在这个世纪，巨变在等待着我们，变化之大相当于从中世纪到现代世界的过渡。我们的社会认识和实行这些变化的能力对于未来具有决定性作用。我们是否对此做好了准备？当前我们的治理，在各个层次上，是否适应这些新的挑战？
——皮埃尔·卡蓝默
从系统论观点来看，任何国家、地区，不同层级和部门的政府，都是处于特定宏观系统内的子系统。而从行政生态学角度，作为子系统的政府，其存在样态和运行方式始终受制于所处系统生态环境的影响。理解政府，必须首先理解特定历史背景下行政生态的变化，理解时代发展的客观需求。
第一节 治理时代及其对政府的要求
从统治、管理、到治理，是人类文明的进化历程，也要求政府的角色、能力、存在样态和运行方式做出新的调整。21世纪，全球化、信息化、市场化、民主化……一系列修辞表征着社会各个领域的深刻变化。而从公共领域的变化来看，公共事务、组织环境及主体间关系呈现出复杂、多变、多元、互动的特征，世界正在步入全新的治理时代。然而什么是治理时代？世界缘何进入治理时代？治理时代具有何种新的特征？治理时代对政府提出了哪些新要求？现有研究对治理时代的理解和描述较为零散，尚缺乏系统的归纳和总结。笔者认为，治理时代的称谓与社会治理模式的转变密切相关，是指由工业社会以政府为中心、控制导向的“管理模式”向后工业社会合作治理为主流的“治理模式”的转变。治理时代是社会发展的客观性与人类追求理想生存状态的主观能动性共同作用的结果。治理时代意味着新型的治理结构、新型的主体间关系、新的公共行动机制，以及新的愿景和目标。同时，治理时代对政府的角色、能力、存在样态和运行方式提出了新的要求。
一、治理时代的背景
治理时代并非某一种特定原因和力量单独促成，而是社会发展的客观性与人类追求理想生存状态的主观能动性共同作用的结果。全球化浪潮的冲击、公民社会的发展、信息技术的进步、治理理论的兴起，这些因素从不同侧面作用于时代发展，共同促成了治理时代的到来。
（一）全球化是治理时代的宏观背景
全球化是一个复杂的概念，它所表现出的形态和特征是多维的。人们从不同领域、不同视角对全球化的内涵和外延有不同理解，对其功过是非的评价也各执一词。本文提及全球化概念，并不旨在一一澄清观点，而在于，无论在经济领域还是政治、社会、文化领域，无论在公共领域还是在私人领域，一切活动几乎都绕不开全球化的影响。全球化是我们观察和理解当今一切社会现象的重要因素，也是治理时代的宏观背景。正如俞可平教授所说，“导致人类政治生活从统治走向治理的因素无疑是多种多样的，经济全球化是其中最重要的因素之一”[12]。全球化首先是经济的全球化，经济资源的全球流动和全球经济的高度互赖是全球化的重要标志，同时经济全球化必然带来政治、社会、文化诸多方面的新变化，对公共领域产生全面、多维而深刻的影响。
1.全球化增加了行政生态的复杂性和不确定性，合作治理成为应对挑战的唯一选择。
首先，全球化将整个世界连成一体，资源、环境、人口、粮食等问题的波及范围扩大，原属个别国家和个别地区的问题，上升为全球共同面临的问题。这些问题涉及的因素越来越多，各种解决途径间往往相互牵制、甚至相互竞争。例如，为解决日益严峻的能源和环境危机，巴西大力发展甘蔗种植和加工产业，利用甘蔗生产可再生和环境友好型的燃料乙醇，以替代石油资源。美国随后将其产量和出口量较高的玉米，用于燃料乙醇生产，于2006年超越巴西成为全球最大的乙醇生产国。但这些计划却造成甘蔗与粮食作物争夺土地，粮食作物被大量用于工业生产，全球粮食问题的解决遭遇尴尬。第二，全球化打破了国家间的空间界限，资金、人口等要素的跨界流动明显增强。这在促进全球经济发展和社会进步的同时，又加大了公共问题的控制难度。例如，恐怖主义、宗教主义、民族分裂主义势力的活动范围扩大，有组织的跨国犯罪猖獗，类似艾滋病、SARS、H1N1等传染性疾病的控制难度加大，等等。第三，全球化是一个一体化的过程，又是一个充满矛盾和冲突的过程。对此，罗伯森强调，“这个过程包含了特殊主义的普遍化和普遍主义的特殊化二者的相互渗透”。[13]吉登斯也指出，“全球化不是一个单一的过程，而且是各种过程的复合，这些过程经常相互矛盾，产生了冲突、不和谐以及新的分层形式”[14]。随着人类由农业向工业和后工业社会的迈进，经济结构深刻变化、利益结构深刻调整、利益冲突不断加剧。全球化背景下，任何国家都不可能脱离其他国家的影响而单独存在。主体间的利益关系本质上是相容的，在具体表现上却可能是排他性的。金融危机发生后，美国为保护本国短期经济利益，采取“饮鸩止渴”的贸易保护主义政策就是典型的例证。同时，全球化意味着多民族、多国家文化的交流与融合，但在具体过程中却不可避免地存在碰撞，意识形态和文化的冲突依然存在。第四，全球化带来行政生态的高不确定性和随之而来的高风险性。汤姆森（James D.Thompson）根据复杂和变化程度将环境分为相对稳定而简单的环境、动荡而简单的环境、相对动荡而复杂的环境，以及动荡而复杂的环境。[15]全球化时代公共领域的行政生态正处于动荡而复杂的环境中。整个世界被连成牵一发而动全局的“多米诺骨牌”，不同挑战之间、不同主体之间、不同层次之间的联动性大大增强，每个主体行为的变动都会对整个网状系统产生或大或小的影响，任一微小事件均可能带来“蝴蝶效应”。复杂性、高不确定性和高风险性是全球化时代行政生态的典型特征。
总之，“21世纪的重大挑战是从人类的概念发展到世界共同体的现实”[16]。全球范围内的公共问题相互关联且极为复杂，任一问题都不能脱离其他问题而被单独处理；环境的不确定性和风险激增，任一主体行为或任一微小事件都可能引发联动效应。单一层次上和单一主体的独立行动已无法适应时代变化的需求。这必然要求一种新的治理结构和机制，正如乌尔利希·贝克所言，“全球性描述的是这样一个事实：从现在起，在我们星球上发生的事情失去了地域的局限，所有发现、所有胜利与灾难都与整个世界息息相关。我们必须把我们的生活与行动、我们的组织与机构，按照地方-全球的坐标重新定向，重新组织。”[17]
2.全球化改变了人们的政治观念，为合作治理奠定了思想基础。
首先，全球化促进了政治价值的普遍化，使跨越文化和意识形态的合作成为可能。全球化浪潮的冲击下，冷战以来意识形态对立的僵局进一步被打破，自由、平等、人权、民主、法治等正成为全球的普遍价值。正如俞可平所说，全球化“正在超越传统的‘中-西’范式和简单的‘社会主义-资本主义’的意识形态两分法”[18]。第二，全球化改变了传统的民族国家观念，为跨越领土和主权的合作治理提供了思想前提。两个世纪以来，民族国家一直是人类政治生活的核心，“国家和民族的空间无论好坏，都是公众、政治和社会规范的主要框架”[19]。全球市场的形成从根本上冲击着传统的领土和主权至上的观念。面对全球性相互依存的挑战，“国家遭到了两种运动的破坏。一方面是公共职能的重新分配，职能转向更小的机构——这就是极为广泛的权力下放运动；或是转给更大的机构——更为有限的国家的整合运动或是不断增加的国际公约。另一方面是公共范畴与国家的目标和职能缩小的矛盾，以及与公有部门私有化的矛盾。”[20]在此背景下，民族国家的权力和权威正在减弱，国家业已成为社会的基本单位。第三，全球化改变了传统的政府-社会观念，为跨国组织和公民社会参与治理提供了合法化基础。全球化时代，联合国不可能成为全球治理的唯一责任者，民族国家及其主权政府的权力被减弱，政府作为惟一主体的统治也正在逐渐减少，跨国组织和全球公民社会日益成为全球治理的合法化主体。正如达伦多夫指出的，“全球化概念指出了一个方向，而且只有一个方向：经济活动的空间扩大；它超越了民族国家的边界，因此重要的是政治调控空间也在扩大”。[21]
