退一步说，即使此三器有大宰名，亦未必就是《周礼》所说之大宰。《齐侯》云“余为大攻厄大史、大徒、大宰”，尚在大徒之下，显然，连侯国之相的资格都没有，又如何能为西周有大宰的说法加重分量？
在先秦史研究中，将文献与金文等出土材料相印证，是十分重要的。但是这种印证必须很慎重，很严谨。如果两者仅仅是名词相近或相同，所记并非为同一事，更非同一时，也硬扯在一起，或者再加发挥，那就无科学性可言了。《周礼》成书年代晚，内容极形复杂。不仅不少官名与西周相异，而且职责也相去甚远。由于它的官名远远多于西周实有之数，所以令人有应有尽有之感，面貌相似者触目皆是，要搞比附确实方便，以金文，大宰”证《周礼》大宰恐怕即是一例。
冢宰、大宰既非周相，那么周代是否有一个相当于宰相的职务呢1我们的回答是否定的，周代没有后世那种一人之下、万人之上的相。辅佐天子的是卿士集团，说详本章第三节。
侯国的情况与周王室相同，国君之下也有世卿组成的辅政集团。如鲁之三桓，郑之七穆，齐之高、国，晋之六卿等等均是。但是，平王东迁以后，王权衰落，血亲卿士集团日趋瓦解，卿士之间分权斗争愈益激烈，于是始有执政之卿出现。随卿士之间分权斗争而来的诸官分职，也逐渐固定并完善，官僚体制不断发育，趋于成熟。
到战国时，国君之下始分设将、相，分掌文、武二柄。再向前发展，严格意义上的百官之长，相”才最终出现。
（第三节 三公与六卿之制
在《周礼》的政权构架中，爵秩最高的是三公以及六卿，《春第六章《官)典命》云：
“王之三公八命，其卿六命，其大夫四命。及其出封，皆加一等。”可见，他们的地位尊于百官。
在汉儒心目中，三公六卿之制是西周的王制，《周礼》的布局，是西周典制的实录。但是，这不过是一种理想化了的王制，本无其事，下面分别加以说明。
三公之说，在《诗经》、《尚书》等典籍及金文中无可印证。《尚书·君奭》序，“召公为保，周公为师，相成王为左右”；《周本纪》，“宣王即位，二相辅之，修政，法文、武、成、康之遗风，诸侯复宗周”；都不言三公。公羊家为证成三公说，凭空加了一相，，天子三公者何？天子之相也。天子之相则何以三？自陕而东者周公主之，自陕而西者召公主之，一相处乎内”，“处乎内”之相为谁，则语焉不详。可见其语出无据。
先秦文献中，明确提到三公的只有《墨子》，其文云：
昔者傅说居北海之洲，圜土之上，衣褐带索，庸筑于傅岩之城，武丁得而举之，立为三公。
但是，殷代并无三公之制。刘师培说傅是官名，恐难成立，因为傅岩显然是地名。传世甲骨以武丁期为最多，若傅说果为三公，何以不见于卜辞？《墨子》不过是把三公作为天子之佐的代名词，这种用法亦见于《史记》，如苏代说“今赵亡，秦王王，则武安君必为三公”，同样不能作为秦国行三公制的证明。传统的看法认为，秦朝始行三公九卿之制，但是安作璋、熊铁基认为，秦朝的御史大夫太尉与丞相的地位并不等同，因此，“秦时是没有三公的，”三公正式成为法定的官名，那是成帝时候的事，”据此，则西汉成帝以前无三公之制。
耐人寻味的是，汉儒尽管都说西周行三公之制，但对于三公之所指，却极有争议，大致上有今文说与古文说两大派，“今《尚书》夏侯、欧阳说，天子三公，一曰司徒，二曰司马，三曰司空”，“古《周礼》说，天子立三公，曰太师、太傅、太保，无官属，与王同职”。今文学家之“三司说”，不过是据战国时列国官制推测王制，并无根据从《尚书·立政》等篇以及金文来看，西周王室三司之地位并不高，不可能有“三公”那样高的权势。所谓“古周礼说”，亦无可考。殆据《大戴礼记·保傅》篇所述周制为说，其文云：“昔者周成王幼，在襁褓之中，召公为太保，周公为太傅，太公为太师。”贾谊《新书·保傅》等篇亦有类似的话。可见，这是西汉初较流行的一种说法，如前所说，这是在周、召二相辅政的记载上累加起来的说法，不可信从。
