2.1政策执行中的冲突问题及其理论基础
因政策执行是由政府机关所主导和参与的社会政治行为，在这一过程中所发生的冲突事件或问题，可以说是一种社会冲突现象，但又明显不同于一般的社会冲突，其主要原因在于，冲突一方是政府部门或由其授权的其他社会组织，即与国家政府组织之间存在某种密切联系。对政策执行冲突问题研究，不仅要结合社会冲突理论研究的基本成果，也要结合政治学、经济学、公共政策以及政策执行等理论进行研究，以求从中探索出政策执行冲突的内在规律。
2.1.1社会学视野中的冲突理论
政策执行冲突的理论基石是建立在社会冲突等理论研究的基础之上的。自20世纪40年代中期以来，著名社会学家T.帕森斯创建了结构功能主义学派和理论体系，该理论认为社会体系中共同的价值观在集聚社会力量、加强价值取向整合、促进社会稳定等方面具有重要的作用，冲突是社会发展中不可避免的“病态”，通过价值整合能有效寻求冲突的化解机制。帕森斯认为，社会体系基本上是处于一种均衡稳定的状态，不存在结构性的冲突，即使存在局部的冲突则被视为社会行为的失序、社会制度的紊乱和社会系统的破坏，是一种不利于社会稳定和社会发展的，与诸如越轨与抗争等社会现象同质的社会“病态”。因而帕森斯出于对一种概念体系的构建来阐发对社会制度化过程的关心，认为冲突是非正常的有悖于社会制度范式的现象存在。在他的正式社会制度分析架构中，不可避免地低估了冲突的实际价值。帕森斯所设想社会体系的稳定性、和谐性与共同价值观实际上是一种乌托邦。他似乎把冲突看成了一种须由社会实体的某些体制来治疗的病症[64]。但帕森斯对冲突问题的思考引起了社会各界的关注，也是有益于人类及对社会冲突问题探索的开拓。20世纪50年代中、后期所形成的西方社会学派对当时在学术界占据主导地位的结构功能主义流派进行挑战而闻名天下，西方社会学派立足于社会变迁的社会冲突问题，深入阐释社会冲突的内在运行机制及其过程。
在结构功能主义学派发展之后，随着第二次世界大战后短暂稳定的消退和冲突现象的普遍增长，一些社会学家对帕森斯理论进行反思和质疑，并吸取古典社会学家有关冲突的思想，批评和修正结构功能主义的片面性，产生继结构功能主义学派之后有重大影响的社会学流派之一。主要代表人物有：L.A.科瑟尔、R.达伦多夫，刘易斯·科塞等。
（1）科瑟尔的冲突理论。科瑟尔在《社会冲突的功能》（1956）中最早提出了冲突理论。他不赞成帕森斯所提出的冲突仅仅具有破坏作用的比较片面观点，而将结构功能分析方法运用到社会冲突理论研究中，认为冲突具有双向功能，不仅具有负面作用，也具有某些正面作用，这些正面作用主要表现在，一定条件下的冲突有利于维护社会的连续性、防止社会系统的僵化、减少对立两极化产生的可能性、增强社会组织的适应性和加强社会的整合等正向功能。
（2）达伦多夫的冲突理论。著名的德国社会学家达伦多夫（Ralf Dahrendorf）引用韦伯社会科层组织中的权威与权力的概念，借鉴马克思主义的经济基础动力学说来分析社会冲突的原因、过程及其影响，从而创立了他的辩证冲突理论。达伦多夫认为冲突表示“有明显抵触的社会力量之间的争夺、竞争、争执和紧张状态”[65]。社会组织是持续不断地变迁和演进的，而社会变迁的基本动力来自冲突，每个社会单元在任何时空下都可能有变迁过程，都可能呈现出对立和冲突现象，可谓冲突“无时不有，无处不在”，冲突的根源是权力资源的稀缺性和权力分配的非均衡性，社会中必然存在部分人拥有支配他人之权力，而另外一部人则受权力拥有者的支配和压制。因此出自于权力争夺和权威拥有的动机，冲突是难以避免的社会现象。因而认为，社会的本质并不是“稳定、和谐与共同价值观的统一”，而是“强制性协调联盟”（Inperativety Coordinated Association），也就是运用权力压制冲突的一种极不稳定形式。冲突现象虽然能够受到暂时的压制、管理、疏导和约束，但无论是哲学大师或现代暴君，都无法彻底消灭冲突。[66]
（3）刘易斯·科塞的冲突功能论。社会学家刘易斯·科塞（L.A.Coser）认为“所谓冲突是对价值观信仰以及对权力、地位、资源分配而引起的斗争。在斗争中，一方企图中和或伤害或消除另外一方。”[67]科塞批判了达伦多夫强调冲突只有破坏性功能的片面观点，而主张冲突亦有建设性作用。但是，无论达伦多夫的辩证冲突论，抑或科塞的冲突功能论，都未能够摆脱功能主义的阴影，概念的模糊性也是他们冲突论的一大缺陷，在达伦多夫和科塞看来，诸如仇恨、战争、竞争、敌对、紧张、矛盾、争吵、分歧、不一致、争论、暴力、对立、革命、争端等等，直接的或间接的，情绪的或行动上的互动，都可包括在“冲突”这一定义之内。如此宽泛的定义，几乎包容了人们之间、群体之间的所有互动形式。[68]与之有所不同的是，狭义上的冲突则指的是不同主体之间的矛盾积累到一定程度时，所表现出来的比较激烈的争夺、对抗甚至斗争的互动过程。
