一九一四年，欧洲大战，中国于八月初六日，宣告中立。日本借口“履行《英日同盟条约》，维持东亚平和”，八月十五日，对德发最后通牒。要求：
（一）德国舰队，在日本中国海洋方面的，即时退去；如不能退，立即解除武装。
（二）将胶州湾租借地全部，以还付中国的目的，于一九一四年九月十五日以前，无偿、无条件，交付日本官宪。
限八月二十三日答复。届期，德国无复；日本遂向德国宣战。英军从劳山湾上陆，日军从龙口上陆。十月三十一日，向青岛开始总攻击。十一月初七日，青岛降。
日本对德发最后通牒时，事前并未同中国商量，事后才由日使日置益，告知外部。旋代理公使小幡又向外部声明：“此举系为履行《英日同盟条约》，维持东亚和平起见。决不占中国的土地。”中国于九月初三日，宣告中立。画莱州、龙口和接近胶州的地方为战区，并与日本约，以潍县车站以东为界，日兵不得越界而西。日兵于九月初三日，从龙口上岸，就占领城镇和邮电机关征发物件，役使人民。二十六日，占潍县车站。十月初六日，派兵到济南，占领胶济铁路全线和铁路附近的矿产。政府抗议。日本说：“胶济铁路公司，由德政府直接管辖，系德国国有的公司，就是胶州租借地延长的一部。”青岛降服后，将海关人员，尽行驱逐，文件财物，全行押收。中国据一八九九年四月十七日《青岛设关条约》和一九○五年《修订条约》“海关由德国管理；而海关人员，由中国自派”抗议。日人置诸不理。中国要求日本撤兵。日本于一九一五年一月十八日，由公使日置益，径向袁总统，提出五号二十一条的要求。
第一号
（一）承认日后日德政府协定德国在山东权利，利益让与的处分。
（二）山东并其沿海土地及各岛屿，不得租借割让与他国。
（三）允许日本建造由烟台——或龙口——接连胶济路的铁路。
（四）自开山东各主要城市为商埠。——应开地方，另行协定。
第二号
（一）旅顺、大连湾、南满、安奉两铁路的租借期限，均展至九十九年。
（二）日本人在南满、东蒙，有土地的所有权及租借权。
（三）日人得在南满、东蒙，任便居住往来，经营商工业。
（四）日人得开南满、东蒙的矿。
（五）南满、东蒙：（A）允他国人建造铁路，或向他国人借款建造铁路；（B）以各项课税向他国人抵借款项，均须先得日本政府的同意。
（六）南满、东蒙，聘用政治、财政、军事各顾问、教习，必须先向日政府商议。
（七）吉长路管理经营事宜，委任日政府。从本条约画押日起，以九十九年为期。
第三号
（一）将来汉冶萍公司，作为合办事业。未经日政府同意，该公司一切权利产业，中政府不得自行处分，并不得使该公司任意处分。
（二）汉冶萍公司各矿附近的矿山，未经该公司同意，不得准公司以外的人开采。——此外凡欲措办，无论直接间接，恐于该公司有影响的，必先经该公司同意。
第四号
（一）中国沿岸港湾及岛屿，概不租借或割让与他国。
第五号
（一）中央政府，聘日本人为政治、财政、军事等顾问。
（二）日本人在内地设立寺院、学校，许其有土地所有权。
（三）必要地方的警察，作为中日合办。——或由此等地方官署，聘用多数日人。
（四）由日本采办一定量数的军械。或设中日合办的军械厂，聘用日本技师，并采买日本材料。
（五）接连武昌与九江、南昌的铁路，及南昌、杭州间，南昌、潮州间铁路的建造权，许与日本。
（六）福建筹办路矿，整理海口，——船厂在内，——如需用外资，先向日本协议。
（七）允许日人在中国传教。
并且要求中国严守秘密；傥或泄漏，日本当更索赔偿。——英美两国，向日政府质问条件；日本答复，把第五号全删，其余亦只举出轻的。
中国以陆征祥、曹汝霖为全权委员，于二月初二日，与日本开始会议。旋日使日置益，因坠马受伤，陆曹二人，都到日使馆里去，就日使床前会议；至四月十七日，会议中止。二十六日，日使提出《修正案》二十四条，声言“系最后修正案。傥使中国全体承认，日本亦可交还胶澳”。中国政府，亦于五月初一日，提出《最后修正案》，说明无可再让。初七日，日本对我发出最后通牒。“除第五号中关于福建业经协定外，其他五项，俟日后再行协商；其余应悉照四月二十六日《修正案》，不加更改，速行承诺。以五月九日午后六时为限。”
五月初九日午前，中国政府，即答复承认。
美国政府，于五月十三日，向中日两国政府，发出同样的通牒。申明：“中日两国政府，无论有何同意，或企图，如有妨碍美国国家及人民在中国条约上之利益，或损害中国政治上领土上之完全，或损害关于开放门户商工业均等之国际政策者，美国政府，一律不能承认。”
而中国陆征祥与日使日置益，于五月二十五日，订结条约二十一条。