汉儒的三公说与六卿之制放在一起，便产生了种种纠葛，如按今文说，以司徒、司马、司空为三公，则六卿中地位最尊的冢宰反不为公，这是悖于情理的。于是，后儒想方设法为之圆通，如郑玄《尚书大传》注提出一公兼二卿之说：“与大宰、司徒同职者则谓之司徒公，与宗伯、司马同职者则谓之司马公，与司寇、司空同职者则谓之司空公。一公兼二卿，举下以为称。”若如其说，则《尚书·顾命》“乃同召太保奭、芮伯、彤伯、毕公、卫侯、毛公”六人之中必有三人不为卿，这又与汉儒以召公奭等六人为六卿之说相抵牾。伪孔传见六人之中太保、毕公、毛公称公，便以《周礼》六卿的顺序相比附，指此三人为三公：召公领冢宰，毕公领司马，毛公领司空，一公领一卿。这是臆说，并无根据。其时同称公者，还有周公、太公、苏公、荣公等，岂止“三公”，而且诸侯也多称公。童书业先生说，“‘公’则诸侯之尊称，天子之命卿尊亲（周公、召公、虢公、虞公等）、先代之后（宋公）皆称之，非爵位也，诸侯在国内亦泛称为‘公’”，至确。再者，《尚书·毕命》序有，康王命作册毕”之语，明毕公乃作册，而非司马。因此，伪孔传之说仍不可通。
《汉书·百官公卿表》另出新说：“记曰：三公无官，言有其人然后充之。”胡安国《春秋传》加以发挥，“古者三公无其人，则以六卿之有道者上兼师保之任，冢宰或阙，亦以三公下行端揆之职”。孙诒让从此说。’若如此说，则三公与六卿无严格区别，于理未安。这些纷杂的歧见只能说明，汉儒的解释具有很大随意性，不能盲目相信。
有趣的是，《周礼》三公与汉代今古文三公说都不同：《周礼》中自有司徒、司马、司空，则三公绝非“三司”；《周礼·地官》又有师氏、保氏，则三公亦非“三太”。郑玄说
“三公者，内与王论道，中参六官之事，外与六乡之教”(，但是，通观全书可以发现，三公不过是有职无权的荣誉性职务，唯礼宾贤能，献书于王，退而以乡射之礼五物询众庶而已，主要参与教化之事。《周礼》将三公列于地官，正是由于此，从这一点看，《周礼》三公倒像秦汉之际的三老。
《地官·叙官》云“乡老，二乡则公一人”。这里有两点值得注意，一是公称“乡老”，二是公立于乡。上古时，公与老往往可通用，《方言》云：“凡尊老，周、晋、秦、陇谓之公。”《周礼》王置六乡，则有三乡老，即三公。战国时魏已有三老之职，《管子·度地》也有之，均为地方小吏。及秦，遂于每乡设三老，使之掌教化：“十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼，三老掌教化···”。汉承秦制，“举民年五十以上，有修行，能帅众为善，置以为三老，乡一人。择乡三老一人为县三老，与县令丞尉以事相教，复勿徭戍”、。汉代乡设三老已成定制，且增设乡三老，其职权并不大，但“有较高的政治地位和社会地位，不但可与县令丞尉分庭抗礼，以事相教，而且可以直接上书皇帝，皇帝也往往采纳他们的意见和建议”。与秦汉乡三老相比，《周礼》三公不仅名称相似，作用相仿，而且同设于乡上。很显然，《周礼》作者受到秦汉之制的影响。所不同的是，《周礼》的乡，地域要大于秦汉的乡，三公地位也高于三老。这种不同，恰恰表明作者要加大教官在六官中的分量，突出教化在治国中的地位。这与汉初统汉者重视乡老的作用、提高乡老地位的做法是相吻合的。
《周礼》六官之制，是设官分职的总框架，是全书最重要的制度之一，学人多信其为唐虞故制。《尚书·尧典》云：
乃命羲、和，钦若昊天，历象日月星辰，敬授民时。分命羲仲，宅嵎夷，曰旸谷。寅宾出日，平秩东作。日中，星鸟，以殷仲春。厥民析，鸟兽孳尾，申命羲叔，宅南郊，曰明都。平秩南讹，敬致。日永，星火，以正仲夏。厥民因，鸟兽希革。分命和仲，宅西，曰昧谷。寅饯纳日，平秩西成。宵中，星虚，以殷仲秋。厥民夷，鸟兽毛毨。申命和叔，宅朔方，曰幽都。平在朔易。日短，星昴，以正仲冬。厥民隩，鸟兽氄毛。
