《周礼》一书，并非某朝某王典制的实录，而是一种希冀能用之万世的国家政权模式。
作为一部治国安邦的鸿纲大典，首先要解决的，是采用何种方式组织国家政权的问题，亦即国家的政体问题，它包括：王在国家政权中的地位和权力，国家权力的划分和各级权力主体的组织形式，中央与地方的关系，等等。
我国古代的政体，以秦为界，可以划分为两种形式，赵光贤先生说：“夏商周三代，除个别暴虐无道的君主外，一般只有贵族政治，没有君主专制，真正的君主专制主义当从秦始皇开始。”当然，三代的贵族政治是以君主制为其外壳的，但是，这时的君主权力不大，与秦汉以后的帝王无法相比。东周是领主制向地主制过渡的时期，也是两种政体交替的时期，思想家和政治家对国家形式应如何变化，以及如何操纵国家这台，天下之大器”，发表了形形色色的见解。《周礼》所设计的国家政权模式既不同于三代，亦不同于秦汉，而是兼有两者的特色，因此，找出它的时代特征，分析它的思想来源，对于分析《周礼》的典制及成书年代是很有意义的。
（第一节 王的地位与权力
在国家政体问题中，最重要的是王的地位和权力如何，其他问题无不受其影响和制约。
《周礼》开卷便言：“惟王建国，辨方正位，体国经野，设官分职，以为民极。”王为一国之主，似无疑问。但是，《周礼》设天、地、春、夏、秋、冬六官，而没有王的位置，六官中总御百官的是天官冢宰，因而给人以王徒有虚名的印象。持王莽伪造《周礼》说的学者认为，王的地位已被“架空”，“《周官》中的王是虚位”，并认为这是与王莽摄政的政治需要相呼应的。这种说法，貌似有理，其实并没有多少根据。
《周礼》六官中若列入王，则王的地位降同其余五官，而不列王，正是为了把王凌驾于六官之上。先秦诸子虽然都主张实行君主制，但对它的理解却并不一致。孔子主张国君应总揽一切大权，“天下有道，则礼乐征伐自天子出；天下无道，则礼乐征伐自诸侯出”，他把天子能否掌握大权，看做天下是否有道的标志，即便国君有过失，也不能杀，如果杀了，就称之为“弑”以表示他对犯上行为的痛恶。
孟子则认为，暴君没有资格君临天下，“暴其民甚，则身弑国亡；不甚，则身危国削”。暴政带来的后果，是国家的危亡，因此，他主张对暴君应该杀，“贼仁者谓之贼，贼义者谓之残。残贼之人谓之一夫。闻诛一夫纣矣，未闻弑君也”。他甚至提出“民贵君轻”的思想，可见孟子是反对绝对君权论的。
荀子的意见似乎比孟子更明确，他说：“全道德，致隆高，綦文理，一天下，振毫末，使天下莫不顺比从服，天王之事也。故政事乱，则冢宰之罪也。国家失俗，则辟公之过也。天下不一，诸侯俗反，则天王非其人也。”荀子在这张分职清单中，前后一共列举了十五个职名（因原文太长，不能赘引），天王亦居其一，他不仅要与其他官员一样负有社会责任，而且要与其他官员一样接受考核。天王即便无罪恶，但只要出现“天下不一，诸侯俗反”的局面，就说明他“非其人”，不称职。所以荀子说：“诛桀纣若诛独夫，故《泰誓》曰‘独夫纣’。”
与儒家相反，法家韩非是一位绝对君权论者。他认为，一国之中，君王的地位至尊，不可动摇，可以“独断”、“专擅”，他主张建立高度的君主集权。他所提出的法、术、势相结合的理论，目的就是要建立绝对君权。
《周礼》中王的地位，介乎荀、韩之间，虽是威权最高的国家元首，但没有绝对君权。
