以市场为导向的国民财富初次分配所导致的贫富差距。养老保险制度不仅仅是一种保障制度，更是一种体现公平原则的收入调节手段。
养老保险立法中的公平原则是我国养老保险法理论发展中又一个引发争论的问题。这些争论主要包括以下三点。
第一，对如何在养老保险制度中于国家、企业和个人之间公平地分配义务，比如合理地确定养老费的分担比率，是否需要开征社保税筹集养老基金，欠缴养老费的法律责任等，学者有不同的看法。如“社会保障制度改革与开征社会保障税可行性研究”课题组认为：社会保障基金的筹集应坚持征缴、管理、使用三分离的原则；坚持国家、集体、个人三者合理负担的原则；坚持统一、高效、低起点、低成本、低标准的原则。[87]
第二，对如何在不同人群（如高收入群体与低收入群体）之间和不同地区与不同行业之间体现公平原则，学者也有不同的看法。有学者认为，不同地区的企业负担的基本养老保险费差异过大，影响了地区负担的不平等和经济发展的平衡。[88]有学者认为，企业之间也存在养老保险负担不公平的问题。一些企业参加了社会保险的一项或多项，而另外一些企业根本未参加社会保险，使得企业因承担社会保险缴费义务的不平等而造成生产成本结构的巨大差异，直接损害企业的公平竞争。[89]有学者认为，依照公平原则和再分配理论，养老保险应该具有缩小贫富差距的功能，但实际情况正好相反，养老保险制度对公民收入差距进行了逆向调节。[90]有学者认为，公务员与部分事业单位人员继续享受计划经济时期的社会保障待遇，既没有参加统一的社会保险，本人也不用缴纳社会保险费的做法违反了公平原则。[91]有学者认为事业单位退休金水平高于企业人员是正常的现象，不违反公平原则。[92]
第三，对如何处理养老保险制度中公平与效率的关系，也不无争论。分配中的公平与效率是个十分敏感和重要的问题，过分强调公平会忽略了效率，例如为了多筹集资金实行过高的税收政策，会伤害企业的生产积极性，阻碍经济发展。在我国的养老保险制度改革中，大多数学者主张实行“效率优先，兼顾公平”的原则，即主张首先发展和巩固基本养老保险制度，建立由国家、雇主和雇员三方出资的养老保险基金，坚持保障基本生活需要的给付水平，缴费率和替代率保持适度水平；建立个人积累账户，把激励原则引入养老金的支付领域。
（3）广覆盖与多元化相结合的原则。自20世纪80年代开始社会保险制度改革以来，我国一直存在有关社会保险制度的覆盖面以及社会保险制度多元化的讨论。就养老保险法的制定而言，也存在同样的问题。一种观点主张，基本养老保险制度覆盖面的提升，是一个渐进的过程，不可能一蹴而就。如有学者认为，中国的基本养老保险制度要由现行的统账结合模式走向普惠式国民养老保险与差别性职业养老保险组合，还有一个过程。[93]有学者认为，应该扩大养老保险中基本养老保险制度的覆盖面，建立多层次的社会养老保险制度，即将低保障的基本养老保险进行广覆盖，用多元化多层次的其他补充养老保险制度来提升养老保险制度的保障功能。[94]随着时间的推移，中国经济社会发展到了一个更高的层次，到了2009年左右，更有学者提出在扩大基本养老保险覆盖面的同时，要大幅度提高基本养老保险的保障水平，用公共财政资金投入养老基金，认为用公共财政资金来大幅度提高基本养老金的保障水平，对扩大内需、提高消费需求的层次、稳定人们对未来的收入预期、强化分配的激励功能、加快经济结构的调整和发展方式的转换都有重要作用。[95]
2.建立社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度
1986年7月，国务院颁布《国营企业实行劳动合同制度暂行规定》，对职工养老保险进行了尝试性改革，明确规定国家对劳动合同制工人的养老实施社会保险制度，养老基金由企业和个人共同缴纳，退休金收不抵支时国家给予补贴，并具体规定了缴费额及养老保险待遇等。这是首次在全国范围内针对特定职工实行养老保险制度的社会化改革。1991年6月，国务院发布《关于城镇企业职工养老保险制度改革的决定》，明确规定养老保险资金由国家、企业和个人三方共同承担，对养老保险基金实行社会统筹管理。这标志着我国开始在全国范围内进行社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度改革。这一时期，很多学者从理论上论证了国家保障型养老保险立法理论的弊端以及建立社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度的意义。有学者认为，社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度具有“较强的通用性和灵活性”，“建立了国家、企业、个人相结合多层次的保险结构”，有利于“贯彻‘效率优先，兼顾公平’，权利与义务相结合的原则”，统一了政策，打破了条块分割等，将对我国的社会经济改革有巨大的作用。