第一节 中国城市化概况
一、城市化严重滞后
我国城市化进程严重滞后于国民经济发展水平和世界城市化进程是不争的事实。世界银行在80年代初估计我国1980年的人均GDP为300美元，按此推算，则1996年我国人均GDP应为1053美元，其相应的城市化水平应当达到40%左右。而实际上，1996年我国的城市化水平只有29%左右。从全球城市化进程来看，城市化是大势所趋，是迈向现代化的必由之路。任何一个国家的现代化进程都伴随着大量农民离开土地进入城市，进入第二、三产业。预计到2000年我国农业剩余劳力将达到3.7亿，增加城市供给，满足人民（尤其是广大农民）对城市的需求具有极其重要的现实和战略意义。
我国到1992年工业化率已高达48%，而城市化率仅27.6%，说明我国经济已开始从传统型向现代型转变，但并没有带动我国社会从传统型向现代型的转变，经济发展与社会发展缺乏调性。这种城市化水平明显偏低的情况，将反过来制约我国社会经济的发展，我国的人均GNP长期在300美元左右徘徊的情况，正是与我国的城市化进程长期处于低迷的发展速度的现状密切相关的；我国的工业化发展并没有拉动城市化的快速发展相应地促进农村人口向城镇的集中，因而使我国大部分的就业人口仍滞留在粗放型的生产方式之下，阻碍了社会与经济的进一步发展，因为城市化的过程不仅仅是农村人口变为城市人口的过程，而更是土地等自然资源和社会资源的利用从粗放型向集约型的进化过程，是生产方式和社会生活从粗放型向集约型转化的社会过程。
二、城市现代化水平偏低
（一）城市用地标准低，用地结构不合理
在中国，城市人口平均占地标准一般只达80平方米。与此同时，中国城市内部用地结构相当不合理，工业用地比重过高，一般都达25%－30%；
生活用地、商业用地、公共设施用地偏低；道路、广场、绿化等用地严重不足，需要调整改善用地结构十分困难。不少城市的人口密度、建筑密度已经达到了极限，城市要继续要展，必须向外扩张，侵占周围农田。城市用地的拮据使得我国大部分城市人满为患，引发了住房拥挤，交通堵塞，环境恶化，绿地缺乏等一系列的城市问题，以道路交通为例，“八五”期间全国汽车保有量由551万辆增至1100万辆，年均增长14.83%，而同期道路年均增长5%-7%，车辆增长率是道路增长率的2倍多。我国小汽车数量已从1990年的115万辆增长到1994年的185万辆，预计到2010年将达到2200万辆，将需占用数以百万公顷的土地来建道路和停车场，而1994年全国所有设市城市的建成区面积总共才190万公顷。
（二）城市基础设施建设出路
推动民营企业和居民个人向基础设施投资、改革基础设施经营机制、提高基础设施管理水平是加速基础设施发展的出路所在。虽然我国的城市数量和规模在不断扩大，但城市质量不高。目前，我国的城市以生产型为主，而未来城市的发展方向是向生活型城市过渡。城市质量提高的关键是应建立一种具有弹性、张力和创新性的机制，使城市具有较强的转换资源的能力。这就要求城市的建设和规划要有超前性，要在提高城市质量方面多做文章。
（三）城市环境状况比较落后
城市环境是影响城市可持续发展的重要因素。也是衡量一城市居民生活的重要指标。由于历史积累的原因以及重视的程度不够，我国城市环境的污染还没有得到全面控制。全国所有城市的大气环境几乎没有一个达到世界卫生组织的规定的标准：大气质量符合国家一级标准的城市不足1%。全部219个城市的污水处理率不足20%。
三、郊区化初见端倪
