同时,我们也要看到,四川省适合开发的面积至少在15万平方公里以上,其中平原面积至少有近5万平方公里。如果与国土可开发面积相近的日本、德国、法国等最发达国家相比,经济总量仅为其0.6%、0.9%、0.1%;与国土可开发面积相近甚至明显更小的英国、意大利、西班牙、荷兰、瑞士等较发达国家相比,经济总量仅为其14%、15%、22%、39%、52%;与国土可开发面积比四川省小几倍的韩国、台湾等新兴工业化和地区相比,经济总量仅为其30%和70%;与我国大陆排名居前5位的广东、江苏、山东、浙江、河南相比,四川省的可开发国土面积比这些省份多1-2倍,但经济总量却只有40-78%之间。因此,尽管四川省的实际开发面积仅占全省国土面积的三分之一左右,但如果能够充分地发挥其开发潜力,仍然可以形成很大的经济总量,支撑全省的发展。多点多极战略,正是基于空间开发不足、利用效率不高的实际,指出要加大对一些中心城市、重点城市群和经济区的开发。从可重点开发的区域分析,到2017年,成都城市群、川南城市群和川东北城市群的地区生产总值之和可能达到45000亿元以上,普遍要翻一番。其中成都城市群的区域国土面积仅占全省的15%左右,如果再减去禁止开发和限制开发区,真正用于开发的面积可能不到6%,但GDP要占全省的50%以上。川南城市群和川东北城市群可开发面积可能只占全省的12%,也将形成近20000亿元的GDP,要占全省的40%左右。多点多极战略正是基于上述区域气候宜人,水资源较充沛,平原和浅丘面积占总面积大,比较适合集聚人口和产业的实际,提出要注重抓好这些区域的开发,进一步释放开发潜力。
4.正确把握了多点多极战略与原有战略的关系
多点多极战略是对过去实施的区域发展战略的继承和创新。四川省过去的区域发展战略,虽然主要围绕以成都为中心展开,但每一阶段都将加快新的区域开发作为努力的目标。20世纪80年代中期提出的“依靠盆地、开发两翼”的战略,就是将成都平原的壮大作为全省开发的主要支撑,将宝成铁路、成昆铁路以西和襄渝铁路、川黔铁路以东作为新拓展的两大区域;1992年,四川省进一步提出“一线、两翼”战略,将“依托盆地”具体到依托成德绵乐一线的中心城市和实力较强的10多个县(区),并且将两翼具体到攀西和川南,继续推进有潜力的两翼开发。1995年,四川省又将战略调整为“两点、两线、两翼”,即围绕成、渝两个特大城市,着力推进绵阳经德阳、成都到乐山一线,成都经内江、自贡至重庆一线,核心是加大沿两大重要交通要道沿线城市发展,同时继续加大攀西、川南开发力度。1997年重庆直辖后,四川省根据四川区域开发的新形势,在《四川省国民经济跨世纪发展战略》中又提出,实施“一点、一圈、两片、三区”,即依托成都,加快成都平原经济圈建设,加快攀西、川南的资源开发,加快丘陵地区、盆周山区和民族地区经济发展,首次将部分落后地区的经济发展纳入到全省区域战略中,进一步扩大了开发的范围。西部大开发以来的实施的“四川区域协调发展战略”,以及“十一五”期间提出的“五大经济区协调发展”战略,更充分地体现了推进全域发展的指导思想。
虽然过去的区域开发战略,已经开始注意到全域的发展问题,也在力图培育新的增长极,但由于当时全省经济发展落后,发展条件相对较好的区域性中心城市尤其是成都市,对生产要素集聚能力很强,因此无论是依托盆地还是直接依托成都发展的结果,是成都市得到更快发展,部分盆地内的区域性中心城市发展也较快,尽管攀西和川南的开发也取得很大进展,但总体发展水平不高,作为增长极的作用没有很好发挥出来。
多点多极战略,既继承了促进区域协调发展的思想,又对多个层次的发展指出了方向。它要求成都注重提升发展,要求各市(州)加快发展,要求县域经济要迅速壮大。同时还对城市群众、经济区的发展都有明确的导向,增强了发展的全面性。