[96]有学者对建立社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度的改革思路进行了理论上的探讨，强调养老保险制度改革“必须通盘考虑，统一规划，相互配套，同步进行。既要研究现代化大生产和市场经济条件下的国际经验，又要联系我国四十多年来的实践情况，更要从我国生产力水平、人口状况、老龄化程度、城乡人口比例和各地区经济发展的不平衡性出发，使改革稳步进行”，[97]认为“其基本思路具体措施应该是：（1）坚持兼顾国家、集体、个人三者利益和基本保险与补充保险相结合的原则，扩大养老保险的实施范围，实行多层次养老保险体制，保证养老基金筹措渠道的畅通……（2）依照权利与义务统一的原则，加强社会养老保险的法制化建设……（3）根据城乡有别、地区有别的原则，积极稳妥地推广农村基层社会保障制度……（4）贯彻统一规划、统一管理、协调运行的原则，发挥金融机构社会保障的功能，确保养老保险基金的保值和增值”。[98]
3.养老金的征收和支付模式
养老金的征收与支付，直接关系到养老保险制度的成败。从国外的经验看，养老金的征收与支付主要有三种模式，即现收现付式、完全积累式与部分积累式。现收现付是用工作的职工缴纳的养老保险费支付退休职工的养老金，强调以支定收，略有结余。其好处是：预测、推算收支平衡时间较短，预测、推算收支平衡相对比较准确；收费率不高，有利于扩大养老金制度的覆盖面；因储备金少而不需要考虑养老金的保值、增值这一难题；等等。其缺点是：因有储备金，在人口老龄化时期难以运作；统筹范围过小，不利于职工流动。完全积累式是要求职工从参加工作时起，企业和个人按月交保险费，到退休时使用。其优点在于能够应对人口老龄化带来的养老金负担过重的困境，也便于职工流动。其缺点在于因预测周期长、因素复杂，很难精确预测养老金的费率等。部分积累式则介于二者之间。现收现付制和积累制被认为是两种不同的养老保险基金筹集模式。[99]对我国养老保险立法中养老金征收和支付该采用何种模式，学者也有不同的看法。按照厉以宁等学者提出的养老金筹集—支付模型，就业政策、经济环境、财政状况和企业效益等宏观因素决定了养老金的筹集与支付费率。[100]也有学者从人口与经济制约因素分析养老保险模式，主张用人口学的时期分析和队列分析方法，将养老基金划分为一年内时期平衡的现收现付制、一年以上时期平衡的阶段式平衡、同批人平衡的队列平衡以及单个人自我平衡，主张通过提高就业期间的养老基金积累率、降低退休后养老待遇水平、提高退休年龄等手段缓解城镇职工的养老问题。[101]有学者通过研究养老基金的来源、结构和个人账户养老基金保值率，来确定职工退休前后养老基金保值率标准，为养老基金的征收和支付提供费率依据。[102]
在建立社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度之初，学者多强调基本养老保险金的征收与支付要兼顾公平和效率，基本养老保险金的筹集应由国家、企业、个人共同负担，既要强制企业履行缴费义务，又不能造成企业过重的负担。一直以来，学界关于养老保险金征收与支付的模式的基本观点没有太大变化，但随着养老保险制度改革和我国经济体制改革的深入，在一些具体问题如养老保险金的征收与财政的关系上，学者的看法发生了重大变化。比如，关于是否需要由财政资金弥补养老基金亏空，早期学者多持有条件肯定的观点。[103]到了2003年，有学者认为，我国已经具备了给社会保障基金增加拨款的物质条件，能够加大公共财政对社会保障特别是社会养老保险基金的投入，大幅度提高社会保障水平，[104]明确提出以公共财政资金弥补养老保险金，以确保养老保险金账户的做实。到2009年，越来越多的学者主张直接开征社会保障税弥补养老保险金的不足，认为社会保障资金在全国的统收统支是制度统一的前提和基础，没有基础养老等保障的统收统支，制度统一就难以实现。[105]
4.农村养老保险制度