郑《目录》援此证六官有所沿袭：“六官之记可见者，尧育重黎之后，羲、和及其仲、叔四子，掌天地四时。”孙诒让也说：“《虞书》羲、和四子，为六官之权舆。”《史记正义`五帝本纪》则直以羲、和为“相天地之官，若《周礼》天官卿、地官卿”，“羲仲主东方之官，若《周礼》之春官卿”，“羲叔主南方之官，若《周礼》夏官卿也”，“和仲主西方之官，若《周礼》秋官卿也”，“和叔主北方之官，若《周礼》冬官卿”，云云。这是毫无根据的比附，金鹗曾加以驳斥，“古天官皆治天事，尧以羲、和之伯分掌天地，其仲、叔分掌四时，此治天事之官有六，非周六官也”，认为《尧典》羲、和六官是六位，治天事之官”，而非天地四时之官，其说至确。太史公说，余先周室之太史也，自上世尝显功名于虞夏，典天官事”，此天官当是主天象之官，《史记》有《天官书》记天象，可做佐证。因此，指羲、和四子为《周礼》六官，是用《周礼》套上古事，不可凭信。
《左传》记郯子论古官：黄帝以云纪官，炎帝以火，共工以水，大皞以龙，少皞以鸟，并说：
我高祖少皞挚之立也，凤鸟适至，故纪于鸟，为鸟师而鸟名；凤鸟氏，历正也；玄鸟氏，司分者也；伯赵氏，司至者也；青鸟氏，司启者也；丹鸟氏，司闭者也；祝鸠氏，司徒也；鸠氏，司马也；鸠氏，司空也；爽鸠氏，司寇也；鹘鸠氏，司事也；五鸠，鸠民者也。
这是郯子用当时语言追述朦胧的古事，有很大的添加成分，若如其说，则少皞氏已知分、至、启、闭（分指春分、秋分，至指夏至、冬至，启指立春、立夏，闭指立秋、立冬），这是不可能的。我国在殷代时犹无四季之分，而只能分一年为，两岁”，即禾季与麦季。春、夏、秋、冬四季的分法，始于春秋以后。《左传》僖公五年有“凡分、至、启、闭，必书云物”的记载，但明确提到立春、立夏、立秋、立冬的，则是《吕氏春秋》。所以郯子所说，水分很多。至于他以，五鸠”为司徒、司马、司空、司寇、司事，更是以后制说往事。应劭、服虔则更以五方、五色说云、火、水、龙诸官，都是用后世盛行的五行说臆测古昔，但毛奇龄仍深信不疑，以之为《周礼》六官之证，可见其拘泥。
论者又多引《管子·五行》文为《周礼》六官之证：
昔者黄帝得蚩尤而明于天道，得大常而察于地利，得奢龙而辩于东方，得祝融而辩于南方，得大封而辩于西方，得后土而辩于北方。黄帝得六相而天地治，神明至，蚩尤明乎天道，故使为当时；大常察乎地利，故使为廪者；奢龙辨乎东方，故使为土师；祝融辨乎南方，故使为司徒；大封辨于西方，故使为司马；后土辨乎北方，故使为李。是故。春者土师也，夏者司徒也，秋者司马也，冬者李也。
据房玄龄注，“土师即司空”，“李，狱官也”，李或作理。《五行》篇虽有天、地、春、夏、秋、冬六官之名，但与《周礼》六官仍有本质的区别。《五行》之地官为廪者，房注，
“廪，给也。谓开廪以给人也”，是个仓廪之官，而司徒是夏官，因此六官之中没有中央土，没有阴阳与五行的结合点。所以，尽管与《周礼》六官面貌相似，但相去甚远。
关于职官分部，又有《史记·天官书》的“五官说”。司马迁根据战国以降人们对星空的描述和区划，提出了中宫、东宫苍龙、南宫朱鸟、西宫咸池、北宫玄武的星空分区法。五官之中，中宫最重要，它包括北极星、北斗星在内的拱极区，是“太一常居”之处，《史记正义》云：“泰一，天帝之别名也。刘伯庄云：‘泰一，天神之最尊贵者也。’”太一周围的星象征三公、妃嫔及十二藩臣。其余四宫是：
东宫为天帝之明堂和帝廷：“心为名堂”，“大角者，天王帝廷”。主要的星官有“左角李，右角将”。李即理，主狱讼；将即将帅，在天帝左右。“摄提”星掌建时节。