四、既注重长期规划也重视近期对策措施
多点多极支撑格局的形成,需要经过长时间努力,需要采取措施从各个方面去推动,要在理清思路、明确长远目标的前提下,制定科学的规划,明确目标,有计划、分阶段推进。
1.着力构建“一核多点多极”的空间格局
当前,构建多点多极发展格局,要以建成全面小康社会为目标,以科学规划为引导,以优化空间布局为取向,以促进区域合理竞争为前提,有重点、分梯次、统筹协调推进,在充分发挥先进地区领先发展的同时,加快培育新的支撑点和增长极,加快推动民族地区、革命老区、贫困地区奋力追赶,形成“一核带动,多点呼应,多极支撑”的格局。
提升和强化成都核心地位。成都市作为综合功能配套的城市,重点发挥现代服务、先进制造和科技文化等辐射带动功能,进一步壮大经济实力,强化辐射带动能力,引领全省经济迈上新台阶。成都与排位居前的中心城市相比,无论是经济总量还是发展水平,无论是开放程度还是竞争能力,都存在较大差距,继续支持成都领先发展,提升其在全国特大城市中的地位,通过天府新区建设和老城区的改造,使其具备成建制配置先进制造、科研开发、现代服务等功能,将为多点多极培育开辟更加广阔空间。
大力培育多个特大城市。目前,四川提出建设百万人口的城市已经超过10个,有的城市则将建成百万人口城市的时间进一步提前。之所以出现如此大的变化,既与国内外环境急剧变化有关,也与四川省在全国的地位提升有关,还与工业化城镇化出现深刻变化有关。针对城镇化尤其是区域性中心城市建设步伐加快的情况,四川省要高度重视有可能成为“增长极”的城市建设,深化对这些城市的功能定位,使规划更加符合四川省未来城镇发展实际。地区生产总值突破千亿元的其他市(州),应根据其中心城区的规模、区位优势、发展潜力等,分别推动其向具有一定综合功能的区域性经济中心发展,并突出其特色,强化中心城区的功能。可以考虑在大力推进区域性中心城市建设、培育十个百万人口特大城市基础上,选择具有承载能力的城市,用5年或者更长一点的时间,将其建设成为人口超过200万人,地区生产总值达到3000亿元以上的特大城市,中心城区经济总量超过1000亿元。同时建设10多个人口在50万人至100万人的大城市,作为各区域中重要的支撑点。
加快形成多个经济发展轴。适应成渝经济区建设“五带”的需要,根据四川省初步形成的空间布局条件,依托一核和高速公路、铁路和水运走廊,构建成德绵、成眉乐、成遂南、成资内、自宜泸、达广、攀西七大发展轴,促进人口和产业向这些区域集中,进一步强化其集聚发展的态势。考虑到各发展极之间的水平差异很大,应根据不同发展轴所处的阶段的未来开发任务,编制相应的开发规划和制定推进的具体政策。同时,积极谋划广元至巴中、阿坝至甘孜的特色产业发展和生态屏障建设,谋划藏羌彝文化走廊建设,推进其向新的发展轴过渡。
2.积极推进经济区和城市群的构建
加快经济区和城市群的发展,将深化各点、极的发展,形成区域分工更加合理、发展步伐更加协调、全域推进更加有力的新局面。从当前加快培育四川省经济增长极的条件看,成都经济区地区生产总值占全省的60%左右,已经成为中西部地区省域范围内最大的综合性经济区,是引领全省发展的龙头。川南经济区近年来发展速度很快,未来几年如果能持续保持这种势头,将对全省经济发展尤其是制造业的扩张起到更大支撑作用,将川南培育成为新的经济增长极,条件比较成熟,应以更大的力度推进。川东北经济区和攀西经济区也在竞相追赶,经济总量和产业水平开始呈现跃升之势,也需要加快培育提升其在全省经济发展中的影响力。