在养老保险法的理论发展中，农村养老保险立法是研究的一个重点问题。如前所述，在讨论养老保险制度中结合我国国情的原则这一问题时，学者对是否建立城乡差异化的养老保险制度存在不同的看法。在养老保险制度改革之初，鉴于当时经济发展水平较低，城乡差距较大，学者多主张建立与城市养老保险制度并行的农村养老保险制度。[106]到了2000年前后，随着经济发展与城乡差距的缩小以及政府财力的增长，有学者明确主张建立城乡一体化的养老保险制度，认为“这是保持中国社会稳定和长治久安的重大制度基础，也是‘中国新政’的最重要内容之一”。[107]更有学者提出，城乡分立的二元化养老保险立法是养老保险制度发展的障碍。如王国军认为：“时至今日，中国社会保障制度改革的整体倾向仍然沿袭计划经济时代所形成的城乡迥异且相互隔离的‘二元’社会保障制度，改革实践和理论研究仍然未能突破城市和乡村社会保障制度改革和建设两个独立的小圈，这是中国社会保障制度改革的一大误区。”[108]也有学者认为，建立统一的城乡养老保险制度的好处“包括适应人口老龄化的需要、扩大内需、体现以人为本的发展目标等”。[109]不过仍有部分学者持相反的观点，认为建立城乡统一的养老保险制度的条件还不成熟，“如果一定要不顾国情地把农民工纳入城镇社会保障体系，国家将付出太大的监督成本。如果强行要求把农民工纳入城镇社会保障体系，其后果可能是企业对农民工吸纳的数量下降，也可能使企业阳奉阴违”，“农民工社会保障制度的建立，必须坚持分阶段、逐步完善的基本原则”。[110]总体而言，越来越多的学者主张统筹城乡养老保险制度，建立适用于城乡的统一的养老保险制度。
在农村养老保险制度构建的路径上，学者多主张要结合我国农村传统养老方式的特点，逐步由依靠土地的家庭养老做法过渡到社会养老的模式，“逐步扩大农村养老保险的覆盖范围，使之逐渐与城镇养老保险体系衔接，实现城乡统一的养老保险体系”。[111]在具体制度的推进上，可以考虑以下几点。
（1）强化农村养老保险制度立法，提高农村社会养老保险制度的法律地位。首先，以法律形式明确规定农村社会养老保险制度是保持农村社会稳定和社会经济发展的需要，是调节社会分配的重要手段。其次，以法律形式确立农村社会养老保障制度体系和各项措施，便于执行和提高制度的稳定性。再次，依法建立健全养老保险监督机制，可以更好地满足农村居民的养老需要。[112]
（2）推进乡镇企业职工养老保险制度。在农村养老保险发展过程中，乡镇企业劳动者的养老保险应当得到优先发展，尽快由自愿走向半强制，最终实现强制实施并走上规范化的发展轨道。同时，及早考虑其与城镇劳动者的养老保险的接轨问题，以确保与城乡工业的一体化和劳动力市场的一体化相适应，并促进农村土地使用权的转让，推动农业生产向规模经营发展。[113]
（3）尽快建立低保制度，作为农村养老保险制度的补充。建立农村最低生活保障制度的关键在于识别低保对象，并在全社会范围内筹集资金，实现全社会范围内的社会保障，真正达到统筹城乡社会保障制度建设的目的。[114]
第三小节 医疗保险法的理论发展
医疗保险制度作为社会保障制度的重要内容之一，在我国有较曲折的发展历程。在改革开放之前的三十年，我国实行高度集中的计划经济体制，在城市和农村分别建立起了与之相适应的劳保、公费医疗和合作医疗制度。改革开放以后，随着劳保、公费医疗和合作医疗制度赖以维系的经济体制的瓦解，我国原有的医疗保险制度举步维艰。在建立市场经济体制过程中，为探索适合我国国情的医疗保险制度，学界对相关理论问题进行了深入的探讨。
一 改革开放前的医疗保险法理论
在马克思主义经典著作中，没有专门论述社会福利的内容，但其思想理论体系中仍然包含着社会福利思想，其中就有医疗保险思想。马克思主义的医疗保险思想是新中国成立初期建立劳保制度、公费医疗以及农村合作医疗制度的指导思想。
马克思认为，国民收入的分配可以分为初次分配和再分配两个阶段。国民收入再分配过程主要通过政府税收、转移支付和各种服务或劳务收费等途径进行。社会福利基金的收支即属于国民收入再分配的环节，社会福利制度是政府通过税收、收费等方式筹集资金，并通过政府转移支付方式得以实现，是国民收入再分配的内容，为国民提供基本的社会福利是政府的职责。此后，列宁进一步丰富了马克思的社会福利思想。面对19世纪末20世纪初各资本主义国家建立的社会保障制度，列宁进行了深入分析，并将马克思主义的社会福利思想同俄国无产阶级革命实践相结合，创立了国家保险学说。列宁认为，“无产阶级养活了整个贵族阶级及整个国家”[115]，应该拥有相应的保障，而提供这个保障的主体就应当是国家。列宁的这一思想在后来苏联的社会主义福利建设中得到了充分体现和运用。苏维埃政权成立以后，社会保险机构和社会保险法令随即诞生。