（4）小罗宾·威廉斯是从狭义上来对冲突进行定义的：“冲突是一方企图剥夺、控制、伤害或者消灭另一方并与另一方的意志相对抗的互动；真正的冲突是一场战斗，其目标是限制、压制、消灭，否则将受到对方的伤害；在复杂的现实世界中，有些公开的斗争是依据规则进行而且目标有限，这时对抗行为的首要目标是为了胜利而不是伤害对手，我们通常把这种冲突称为博弈。”[69]
（5）社会学家特纳则认为冲突是公开活动的直接行为，将冲突视为表面上的直接行动，他认为，“冲突是两方之间公开与直接的互动，在冲突中每一方的行动都是意在禁止对方达到目标。[70]在他们看来，冲突是一方致力于剥夺、控制、伤害或者消灭对方的直接互动和激烈争执的行为冲突，这种冲突可能是受到制度约束的博弈，也可能是制度失灵所导致的暴力行为。”
2.1.2政治学视野中的冲突理论
乔纳森·H·特纳认为，政治体系中存在着使政治冲突具有必然性的政治体制或政治机制。政治权力与政治权威的客观差异性必然使某些政治主体力图控制或镇压其他政治主体，或者因政治体系内部现有政治资源的匮乏和稀缺性，也将无可改变地在这些政治资源的分配或再分配过程中形成政治紧张和政治冲突现象。不同集团由于政治目标差异以及由此在他们中间产生争夺这一事实将必然导致政治冲突的最终爆发。[71]政治冲突拓展到政治体系更宽阔领域的几率的大小，更多地决定于统治集团而非被统治集团。而且，统治集团的政治行为决定着被统治集团如何被组织动员与动员到何种程度。[72]政治学视野中的冲突理论主要有：权力冲突、规则冲突、精英冲突、功能冲突、阶级冲突等。这些理论的提出标志着冲突政治学体系的最终形成[73]。
（1）权力冲突。冲突学者们不仅将政治权力看成稀缺资源和独占物，而且也把它视为维持政治稳定和发展的重要政治资源，具有冲突整合和政治控制的功能。而政治权力对政治资源的控制和分配优势，必然成为人们渴求获得或拥有尽可能多的政治权力的价值追求，由此可能引发政治权力之间的争夺与冲突。权力冲突的结果是政治结构或政治体系的重构，“在现存政治结构的机会与限制条件下，政治主体进行互动竞争冲突及其整合，同时作用于政治体系并重构这些体系，结果导致政治制度或政治规则的发展与演变，不过这种政治发展与演变要受政治结构的限制”。[74]
（2）规则冲突。规则冲突是由制度化的各种政治权威和利益集团互动的结果，也就是说参与政治活动的任何主体必须围绕政治规则进行，要么维护某些政治规则，要么打破某种政治规则而重建有利于自身需要的新规则，因此这一过程就是规则冲突的反映。政治主体自由行动的政治空间是由政治规则从外部予以保障的。政治学理论认为政治冲突规则是政治冲突的产品，是约束冲突的边界和时限，同时尽可能不损害冲突各方利益的政治均衡态势。
（3）精英冲突。精英论者最重要的主张是，在任何政治机构中只有少数政治精英能够掌握政权。精英理论是基于此种意识即公共政策是统治精英偏好和价值选择的结果[75]。托马斯·戴伊（Thomas Dye）和哈蒙·齐格勒（Harmon Zeigler）总结出政治精英模型，其特征主要有：只有少数人分配社会价值，民众无权决定公共政策；精英大多出自社会经济的上层；非精英上升到精英层位置必须是缓慢而又持续的，维护政治的稳定性和避免革命；公共政策没有反映民众的要求，只不过是精英们的价值选择，而改革公共政策将是渐进的而非革命性的；行动积极的精英们（Active elites）对民众的影响较大，公共政策过程是由上而下的而不是相反；权力流方向是朝上而决策流方向是朝下的。[76]
这些政治精英因在政治体系中占据主导地位，必然会成为政治冲突的重要主体。政治冲突主要反映的是政治精英们与社会公民之间以及政治精英集团内部的冲突。而政治主体的自利性和政治偏好的差异性必然导致精英集团不可能保持利益、价值等方面永恒的一致性，尽管他们有许多相似的或基本一致的话语体系，但各种天赋因素和本身所代表的利益集团的差异，使他们将永远陷于无终止的政治争夺或政治冲突之中。
（4）功能冲突。乔纳森·H·特纳在描述冲突的政治功能时把政治冲突比作人体的病痛，因为两者都可以充当危险的信号一让政治体系考虑重新整合自我力量。如果把政治冲突看作对政治体系肌体内的病患所作出的洞察，或许可以更容易地诠释政治过程。但功能主义者仅仅看到了政治冲突所带来的消极影响，因而极力反对政治冲突。冲突论者则反思功能主义者的某些观点，能更深层地看到政治冲突具有双重性的功能，把政治体系视为一个竞技场，更注重政治矛盾与斗争以及由此而引起政治冲突对政治发展的建设性功能。达伦道夫认为，“有些社会对立导致政治的冲突。然而这种冲突并非变得日益诉诸暴力和日益具有破坏性，而是通过各种组织和机构得到抑制，通过组织和机构，冲突可以在宪法制度之内得到表现。政治党派、选举和议会，使得冲突成为可能，又不至于爆发革命。”[77]