顺应各城市群发展阶段特点推进城市群建设,有利于完善城镇等级体系,强化城镇之间的合理分工协作,支持区域性中心城市在区域发展中发挥更大作用。成都城市群当前发展的主攻方向是提升水平,强化综合辐射带动能力,继续保持中西部领先地位,要通过强力推动成德绵乐同城化发展,形成整体融合;川南城市群当前发展的主攻方向是壮大现代制造业规模,扩大经济总量,通过强力推动自泸内宜一体化发展,逐步形成你中有我的新格局;川东北城市群和攀西城市群发育程度略低一些,当前的主攻方向是在增强各城市实力的同时,明确各自的分工,加强彼此间的协作,形成密切联系。围绕城市群建设,要深化四大城市群规划,对内部区域空间进行整体安排,构建科学合理的区域城镇体系,确定内部各城市的功能分工,统筹区域基础设施和公共服务设施建设工作。当前,对条件比较成熟的成都和川南城市,要率先编制和实施一体化规划,同时细化和落实相关的专项规划。对川东北和攀西城市群,则根据各自的情况和当前的主要任务,推进交通、信息、产业、城镇发展规划的衔接和统一,以指导城市间基础设施一体化和网络化建设。
在暂时还不具备大规模地推进城市间同城化发展之前,可以考虑对条件比较成熟的相关城市开展同城化建设试验。除正在加快推进的成德绵同城化外,当前可以考虑川南的自贡和内江、宜宾和泸州,川东北的南充和遂宁等。
3.采取多管齐下的推进措施
首先,城市新区作为加快形成多点多极的重要载体,尤其是区域性中心城市的新区建设,能够更好地支撑现代产业的发展,留住高层次的人才,必将成为培育多点多极的突破口。要高起点规划建设一批城市新区,在尽可能短的时间里形成新城区框架,配置好能够更好支撑现代产业运行、更好满足人们居住的现代功能,并将支撑大型商业、物流和金融,高端产业、总部办公和科教文化等运行的功能作为重点,成建制地引进一批先进制造业和服务业,培育能够引领发展的新兴产业,使这些城市新区能够在区域经济发展中发挥更强带动作用,成为城区新的增长点。
其次,要把承接现代产业作为重中之重,借助部分区域性中心城市的产业园区通过调区和扩区后,功能得到显著提升的基础,借助城市新区开始形成的现代服务能力,以更长远的眼光谋划产业发展,摆脱现有产业发展局限,力争成建制地引进一批先进制造业和服务业,形成新的产业集群,培育一批能够引领发展的新兴产业,重塑城市的产业结构。
第三,借鉴一些城市在优化城区布局,建设组合型城市方面的成功经验,不仅在新区建设中充分考虑城区的组团式布局,尽可能防止出现城市病,也可以考虑通过调整行政区划,将一些与主城区密切相联的县城作为城市的直辖区建设,使其成为中心城区的组成部分。从一些地方的实践效果看,这种调整将直接扩大中心城区的功能空间,使得有限的土地和资金能够集中在重点建设,也有利于克服重复和低水平建设。在行政区划调整没有得到批准前,可以考虑先按同一城区进行功能分工并统一规划和建设,待条件成熟后再撤县建区。
第四,强化区域协调发展的共识,在相关城市之间形成更大力度的共推共建,建立以城市群为基础的经济合作机制,探索促进产业整合的相关政策,建立不同城市间的政策协调机制,有力地推动跨区域的产业、基础设施、市场、生态等的建设。
4.分层次夯实县域经济基础
四川省的59多个扩权试点县,其中有20余个县人口超过百万人,县城集聚的人口规模超过10万人,多的已经达到30万人以上,已经成为区域中重要的节点。加快这些县城的发展,有利于促进人口的进一步集中,有利于为区域性中心城市的发展创造更加牢固的基础。同时,许多县也是革命老区、贫困地区发展的重要支撑,大力推动这些县的发展,将明显增强其带动能力。此外,一些重点集镇在交通条件显著改善的情况下,也具有发展成为次区域重要节点的可能性,省政府近期召开的新型城镇化工作会议,提出了“百镇建设试点行动”,在夯实底部基础上又有新举措。有选择地推动部分集镇向中小城市过渡,也是构建多点多极发展格局的重要任务。
(执笔人:盛毅杜肯堂)