1949年以后，我国承继了马克思的社会福利思想和列宁的国家保险学说，认为在计划经济体制中，国家和单位理应包揽一切，包括个人的生、老、病、死，由此形成了劳保和公费医疗制度。1951年2月26日，政务院颁布《劳动保险条例》，确定了劳保医疗制度。按照规定，劳保医疗经费由企业按照企业职工工资总额的一定比例提取，在职工福利费中列支，专款专用，既不能分发给个人，也不能由个人自行购置药品。1953年，政务院将劳保医疗制度的覆盖范围扩大到了国营建筑公司和工厂、矿场、交通事业的建设单位。1952年，政务院颁布的《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防措施的指示》确立了公费医疗制度。公费医疗的经费来源于国家的财政预算，国家财政根据医药服务需求方的实际需求水平、供给方的实际供给水平和国家财政实力确定每个职工可以享受的公费医疗额度，通过财政拨款到各个单位进行包干使用，实行专款专用。截至20世纪70年代末，劳保、公费医疗制度覆盖了全国75％以上的城镇职工及离退休人员，享受的人群分别是1.14亿人和2300万人。[116]在农村，自20世纪60年代起全面推行合作医疗制度。合作医疗是一种集资医疗制度，医疗费用主要来自集体经济，个人承担其中一部分。早在1959年12月，卫生部党组就在上报党中央的《关于农村卫生工作山西翟山会议情况的报告》及其附件《关于人民公社卫生工作几个问题的意见》中提出，合作医疗是符合当前生产力和群众思想觉悟实际情况的较为合适的人民公社医疗制度。1960年，中央以“中发70号”文件的形式转发了这份报告及其附件，并要求全国各地认真参照执行。截至20世纪70年代末，约有90％的农民参加了合作医疗，从而基本上解决了广大农村社会成员的医疗问题。[117]
二 改革开放以来医疗保险法的理论发展
1.关于国家、企业和个人的责任分担
市场经济改革后，由于原有的由国家或企业包揽医疗费用的劳保制度加大了国家与企业的负担，有学者主张应该扩大医疗保险中的个人责任，合理分担国家、企业和个人在医疗保险中的权利与责任，因为“医疗保障水平要适当，绝不能超越政府和企业的经济承受能力，不能将过去企业包不下来的职工医疗全部由医疗保险接下来”，因此“要根据当前国家、企业和个人的承受能力，确定适当的筹资比例，然后量入为出，确定合理的基本医疗保障项目和待遇标准”。[118]有学者直接提出，强化职工个人在医疗保险制度中的责任，有利于控制医疗费用的增长，“实践证明，医疗保险费按‘一大二公’，依赖国家拨款和企业筹措，是行不通的。要通过国家、单位、个人三方面的合理负担，强化职工自我保障意识和医疗费用自我控制意识，有效控制医疗费用超常增长”。[119]1998年，国务院发布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，开始建立社会统筹和个人账户相结合的城镇职工基本医疗保险制度，以城镇职工基本医疗保险替代原有的劳保制度，扩大了个人在医疗保险中的责任。随着医疗保险制度改革的深入，有关国家在医疗保险中的责任问题又出现了不同的看法。有学者认为，在目前的医疗保险中，对政府责任强调得不够，“政府投入明显不足”，[120]应该强化政府责任。有学者提出，应该通过变现国有资产、发行医疗保险债券、发行医疗保险彩票等方式，加大政府对医疗保险的注资力度。[121]
2.关于公平原则
如何确保公平原则的实现，是医疗保险法理论发展中争论的另一个问题。它涉及以下几个问题。第一，医疗保险的覆盖范围。国务院《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》按照“低水平、广覆盖”原则，确定了全部城镇职工为医疗保险的参加对象。有学者认为，这样的覆盖范围未能体现公平原则，将“传统上享受‘半劳保’的未成年人和无工作、无收入的老人，以及广大农民排斥在制度之外”，[122]使他们得不到基本的医疗保障，没有真正体现所谓的广覆盖。更有学者主张建立覆盖全部国民的医疗保险制度，并对其必要性、可行性以及制度模式进行了具体分析。[123]第二，医疗保险制度的筹资模式。有学者认为，在现行的养老保险制度中，个人账户占基金的大部分，不利于医疗保险基金的社会统筹。因为个人账户名下的基金积累不能从健康人转移到患病的人，不能从富人转移到穷人，从而加剧了医疗保险制度的不平等。[124]有学者直接指出，医疗保险制度覆盖范围过低所引发的危害“不仅影响到国民的健康，也带来了诸如贫困、公众不满情绪增加、群体间关系失衡等一系列社会问题”。[125]
第四小节 失业保险法的理论发展
作为社会保险制度的一部分，与其他社会保障制度相比，失业保险在全球范围内普及的程度最低，这与失业保险法律制度的理论发展有关。如何建立合适的失业保险制度，完善我国的失业保险立法，学术界进行了深入的探索。
一 劳动权与失业保险法律制度
依照一般的观念，劳动权源自西方资产阶级革命时期宪法中所规定的人权，劳动者的就业权是人权的内容之一。与劳动者的就业权相对应的是国家为国民提供就业机会的义务与责任。现代社会，很多国家宪法直接规定国家应当为其公民寻求就业机会。如果公民因为就业机会不充分无法就业，国家应为失业的公民提供相应的失业救济，这是国家实行失业保险立法、建立失业保险制度的法理依据。