《周礼》中的王，超然于六官之上，驾驭六官治国。六官虽不列王，但天官一官几乎全是为王服务之职。在朝觐、会同、祭祀、田猎等重大活动中，王的地位最尊。全书不厌其烦地对王的车旗、冕服、屦舄、礼器、乐舞等等的规格做出详细规定，其实质就是要突出王的最高位势，这种思想当源自韩非。韩非认为，凡明主之治国也，任其势”，君王只有恃势，才能治国，他说：“夫有才而无势，虽贤不能制不肖。故立尺材于高山之上，则临千仞之谿，材非长也，位高也。桀为天子，能制天下，非贤也，势重也；尧为匹夫，不能正三家，非不肖也，位卑也。千钧得船则浮，锱铢失船则沉，非千钧轻锱铢重也，有势之与无势也。”《周礼》中王的位势是用礼数来体现的，据《秋官·大行人》、《春官·典瑞》文，冕服、车旗等等，上公以九为节，侯伯以七为节，子男以五为节。而据《春官)巾车》文，王之玉路，樊缨十有再就，建大常十有二斿”，《夏官·弁师》云王之五冕，五采缫十有二就，皆五采玉十有二”，《秋官·掌客》云，王合诸侯而飨礼，则具十有二牢”，《夏官·庾人》云掌王马“十有二闲”，等等，可知王之礼数必为十二。秦汉之际的人们，把星空划为十二次，岁星十二年行一周天，因此，“十二”是自然界中的最高位数，《春官·冯相氏》“掌十有二岁、十有二月、十有二辰”，《保章氏》“以十有二风察天地之和命”，《春官·典同》有“十有二律”、“十有二声”。以人法天，故天子亦以十二为节，《秋官·大行人》
“十有二岁，王巡守殷国”。这种处于权力巅峰的位势，是任何人都不能超越和替代的，“事在四方，要在中央，圣人执要，四方来效”，王正是以此君临天下。
《周礼》还对世子的特权做了种种规定，据《天官·膳夫》文，世子的某些费用开支，与王、后一样，可以“不会”，即不受限制，这表明王位是世袭的。
另外，《周礼》中的王，还有效地掌握着国家各项权力。如：
1.任免权
《周礼》的百官都由王任免。《天官·叙官》云，“乃立天官冢宰，使帅其属而掌邦治，以佐王均邦国”。地官、春官、夏官、秋官诸官的叙官也都有类似的话，“乃立地官司徒，使帅其属而掌邦教，以佐王安扰邦国”，“乃立春官宗伯，使帅其属而掌邦礼，以佐王和邦国”，“乃立夏官司马，使帅其属而掌邦政，以佐王平邦国”，“乃立秋官司寇，使帅其属而掌邦禁，以佐王刑邦国”。可见，六官都是被王所“立”，所“使”，他们的职责就是帅其属而掌一官之政，“佐王”理国。
王“抱法处势”而治。《大宰》云“以八柄诏王驭群臣”，《春官·内史》云“掌王之八枋之法，以诏王治”。“八柄”即“八枋”，指爵、禄、予、置、生、夺、废、诛，均操于王之手中，大宰等只能“诏”之，大宰的权力绝不能与王相匹。关于这一点，宋人叶时早就指出过：“今观大宰之职，首曰‘佐王均邦国’，又曰‘佐王治邦国’，则是大宰以佐王为职也。臣民之驭，必曰‘诏王’；废置之听，必曰‘诏王’。是大宰诏王而不敢自专也。大事戒官曰‘赞王命’，王视治朝曰‘赞王治’，是大宰赞王而不敢自用也。”，其他各官也不例外，如《天官·司会》“诏王废置”，《春官·天府》“诏王察群吏之治”，《地官·廪人》“诏王杀邦用”，《夏官·司士》“诏王治”，《夏官·小臣》，诏相王之小法仪”，《春官·小史》“诏王之忌讳”等等，不胜枚举。因此，叶时说，“长幼尊卑无非诏王之职，出入起居无非诏王之时”，是很中肯的。无疑，《周礼》之王处于国家权力的中心。
王还亲自检查官员的工作情况。《春官·天府》云，“凡官府、乡州及都鄙之治中，受而藏之，以诏王察群吏之治”。治中是官府记载官员治绩的文书，备王审览。《春官·内史》云：“凡命诸侯及孤卿大夫，则策命之。···王制禄，则赞为之，以方出之。赏赐，亦如之。内史掌书王命，遂贰之。”可见对官员的锡命、制禄、赏赐等，也均自王出。
《大宰》云：“岁终，则令百官府各正其治，受其会，听其致事，而诏王废置。”岁终百官述职后，王行废置之事。各地举拔的贤能之士的名单，亦总汇于王，《地官·乡大夫》云：“厥明，乡老及乡大夫群吏献贤能之书于王，王再拜受之。”贤能之书当然是供王任用官员时参考所用。总之，根据官员的治绩来决定任免的权柄，操于王之手中。