3.全球化改变了主体间关系的基本格局，平等、多中心的治理结构成为可能。
全球化时代，民族国家的权力实际上伴随着在全球范围内向跨国组织转移，在国家范围内向地方政府和公民社会转移的双重过程。两种力量的共同作用促使主体间关系逐渐由纵向的层级结构转向横向的平行结构。在全球范围内，跨国组织的作用日益凸显，超国家状态初见端倪；全球公民社会迅速发展，成为全球治理体系中一支重要力量。正如“全球治理委员会”指出的那样：“在全球层次上，治理基本上是指政府间关系，但现在我们必须理解，它也包括非政府组织、公民运动、多边合作和全球资本市场”。[22]在国家范围内，地方政府、公民社会参与公共事务的能力日益提高，成为公共治理的坚实基础。全球化与区域一体化并行不悖，中央政府向地方政府的放权改革继续推进，地方政府作用日益突出，逐渐被推到国际事务的前台，成为与中央政府平行互动的战略伙伴。同时，国际事务中的多边互动也对国内治理结构的变迁产生了巨大影响，“促使国内政治过程从传统的自上而下的纵向式互动，逐渐转为平行的横向互动，即更少命令性的政府行为，更多协商性的合作行为”[23]。
（二）信息化是治理时代的技术背景
哈拉尔把信息看作一场新的社会革命的“引信”，他说，“因为信息是把一个社会结合在一起的看不见的纽带，所以这种新技术具有明显地改变我们的现实感和加速所有其他形式社会变革的力量。计算机化通讯网络可以使人们更广泛地交往，加快技术革新的速度，增强我们控制各种事情的能力，用更精确的信息丰富我们的环境，提供更广泛的选择，扩大我们的经验范围，提供更多的知识，增强我们的意识——从而提供推动社会进化的力量。”[24]可以说，信息技术的发展对人类经济、政治、文化生活的影响是全方位、多维度的。
信息化改变了人类的生产方式，世界从工业社会迈向后工业社会。工业社会以自然资源为基础，大量生产、大量消费的传统经济增长方式，逐渐向以网络为基础，以信息技术为动力源的新的经济增长方式转变。根据经济基础决定上层建筑的原则，新的经济增长方式必然要求新的社会治理结构。托夫勒说：“它的深刻意义，就像一万年前发明农业的第一次浪潮对人类解放的变革，或者如同工业革命引起的第二次浪潮所带来的震撼世界翻天覆地的变化。”[25]在后工业社会，政府为中心、控制导向的管理模式必然被多元合作的治理模式所取代。第二，信息化改变了人类的社会生活方式，意味着一个新的文明时代。托夫勒说：“一个新的文明正在我们生活中出现……这个新文明带来了新的家庭形式，改变了我们工作、爱情和生活的方式，带来了新的经济和新的政治冲突，尤其是改变了我们的思想意识。”[26]信息时代，“坐地日行八万里，隔天遥看一千河”的梦想得以实现，新兴的技术手段大大提高了信息传播的广度、速度和深度。正如达伦多夫描述的那样，“信息革命把人类居住的整个世界变成现实的空间。从电话经过电子计算机到国际互联网的发展道路消除了人们的空间界限，这是以前的任何技术发展所无法实现的。”[27]新的生活方式带来了新的文明和冲突，各种舆论、观点和思想不再被主流思想淹没。一报独大、一刊独大的时代已经成为历史，信息发布、意见表达的渠道和立场都日益多样化。第三，信息化对公共领域的最重要影响在于，它改变了人类参与公共生活的方式，为多途径、全方位、网络化、双向互动的参与方式提供了技术支持。美国著名社会学家罗斯·韦伯（Ross AWebber）在其著作《组织理论与管理》中提出了“轮状组织结构”和“网状组织结构”。轮状组织结构中，“只要位在中枢位置就成为决策者或领袖，在周围的人再有野心也无能用力，因为只有位在中枢的人才能得到所有的讯息。”在网状结构中，“每一个人都可以和其他人沟通”。但“人类的能力及科技的问题限制了沟通效果，人类处理信息的能力相当有限，一时只能考虑几个因素而将其他因素视而不见。”“我们只能在同一时间和一个人交流。除了公众演讲外，大部分社会互动都只能和少数人沟通。”在此情况下，“如果要将讯息传达给每一个人，相当困难又缺乏效率”，“经过一系列尝试，发现这种结构并不实用，因此成员自愿限制沟通对象，而转变成轮状结构。”[28]而今，信息技术的发展极大地提高了人类沟通和处理信息的能力，超越了传统的电视、实体报刊等传媒方式的单项沟通缺陷，实现了多途径、全方位、网络化、双向互动的参与模式，为人们参与公共事务、表达利益和要求，提供了意想不到的便利。罗斯·韦伯提出的网状组织结构具备了基本的技术支撑。正如皮帕·诺里斯所说，“由于互联网直接成为了全世界人们的纽带，并且降低了交流成本，它很可能通过世界范围内的非政府组织孕育出新的国际性的号召运动”[29]
同时，我们必须正视互联网作为一个矛盾的统一体，在提供更多交往途径和便利的时，也带来了一系列治理隐患。首先，信息技术的发展在促进公民与政府间平等互动关系的基础上，又会带来新的不平等。“新技术促进了生产力的提高，但同时也加剧了贫富分化，使富裕人群和那些在信息社会缺少技术、资源以及基础设施建设投资的人群之间的差距加大。”[30]在政治参与中，这种新的媒介会加强甚至拓宽政治参与者与非参与者之间的鸿沟。第二，信息化在为人类提供更加丰富的公共信息的同时，“爆炸”式的信息传播，不可避免地存在负面信息的干扰，增加了公共问题的复杂性和波及范围，加大了公共问题的控制难度。第三，互联网的出现和发展为公民了解政府行为提供了便利，同时将政府置于“鱼缸效应”中。公民对政府的“指手画脚”可能使政府在政策执行中处于左右为难的尴尬。第四，信息时代发展起来的网络公民社会既是治理结构中一支有生力量，又可能在缺乏引导的情况下，被别有用心者操纵，甚至形成反人民的力量。
（三）公民社会的发展为治理时代奠定了社会基础
政治学意义上的“公民社会”概念强调公民的政治参与和对国家权力的制约。“民间组织或公民社会组织是公民社会的主体，因此，人们常常简单地将民间组织直接等同于公民社会。”[31]G.怀特（Gordon White）指出，“从公民社会这一术语的大多数用法来看，其主要思想是，公民社会是处于国家和家庭之间的大众组织，它独立于国家，享有对于国家的自主性，它由众多旨在保护和促进自身利益或价值的社会成员自愿结合而成”。[32]
20世纪70年代以后，伴随着新公共管理运动，政府将一部分公共产品和公共服务的生产任务交由非政府力量来完成。市场化和分权改革缓解了“从摇篮到坟墓”这一福利政策的财政赤字。更重要的是，随着非政府力量的壮大，市场和社会参与公共治理的潜能得以发挥，公私合作伙伴成为与善治相对应，出现最为频繁的词语之一。公民社会获得极大发展，成为治理结构中一支重要力量。主要体现为三个方面：一是公民社会与国家间的互动合作、共生共强关系逐渐强化，公民社会已经成为多元治理格局中的重要主体之一。二是全球公民社会的发展。“全球公民社会即全球性的民间社会，它主要由国际性的非政府组织、全球公民网络和公民运动等组成。”[33]“随着经济全球化进程的加剧，国际性的非政府民间组织无论在数量上，还是对国际事务所产生的作用上都在与日俱增，对全球治理的作用也在不断增大。”[34]三是网络公民社会的出现。随着信息技术的发展，特别是互联网的出现，网络公民社会作为公民社会的一个重要组成部分日益崛起，并发挥着越来越重要的作用。美国《时代》周刊曾将“You（你）”即网民，评选为2006年度人物。在中国，从“孙志刚事件”到陕西“华南虎事件”，网民无一不在其中发挥着不可或缺的作用。正如《国际先驱导报》评论的那样，“从中国发出第一封电子邮件，到网络公民身份意识被唤醒，中国网民在冲动与理性中不断成长。”[35].