（5）阶级（阶层）冲突。马克思认为政治冲突的发展过程可以从两个维度进行考察。首先是政治维度，即政治体系中的政治主体之间存在一种统治与被统治关系，他们在政治资源上必然存在客观上的利益对抗。其次是经济维度，马克思从经济基础决定上层建筑的客观规律演绎出对经济关系中财产所有权的获得是获取统治权力的基础，因此阶级冲突实际上主要表现为经济关系上的冲突。
2.1.3经济学视野中的冲突理论
亚当·斯密指出，在交易过程中，追求自我利益最大化的经济人，通过“一只看不见的手”的引导，只要是自愿的交易，肯定能实现由自利到个人福利与公共福利的双赢。这一理论被称为“斯密信条”。二十世纪五十年代，纳什定义了交易经济学“瓦尔拉均衡”之外的另一种均衡状态，即冲突世界中的“纳什均衡”，指出为了追求自我利益最大化而存在机会主义动机，因而只要有机会存在，在信息不对称的条件下，经济人总会利用博弈中的“策略性行为”通过损人而达到利己的目的。冲突双方因为都以剥夺他人利益为唯一目的，利益总量的有限性只能实现利益的重新分割与等量转移，因而冲突成为不可避免的现实，双方容易陷入“囚徒困境”之中。二十世纪八十年代初期，著名的数理与计量经济学家英特里盖特（M.D.Intrilgator）正式提出应当建立“冲突经济理论”。此说得到经济学家赫什利弗（J.Hirshleifer）的响应，并提出“冲突经济学”概念与体系，认为冲突经济学应该与交易经济学一起，构成微观经济学的两个平行分支学科，前者的研究基于双方均势基础之上的交易与互利行为，而后者研究基于单边优势基础之上的斗争与互害行为[78]。
在赫什利弗看来，冲突经济学与交易经济学两个分支学科都具备相同标准的经济理论要素。即决策者的行为选择都是为了追求利益最大化；他们在追求利益最大化行为时都受到各种约束；从一般生产理论的角度考察，投入总会转化为期望产出；无论是冲突或交易最后总能达到某种均衡。冲突经济学与交易经济学也存在诸多不同。首先，预设的前提不同。传统的交易经济学关于理性经济人、信息的完全对称性等假设。在冲突经济学中相应地变成了“机会人”假设、不完全信息假设。其次，研究的工具不同。主流的交易经济学使用的是价格理论。而冲突经济学主要使用博弈理论（Game Theory）。再次，研究的重点不同。主流交易经济学是研究生产的技术，即在生产或消费过程中如何合理配置资源；而冲突经济学研究的是斗争的技术，即研究如何将资源配置于斗争性努力与生产性努力之间，以赢得竞争中的均势。最后，研究的结论不同。主流交易经济学的结果是“瓦尔拉均衡”，即总能找到一组价格使交易双方都满意。冲突经济学的结果则是纳什均衡，即在给定条件下，策略的选择取决于博弈对方的响应。
冲突经济理论认为生产者利益与消费者利益是相互冲突的，因为两者的目标函数正好相反。对于生产者来说，其目标是净利润最高，而对于消费者来说，其目标是消费某种商品带来的满足程度最高。借鉴这一理论来分析政策执行冲突更有价值。
此外，基于冲突经济学的视角考察，纳什均衡理论认为对一方有利的选择往往对另一方可能造成损害，因而经济学家更值得研究的是如何避免最大的损害，可谓两者相权取其轻。著名经济学家科斯在《社会成本问题》中指出，“主流经济学掩盖了人们进行选择的实质。而我们讨论的问题具有交互性，即避免对A的损害将肯定会损害B的利益。我们必须决策的真正问题是，这个社会到底是应该允许A损害B, 还是允许B损害A？关键在于避免较严重的损害”，“尤其在界定产权过程中，政府对产权的任何重新界定，都不可能达到双赢，而必定是有利于一些人不利于另一些人”。冲突经济学的这种“形而上”的意义，可以告诉我们，农村税费改革政策执行是政策执行相关者之间的利益关系的重新分配，意味一方利益的增加，必然存在另一方的利益受损，在制度不完善尤其是利益补偿机制的缺乏或失灵时，必然导致冲突的显化与加剧。因而我们不能对理想政策制定抱有任何不切实际的幻想，政策制定未必符合实际情况，未必十分完美，也未必会得到完全的执行与落实。