改革开放前，我国的理论界普遍认为，失业是资本主义社会特有的现象。直到80年代中期，仍有学者认为失业是私有制和现代工业发展的产物。在社会主义条件下，劳动者和生产资料直接结合，理论上不存在失业问题。即使由于工作失误造成部分劳动者与生产资料暂时分离的现象，为了与资本主义制度下的失业相区别，也应称为“待业”，而不能称为失业。随着经济体制改革的深入，我国进一步明确了建立社会主义市场经济的目标，理论界开始认为在社会主义初级阶段，仍然存在失业问题，这种失业问题的产生和资本主义社会失业问题一样，是客观存在的现象。[126]我国现行《宪法》第42条规定：“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇。劳动是一切有劳动能力的公民的光荣职责。国有企业和城乡集体经济组织的劳动者都应当以国家主人翁的态度对待自己的劳动。国家提倡社会主义劳动竞赛，奖励劳动模范和先进工作者。国家提倡公民从事义务劳动。国家对就业前的公民进行必要的劳动就业训练。”同时，《宪法》还明确规定了劳动者的劳动权以及国家为劳动者创造就业机会、提供就业训练的义务。有学者认为，国家促进就业的义务包括下列内容：调整经济结构，以利于促进就业；改善各项政策，鼓励促进就业；组织和提供就业机会；无偿提供职业介绍和就业指导，包括必要的就业培训；建立促进就业基金。[127]既然国家负有为国民提供就业机会的义务，按照同样的逻辑，它自然应该为暂时无法就业的公民提供相应的失业保障。
二 如何处理公平与效率的关系
如何确保公平与效率的矛盾得到妥善处理，是失业保险立法过程中必须面对的一个重大问题。一般认为，失业保险法中以公平为优先考量目标。失业保险制度中的公平原则主要体现在三个方面。首先，通过扩大失业保险的保障范围，确保失业保险法的公平性。依据失业保险的普遍性原则要求，就不应该对失业保险的保障对象的性别、职业、民族、地位等方面有所限制，即任何社会成员，只要符合法律统一规定的条件，不论其地位、职业、贫富等差别，均应被强制性地纳入失业保障范围。失业保险的覆盖面越广，其公平性越能得到体现。然而，我国现行的失业保险制度在这方面显得尤为不足。早在2000年，就有学者认为我国失业保险的覆盖范围过窄，“主要在国有企业、城镇集体企业中实施，许多的私营、民营企业职工、‘三资’企业中方职工，城镇个体劳动者都没有包含在内”，“此外，失业保险事业在广大农村还几乎是一片空白”。[128]有学者提出，应该通过扩大失业保险的覆盖范围解决失业保险法的公平问题，“失业保险的对象应当包括各种从业人员。条件成熟时，应考虑将国家公务员、各种社会团体工作人员、目前未纳入失业保险范围的各种企业职工，其中包括国有企业的农民合同制工人、乡镇企业职工、个体工商户及其雇工等，都纳入到国家统一的失业保险制度中”。[129]其次，失业保险法的公平原则应通过为失业人员提供基本的生活保障来实现，即让失业人员在失业的状态下，通过领取失业救济金等形式，享受基本的生活待遇与生存条件。但我国目前的失业保险制度存在失业保险的保障水平过低问题，“难以保障失业者的基本生活需求”。[130]再次，失业保险法的公平性体现在再分配功能上。一般情况下，失业保险金的筹集要求高收入者多缴费，低收入者少缴费，但二者领取的失业保险金应该大体相当，即都处于维持基本生活水准的水平上。按照现行的失业保险制度，失业保险金的支付标准按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平，由省、自治区、直辖市人民政府确定，即我国对失业者实行统一的失业保险金领取标准，高工资的失业者此前因为工资高而比低工资的失业者多缴纳失业保险费，但失业后和低工资的失业者一样领取相同水平的失业保险金，这是失业保险制度再分配功能的体现，凸显了失业保险制度的公平性。也有学者持完全相反的看法，认为这种做法没有将失业保险金的给付与失业者失业前缴纳失业保险费的高低联系起来，“有损于失业保险的公平性原则”。[131]
在我国的失业保险制度中，还存在失业保险金统筹层次低、效益好的企业不交失业保险金、效益差的企业无力负担失业保险金等现象，因此无法体现失业保险制度的再分配功能和公平性。有学者主张，应该开征失业保险税来筹集失业保险金，因为“欠缴失业保险费的问题越来越严重”。[132]也有学者主张加大财政对失业保险金的支持力度，除了可以考虑开征失业保险税之外，还可以通过变现国有企业资产、发行国债等方式来筹集失业保险金。[133]除了要体现公平原则，失业保险制度还需要顾及失业保险制度的效率原则，即要具有促进就业的功能。正如有的学者所说：“失业保险应具有双重功能，保障失业人员失业期间的基本生活需求只是失业保险的一种功能，它还有另一种更重要的功能是促进职工再就业。”[134]只有让失业保险制度体现促进就业功能，才能凸显其效率原则，否则就可能在体现公平原则的旗号下，变成一种养懒汉的制度。为了达成失业保险制度促进就业的目标，体现失业保险法的公平性与效率性相结合，有学者主张用一定比例的失业保险金进行失业人员的就业培训与就业指导，从而促进失业人员就业。[135]