无论传统的民间组织形式，还是新近出现的全球公民社会和网络公民社会，都在公共事务的治理中发挥着越来越重要的作用。它们或独立承担社会的某些管理职能，或与政府合作完成公共服务的供给，或通过协商和舆论监督促进政府改善公共服务的绩效水平。玛丽-克劳德·斯莫茨说，“关于治理的多项研究都以惟一的一个前提为出发点：现代社会愈来愈复杂、愈来愈分裂，是一张由大量相互差别、各自独立的社会子系统组成的网。诸多社会部门（消费者、运输用户、狩猎者、店主等协会）有能力组织起来，保护自己的资源，却无需考虑它们的活动在总体上将对社会造成什么后果；它们组织网络制定自己的标准。”[37]对此，俞可平也指出，“由民间组织独自行使或它们与政府一道行使的社会管理过程，便不再是统治，而是治理”。“治理和善治的本质特征是公民社会组织对社会公共事务的独立管理或与政府的合作管理，善治需要公民社会的发展，没有健全的公民社会，不可能有善治；反之，公民社会的发展必然直接地或间接地影响治理的变迁。”[38]可以说，公民社会是治理时代的社会基础，“善治离不开政府，更离不开公民社会。”[39]
（四）治理理论是治理时代的理论基础
从理论背景来看，治理理论的兴起与二十世纪末社会科学领域出现的“范式危机”有关。二十世纪70年代和80年代，社会科学研究采用过度简化的二分法来观察和解读世界，以国家与社会、计划与市场、公共与私人等非此即彼的划分作为分析框架。全球化、信息化与分权改革推动下，多元、复杂的合作关系，使得二分范式越来越难以描述和解释现实世界的复杂现象。从这些学科和其他学术系统的转变情形来看，“治理”似乎被视为是遗漏的“第三项”，是对传统二分范式的批判和补充。[40]
治理并非新造词，在英语语系中，治理（governance）源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来与（government）一词交叉使用，主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动。汉语中的“治理”一词包括“治”和“理”。治的本义是水名，引申为治水、整治、修治。郦道元《水经注》有“昔禹治洪水”，大禹治水是中国人对“治”的最早理解和运用。“治”有治疗之意，《盐铁论·世务》有“如人有疾，不治则寝以深”，指对病患的消除。治也有安定、太平之意，与“乱”相对。《荀子·天论》有“禹以治，桀以乱，治乱非天也”，指消除混乱，使国家安定、太平。总之，无论治水、治疗、治乱都是消极意义上使用的概念，指消除祸患。为了消除祸患需要对机体进行调理，此为“理”。因此，治理有“整治调理”之意，指为了消除病患而采取的调理措施。随着时代的发展，汉语语境的治理广泛用于环境、治安、腐败等问题的整治。其根本涵义仍是指为了消除祸患，防止其蔓延而采取的各项措施的总和。治理用于“整治调理”之意时，与英语中的“Abatement”、“treatment”相对应，而并非“governance”的用法。汉语中，“治”还有治理之意，意味统治、管理。《吕氏春秋·察今》有“治国无法则乱”，《孟子·滕文公上》有“劳心者治人，劳力者治于人”。当理解为统治和管理时，“治理”与英语语系中的“governance”就极为接近了。但作为统治与管理的治理，与我们目前广泛探讨的“治理”概念仍不相同。我们所言及的治理概念，是一个经过时代变迁发生意义衍生和转化的词语，是从一些原有解释中，脱胎出来的概念。
1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首先使用了“治理危机”，此后“治理”一词频繁出现于世界银行、国际经合组织、联合国开发署等国际机构的报告中。正如阿尔坎塔拉指出的，“直到20世纪80年代末，可以说‘治理’在开发界还是一个不常听到的词。而今天的联合国、多边和双边机构、学术团体以及民间志愿组织关于开发问题的出版物却很难有不以它作为常用词来使用的。”[41]治理理论应时代需求兴起并获得迅速发展，但对治理概念却尚没有统一、普适性和确切的界定。不同领域的学者从不同学科视角出发研究治理，所得结论也各有侧重。西方政治学和经济学家赋予治理以新的含义，这种含义已不再是传统范式下所理解的“统治”，也不等同于新公共管理运动中所提的“管理”。
罗西瑙（James N. Rosenau）在《没有政府的治理》中，将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。治理由共同的目标所支持，这个目标未必出自合法和正式规定的职责，也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从。与统治不同，治理是一种内涵更为丰富的现象，既包括政府机制，也包含非正式、非政府的机制。治理是只有被多数人接受（或者至少被它所影响的那些最有权势的人接受）才会生效的规则体系。没有政府的治理是可能的，即我们可以设想这样一种规章机制：尽管它们未被赋予正式的权力，但在其活动领域内也能够有效地发挥功能。[42]
罗茨（R.Rhodes）认为，治理意味着统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于以前，或是以新的方法来统治社会。治理至少有六种不同定义：（1）作为最小国家管理活动的治理，指国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益。（2）作为公司管理的治理，即指导、控制和监督企业运行的组织体制。（3）作为新公共管理的治理，指将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务，实行“更小的政府，更多的治理”或“更少的划桨，更多的掌舵”。（4）作为善治的治理，指强调效率、法治、责任的公共服务体系。（5）作为社会—控制体系的治理，指政府与民间、公私部门之间的合作与互动，强调处于中心的行动者进行管理时所受的限制，声称不再有单一的主权权威。（6）作为自组织网络的治理，指建立在信任与互利基础上的社会协调网络，强调声誉、信任、互惠与相互依存。[43]
威格里·斯托克（Gerry Stoker）对目前流行的各种治理概念进行梳理，提出治理的五种观点。包括：（1）治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。（2）在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊。（3）治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力的依赖。（4）参与者最终将形成一个自主网络。这一自主网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。（5）办好事情的能力不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。[44]
全球治理委员会将治理定义为“各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。在世界范围内，一些非政府组织、群众运动、跨国公司和统一的资本市场的种种活动都属于治理的范畴。它有四个规定性特征：治理不是一整套规则条例，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制和支配，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；它不意味着一种正式的制度，而是持续的互动。[45]