在我国，学者们对冲突的理论研究及其界定往往从不同的学科视角进行研究。彭国甫教授从行政组织学的角度研究认为，冲突是行政组织中的个人与个人之间，个人与团体之间及团体与团体之间，因意识、目标和利益因素的不一致，所引起的观念、态度和行为等方面的彼此抵触、争执或攻击。[79]有的学者从组织行为学的角度研究认为，冲突是社会生活中普遍存在的各种矛盾的反映，指两个或两个以上的社会单元在目标、利益、认识上互不相容或互相排斥，从而产生心理或行为上的矛盾，从而导致抵触、争执或攻击事件。[80]有的则从政治学的角度研究认为，政治冲突是政治主体之间矛盾尖锐化的产物，是矛盾各方为谋求政治利益、政治权力或实现特定政策目标而围绕着公共政治权力所发生的摩擦、对抗和争斗的方式与过程。[81]
综合以上冲突理论及其界定，政策执行冲突意谓在公共政策执行过程中所发生的各种冲突问题。公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。[82]公共政策的本质应该是政府对社会实行权威性的利益分配或价值分配。与社会公共利益紧密相关的公共政策，是要提供一种普遍遵循，或者至少相关人员应该遵循的行为准则，规范人民在追求利益所出现的矛盾或冲突中的行为[83]。可见公共政策本身是对社会利益关系的矛盾与冲突的制度安排，公共政策执行作为一种合法的政府行为，是遵循政策指令所进行的变革，将一种政策付诸实施的所有行为的总和，是贯彻落实公共政策的基本精神和基本内容的政治行为，是和对公共利益或社会资源进行权威性分配的具体落实过程，也就是对社会利益矛盾与冲突的实际解决过程。林水波、张世贤直接把政策执行界定为某种冲突的化解过程，认为政策执行可谓为一种动态的过程，在整个过程中，负责执行的机关和人员组合各种必要的要素，采取各项行动，扮演管理的角色，进行适当的裁量，建立合理可行的规则，培塑目标共识与激励士气，应用协商化解冲突，以成就某种特殊的政策目标[84]。因此可以说，政策执行的存在本身蕴涵着社会矛盾与冲突的互动过程，因而有了政策执行，也不是说社会矛盾或冲突的解决与调适，由于各种各样的原因存在，政策执行过程同样可能发生各种冲突问题，如公共政策执行偏差或阻滞现象的存在本身就意味着政策执行中存在的矛盾或冲突，或说政策执行活动中冲突现象所诱致的，因此政策执行冲突是不可避免的社会政治现象。结合社会冲突、政治冲突以及行政组织冲突的界定，我们认为，所谓政策执行冲突，是指在政策执行过程中，政策执行主体与目标群体之间，政策执行主体内部以及目标群体与目标群体之间因政策目标、意识和利益等矛盾或不一致，以及相关制度安排存在缺陷，引起的观念、态度、心理和行为等方面的彼此抵触、争执或攻击的政策现象。
2.2政策执行冲突中的制度与政策
在政策执行冲突中，制度与政策的关系密切[85][86]。制度是公共政策有效执行的重要资源，是“调整公共政策执行关系的行为规范”[87]。那么何谓制度？“制度”在《现代汉语词典》中被解释为“要求大家共同遵守的办事规程或行动准则，也指在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系”。[88]英文中的“制度”（Institution）是指“在有关价值框架中由有组织的社会交互作用组成的人类行为的固定化模式。”[89]美国政治学家安德森认为，制度是指“一套长期存在的、人类行为的规范化模式。”[90]美国近代制度经济学家凡勃伦认为“制度是一种习俗，由于被习惯化和被人广泛地接受，这种习俗已成为一种公理化和必不可少的东西。”[91]对制度内涵的界定上，西方新制度经济学家还把一个社会由各种各样的制度所形成的社会制度体系分为制度环境和制度安排两个层面。制度环境是一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会、法律等基础规则，如支配选举、产权和契约权利等规则，体现为国家根本宪政体制所采取的正式的法定的制度形式，具有至上性、长期性和稳定性，且在既定的社会形态内不易发生质变，因而被新制度经济学家称为制度变迁模型的外在变量。制度环境可以说是，对于可供人们选择的制度安排的范围，设置了一个基本的界限，从而使人们通过选择制度安排来追求自身利益的增进，并受到特定的限制。[92]制度安排一般由制度环境决定并在制度环境的框架内进行设定，如市场交易制度、行政许可制度、行政自由裁量权制度、政务公开制度、人事管理制度等，它是在一定的政治、经济、社会等制度环境下所作出的，对社会组织活动中的合作、竞争、强制、服从、监控等行为的具体规制与约束。可见，制度环境与制度安排的相互作用构成制度产生及其作用的内在机制，制度环境与制度安排的关系反映了不同制度结构层次中决定与被决定、作用和反作用的关系。制度环境决定制度安排的性质、范围和进程，制度安排反作用于制度环境并推动制度环境的局部调整[93]。同时制度环境与制度安排的互动关系往往呈现出多维的动态均衡的结构特点，制度安排离不开制度环境的约束，或说具体的制度安排实质上是一定时期内的制度环境的产物，但是制度安排的能动性和创造性将可能有利于改善或优化制度环境，也可能使制度环境恶化，以至于可能影响制度环境的稳定性与合法性。