2.立法权
《周礼》大宰等官员于每年正月之吉都要悬法于象魏，使万民观之；正岁又悬之，使百官观之。《小宰》云：“令于百官府曰：‘各修乃职，考乃法，待乃事，以听王命，其有不共，则国有大刑。’”《大司徒》也有大致相同的话，可见所悬之法即王命，故《小司徒》、《小司寇》均曰，不用法者，国有常刑”。前言不恭于王命者，国有大刑；此言不用法者，国有常刑，互文见义，王命即法，可见立法权也在王。
3.治朝权
王处理国家的日常政务，主要是通过所谓“治朝”。王若巡狩在外，则又有“四方之听朝”。《大宰》云，“王视治朝，则赞听治；视四方之听朝，亦如之”，王视治朝、四方之听朝时，大宰只能在旁赞佐之，不得僭越。《大宰》又云，“凡邦之小治，则冢宰听之。待四方之宾客之小治”。大宰只处理邦和四方宾客的“小治”，“大治”之权仍在王。
4.终裁权
《秋官·乡士》云：“狱讼成，士师受中，协日刑杀，肆之三日，若欲免之，则王会其期。”凡罪名已定，狱讼已成，即将刑杀者，若欲赦免之，必须“王会其期”。郑注，“期，谓乡士职听于朝，司寇听之日，王欲赦之，则用此时亲往议之”，要由王裁决，这是六乡的狱讼。六遂若遇有类似的情况，“则王令三公会其期”；若野地四等公邑发生类似的情况，“则王令六卿会其期”。显然，这类重大案件的终裁权都在王的掌握之中。
5.主祭权
“国之大事，在祀与戎”。在宗法社会中，主祭权与政治权力成正比，只有在国家重大祀典中享有主祭权者，才是国家最高权力的拥有者。《大宰》云：
祀五帝，则掌百官之誓戒，与其具修，前期十日，帅执事而卜日，遂戒。及执事，视涤濯。及纳亨，赞王牲事。及祀之日，赞玉币爵之事。祀大神亦如之。享先王亦如之，赞玉几：玉爵，大朝觐：会同，赞玉币：玉献：玉几：玉爵，大丧，赞赠玉：含玉。
祀五帝、礼大神、享先王，都是最重要的祭典，遇有这种场合，大宰负责警戒百官不得失礼，准备祭器，扫除粪洒，卜定祭祀日期，视察祭器涤濯情况等，大宰不过是作为事务总管在行事，而非主祭人。在祭祀中，大宰也只充当王的助祭者：纳牲将告杀时，赞王牵牲；祭祀时，王执玉币奠神，以玉爵亲酌献尸，大宰在旁赞助之；主祭者始终是王。《大宗伯》亦云，“凡祀大神、享大鬼、祭大···诏相王之大礼”，其意与前引大宰职同。
6.统军权
战争中的最高指挥者是谁，《周礼》无明文。但从大司马所载“大礼”文，可以推知是王。大礼按四季分期进行，内容各不相同：春辨金鼓，夏辨号名，秋辨旗物，冬则教大阅。《孙子·军争》篇云：“军政曰：言不相闻，故为之金鼓；视不相见，故为之旌旗。夫金鼓、旌旗者，所以一人之耳目也。”在战争中，旗鼓是号令之所出，具有特别重要的意义，《周礼》之将帅因官阶的不同，旗鼓亦各异，所以，大礼尤其注重训练辨别旗鼓。《大司马》云，“辨鼓铎镯铙之用，王执路鼓，诸侯执贲鼓，军将执晋鼓”，郑注，“王不执贲鼓，尚之于诸侯也。”孙诒让《周礼正义》云，“尚之于诸侯，言尊王加之诸侯之上，以示殊异。此三鼓并依大小尊卑差次言之，”王鼓尊于诸侯、军将之鼓，故须辨之。中秋，则“辨旗物之用，王载大常，诸侯载军吏载旗···各书其事与其号焉”，王的大常之旗也是必须辨明的，因为它是中军之所在。《大司马》又云“中军以鼙令鼓”，江永云，“中军，元帅也。三军、六军必有元帅，如王在军，则王为中军”，至确。杨宽先生指出：春秋时期大蒐礼的功能之一，是选定和任命将帅。，如《左传》僖公二十七年被庐之蒐，晋作三军，以郤縠为中军将。襄公十三年绵上之蒐，又使荀偃将中军。文公六年夷之蒐，又以狐射将中军。但是，《周礼》没有选中军的安排，大概是由于王即中军帅，故不需别举。《夏官`射人》云：“大师，令有爵者乘王之倅车。”郑注，“倅车，戎车之副”。贾疏，“王出征伐，王乘戎路，副车十二乘皆从王行，则使有爵者命士已上乘之”。孙诒让《周礼正义》则认为有爵者，指孤卿大夫言之”，可见，王在军事活动中处于主帅地位。