第五小节 工伤保险法的理论发展
我国的工伤保险制度经历了曲折的发展历程，1950年，国家内务部颁布《革命工作人员伤亡抚恤暂行条例》，首次涉及了工伤保险制度。在经历了计划经济时期、改革开放初期的发展后，2003年，国务院发布《工伤保险条例》，标志着我国工伤保险制度发展到了全新的阶段。
一 改革开放前工伤保险法的理论发展
1950年，内务部颁布《革命工作人员伤亡抚恤暂行条例》，标志着新中国工伤保险制度的建立。1951年，《劳动保险条例》颁布后，职工工伤保险作为劳动保险体系的一部分，开始在中国企业实施。1957年，卫生部制定《职业病和职业病患者处理办法》，公布了14种职业病名单，规定职业病与工伤给付同等待遇。1958年，国务院发布《关于工人、职员退休处理的暂行规定》，对工人工伤保险待遇作了修改。1969年，职业伤害保险基金由全国统一实施和调剂改为企业自筹资金和给付。1978年国务院又发布了《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》，规定因公致残，有医院证明，并经劳动鉴定委员会确认，完全丧失劳动能力，饮食起居需要人扶助的，按本人工资标准的90％发给。总体而言，在改革开放之前的近30年里，我国的工伤保险法理论并未受到西方工伤保险法理论的影响，而是和当时的计划经济体制相适应，有自己独特的发展路径。这主要体现在以下三方面。第一，不强调工伤保险的社会保险性质。当时的工伤保险制度更多的是一种企业保险制度而非社会保险制度，在很长一段时间内，企业自筹资金，在政府部门指导下自行认定工伤，自行支付工伤保险费用，工伤保险制度未能体现社会共济的性质。第二，未强调工伤保险制度的预防、补偿、康复等功能。这表现在当时的工伤保险覆盖范围过窄、工伤保险待遇低、工伤保险缺乏强制性、没有规定工伤预防机制与对工伤人员的康复机制等方面。第三，未强调统一的工伤保险立法的重要性。当时的工伤保险立法不健全，工伤保险立法层次低，缺乏体系，很多工伤保险立法中必须包含的内容如工伤的认定、致残标准、医疗终结标准等都缺乏具体规定。
二 改革开放以来工伤保险法的理论发展
1988年，劳动部主持研究社会保险改革方案，明确了工伤保险改革的社会化方向。1996年8月，劳动部发布《企业职工工伤保险试行办法》，第一次将工伤保险作为单独的制度统一制定并实施，并且首次将工伤预防、职业康复和工伤补偿三项任务结合起来，标志着我国工伤保险制度的建设和研究进入了一个新的历史阶段。
1.关于工伤保险的覆盖范围
从工伤保险的互济与社会统筹以及捍卫职工利益的角度看，扩大工伤保险的覆盖范围，无疑是必要的。1996年10月劳动部发布的《企业职工工伤保险试行办法》虽然较以前的工伤保险制度扩大了覆盖范围，但其覆盖面还是太窄。针对该《办法》，学界普遍主张应扩大工伤保险的人员覆盖范围。有学者认为，新的工伤保险法律制度至少应对以下方面作出相应规定：（1）新的工伤保险制度适用于一切企业单位和全部职工；（2）把工伤赔偿的范围扩大到生产工作时间和区域内生产、工作紧张疲劳猝死或全残的，以及上下班途中发生的交通事故；（3）把乡镇企业、私营企业纳入工伤保险范围中来；（4）将聘用、借调、见习和实习人员包括在新的工伤保险制度之内。[136]2004年1月实行的《工伤保险条例》大幅度提高了工伤保险的覆盖范围，但仍有学者认为，其覆盖范围需要进一步拓宽，扩大到国家机关、事业单位和社会团体的工作人员，因为“有关国家机关、事业单位工作人员的工伤保险规定仍然是一片空白”，而且“诸如保姆雇佣、私人间雇佣、非劳务市场聘请钟点工等不能依法享受工伤保险待遇”，成为法律制度的一大漏洞。[137]也有学者对扩大工伤保险制度的覆盖范围提出了不同的看法。如有人主张，将所有企业都纳入工伤保险制度的做法会导致一些私营企业和乡镇企业与劳动者签订“生死合同”，规避工伤保险规定，使这些劳动者的利益更加得不到保障，因此提出“需要寻找其他办法进行过渡”，“等到制度发展得比较健全、积累了一定的经验之后，再将工伤保险制度在所有单位推行，从而最终实现统一的工伤保险制度”。[138]
2.工伤保险与民事侵权赔偿责任