我国有学者对制度的界定为，“所谓制度，是由当时在社会上通行或被社会所采纳的习惯、道德、戒律、法律（包括宪法和各种具体法规）、规定（包括政策制度的条例）等构成的一组约束个人社会行为，因而调节人与人之间社会关系的规则。”[94]也有的学者认为“制度是人们交换活动和发生联系的行为准则，它是由生活在其中的人们选择和决定的，反过来又规定着人们的行为，决定了人们行为的特殊方式和社会特征”。[95]还有的学者认为，“制度是由制度环境、社会体制和具体制度安排构成，由正式约束和非正式约束交互作用，以利益保障、激励、约束与协调为创设本源和核心本质，以提高经济效率和实现社会公平为根本目标的多维的开放的社会行为规则体系和组织机构的总称。”[96]
对于公共政策的界定，伍德罗·威尔逊认为，政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。西方政策科学的主要倡导者和创立者哈罗德·拉斯威尔（Harold D.Lasswell）与亚伯拉罕·卡普兰（A.Kaplan）将政策定义为“一种含有弥补、价值与策略的大型计划”。[97]政治系统学说的代表人物戴维·伊斯顿认为，政策是对全社会价值作权威性的分配[98]。托马斯·R·戴伊对政策的界定是与对冲突的控制联系起来的，他认为公共政策是政府官员们所选择做的或不做的。政府官员们做许多事情，他们控制社会中的冲突；他们组织社会以与其他社会组织之间发生持续性的冲突；他们分配许多象征性报酬和提供给社会成员的物质性服务；他们从社会中抽取资金，通常大部分来自各种形式的税收。因此，公共政策可能是控制行为、组织官僚机构、分配利益或抽取税收，或其他曾经所做过的这些事情[99]。我国学者张金马教授认为，公共政策是党和政府用以规范、引导有关机构、团体和个人行动的准则或指南。
其表达形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等等。[100]陈振明教授认为，政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、条例等的总称。[101]从以上制度与公共政策的内涵界定上来看，两者之间是相互区别的。它们的区别主要表现为：
首先，公共政策与制度的起源形式不一样。制度起源包括内生和外生两种途径，内生途径是指有的制度是由人类社会长期的生活经验、风俗习惯、宗教礼仪等积累演化而来的，外生途径是指有些制度是由人为设计与集体选择的，它们往往是由一批社会群体的代理者所创设并强加给其成员的。而公共政策主要是通过外生途径形成的，由国家的执政党或政府在一定时期内为实现某个既定政策目标而制定出来的。
其次，公共政策与制度的实施机制不一样。政策执行主要是依托国家强制力作为后盾，通常需要依靠国家行政权力强制执行。而制度的实施除了可能以暴力为执行力量之外，如国家法律制度（制度与政策外延的重合部分），有的制度实施则可能是依靠集体生活的利益增减来强化执行，如村规民约、组织协议等，也有的制度是靠集体意志的道德约束，如社会风俗、生活习惯、文化礼仪等内生制度的实施。
再次，公共政策与制度的稳定性不一样。公共政策应当具有一定的稳定性，否则会令人无所适从，但其灵活性也是较大的。随着政策目标的实现，或政策问题的性质发生变化，政策也相应会发生变化，有的政策还可能因领导人的变动或其意志的改变而变化。但制度却表现出较大的稳定性，特别是传统习俗、社会礼仪等非正式制度可能是由几百年甚至于上千年的历史沉淀遗留下来的。最后，公共政策与制度的调控范围不一样。制度的调控范围是极其广泛的，小至公司、家庭、个体、社会组织、行业协会，大至社区、行政区域、整个国家以及国际社会等都可能被纳入其调控范围之内。而政策的调控范围则主要是针对其作用范围内的目标群体而言，可能是整个国家或地区的所有公民和组织。
当然制度与公共政策也不是完全对立的，两者之间亦有许多相互联系的方面。公共政策与制度的联系主要表现在：外在形式上的重叠性，功能上的共同性，适用上的互补性等，[102]制度理论从某些方面也揭示了制度与政策的这种相关性。制度理论起源于传统的政治学，因为政治活动往往是围绕一些特定的政府制度而展开的，所以传统政治学一直政府制度极赋予较大的关注，为现代制度理论和制度分析方法的形成与发展坚定了基础。