郊区化就是城市在经历了中心区绝对集中，相对集中以后的一种离心分散阶段，它表现为人口、工业、商业先后从城市中心区向郊区化的外迁。郊区化的前兆是城市中心区的人口增长速度趋缓，在城市总人口中的相对比重下降，即所谓的相对分散。郊区化的典型标志是城市中心区人口出现绝对数量的下降，即绝对分散。在我国部分特大城市已开始出现郊区化现象。
郊区化不过是城市发展过程中的一个阶段和现象，这不是资本主义社会所特有的，是有利也有弊的。我国城市的郊区化过程才开始不久，对它的研究也才刚刚起步。城市政府和城市规划管理部门对大城市发展以向心集聚为主转向以离心扩散为主的转变要有足够的思想准备和相应的对策。在当前，中国的郊区化获得了以下一些利益：①疏散了大城市中心区过密的人口，改善了人居环境。1982～1990年8年间，四个大城市中心区每平方公里人口数下降的幅度分别为：北京944人，上海1167人，沈阳2304人，大连2458人。②分散了那些不适合在城市中心区发展的工业企业，缓减了环境污染。③有利于发挥城市中心区的区位优势，获得更高的土地利用效率，实现更有郊的城市中心职能。④带动了郊区乡村的开发。同时，中国这样的郊区化也带来了一些新的问题：①由于当前交通手段的落后，人们不可能也不愿意迁移得太远。近域迁移的结果造成了大城市建成区的蔓延，规划中的城郊隔离绿带易被蚕食。②由于当前生活水平还不高，外迁的主要是低收入的工薪阶层，他们在相当长时期内买不起私家车。买得起商品住宅和私人轿车的高收入者当前倒不一定要外迁。这会导致不合理的通勤流，给城市交通带来更大压力。③城市中心区的大规模更新改造，对保护城市传统历史风貌的努力形成严峻的挑战。房地产开发商常常不顾城市规划的要求，追求更高的建筑容积率。这类矛盾在历史文化名城就更突出。
中西方不同郊区化机制，带来了不同的结果。在西方，低收者在内城集聚，富裕的中产阶级从中心市迁出，郊区化导致中心市财政入不敷出，久而久之，出现中心衰败。因中心衰败，才又要求旧城改造。中国则完全不同，由于计划经济下大城市中心区积累了大量问题，恰遇改革开放后有大量资金投入旧城改造才导致了工业和人口的郊区化，结果是经过用地置换、产业调整，中心区更加欣欣向荣。
既然在市场经济条件下郊区化是大城市发展的一个必然阶段，可以估计，随着我国经济的持续发展，当壮大起来的中产阶层不再满足于多层或高层公寓住房时，开着私家车住在远郊别墅的时代也会到来，这种情况在大款、艺术家、明星等富裕阶层中已有苗头。这一种更接近于西方郊区化，会给我们带来不同的利弊得失（周一星，1999；顾朝林，1999）。
四、农村城市化持续动力不足
据温铁军研究（1997、1998），我国农村城市化的基本动力是地方政府资本的原始积累。资本的原始积累，是任何经济类型的发展中国家进入现代化不可逾越的历史性过程。如果说中央政府是在改革前用了大约30年完成了国家资本的原始积累，那么县以下各级地方政府，则是在1984-86年进行的财政体制改革完成后，才开始进入资本原始积累阶段。
在国家资本原始积累的过程中，形成了由中央政府各部门直接控制的国有大工业体系，和由地方政府各部门控制的“地方国营”工业体系。企业的层次级别不同，占有资本及其收益的数量和质量既会明显差别。由此又产生了中央与地方政府之间、条块之间在财产占有及其收益分配上复杂的利益关系。可以认为，在改革前的30年，由市及市以上政府及其各部门占有全部资源和城市工业资本和格局，一方面较大影响和限制了县及县以下（包括大批国营工业“空白县”）地方政府占有资产和收益分配的欲望和能力；另一方面，也造成了广大农村和农民大面积的贫困。