总之，与“统治”和“管理”的理解不同，治理强调公共事务参与主体的多元化。政府不再是公共领域的唯一主体和权威，政府、市场、社会间的合作伙伴关系是治理的社会基础。治理强调主体间关系的平等化。权力的运行方式由自上而下的单向运行方向，转为上下互动的管理过程，“通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理”[46]。治理强调公共结构的网络化。主体间错综复杂的关联和合作是实现治理的组织基础。治理强调行动机制的合作化。国家之间、政府之间、政府与社会之间的互动合作是实现治理的行动机制。
治理也并非新的事物和新的社会现象，正如卡蓝默指出的，它“不是对公共行动设计和管理的新方式，而只是对一个早已存在的现实的新的认识”[47]自从有人类社会以来，治理就是人们置身于公共生活、处理公共事务的一些列行为方式的总和。对此，卡蓝默也指出，“治理的大问题是永恒的——让同一块领土上数以百万计的男人和女人共同生活在内外和平和持久繁荣中；确保人类生活与其环境的平衡；从长计议管理稀缺而脆弱的自然资源；保证人们的思想和行动自由，同时维护社会正义、调和共同利益；向每个人分别和共同提供最大的繁荣机会；允许科学和技术的发展，但不被其力量冲昏头脑；确保所有的人过有尊严的生活；适应世界的变化，同时又保持其自身的特性。”[48]正是不同时期、不同挑战下，人类对这些目标始终如一的追求，决定了对不同治理方式的选择，无论是统治、管理抑或当今所倡导的治理。在国家产生之前，原始人以氏族、部落和部落联盟为单位，共同提供公共产品，共同管理公共事务。这是治理在人类历史上的原始形态。随着生产力水平的提高，以及由此带来的人类社会生活的复杂化，人们之间的自主合作和集体行动无以维系，利维坦成为促进合作和集体行动的权威，国家和政府成为管理公共事务的主要组织方式，统治成为与治理概念交叉使用，甚至代替治理的词汇。随着农业社会向工业社会的过渡和资本主义社会的发展，治理的统治色彩逐渐淡化，管理主义的理解被人们所接受。威尔逊、古德诺的政治与行政二分法、韦伯的官僚制理论、泰罗的科学管理原则共同奠定了公共事务治理的管理内涵。20世纪70年代以后，基于对官僚制僵化、刻板和低效的质疑，新公共管理运动蓬勃兴起，引入市场化改革和竞争思维以改进公共产品和公共服务的供给质量和供给效率。此时，尽管“未来政府的治理模式”、“西方政府的治道变革”等理论，开始采用治理一词表述对公共事务的管理，但政府仍是公共领域的唯一主体，治理一词的表述仍然指涉其管理主义内涵，且是对政府运行机制的管理主义强化。90年代以后，全球化、信息化与分权化改革的推动下，公共领域行政生态呈现出高度复杂和高度不确定性，主体间相互依赖性激增，各层次，各种形式的合作成为治理公共事务的主流。人们重新引入治理概念，解释和指导21世纪公共领域的全新变化，这一理解显然与统治和管理的概念理解大为不同，而实际上，可以看做是对治理一词本源意义的回归。即治理并不强调公共事务的参与主体，而指人类处理公共事务、提供公共产品和公共服务的过程，以及诸多方式的总和。
二、治理时代的特征
公共治理（public governance）是继农业社会的统治型社会治理模式、工业文明社会的管理型社会治理模式之后，伴随后工业文明社会出现的，它既是一种公共行政范式，也是一种治理实践。与统治时代、管理时代相对应，本文称平等、合作、多中心、网络化的时代为全新的治理时代。那么，与统治时代和管理时代相比，治理时代“新”在何处？哪些根本性转变使得使其冠以“新”的称谓？本文对治理时代的探讨集中于公共领域，着重从公共领域的治理结构、主体间关系、公共行动机制，以及公共愿景的“新”变化来描述治理时代的特征。
（一）新型治理结构
“结构”原义为屋宇构建的式样，现通常指各个组成部分的搭配和排列。公共治理结构涉及主体在公共治理中的地位和关联方式。治理视野下，不同主体在公共事务治理中的地位和联系方式正在发生深刻变化。这些变化包括单中心结构向多中心结构和矩阵结构向网络结构的转型。
1.单中心结构向多中心结构的转型
统治行政和管理行政推行的是嵌入统治权威的单一中心治理结构，因而它们基本上是通过控制的方式来管理公共事务。公共治理所欲放弃的是历史与实践中“中心—边缘”的治理结构，建构的是多元化主体合作共治的多中心治理结构。在治理时代，无论从国际关系抑或国家与社会的关系来看，多中心结构取代单中心结构都正成为一种客观存在和必然趋势。从国际关系来看，一方面，世界多极化趋势日益明显，以大国为中心的国际关系格局正在向多中心格局转变。另一方面，跨国组织在国际事务中的地位和作用日益凸显，挑战着全球治理的国家模式和联合国模式。以民族国家为惟一行为体的世界秩序开始瓦解，以联合国为中心的政府间协调机制也不足以解决日益复杂的国际问题。通过多国之间、多种行为体之间协调与沟通、谈判与妥协，通过集体行动的方式促成多领域合作，已成为当今世界政治的主流。[49]从政府与社会关系来看，传统公共结构以政府为唯一中心，政府是公共利益的唯一合法代理人和最终责任人。治理时代，政府不再是公共领域的唯一权威和主体，非市场力量参与公共事务的热情和能力不断提高，发挥作用日益明显。以政府为中心的单中心治理格局向政府、市场、社会合作共治的多中心结构转变。美国威斯康星州的福利运行模式就涉及了“多级政府，多个州政府机构，一大把非营利和营利管理员以及许多以社区管理为基础的次级承包商”[50]。
2.矩阵结构向网络结构的转型
传统的公共结构可以看做由纵向层级和横向职能共同构成的矩阵结构，公共行动者在既定的物理边界内行动。在纵向上，传统结构遵循等级节制和权力控制原则，主张“公共行动的责任应交给一个单一的权力单位以保证其运作的可靠性和效率”[51]，认为权力越集中，越容易实现责任；权力分散则会导致责任缺失。横向上，传统结构坚持职责同构，“按照功能原则水平分工”[52]，部分之间恪守边界、各司其职。随着公共事务和主体间关系的日益复杂化，这种矩阵式结构显现出弊端，公众对政府的能力和回应性越发不满。正如戈德史密斯（Stephen Goldsmith）和埃格斯（Willian D.Eggers）所评价，“传统的等级制政府模式根本就不能满足这一复杂而快速变革的时代需求，靠命令和控制程序、刻板的工作限制以及内向的组织文化和经营模式维系起来的严格的官僚制度，尤其不适宜处理那些常常要超越组织边界的复杂问题”[53]。新公共管理运动通过分权和市场化改革，使这种僵化的矩阵结构有了某种程度的“松动”，但等级和职责同构的原则没有从根本上改变。治理视野下，各种挑战之间、各行动者之间、各治理层次之间关联度和依赖性增强，主体行为及其相互关联超越了既定的物理边界（包括层级边界、地理边界、部门边界等），形成了相互牵连、错综复杂的网络化结构。网络化结构中，各治理主体间以公共事务的相关性为基准，关联和合作的自由度明显增强。
（二）新型主体间关系
关系是结构与行为间的纽带，治理时代公共领域主体间关系的变化包括控制关系向平等关系的转变，竞争型关系向共有型关系的转变。
1.控制关系向平等关系的转变
管理主体唯一性，管理职责专属性，管理关系不对等性，管理工具和技术的有限性是管理时代的基本特征，建立在不平等基础上的控制关系则是实现这一特征的基础。无论从全球层面上少数大国对国际事务的控制、国家范围内政府对公共资源的控制，抑或政府内部上级对下级的权力控制，都是统治和管理时代主体间控制与服从关系的基本体现。治理时代，主体间单向度的依赖关系向双向度的互赖关系转化，加之国家和政府层面分权改革的推进，主体间控制服从型关系逐渐向平等互利型关系转化。从国际关系来看，全球化和信息化背景下，随着世界多极化格局的形成，不同经济和社会发展水平的国家间控制—服从与单向度依赖的关系，逐渐转为各国政府间相互依赖和平等协商的关系。从政府与社会间关系来看，政府作为社会事务唯一控制中心的地位被打破，社会在公共治理中逐渐以平等地位与政府共处于治理网络中。从不同层级政府间关系来看，传统官僚制结构中，上下级政府或部门之间是一种命令与服从的控制关系；治理时代，通过中央政府向地方政府、上级政府向下级政府的放权，组织结构趋于扁平化，上下级之间的控制关系逐渐弱化，平等互利的关系逐渐增长。