制度理论认为，公共政策与政府制度之间的关系是非常紧密的，政府制度是公共政策的母体，它在公共政策的整个生命周期里都发生着决定性的影响，也就是说，不同的政府制度会导致不同的政策输出，公共政策是政府制度的产物。[103]公共政策——在追求某些目标上对政治手段的系统应用——通常是在既定的制度约束中展开的，但它也可以靠努力改变制度的方式来实施，制度变革既可以通过明确的直接方式来实现，也可以表现为政策行动的一种副效应。[104]在某些方面看，公共政策本身是“公共权力机构为解决某一社会问题而制定的行为规范”，[105]是调整人们行为和社会关系的准则、标准，尤其集中体现出国家意志和国家强制力，其规范作用表现为指引、评价、教育、预测、调控、强制等方面。既然公共政策是一种行为规范和对人们社会行为的制约，因而可视为一种制度。同时，公共政策执行是在一定制度环境框架下的制度落实过程，因而除了政策本身因素，还因包括除政策之外的其他配套制度的影响，即对确保政策有效执行的各项行政程序等制度安排考虑，这些制度“是政策执行程序化的基本保证，是对执行主体的权力依法予以保障和对其行为责任依法予以追究的基本依据。”[106]
从以上对公共政策与制度之间关系的分析，可以看出政策执行冲突过程正反映“制度供给—制度缺陷—制度创新”等过程的轨迹演变，它在一定程度上反映了政策执行的制度环境及其内在制度结构等方面所存在的不适应性或缺陷。政策执行冲突既可能力求促进更优效率制度的形成，亦即打破旧有落后的制度安排，而制度供给与创新也进而影响政策执行过程，既可能引发政策执行冲突，也可能消解政策执行冲突。借用新制度经济学研究成果和制度分析工具解读政策执行冲突过程，可以说既有其存在的相容性基础，也是实现政策执行帕累托最优和对政策执行冲突进行理论研究与路径探讨的理性选择。
2.3制度分析对政策执行冲突研究的重要意义
随着新制度主义学派的兴起，尤其是人们对制度经济学理论研究的发展，人们越来越对制度保持广泛关注，借鉴这些最新研究成果，将政策执行冲突研究纳入制度分析的视野之中，可以说是对政策执行理论、冲突理论与制度理论进行整合研究与实践应用的尝试性探索，因而构建了政策执行冲突理论研究的新视角。
关于制度的理论研究，马克思首先从利益关系层面来考察制度的地位与作用。马克思指出，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[107]人们为了创造历史，必须能够生活，必须获得从事正常生活中的衣、食、住以及其他需要，这些需要的一切“好处”或称为“社会资源”，构成了人们的利益，但是这些需要的获得或利益的实现受到人们的生产能力和生产工具的实际水平的制约，因此，“为了进行生产，人们便发生一定的联系或关系；只有在这些社会联系和社会关系范围内，才会有他们对自然的关系，才会有生产。”[108]这种生产上的联系和关系逐渐由人们之间的血缘关系以及由此为组织的经济关系，发展为各种利益关系和社会关系，为了对这些利益关系或社会关系进行确定、规范和保障就发展为所有制关系，从而建立了各种社会制度。
马克思主义认为，社会制度是由经济制度、政治制度、法律制度和文化制度构成的制度体系。从社会制度的起源和层次结构来看，是先有利益关系而后有所有制的关系，进而在既定利益关系、所有制关系和生产关系基础上获得政治制度、法律制度和社会意识形态等全部上层建筑的支持，因而社会制度的本源和最基本的内容是利益制度，即保障、维护、协调利益关系的制度，一切社会制度的建立和变迁，都是人们的利益矛盾与冲突相联系的。[109]马克思主义认为好的社会制度应是有效解决社会公共问题，实现社会资源的优化配置或帕累托改进，实现社会利益的权威性的公平分配，维护人民群众的根本利益和福利增进的重要保障，好的社会制度能对社会冲突问题进行有效调适，不使人们在社会冲突或利益冲突中遭受社会净福利的损失。为此邓小平曾指出：“制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，“如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一切严重问题今后就有可能重新出现。只有对这些弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革，人民才会信任我们的领导，才会信任党的社会主义事业，我们的事业才有无限的希望。”[110]可见马克思主义者对制度有着更为深刻的洞察与阐释。