我国农村城市化的一般状况是空间利用率低，占用土地多，吸纳人口少，而且人口稳定性差。据统计，小城镇安排一个就业人口的占用土地往往高于大、中城市的3至6倍。这几年来，小城镇及其乡镇企业吸收了1亿农村剩余劳动力，相应地占用了1亿亩农田。又由于小城镇规模经济程度低，实力薄弱，基础设施和其他服务设施很不完善，加上现行政策等原因，加剧了小城镇人口的不稳定性。第一，小城镇规模不经济，农村工业分散化。有研究证明，中国2079万家乡镇企业中，分布在村以下的为1990万家，占92%；进入县城的仅占1%；集中到建制镇和集镇的不过7%。第二，城镇行政上的分割造成基础设施重复建设严重，浪费了大量资金。第三，环境污染严重，社会成本过高。第四，小城镇在解决就业方面有自身难以克服的障碍，主要表现在第三产业难有大做为。第五，农民虽然进了城，但生活方式还没有实现由农民向市民的根本性转变。小城镇在发展过程中所做的贡献与其存在的诸多问题同样十分突出。
第二节 国际启示与挑战
一、城市化速度明显加快
二个世纪以来，世界城市化发展呈加速发展态势，年均城市化增长速度是：1800-1850年0.08个百分点，1850-1900年0.14个百分点，1900-1950年0.29个百分点，1950-1970年0.46个百分点，1970-1990年0.63个百分点，1990-2000年1.00个百分点（谢文蕙，《城市经济学》，清华大学出版社）。至2000年，世界城市化水平将达到47.52%，2025年将达到61.07%（联合国人居中心编著、沈建国等译，城市化的世界，中国建筑工业出版社，1999）。发展城市，从根本上改变人类的生存方式已经成为全人类面临的共同课题。由于信息革命的到来，发达国家正在进行自60年代以来第二次大规模的产业结构调整，导致全球出现新一轮的劳动地域分工，给若干发展中国家带来了新的发展机遇，促进了城市化的快速发展，其中尤以亚洲和拉丁美洲的城市化发展最为显著。
二、首位型城市加速发展，城市带崛起
70年代以来，世界范围内的经济重构不仅形成了全球新的经济空间结构，而且形成了新的空间权力结构，使全球经济实体多层次化，出现了诸如国际货币基金组织（IMF）、世界银行、亚洲开发银行、北美自由贸易区（NAFTA）、欧洲联盟（EU）和世界贸易组织（WTO）等全球经济实体或跨国经济组织。这些经济实体的所在地（城市区域）在全球经济中扮演了重要角色，在其社会特征的建设中，正在一步步替代国家的作用，使国家权力空心化。因此随着信息社会的确立和全球城市化的普遍到来，城市间的经济网络将会最终主宰全球经济命脉，使若干世界性的节点城市成为在空间权力上超越国家的实体，形成全球城市体系的格局。在若干城市首位度极高的国家或地区，首位城市左右和逐渐主宰该国或该地区经济社会事务的趋势已见端倪。伴随一批特大城市、超级城市的诞生，由地理空间相互毗邻、社会经济结构融为一体的城市带迅速崛起。其特征是以一个或几个超级城市为核心，形成人口规模超千万、政治经济影响力举足轻重的庞然大物。我国的首位型城市发展也相当迅速，少数特大城市已经具备了发展成为在地区和国际上具有重大影响力的国际大都市的条件。发展首位型城市，充分发挥其作为增长极的优势，是今后城市发展的方向。
三、城市可持续发展广为关注
环境与发展成为当今社会关注的主题之一，人类进入工业文明社会的同时对自然的破坏也是惊人的。臭氧层的破坏、荒漠化的蔓延、热带雨林面积逐年缩减、水污染日益加剧以及大气状况的恶化都为人类敲响了警钟。伦敦、纽约在城市环境保护方面走过的弯路、世界各国政府、各组织机构对保护环境的呼吁和做出的巨大努力，以及我国绝大多数城市面临的环境治理问题，都说明关注城市环境、保护城市环境是全人类共同的责任，是世界人民为建设人类未来美好家园的共同奋斗目标。