作为社会法，工伤保险法实行的是无过错原则，强调对工伤职工及其家属的补偿，而侵权赔偿责任强调保护个体利益，实行过错责任原则，强调对受害人的赔偿。工伤保险赔付是基于工伤事故而发生，按照民法理论与实务，工伤事故应构成民事侵权行为。因此，工伤职工就工伤损害存在两个请求权：基于工伤保险而取得的赔偿请求权和基于民事侵权取得的赔偿请求权。工伤职工可否因一个损害事实，在请求予以工伤保险赔偿的同时主张民事侵权赔偿，这涉及工伤保险与民事侵权赔偿责任的关系问题。国外在处理这一问题时有四种模式：（1）选择模式，即受害雇员在民事侵权损害赔偿与工伤保险给付之间，只能任选其一；（2）免除模式，即工伤保险完全取代民事赔偿，劳动者不得再请求民事损害赔偿；（3）兼得模式，既允许受害雇员获得工伤保险赔偿，又允许其接受侵权行为法上的赔偿救济；（4）补充模式，即受害雇员对于两者均可主张给付，但最终所获得的赔偿额，不得超过其遭受的实际损害。我国究竟应采用何种模式处理工伤保险与民事侵权赔偿责任的关系，立法上至今未予明确，学者亦有不同的看法。有学者主张采用补充模式，认为“补充模式是现代侵权责任制度与工伤保险制度长期磨合的产物，相对其他几种模式逻辑更为严密，也更符合社会公平正义的观念”。[139]有学者认为，在实行补充模式的同时，应通过工伤保险机构行使代位权的方式来确保工伤职工的合法权益，“这样可以避免受害人因诉讼漫长或诉讼不利而难以获得赔偿的问题”，而且“使工伤事故的受害职工能够得到最大限度的补偿”。[140]也有学者提出，要具体情况具体分析，如果从国情出发，应该“采取就高补差的办法，既不能完全取代更不宜兼得”。[141]
3.工伤认定程序的性质
工伤认定程序的性质也是一个引发争议的问题点。一种观点认为，工伤保险法作为社会法，工伤保险作为社会保障，主要涉及公共利益，对其认定应该由行政机关进行，对工伤保险认定不服，适用行政诉讼进行司法救济。另一种观点认为，工伤保险基金支付与公共利益无关，其认定应该是企业和工伤职工之间的利益纠葛，如果由行政机关作出行政认定，不符合行政法逻辑。因此，工伤保险的认定应该是企业和工伤职工个人的民事纠纷，适用民事诉讼法进行救济。还有学者认为，现行的《工伤保险条例》规定的由劳动保障行政部门认定工伤的做法容易导致腐败与权力寻租，抹杀了工伤保险制度的社会性，主张设立独立于政府的社会机构，作为工伤认定的专门机构，“并从立法上明确该机构的性质、组成、权威性定位以及工伤认定”。[142]
4.工伤保险制度的公平性问题
作为一种社会保障制度，工伤保险制度应该充分体现其公平性。学界普遍认为，我国目前的工伤保险制度存在很多违反公平原则的问题。首先，工伤保险费率机制设计不科学。与国外工伤保险制度较先进的国家设计几百个等级相比，我国工伤保险费率机制设计的费率等级较少，很难真实反映各类行业的风险，达不到费率与风险相关联的目的。这种不考虑行业差别，将有明显风险差异的行业划分在同一个风险等级内的做法，必定使风险小的行业逐渐退出工伤保险机制，严重影响工伤保险基金的收缴率。由于我国现行的费率制度无法和行业风险挂钩，也直接影响到工伤保险预防功能的发挥，不利于降低工伤损害的发生率。因此，有学者主张从工伤保险制度的公平原则出发，实行浮动费率，即“在差别费率的基础上实行浮动，事故率高的提高费率，事故率低的降低费率”。[143]其次，工伤保险费率的筹资比例较低，影响了工伤保险制度的公平性。《工伤保险条例》规定，工伤保险费率不超过工资总额的1％，这种较低的费率会导致工伤保险基金收支不平衡，出现工伤保险基金入不敷出的情况，最终损害工伤职工的利益。再次，工伤保险制度未能重视工伤职工的康复工作。职业康复是现代工伤保险的重要一环，既可以为工伤残疾职工恢复劳动和生活能力创造条件，又可以减少企业和社会的工伤保险支出。[144]因此，只有让工伤职工康复并重返社会，才符合工伤保险制度的目标，才体现其公平性。最后，工伤保险制度未能重视对工伤事故的预防。工伤保险制度不能仅仅局限于传统的“灭火器”职能，而是要从根本上重视和保护人的生命和健康。德国100多年的实践证明，“预防优先”在控制事故率、减少职业伤害和职业病等方面发挥了不可替代的作用。[145]工伤保险制度的预防功能不被重视，牺牲了工伤职工的利益，也违反了公平原则。
第六小节 生育保险法的理论发展
完善的生育保险制度，对保障妇女权益，实现人口优生优育，确保劳动力生产具有重要意义。我国的生育保险制度是国家通过生育保险立法规定，对怀孕和分娩的女职工及时给予物质帮助的一项社会保障措施，是我国社会保险体系的重要组成部分，旨在通过向孕产女职工提供医疗服务，保障她们因生育而暂时丧失劳动能力时的基本经济收入等措施，帮助生育女职工及时恢复自身劳动能力，重返岗位工作。
一 改革开放前生育保险法的理论发展