2.竞争型关系向共有型关系的转变
治理时代，公共事务的复杂性和高不确定性，增加了主体间的依赖性。相容性利益逐渐显现，多于此消彼长的排他性利益。主体间逐渐由竞争型关系转向“一损俱损、一荣俱荣”的共有型关系。全球范围内，国家之间、地区之间资源的互赖性增强，共同利益成为国际合作的根本动力，跨越国家和地区界线寻求合作的观念深入人心。国家和地方层面，城市化进程不断加快，“大城市地区的数量、规模和密度不断扩张，这使得每个城市的日常工作成为其他临近城市工作的一个直接决定因素”[54]，地方政府间关联度和依赖性也不断增强。政府层面，随着公共事务的日益复杂，政府内部各部门之间的相互依赖性也更加明显，此部门的决策和执行通常是彼部门决策和执行的前提或必然要求，不同部门之间竞争关系向共有型关系转变。
（三）新的公共行动机制
随着治理结构和主体间关系的变化，治理时代的公共行动机制也随之改变。自由资本主义时期，在亚当·斯密自由主义经济理论的倡导下，西方国家主张政府应扮演“守夜人”角色，将自身职能严格定位于保卫国家领土主权、防范个人和集体损害社会利益、保护私人财产和市场机制不受破坏上；而将资源配置职能交由市场，运用市场手段调节经济利益，力图实现资源配置的最优化。20 世纪二三十年代世界性经济危机爆发，“市场神话”宣告破产。人们开始意识到市场在限制垄断、提供公共品、约束个人行为、克服无政府状态、统计成本等方面存在着内在的局限，单纯的市场机制不可能实现社会资源的帕累托最优。基于对市场失效的认识，人们转而主张政府全面干预经济和社会公共事务，将政府机制作为保证公共行动有序性和有效性的手段。但从“摇篮到坟墓”的福利国家政策带来巨大的财政赤字和公民的不满情绪，政府机制同样导致了资源配置和公共服务中的失效。无论市场机制抑或政府机制都有其无法弥补的“短板”，鉴于政府和市场两种机制的弊端，治理成为克服政府失灵和市场失灵的“第三条道路”，采取公共部门与私人部门协调合作的方式应对公共事务的复杂性和人们日益提高的公共服务需求。对此，俞可平也指出，“西方的政治学家和管理学家之所以提出治理概念，主张用治理代替统治，是他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了政府的失效。”[55]同时，网络化结构和共有型关系下，任何主体都不可能脱离错综复杂的主体间关系网络独立生存和单独行动。跨越各种边界的合作和集体行动成为治理时代一种客观需求。治理时代的公共行动机制由政府—市场非此即彼的模式向合作和集体行动机制转化，合作成为治理时代公共行动机制的主流。在应对全球资源、环境、人口、贫困、粮食等挑战，发展地方经济，提供整体性公共物品和一站式公共服务过程中，合作和集体行动机制越来越发挥着重要作用。
（四）新的愿景和价值判断
自从有了国家和政府以后，善政便成为人们所期望的理想政治模式。中国古代“仁政”、“善政”的涵义与英语中“good government”大致相同，意为“良好的政府”或“良好的统治”。俞可平指出，“善政的内容，无论在中国还是在外国，在古代还是在现代，都基本类似，一般都包括以下几个要素：严明的法度、清廉的官员、很高的行政效率、良好的行政服务。”[56]俞可平同时指出，“在不同的时代和不同的社会政治制度下，善政有着不同的具体内容。在经济全球化背景下，作为一个社会主义民主共和国的人民政府，善政应当具备以下八个要素：民主、责任、服务、质量、效益、专业、透明和廉洁。”[57]统治和管理时代，善政是政府存在的价值和合法性基础。正如俞可平所说，“只要政府存在一天，这样的善政将始终是公民对于政府的期望和理想。”[58]
治理时代，经济全球化、政治民主化、利益和价值观念多元化的背景下，善政已不能满足人们对美好生活的理想预期和价值判断。善治成为治理时代公共领域的新的愿景和价值判断，成为人们对行政生态及人类生存状态的理想追求。所谓善治，就是使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动，其本质特征在于政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。俞可平将善治的基本要素归纳为以下10个方面：（1）合法性，它指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。（2）法治，即法律是公共政治管理的最高准则，在法律面前人人平等。（3）透明性，它指的是政治信息的公开性。（4）责任性，它指的是管理者应当对自己的行为负责。（5）回应，它的基本意义是，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时和负责的反应。（6）有效，这主要指管理的效率。（7）参与，首先是指公民的政治参与，参与社会政治生活。但不仅仅是政治参与，还包括公民对其他社会生活的参与。（8）稳定，稳定意味着国内的和平、生活的有序、居民的安全、公民的团结、公共政策的连贯等。（9）廉洁，主要是指政府官员奉公守法，清明廉洁，不以权谋私，公职人员不以自己的职权寻租。（10）公正，指不同性别、阶层、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治权利和经济权利上的平等。[59]
三、治理时代对政府角色和能力的要求
治理时代以平等、合作、多中心和网络化的治理结构和运行机制，为回应时代需求与现实情况间的紧张提供了新的方向。它突破了单中心治理范式的弊端，超越了政府和市场两种协调机制的缺陷，回应了全球化与信息化时代公共问题高度复杂和高不确定性的挑战。但如同政府失灵与市场失灵一样，治理也并非万能灵丹，同样存在着悖论和缺陷。治理时代，政府必须对以下几个问题做出回应：首先，治理时代，政府将原属于自己的责任交给社会，那么，政府应当做什么？治理时代政府存在的合法性和价值基础何在？第二，治理时代以多中心合作作为公共行动机制，然而，“公共行动和治理的真正改革需要一个长时期，需要出现一种得到各方认可的强有力观念”[60]。如果合作和集体行动无法形成这种强有力的观念，无法实现主体间资源和要素的良好匹配，无法实现资源最优化利用和公共利益最大化实现，治理也会面临失灵风险，甚至陷入无政府和混乱。那么，谁来担负起整合资源、协调利益的责任？谁对公共治理的结果负责？第三，治理时代的公共行动机制中，权力分散化、权威日益瓦解；责任模糊化，制度和规则发挥作用的机制受到局限；面对全人类共同体的现实，竞争的负面影响使其无法成为有效配置资源的最佳选择。那么，政府应依靠何种机制和力量来整合资源、协调利益？如何保证合作和集体行动的有序性和有效性，避免主体间各自为战、重复建设、越位和缺位等现象？