西方新制度经济学对制度的理论研究，主要采用主流经济学的分析方法，研究制度在经济发展中的作用、功能，特别着重于制度对经济发展的突出功能，并在“需求一供给”制度框架下展开对制度问题的探究，其理论主要存在诺斯的建构主义的制度观，哈耶克的自由主义制度观和奥尔森的集体行动理论的制度观等。如T·W·舒尔茨把制度视为一种行为规则，这些规则涉及社会、政治与经济行为。[111]道格拉斯·诺思则认为“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束主体福利或效用最大化的个人行为。”[112]“制度是一个社会中的一些游戏规则；或者，更正式地说，制度是人类设计出来调节人类相互关系的一些约束条件。”[113]
从以上学者对制度的界定，可以看出制度存在广义与狭义之分。狭义上的制度是正式约束及其结构化的形式，特别是组织机构及其所遵循的规则。正式约束是指人们有意识创造的一系列带有强制性的成文的正式规则，如宪法、法律、规章、契约等，其包括社会规则、政治规则、经济规则等。广义上的制度正如新制度经济学派的代表人物诺思所指出，非正式约束也属于制度的一个方面。非正式约束是人们在长期的社会交往中无意识地形成的，主要包括价值观念、伦理规范、道德观念、风俗习惯、意识形态等因素，这些构成人类文化遗产的一部分并且具有持久的生命力。[114]诺斯直接把意识形态等非正式制度因素纳入制度分析视野，把非正式制度因素作为经济分析的内生变量，突破传统制度分析和经济分析的研究困境，按照诺斯的看法，引进意识形态的概念开展经济分析，并不贬低经济理论的科学性，相反，它对解决“白搭车”这个长期令经济学者头疼的难题，发展有关说明非市场资源配置的理论，解释许多长期经济变革方面的问题，都是必不可少的[115]。
新制度经济学立足于人的现实需要和人类行为动机的复杂性来研究社会生活，开辟了西方经济学中对社会经济关系或利益关系进行制度分析的新视角和新范式。其基本假设是：第一，人是在一定的制度和生产力水平约束条件下追求自身利益最大化的经济人；第二，人们面临着一个稀缺性的经济世界，资源稀缺性、一定社会阶级的财富有限性和人们需求偏好的多样性以及人们需求欲望的无限性，使世界存在着永恒的普遍的利益冲突；第三，由于信息的不对称、不完全以及人类对知识和信息的获取能力的有限性，再加上市场经济中各种不确定性因素和风险的存在，所以人们只具有有限的经济人理性（而不是新古典经济学假设的完全经济人理性）[116]。基于以上假设，完善的制度安排是国家经济活动有效运转和市场机制正常运行的重要保障，它提供了政府实施有效的、长期的市场监管、宏观调控、持续激励的运行机制，降低市场活动的交易成本，减少经济行为的外部性、抑制人的机会主义行为倾向，构建互利合作、公平竞争、良好预期的外部环境，从而有效地预防和治理社会活动中存在的矛盾与冲突。道格拉斯·诺思不仅从正式约束与非正式约束的视角揭示制度所具有的调整人类行为的规则意义和规范本旨，还从其他角度揭示“制度”的内在功用。制度分析在政策执行冲突研究中的功用主要包括在以下几个方面：
2.3.1制度提供约束政策执行主体行为的冲突调适机制
由于社会利益主体的“经济人”理性和机会主义行为倾向而追求自身特殊利益的最大化，可能与其他社会利益主体的利益追求产生矛盾和冲突，以至发生目标、行为、心理等方面的冲突，制度的存在及其有效安排不是否定和消灭社会利益主体对自身利益的追求及其可能存在的各种冲突，而是从人的需要出发，从人的自利动机和机会主义行为倾向出发，从现实的资源禀赋和社会生产力状况出发，适应、认同、引导和调适这种社会利益诉求的满足以及存在的各种冲突，使人们的利己动机以利他为前提，个人福利与社会福利的共同增进，尽可能有效利用冲突的积极影响，而及时避免或克服其不利影响，从而促进经济的增长和社会持续、健康、稳定发展。
2.3.2制度提供社会利益主体从事社会活动的激励机制
一方面，有效的制度安排或供给能保护产权，并提供一种使内部成员分享利益的手段，防止可能的外部侵害和提供一种以利他为前提而以自利为目的的制度装置（如市场机制），来给每个人的创造性和生产性活动提供最广阔的选择空间和最充分的激励。另一方面，制度通过对产权界定、克服人的机会主义行为倾向和消除经济活动的实际外部性（如污染）来约束利益的主体（个人、组织或团体）追求自身利益最大化的行为，界定他们的权利、责任、义务和可能的行动空间，以把非效率性的利益冲突降低到最低限度[117]。制度的核心内容在于使每个社会利益主体的权责对等，个人努力与报酬均衡，使个人的私人收益率不断接近社会收益率，从而使社会主体对自己的行为能进行良好的心理预期，减少各种机会主义行为，激发了社会主体行为的积极性、主动性和创造性，构建有效率的社会组织。诺思认为，有效率的组织需要发展制度化的设施，并确立财产权，把个人的经济努力不断引向一种社会性的活动，使个人收益率不断接近社会收益率。[118]