君主专制的基本特点是：(1)君主有至高无上的权力；(2)君主可以直接任免一切官吏；(3)君主在法律之上，法律是君主统治人民的工具，君主的话等同于法律，人民必须绝对服从。《管子》是力主君主专制说的，认为君主之权主要在于“控四位”，即“文、武、威、德”，(政权、军权、惩罚权、赏赐权)四者。《周礼》赋予王的权力已大致具备这四者。
但是，某些重大事件，王又不能拍板就算，而是要取得“百官和万民”的同意。《秋官·小司寇》云：“小司寇之职，掌外朝之政，以致万民而询焉。一曰询国危，二曰询国迁，三曰询立君。其位：王南乡，三公及州长、百姓北面，群臣西面，群吏东面。小司寇摈以叙进而问焉，以众辅志而弊谋。”“国危”指国有兵寇之难，，国迁”指徙都改邑，“立君”指无冢嫡而选于庶，有此三事，皆须，致万民而询”。万民包括：朝廷官府之群臣，乡遂公邑都鄙之群吏，三公及亲民之官州长所率领的万民，小司寇按爵秩尊卑之序，一一询问之。
这种致万民的“三询之朝”，是《周礼》的创制，而非史实。《小司寇》贾疏以及江永等均以盘庚迁殷作为“询国迁”之证。但是，我们细玩《尚书·盘庚》文义，便可看出，盘庚并没有向百官万民一一征询应该迁都于何处。他之所以做长篇讲话，是因为“民之弗率”，不肯服从他的迁徙计划，所以才使，有众咸造”，“诞告用亶”，实际上是做说服工作。这种说服，绝非温和的商询，而是充满警告，“乃有不吉不迪，颠越不恭，暂遇奸宄，我乃劓殄灭之，无遗育、无俾易种于兹新邑”，口气十分严厉。与《小司寇》所记绝非一类。
有些学者又举定公八年，卫灵公朝国人问叛晋；哀公元年，陈怀公朝国人问欲与楚、欲与吴两例，作为，询国危”之证。但是，他们在这里混淆了一个概念，就是把，国人”理解为全国人民，这是有问题的。赵光贤先生曾对《春秋》、《左传》所见“国人”做过详细比较，认为，《左传》之“国人”所指较杂，“但主要是贵族，有时指少数执政大官，有时又指一般国人，即城中之人”。卫灵公、陈怀公所朝之国人应是指贵族而言。
《周礼》设计的“三询之朝”，一方面是受孟子“民贵君轻”思想的影响，注意到民人的存在，同时给予他们应有的地位，这是韩非所没有的思想；另一方面也是对君权的限制，郑玄说：“《周礼》小司寇掌外朝之政，以致万民而询焉。其三曰询立君，其位：王南乡，三公及州长百姓北面，群臣西面，群吏东面，小司寇以叙进而问焉。如此，则大众之口非君所能掩，是王不得立爱之法也。”至确。可见，《周礼》中的王权，并非至高无上，神圣不可侵犯。
此外，《周礼》对王的人格并不绝对尊崇，而是有所保留。《地官·师氏》“掌以美诏王”，意即以善道告王使遵行之认为王之，善道也需要有人教之、喻之才会具有。相反，王与常人一样，也可能有恶言、恶行，因此，也要有人匡谏之，《地官·保氏》云“保氏掌谏王恶”，郑注“谏者，以礼义正之”。保氏的职责之一，就是随时匡谏王恶，使之改正。可见，《周礼》作者是一位性恶论者，连他理想国中的君王也不能例外，必须用有效的手段匡恶劝善。因此，让师氏导王于前，保氏纠王于后。这种思想对于主张绝对君权论的法家来说，是不可想象的，其渊源当与荀子有关。荀子十分重视规谏君王的作用，他认为，“周幽厉，所以败，不听规谏忠是害”，这是惨痛的教训。“拒谏饰非，愚而上同，国必祸”。因此，这一条是推行贤人政治的前提和保证。