这些问题所引发的最终思考在于，治理时代，政府应当是什么？应当做什么？应当如何做？几个世纪以来，关于政府问题的哲学思考从未停止过，却从未有过明确和唯一正确的答案。正如帕特南指出的，“很少有人相信我们可以不需要政府，但是知道怎样使政府富有成效地开展工作的人却更少。”[61]这一方面由于问题本身极为复杂和抽象，很难以简单的话语获得穷尽说明；另一方面随着时代发展和行政生态的变迁，这一问题永远是动态变化的。关于政府“是什么”和”做什么”的问题，经历了“守夜人”政府、“全能型政府”和“代理人”政府的论争。亚当·斯密的自由主义政府观认为，“管得最少的政府是最好的政府”，政府应当对市场运行发挥“守夜人”的角色和功能。1929-1933年资本主义经济危机后，“全能政府”成为西方国家普遍坚持的政府理念。英国一战前的福利计划，美国的罗斯福新政，二战后大多数欧洲国家“从摇篮到坟墓”的福利计划是对这一政府理念的贯彻和执行。20世纪70年代末与80年代初，滞胀现象的出现促使人们对“干预型”、“全能型政府”的反思。以弗里德曼、蒙德尔、布坎南、科斯、诺斯等理论家为代表的新自由主义政府观认为，政府并非无私利的公共利益“代表者”，而是有其自身效用函数和利益追求的“经济人”。政府与公民之间是一种委托-代理关系。关于政府“做什么”和“如何做”的问题，涉及“划桨”、“掌舵”和“服务”三种隐喻。官僚制政府模式主张政治从行政中分离出来，对于政治而言，政府的使命在于对政策的坚决执行；而对社会而言，政府的职能在于管制。新公共管理运动倡导起催化作用的政府，并以“掌舵”而不是“划桨”的隐喻表达了管理主义的观点。始终处于对立派别的宪政主义代表人物登哈特则倡导“服务”而不是“掌舵”，强调政府角色公共性的一面。
治理时代，多中心、网络化的治理结构，平等型和共有型组织关系，以合作和集体行动为主流的公共行动机制，以及善治的愿景和价值判断，对政府角色和职能提出新的要求。新的角色和职能又必然要求政府以新的治理能力与工作方式回应新的时代命题。就政府角色和职能而言，治理时代要求政府以合作者、协力者角色参与到公共治理中，与其他治理主体一道共同承担治理职能。同时，政府又是多元治理主体中较为特殊的一员，应作为协调者和服务者角色为合作治理和最终实现善治提供良好的治理环境，起到搭建合作平台、规范合作行为、把握合作方向的元治理功能。就政府的治理能力而言，在治理时代多元、复杂、多样、互动的环境下，政府需要提高战略规划的能力、促进合作的能力、整合资源的能力，以及协调利益的能力。为此，政府应是一个能够自我协调，并善于凝聚力量、与其它组织和群体有效合作的政府。
第二节 政府在治理时代的现实表现
就政府的存在样态和运行方式而言，现代意义上的公共行政诞生以来，有两种典型的政府形态：一是官僚制政府；二是企业家政府。官僚制政府以权力控制、职责同构和非人格化为核心特征，在政治-行政相分离的过程发挥了重要作用。但随着公共问题复杂性与行政生态不确定性的增强，为机械、稳定环境所设计的官僚制政府模式无法适应复杂、变动和合作形势的需求。新公共管理运动采取分权、市场化、引入竞争、顾客导向和结果导向等理念和改革措施，力图塑造企业家政府，以缓解时代需求与现实情况间的紧张，却无法从根本上突破就政府论政府和职责同构的缺陷，必然在浪潮过后表现出公共管理碎片化、公共性缺失等弊端。20世纪90年代以来，应对治理时代的挑战，各国纷纷进行了旨在促进合作和整合资源的新一轮改革。但这些改革并未对政府的存在样态和运行方式提出统合性的观念指导。
一、官僚制政府的基本特征与现实困境
官僚制政府地位的确立是与公共行政的产生相伴随的。正如格拉登（Gladden, 1972, p.1）所言，自从有了政府，就有某种形式的行政存在。但在现代意义的公共行政产生之前，早期的行政系统都有一个重要的特点：它们是“人格化的”，即以效忠国王或大臣等特定个体为基础，而不是“非人格化的”，即以合法性和效忠组织和国家为基础。[62]这在实质上体现了那一时代人们对公共事务及其治理之道的两种认知取向：第一，公共事务私人化与私人事务公共化的取向。那时的人们对于“公共”和“私人”的概念尚无明确区分。没有所谓的私人事务，所有的私人事务均属国家公有；也没有所谓的公共事务，国家的公共事务均属个别或少数统治者私有。这与中国古代“家国天下”的统治思想基本相似。第二，行政为维护特定政治统治服务的取向。在19世纪的大部分时期，美国政府实际上实行着所谓的“政党分赃制”，当一个新的政党选举获胜以后，从高层到低层的每一个行政职位都由获胜政党任命的人占据，以保证公职人员对政治统治者的忠诚度。这与中国古代“一朝天子一朝臣”的观念相似，均体现了行政为特定政治统治服务的观念。人格化的行政实践常常导致谋求个人和集团利益的腐败行为。形式的固有问题最终引发了19世纪后期的变革，产生了现代意义上的公共行政，官僚制政府的地位也随之确立。
传统官僚制政府以威尔逊-韦伯式的主流思想为基础，其核心特征在于权力中心、职责同构和非人格化。威尔逊认为，政党分赃制的弊病是由于将行政问题与政治问题联系在一起造成的，并主张政治与行政相分离，决策与执行相分离，开创了作为独立学科的行政学。在威斯敏斯特制度中，政治控制主要有三个方面：（1）责任与义务的明确关系。一个部门或机构有两种基本角色：向政治领导提供政策制定、评估与实施的建议；管理其资源，以便政策得以执行。通过部门的等级结构，每一个公务员在技术上对内阁，并最终对人民负责。（2）一般认为，政策问题（属于政治官员的正式领域）与行政问题（留给公务员处理）是严格分离的。（3）行政被认为是匿名的、中立的，也就是说任何决策或政策都与个人无关，它们只能以部长的名义来执行；从政党政治的意义上讲，行政也是无党派的，可以为任何政治领导人提供同样的服务。威斯敏斯特制度增加了部长负责制的正式制度。如果部长为该部的所有活动承担个人责任，公务员将是默默无闻的，不能公开表明他们向部长提出的建议。公务员尽最大能力为来自任何党派的部长提供服务，也就是说，公务员以非人格化和客观的方式履行公务；作为回报，他们可以从其任职条件中得到某些利益，如就业保障（尽管存在政府更迭）和丰厚的退休金。[63]马克斯·韦伯创立了官僚制理论，他指出，“经验往往表明，从纯技术的观点来说，行政组织的纯粹官僚制形态能够达到最高程度的效率。相比于任何其他形式的组织，它具有精确性、稳定性、可靠性和纪律严明的优势。”[64]因此，他宣称官僚制是政府治理的最佳组织形式。认为“任何（新的）机构都需要科层制度及规定才能生存”。[65]根据理性-法律型权威的思想，韦伯确定了现代官僚制体系的基本原则（Gerth and Mills，1970，pp.196-198），包括：（1）根据法律或行政的规则，组织内部的各单位及个人都有固定不变、明确规定的工作范围；（2）存在一个稳定而有序的等级制度和权力体系，较低职位受到较高职位的监督；（3）通过书面文件来施行严格的现代化管理；（4）组织雇用经过专业培训的职员，这些人懂得规章制度，并在工作中不掺杂个人情感因素；（5）当公职得到充分发展的时候，官方活动要求官员完全发挥其工作能力；（6）公职管理应遵循一般性规定，这些规定或多或少是稳定的、全面的，并且是可学习的。有关这些规定的知识代表了官员所具有的一种专门技术性学问。它包括法学、行政管理或企业管理知识在内。[66]在这些原则下，官僚制政府“通过等级制链条统一指挥，按照‘标尺’原则垂直分工，按照功能原则水平分工”[67]，部分之间恪守边界、各司其职。在组织行为方面，官僚制政府是非人格化的。韦伯认为，现代官僚制应变成“非人格化的、理性的、具体的、成就取向的和普遍的”（Kamenka，1989，p.83）。正如沃尔多指出，“道德与行政无关，问题取决于正确的建制和专业官员”[68]。官僚机构是一个自成方圆的独立体系——一种社会组织的特殊形式，其存在便于将总体法规应用于具体情况，从而增加了政府行动的可预见性。[69]韦伯指出，“充分发展的官僚制与其他组织相比，正如机器生产与非机械生产方式一样。”[70]总之，官僚制政府形态像一台机器，经过严密的程序设计，由唯一的控制中心发出指令，按照等级节制和职责同构的原则机械运作。