城市是一个复杂的自然和社会生态系统，因此在制订城市发展政策时，要适应其生态环境的多样性，适应其资源的潜力和社区的需要。70年代信息革命以来，普通民众的环境意识大大增强，从而使人们开始自觉杜绝资源利用上的浪费，自觉维护现有的基础设施，自觉利用未充分开发的各种资源，结果使许多老城市日益朝清洁型、生态型和适宜居住型方向转化。在现实世界，发展经济与保护生态环境开始结合起来。人们特别注重信息社会对生态环境带来的影响，通过建立生态区并进行自然和人工资源普查、确定生态区保护范围、建立野生动物自然保护区，保护和恢复生态循环过程。在生态经济和可持续发展的原则下，人们普遍关注不可再生资源的保护和可再生资源的合理利用，将资源利用对环境和社会问题的长期影响视为经济分析的一个组成部分，如建立先进的城市清洁、安静交通系统和先进的通信系统（如光纤、卫星通信、计算机数据库等），设计簇状多用途步行或公共交通生态城市社区，使家庭与便于信息网直接连通，避免工业化社会带给人类社会的诸多环境和生态问题。
四、国际城市体系重组和多极结构形成
由于新国际劳动分工导致世界城市体系的重组，在这个新的城市体系内，有些城市将成为公司服务、市场和整个经济体系的国际协调枢纽，而有些城市则作为全球经济的战略地出现。新的城市等级体系按国家与全球经济系统密切程度形成“核心”、“半边缘”和“边缘”相交的等级体系内部结构。经济全球化使城市体系内城市间的关系更加复杂，而且城市体系的地理界线扩展到国家界线以外，位于不同政治制度国家的城市共同组成全球城市等级体系网络。美国无疑已经在这次世界城市分工体系重组之初抢得先机，在成功实现产业升级后再次确立了在世界城市体系中的主导地位。与此同时，巴黎、伦敦、法兰克福、阿姆斯特丹和苏黎世将在一个广泛的全球城市体系中扮演它们的角色，一个金融、文化和服务性枢纽网络不久将在欧洲形成，并参与到全球城市体系中去发挥作用。东亚金融危机以来中国的突出表现已经说明，中国在整个东亚乃至环太平洋地区发挥的积极作用是举足轻重的，中国的国际经济、政治地位正不断上升，中国也必将加入这次国际城市分工体系重组的竞争之中。
随着世界贸易的增加和新的国际劳动地域分工的逐步形成，以及跨国公司对各国经济的不断渗透，经济全球化的进程正在加快，从而使若干全球信息节点城市发展成为世界城市或国际性城市，越来越控制和主宰着全球的经济命脉。世界性都市的形成和发展使全球城市体系出现了新等级体系结构，即世界级城市、跨国级城市、国家级城市、区域级城市和地方级城市。而且城市在全球经济中所扮演的角色也由于相互间联系的广泛性而愈益重要。随着世界城市化水平的迅速提高，城市的重要性会愈加明显，其发展也会更依赖于与世界其他城市的联系。信息革命一方面能够促使经济全球化，使全球主要城市形成有机网络；另一方面，由于信息传播也有可能摧毁原有城市的文化价值体系，引起深层次的社会动荡。因此，在迈向世界经济一体化的过程中，区域集团化的趋势也同时显露出来，而且由于各政治团体的介入和推动，促进了全球城市体系的多极化倾向。
第三节 制定城市化战略的政策、理论依据和导向
一、清除体制、认识障碍，加快城市化进程
（一）发挥城市化的引擎作用