2.3.3制度供给是构建基于冲突的公共选择机制和社会互动机制
制度的源起在于社会问题的产生和各种冲突现象的存在，以及各种社会冲突问题严重影响的作用。西方制度经济学家以理性“经济人”假设对政治过程和公共选择等政治行为进行了经济分析，从而得出制度的基本作用和内在本质。早期的制度学派代表康芒斯认为“制度的观念很难捉摸”，因而把制度解释为一种“集体的行为”、解决双方冲突的“秩序”。制度正是对回应冲突解决方案的公共选择过程和公共产品的生产与供给过程，制度作为一种特殊的公共产品，具有效用的不可分性、消费的非竞争性和享用的非排他性等特点，意味着制度安排与供给存在着外部效应问题。由于制度存在信息成本和交易成本，因而可能存在只享受对自己有益的制度而不愿意支付制度的供给成本的“免费搭车”行为。而制度的安排与选择本身是一种公共选择过程，由于“经济人”理性的自利动机，公共选择的结果即制度的输出只不过是各种特殊利益集团相互制约、冲突、妥协的缔约和交易过程，未必能达到帕累托最优，可能存在零和博弈现象，蕴含着冲突进一步激化的危机。
制度的供给过程是一种包含冲突的公共选择机制，社会制度本身包含着利益的冲突，对制度的选择只能是利益冲突条件下的一种公共选择。[119]因此，制度的安排结构与作用机制直接影响和规定政策执行冲突的产生、形成、性质、程度等，制度的存在本身可能是对政策执行冲突的有效克服或利用，从某种程度上说政策执行冲突实在是制度冲突或制度缺陷的存在，或说制度功用的失灵。同时，制度安排的有效性及其结构的优化是解决政策执行冲突的重要路径选择。合理制度的源起及其变迁营造政策执行的有利环境，意味着政策执行冲突的优化调适。然而制度变迁往往可能不是自发的，而是政策执行的参与主体对政策执行冲突现状的及时回应与科学预期，也可能是制度供给主体知识水平和社会实践经验的提高与增强的互动结果。因为无论正式制度还是非正式制度未能适应政策执行的要求而得到及时的变迁或创新，政策执行冲突就不可能避免，要对政策执行冲突进行制度外的人为调适也就非常困难，其成本也是很高的。因此制度的科学选择与及时供给，构建了政策执行冲突调适的长效机制或互动平台。
基于以上制度分析的工具性意义的考察，可以看出制度分析对于政策执行冲突研究的重要意义。我们采用的制度分析方法是以马克思主义基本理论为指导，坚持科学发展观和构建社会主义和谐社会的基本要求，吸收西方新制度经济学派的制度理论及其基本假设等研究成果，结合我国的实际国情，以科学的、认真的态度尝试性的对政策执行中的冲突问题进行分析与研究，为党和国家政策的有效执行以及为解决政策执行冲突而提出相应的政策建议或调适策略。因此政策执行冲突进行制度分析，主要是从“经济人”理性、资源的稀缺性、信息的非对称性等条件假设的基础上，从制度结构出发分析政策执行及冲突问题。制度结构作为对人们自由活动和成本收益分析的效用最大化追求的自由选择空间进行界定，规定人们的活动边界和行为关系，确立人们奖惩、激励、监控的社会规则，从而合理地规定人们的利益分配格局和资源配置范式。制度分析学家认为，个人的目的追求和需求偏好受约于制度，是在制度框架的限定范围内的自由和理性的选择，“制度提供了人类相互影响的框架，制度框架约束着人们的选择集，制度本身是一整套正式的和非正式的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体利益最大化的个人行为，个人的利益最大化行为仅仅是被界定在选择集中的一个最大化选择。”[120]
政策执行是一种具有较大社会影响的政治行为，受制于国家宪政制度安排的约束，也就是说制度因素与政策执行冲突有一定的关联性。这种制度因素既包括法律、规章、政策等正式制度因素，也包括文化传统、风俗习惯、道德规范和意识形态等非正式制度因素。可以说对政策执行冲突的研究离不开对制度的分析，制度分析方法对于政策执行冲突的研究来说是非常重要的，也是可行的。
2.4本章小结
结合政治学、经济学、社会学等视野中的冲突理论进行研究，我们认为，所谓政策执行冲突，是指在政策执行过程中，政策执行主体与目标群体之间，政策执行主体内部以及目标群体与目标群体之间因政策目标、意识和利益等矛盾或不一致，以及相关制度安排存在缺陷，引起的观念、态度、心理和行为等方面的彼此抵触、争执或攻击的政策现象。
对公共政策与制度之间关系的分析，可以看出政策执行冲突过程正反映“制度供给—制度缺陷—制度创新”等过程的轨迹演变。基于制度分析的工具性意义的考察，政策执行冲突进行制度分析，主要是从“经济人”理性、资源的稀缺性、信息的非对称性等条件假设的基础上，从制度结构出发分析政策执行及冲突问题。