尽管官僚制政府僵化、刻板等弊端从一开始就饱受争议，但适应工业时代行政生态的需求和公共行政对管理效率的追求，官僚制政府一直作为公共行政的主流范式。正如登哈特所言，在那时“机器是效率的标志，所以也是生产和人类组织的合理典范。”[71]然而，随着公共事务和主体间关系的日益复杂，官僚制政府的弊端逐渐显现，公众对政府的能力和回应性越发不满。面对迅速变化的时代需求和日益复杂的公共事务，官僚制政府的弊端主要表现在：第一，权力中心和等级控制原则无法适应多中心治理的需求。一方面，官僚制政府的主要职责是执行政治决策，而对社会而言其主要职责是控制。随着公共事务的日益复杂和公民参与能力的提高，单中心的管理模式无法适应公民不尽相同的偏好和参与公共事务的合理诉求。另一方面，“科层制控制让权力通过组织本身而使权力制度化。等级制关系则把不平等的人际权力关系转变为岗位关系，把特定的人际关系抽象为具体的工作关系。”[72]等级节制和自上而下的控制原则，使官员机械服从上级命令，只注重“上级”评价，以至于官僚制成了“低效率”的代名词，无法适应时代迅速变化的客观需求。第二，“鸽笼式”的专业化分工和职责同构原则限制了官员的视野和政府行为的灵活性。一方面，面对公共事务日益复杂和主体间关联度增强的现实，职责本位限制了部门间、政府间，以及政府与社会间互惠合作的需求，导致在相互关联的环境中，仍然重复建设、各自为政的弊端。另一方面，规则本位的程序设计容易导致工具理性对价值理性的替代陷入目标置换的困境。在西蒙看来，韦伯的行政效率问题其实是行政决策的理性化问题。因为单个人的理性是有限的，它无法满足公共物品生产对理性的要求，但通过一个层级化的组织对个人理性进行组合，决策中的理性限制就被突破了。稳定的、程序化的组织环境和任务环境下，工具理性的行为原则有利于保证政策和制度的常规执行。但在灵活和高不确定环境下，机械执行的原则反而成为决策弹性的障碍。第三，非人格化的制度设计不适应时代发展的多样性和灵活性需求。官僚制建立在政治与行政相分离的基础上，其使命就是高效率地执行政治意图，行政人是对官僚制政府行为的基本假设。“在这种假定下，职业官僚只不过是为其规定着完全固定行动路径的不断运转的机制上的一个小小的齿轮而已。”[73]但公共选择理论认为，个人是追求自身利益最大化的行为主体。官僚制政府的职员也毫不例外地具有自身追求的价值和行为目的。行政人的无价值追求与经济人的合理利益诉求之间的矛盾使得价值中立的目标落空。总之，为机械、稳定环境所设计的官僚制政府形态无法适应时代发展的客观需求。西方各国政府纷纷回应官僚制危机，掀起了“重塑政府”的“新公共管理”运动。
官僚制政府的诸多弊端在中国政府结构与运行机制中同样存在。对此，1998 年《关于国务院政府机构改革方案的说明》中就已明确指出：现有政府的机构框架，是在实施计划经济体制的条件下逐步形成的。突出的弊端是政企不分，政府直接干预企业的生产经营活动，容易造成责任不清和决策失误，难以发挥市场在资源配置中的基础作用。同时，片面强调综合部门和专业部门的相互制约，造成部门职能重叠，政出多门，相互扯皮，办事效率低下。政府管了很多不该管、管不了、实际上也管不好的事情，现有政府机构重叠庞大，人浮于事的现象严重，这不仅滋生了文牍主义和官僚主义，助长贪污腐败的不正之风，也给国家财政造成了严重负担。中央和地方财政几乎都成了“吃饭财政”，极大地影响了政府进行社会主义建设和维护社会公共利益的能力。[74]
二、企业家政府的基本特征与现实困境
针对官僚制的弊端，新公共管理蓬勃兴起，被称为一场“革命”性运动。休斯（O. Hughes）解释说，“发达国家的公共部门的管理已发生转变，曾经在本世纪的大部分时间中居于支配地位的传统公共行政管理的那种刻板（僵化）、层级官僚体制形式逐步转变为一种灵活的、以市场为基础的（新）公共管理形式。后者并不是一种改革事务或管理方式的微小变化，而是政府作用以及政府与公民社会关系的一种深刻的变化。传统的公共行政在理论与实践上都已受到怀疑。新公共管理的采纳意味着公共部门管理领域中新范式的出现。”[75]
公共选择理论和委托-代理理论是新公共管理运动的理论基础。所谓公共选择理论是指公共领域内与市场机制相对应的政策选择，其代表人物是美国经济学家布坎南和图洛克。理论的基本思路是：公共部门并不是追求给予社会全体以最大福利的这一理想为目标，它的行动反映了追求自身利益的各种经济主体的利益关系，并为这些利益关系去作出决策。[76]布坎南认为，“人是自利的、效用的最大化，在市场中是如此，在公共领域中也是如此。当个人由市场中的买者或卖者转变为政治过程中的投票者、政治家、纳税人或官员时，他们的品性不会发生变化。”[77]所谓“代理”是指人们的行动由当事者之间的契约来左右，一方的当事者委托另一方的当事者来代替自己完成工作。在这理论中，委托一方称为委托人；被委托人称作代理人。[78]委托人与代理人之间的关系，一般表现为双方利益的不一致。例如，代理人往往选择对自己有利的信息向委托人传递，导致委托人跟随代理人的意向行动，这就是信息的非对称性。[79]
英国著名公共管理学家胡德教授（Hood，1991）特别将新公共管理的特质归纳为：（1）在公共部门中实施专业化管理，让公共管理者自己管理并且承担责任；（2）确立明确的目标，设定绩效测量标准并且进行严格的绩效测量；（3）特别强调产出控制，对实际成果的重视甚于对过程或程序的关注；（4）打破公共部门中的本位主义，对部门进行拆分与重组，破除单位与单位之间的藩篱；（5）在公共部门中引入竞争机制，降低管理成本，提高服务质量；（6）强调对私营部门管理方法和风格的吸收和运用；（7）强调对资源的有效利用和开发。[80]20世纪90年代初戴维·奥斯本和特德·盖布勒的《改革政府》一书集中表述了新公共管理理论的这些理念，并勾勒出一种新的政府形态——企业家政府。奥斯本强调要用企业家精神来重新塑造政府，提出了政府改革的十项原则：（1）掌舵而不是划桨。政府的职责主要在于制定目标，选择达成目标的战略，选择实施这些战略的组织，测量这些战略和组织在目标达成过程中的运用情况并做出适时地调整。（2）政府应鼓励民众关心、参与公共事务，并提供有效的意见表达通道。（3）政府应注重引入竞争机制，通过多种形式，鼓励并促使私营部门之间、公私部门之间为提供公共服务展开竞争和创造竞争机制。（4）政府应以目标和任务为导向，建立新的责任机制和使命文化。（5）政府应讲究工作的实际效果，以结果为导向。（6）政府应象企业一样具备“顾客意识”，建立一套顾客驱使的制度。（7）政府应有事业心，有收益而不浪费。（8）政府应未雨绸缪，为未来进行长远规划。（9）政府应善于分权，简化组织的层级结构。（10）政府要树立以市场为导向的管理理念，把市场机制引入到公共管理中。[81]
总结起来，在理性经济人，以及委托方与代理方利益偏好不一致的理论假设下，新公共管理运动主要包括：通过分权改革发挥代理人的积极性。在外部关系上，适当放松对市场的管制，在内部关系上实行权力分散和下移。通过市场机制，部分公共产品和公共服务以外包形式交由市场提供。政府自身的运行机制也遵循市场原则，依照选择性激励提高政府的运行绩效。市场成为调节主体间利益偏好、整合公共资源的重要机制。通过竞争，运用效率驱动和绩效激励提高政府的回应性，绩效管理成为新公共管理运动的重要举措。倡导为顾客服务，实施全面质量管理等改革，力图提高政府的管理能力和服务水平。总之，新公共管理运动“旨在促使政府变得更像商业组织，更加强调管理者角色的重要性”[82]。“企业家政府”是对这一政府形态的隐喻。