南宫为帝后居处：“轩辕，黄龙体，前大星，女主象”，此处亦为天子巡幸处，故亦有十二藩臣之星及执法、将位等星官。
西宫所用较杂：五潢星代表“五帝车舍”，胃宿为“天仓”，“毕曰罕车，为边兵、主弋猎”，天帝驾临时，白虎星“主葆旅事”。
北宫的营室为帝之“清庙”，“南斗为庙”，“建星者旗也。牵牛为牺牲”，虽以祭祀为主，然亦有羽林天军等星官见在。
《天官书》多取战国星家甘、石之文，因此可以看做战国时人对设官分职的一种意见。五官已有五行气味，但它们都是天帝的活动场所，而不是部别职官的框架，这与《周礼》的六官仍不可等同视之。
《周礼》的六官体系，显然是比较了以上各种说法，吸取各家之长，然后按阴阳五行思想编织而成的新的体系，在先秦是无人提出过的。
《淮南子·天文训》则有与《天官书》类似的五官说：“何谓五官？东方为田，南方为司马，西方为理，北方为司空，中央为都。这应看做汉初人对设官分职的一种意见。
《春秋繁露·五行相胜》篇的分职大致与《淮南子》同，“木者，司农也”，司农即田官；“火者，司马也”，“土者，君之官也，其相司营”，“金者，司徒也”，从司徒职守看，似为统兵之宫，而火者司马似为司民之官，与《周礼》司徒、司马职掌相反；“水者，司寇也”。但是，《春秋繁露》的五行之官有相胜之义，司农如叛，则司徒诛之，即金胜木；司马有邪谗荧惑其君，司寇诛之，即水胜火；君太奢侈，过度失礼，则民叛之，即木胜土（《五行相胜》云，“木者，农也；农者，民也”)；司徒弱，不能使士众，则司马诛之，即火胜金；司寇执法阿党不平，则君相司营诛之，即土胜水。可见此五官有相制约的关系，这不仅为《淮南子》所无，也是《周礼》所没有的。《周礼》各职之间的制约，是通过法，而不是五行相胜，这一点已在第五章内论及。
西周社会在王之下确有一个卿士集团，但它与《周礼》六卿有重要区别。后者仿天地四时而设，员数恒定，必是六人，职司各异，但爵位不世袭；而前者则与之相反，员数不定，分职不明，爵位世袭，现申述如下。
西周封建社会，采用的是宗法封建制的国家政体，这是周人的创造。它不仅不同于殷代方国联盟的政权形式，而且有别于秦汉中央集权的政权形式。
周人灭殷前，偏处于丰镐之地，武王伐纣代有天下后，为了迅速稳定局面，“封建亲戚，以藩屏周”。这是一个染有浓厚宗法血缘色彩的建国纲领。《左传》僖公二十四年，富辰对周襄王说：“周之有懿德也，犹曰‘莫如兄弟’，故封建之。其怀柔天下也，犹惧有外侮，扞御侮者莫如亲亲，故以亲屏周。”要捍御外侮，最可靠的力量，莫如兄弟叔伯之亲。因此，周初几次分封，受封者多是文、武之后，周公之胤。据《荀子·儒效》篇，周初封国七十一，其中姬姓之国五十三。
宗法制与分封制确定了周天子“天然尊长”的地位。作为王权的辅弼和补充，天子之下有一个以王的兄弟叔伯为主的亲缘贵族集团，即卿士集团，金文称为，卿士”。它是国家政权机构中的一个高级层次，位尊权重，故《尚书·顾命》将卿士列于邦君之前，《诗经·小雅·十月之交》卿士亦居众官之首。下面我们对周代卿士集团的情况略加分析。
《尚书·顾命》云：“惟四月，哉生魄，王不怿。甲子，王乃洮颒水。相被冕服，凭玉几。乃同太保奭、芮伯、彤伯、毕公、卫侯、毛公、师氏、虎臣、百尹御事。”成王临终所召太保奭等六人显系王之卿士，因此不少人以之作为西周行六卿之制的铁证。江永说：
“《周礼》六卿之制至成王末年犹可考，《顾命》同召大保奭、芮伯、彤伯、毕公、卫侯、毛公，是六卿也。”，毛奇龄也持此说。但是《顾命》下文又出现一位齐侯吕伋，“太保命仲桓、南宫毛俾爰齐侯吕伋，以二干戈、虎贲百人，逆子钊于南门之外。延入翼室，恤宅宗”，在成王丧礼上，吕伋由南宫毛、仲桓引导，率百人卫队迎接太子钊进入翼室为丧主，其身份非卿士不足以当之。