依照马克思主义的观点，妇女是重要的革命力量，男女平等是无产阶级革命队伍的基本原则。因此，在中国革命过程中，一开始就高擎妇女解放的大旗，重视对妇女权益的保护。中国第一个生育保险立法草案见诸中国劳动组合书记部1922年制定的《劳动法案大纲》。该《大纲》第11条提出：“对于需要体力之女子劳动者，产前产后均予以八星期之休假，其他女工，应予以五星期之休假，休假中工资照给。”1930年，中央苏区颁布的《劳动暂行法》规定：“女工产前产后两个月内不做工，工资照发。”1951年，政务院公布《中华人民共和国劳动保险条例》，对职工的生育保险制度作出了规定：生育保险包括产假、产假工资和生育补助费三部分；产假分为正产、小产两类，产假期间工资照发，生育补助费为5尺红布。这是新中国第一个生育保险法规。1953年，根据国家财力有所提升的现实，政务院对《劳动保险条例》作了修正，从三个方面提高了生育保险的待遇水平：一是增设了孕产期医疗保健费项目，规定孕产期间的检查费、接生费由企业支付；二是将小产产假放宽到不论是否满3个月均为30天以内，并增加了难产或双生产假；三是将生育补助费改为现金支付。为了确保生育保险待遇得以正确及时享受，国家还制定了一系列补充法规。60年代中期以后，为了贯彻落实计划生育基本国策，对实施计划生育手术的职工和按计划生育的女职工，从政策上开始给予从优的生育保险待遇。比如，从1964年起，对施行绝育结扎手术、放取绝育环或人工流产所需的挂号费、住院费、检查费、医药费和手术费均予以报销。从以上看出，我国改革开放前生育保险法的理论发展具有如下特点。第一，生育保险制度受无产阶级革命理论以及男女平等思想的影响，具有较浓厚的意识形态色彩。第二，生育保险制度体现的是国家保障。尽管生育保险的费用按照规定应由国家和企业两方负担，企业负责承付，但在当时计划经济条件下，国营和集体企业缺少必要的财产独立，因此由企业负担费用其实就是由国家负担费用。第三，生育保险的保障水平实行保障生活、有利生产、尽力而为、量力而行的原则，随着经济发展水平与国家财力的增加而逐步提高。第四，生育保险法理论受到计划生育理论的影响，生育保险制度一定程度上服务于计划生育制度。
二 改革开放以来生育保险法的理论发展
1988年，在总结30多年生育保险制度实践经验的基础上，国务院颁发《女职工劳动保护规定》，扩大了生育保险制度的实施范围，并再次提高保险待遇。1994年，《中华人民共和国劳动法》颁布实施，使生育保险法制建设上了一个新台阶。根据有关规定，劳动者依法享有生育保险待遇，女职工生育享受不少于90天的产假，企业不能因女职工怀孕或生育而解除劳动合同等。同年，劳动部还颁布了《企业女职工生育保险试行办法》，依照《劳动法》的相关规定，对生育保险制度作了进一步细化。目前，我国生育保险实行的是社会统筹和单位自我管理相结合的办法。由此，学界对其中的诸多问题进行了研究，其主要理论脉络如下。
1.生育保险的平等性问题
生育保险权作为一种社会保险权，应该为某类特定群体平等享有，这是由社会保险权作为社会权的本质所决定的。其平等性表现为：（1）在计划生育政策范围内育龄妇女都享有生育保险权，即参加生育保险；（2）享有的生育保险待遇平等。[146]因此，生育保险法应充分保障这种平等性。然而，依照学者的看法，我国现行生育保险制度在很大程度上有违生育保险权的平等性。第一，生育保险的覆盖范围太窄，未能完全实现生育保险的社会统筹，“未实现生育保障社会化”，有的用人单位还是实行本单位负责的生育保障制度，这种模式“对生育风险抵御能力不强，也增加了用人单位招用女性劳动者的难度”，加重了就业工作当中男女不平等的现象。[147]第二，生育保险未能覆盖全部育龄妇女，而是以户籍为标准，仅仅适用于城镇企业职工，不包括乡镇企业的女职工、女性自主创业者、非正规就业的妇女等，更是将农村育龄妇女排除在外。第三，生育保险待遇存在地区差异。目前的生育保险法规允许地方政府根据本地经济发展实际，制定不同的生育保险支出标准。实际上，生育保险作为一种社会基本保险，其缴费的多少和待遇高低应该实现平等，应该由国家立法统一规定。[148]也有学者持相反的观点，认为生育保险待遇应该适用属地原则，这样更符合公平性，因此“须制定符合实际的生育津贴支付标准，在实行全国统筹的基础上，逐步提高支付水平，保证生育期间的待遇保障水平与经济发展速度相适应，保障生育职工的基本生活”。[149]
2.生育保险制度与妇女就业权
按照《企业职工生育试行办法》的规定，企业缴纳生育保险费应该以全体职工为缴费基数，但某些地方规定，以企业雇佣的女性职工作为缴费基数，这样就使得一些企业不招录女职工，以节省企业的运行成本。根据相关规定，生育保险权所包含的其他权益如产假等，也是由用人单位承受，这就必然增加用人单位的运行成本，也就成为很多企业减少录用女职工的原因之一，“这不符合市场经济条件下作为理性经济人的企业的行为，最终导致企业不愿招用女性职工，造成女性就业权利难以保障”。[150]因此，很多学者认为，应该改变生育保险法规中这种不利于女职工平等就业的制度安排。