新公共管理运动在取得一定成果的同时，又引发了一系列新的问题。分权化和竞争性举措导致治理主体间各自为政和利益分割，保护主义和重复建设现象凸显，资源浪费问题严重，导致公共管理的碎片化。“绩效驱动”和“顾客导向”等措施引发“增长第一主义”，一部分人被排斥在公共服务之外，公平与效率问题再次受到关注。人们对新公共管理提出了质疑：新公共管理运动是否维护了公平、正义、参与，以及民主和宪政的价值？服务于公民，还是服务于顾客？政府与公民之间是建立一种信任合作关系还是仅仅关注“顾客”的需要？[83]美国行政学家罗伯特·B·登哈特夫妇在《新公共管服务：服务，而不是掌舵》一书中指出：“政府不应该像企业那样运作，它应该像一个民主政体那样运作。”“当公共行政领域逐渐放弃了“划桨”而接受“掌舵”的责任时，那仅仅是用一个“行政中心论”，代替另一个“行政中心论”……当我们急于掌舵时，也许我们正在淡忘谁拥有这条船。”[84]新公共管理运动尽管打破了组织间相对分隔的状态，实现了一定程度的互动，但这种互动的竞争色彩明显多于合作，组织间关联缺乏有序性和有效性。“严格的功能性和器具性的观念，将国家限定在对公共资源的技术性管理上……倾向于程序、规则和创建市场的调节机构的方法。”[85]从严格意义上，新公共管理运动仅可视为由传统公共行政到治理时代的一种过渡，而并不能称为“革命性”的理论突破和根本的范式转变。最重要的理由在于，这是一场发生在“国家官僚体制内的改革”[86]，并未突破就政府论政府和职责同构的缺陷。
在中国，公共管理的碎片化现象同样存在。特别是目前我国处于行政管理体制改革阶段，旧体制与新体制共存的现象加剧了组织间关系的矛盾。中央与地方间相互博弈，地方政府间争夺资源，部门之间功能分隔、各自为政，资源浪费和内耗问题突出。
三、90年代以来的新一轮政府改革
改革能解决某一段时期内存在的问题，但在改革的过程中又会出现一些新的问题，进而引发后续的改革（Kaufman，1978；Aucoin，1990；B.Peters，1995a）。如何塑造新的政府治理模式，以适应信息社会的公共管理，成为全球共同关注的热点问题。“愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场或国家协调的失败”[87]。90年代以后，与治理理论的观点相吻合，各国悄然兴起了促进合作和整合资源的新一轮改革。在政府内部结构和运行机制上，新一轮改革主要体现为联合行动的政府（Joined-up Government）和整体性治理（Holistic governance）。这一改革最早由英国工党政府发起，“联合若干政府，有时甚至是多级政府一起提供整体化服务”[88]。改革后来发展为整体性政府（Holistic Government）和整体性治理，通过一站式服务、大部门改革等措施，力图使政府运行机制由各自为政走向整体运作。[89]美国境内也同样萌发了联合行动的政府。例如，俄勒冈的“无错门”活动就遵循着这样一个原则，即公民在寻求州一级公共事业服务的时候应该能够获得第一个政府接待方的帮助，不论他所找的第一个接待方是哪一个政府机构。[90]在政府外部关系的改革中，最突出的表现是美国的网络化治理（Governing by Network）。这一模式旨在强调政府、市场和社会在公共事务治理中的多元合作。例如，威斯康星州的福利运行模式就涉及了“多级政府，多个州政府机构，一大把非营利和营利管理员以及许多以社区管理为基础的次级承包商。”[91]
新形势下，中国政府的治道变革也正发生着新的变化。首先，在政府与社会的关系上，积极倡导“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会治理格局，通过多元合作提高社会治理的整体水平。第二，在政府内部结构和运行机制上，大部委改革力图解决部门间职能交叉、各自为政的弊端。胡锦涛总书记在十七大报告中提出：要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”[92]。大部门体制是对政府内部结构的调整，而部门间协调配合是对政府内部运行机制的关注。第三，就地方政府间关系而言，政府间纵向与横向合作成为一种趋势。例如，长江三角洲城市经济协调会，“9+2”政府《泛珠三角区域合作框架协议》，广佛、沈抚等同城化现象等。
尽管各国政府改革的具体措施不尽相同，但这些改革具有某种趋同的特征，即强调关联、合作和集体行动，强调多中心、网络化的治理格局。然而，这些改革中尚有一些问题需要给予足够的重视。首先，各国改革主要从内部结构与外部关系两个维度分别进行，对政府内外关系的变化和新要求尚未形成统合的观念。而事实上，治理视野下，政府内外、上下各种关系往往是相互交织、互相牵连的。处理外部关系，时常会遇到政府内部结构和运行机制的障碍；内部结构与运行机制的调整又必须适应政府外部关系的变化。第二，现有改革仍然因循着公共行政的传统思维，局限于刚性的机构改革与制度变迁、微观的电子政务等技术手段。对治理时代，政府的存在样态、运行方式及其理想效果未作清晰指向，缺少对政府内外关系和集体行动状态的价值引导，缺少对多元主体集体行动效果的理想预期和价值判断。缺少价值观念的引导，可能导致合作和集体行动的成效不高；对合作和集体行动的效果缺少价值判断，可能由于政绩驱使或识别合作机会的能力不足，出现不计成本和无视风险的盲目合作。总之，“只见过去，不见未来”[93]的改革，极易因缺乏方向指引而归于失败。第三，对政府观念缺少系统认识的情况下，传统制度和观念的路径依赖，仍然是政府改革的束缚。正如戈德史密斯所说，网络化治理的“巨大障碍是：政府的组织、管理和人事制度是为等级制政府模式而不是为网络化政府模式设计的，因此，两种模式在实际运行中经常会发生冲突。”特别指出的是，中国是处于转型时期的发展中国家，官僚制的塑造、企业家政府的改革，以及倡导协调合作的改革措施，几乎是在同时进行，这更加需要以一种全新的、富有洞见和预见性的观念，引导政府改革的方向。事实上，治理时代政府所面临的挑战并非制度设计和技术手段的不断完善，而是建立新的观念。正如卡蓝默所言，“治理更多的是一种艺术而不是科学”[94]。“21世纪的首要问题既不是科学技术的发展，也不是商品关系扩张的继续……而是建立一个共同的伦理基础。”[95]
总之，尽管从集权到适度分权、再到权力多中心；从相对分隔到竞争、再到合作，政府改革的理论和行动从未停止。但这些改革的效果总是差强人意，甚至被认为徒劳无功。地方保护与部门保护、恶性竞争与重复建设、资源内耗与信息孤岛，政府与社会间缺乏信任、相互抱怨等现象依然存在。正如法默尔所说，“其无效性的差距似乎正以类似马尔萨斯的方式在扩大；尽管其应付问题的能力在以算术级增长，可事实上，问题的层次性和复杂性却在以几何级数增加。”[96]政府在治理时代的现实情况表明，现有关于政府观念的阐释对时代的解释力与回应性日显不足。这些政府观念和形态的共同缺陷在于，只将政府作为机械整体，而未将其视为有机系统来认识。从系统论观点来看，任何国家、地区，不同层级和部门的政府，都是处于特定宏观系统内的子系统。而从行政生态学角度，作为子系统的政府，其存在样态始终受制于所处系统行政生态的影响。官僚制政府是适应统治时代向管理时代过渡的政府形态，行政从政治中分离、确立权力运行方式和责任承担方式是官僚制政府形态的宗旨；企业家政府是适应管理时代管理主义和竞争氛围的政府形态，推行市场化和倡导竞争是企业家政府的主导精神。但两种政府形态均将政府看做机械系统，而未充分考虑其作为有机系统的特性。官僚制政府和企业家政府从根本上讲都将政府作为公共事务的唯一中心。在此前提下的改革措施并未突破就政府论政府和职责同构的思维局限。90年代以来的政府改革仍缺少系统观念和对治理时代的系统性认知，改革措施只停留在局部的零打碎敲，未能形成统合性的观念引导。
一方面，治理时代对政府的角色、能力、存在样态和运行方式提出了新的要求；另一方面，官僚制和企业家政府形态不适应时代发展需求，却是不争的现实。90年代以来的新一轮政府改革，也尚处于尝试、探索阶段，未给出明确的改革方向。在此背景下，需要我们以新的视野和眼光，重新审视政府的存在样态与运行方式，思考政府内外关系的变化，为政府未来的发展指明方向。正如卡蓝默指出的，“必须进行一次哥白尼式的革命，改变视角，改变观点，对体制进行重新组合。这一革命将围绕关系的思想展开……”[97]