根据发达国家所走过的城市化道路来分析，城市化的发展从起步（城市化水平超过10%）开始大体下可以划分为早期、中期和成熟期三个阶段：城市化水平在30%以下为早期阶段，城市化水平在30%至70%之间为中期阶段，城市化水平在70%以上为成熟期阶段。从一些发达国家城市化历史中可以看出：城市化中期阶段所耗用的时间，一般都比早期阶段所耗用的时间少（例如，英国在城市化中期所耗用的时间比早期阶段少一半）；也就是说在城市化的中期阶段出现一个加速发展的现象。中国1998年城市化水平已达30.4%，进入城市化中期阶段，因而，可以预料，在未来一个时期我国城市化步伐将进一步加快。
城市具有凝聚、贮存、更新、传递并进一步发展物质文明与精神文明的功能，她能通过不同的社会、经济活动的交互作用，在时间与空间上扩大城市与乡村、城市与区域、城市与城市之间的联系。除传统的政治中心地位外，城市一般还是一定区域的经济中心、文化中心、科技中心、信息中心。她的创新能力可以保证资源的集约使用和投入——产出比的提高。因此，城市是区域发展的核心，城市化是区域发展的重要标志之一。现在，地区之间的差异往往通过城市发展水平反映出来。例如，1995年，江苏徐州、淮阴、连云港三市的人均国内生产总值是苏州、无锡、常州三市的四分之一，相应前者的城镇密度也只有后者的四分之一。为了促进国民经济健康、持续、快速发展，实现城乡居民共同富裕，实现小康和迈向现代化，就必须加快城市化进程。
城市作为发展的载体可以从许多角度来认识。从农村和农业方面观察，由于人口增长、耕地减少，各地农村劳动力出现绝对剩余，而劳动生产率提高又造成农村劳动力相对剩余。不断增多的农村剩余劳动力只有到农村、农业以外寻找就业机会，才能使传统农业转向现代农业，农村的现代化也才可能实现。城市是农业劳动力转移的当然选择。从城市和非农产业方面来观察，由于人口和产业的集聚，城市基础设施和各项服务专业化、社会化、高效化成为可能，加上城市本身的巨大消费市场，有利于企业和社会的不断发展、进步。城市所提供的丰富多彩的物质和文化生活满足了人民群众不断提高的需求。对于当前的结构调整和实现两个根本转变，城市的集约经济特征和强烈的市场导向功能益显重要。另外，需要特别指出的是，我国人多地少，土地资源紧缺，城市能够为合理用地、节约用地发挥特殊作用。近年来，各地耕地减少的最大原因是农业内部结构的调整，城市化本身占用的耕地比例并不高，而且城市对土地的高效利用事实上起到保护耕地的作用。
到一九九八年底，中国全国已有设市城市六百六十八个，建制镇一万九千二百一十六个。积极推进中国的城市化进程，发展合理有序的城市化，不仅有利于中国社会经济的快速发展，也有利于土地资源的合理利用和保护。据统计，中国的六百六十八个城市在百分之零点二的国土面积上，积聚了百分之十六的人口，集中了全国的百分之四十五的固定资产和绝大多数科研和教育机构，创造了全国百分之七十七的非农产值，完成了全国工业利税的百分之七十七点三和全国商品零售额的百分之七十二。中国六百六十八个城市的人均用地为一百零一点二平方米，其中特大城市人均用地为七十四点六平方米，而建制镇的人均用地为一百四十二点六平方米。城市化水平的提高，有利于国土资源的充分利用。根据对四百八十六个城市的跟踪分析，中国设市城市在城市规划的有效控制和引导下，在满足国民经济与社会高速发展、逐步完善城市功能的前提下，“八五”期间，有百分之四十三的城市（二百个）人均建设用地面积明显减少，平均减少十四点三平方米。
1.城市化推动就业结构调整
整个社会就业结构的转化—劳动力从农业部门转向非农业部门—是城市化的基本内涵。由于社会经济因素的变化导致城乡劳动力市场需求结构的变化，从而加速或阻滞劳动力从农业部门向非农业部门的转移，使城市化表现出不同的阶段性特点。因此说，城市化问题与就业问题是密切相关的。改革开放以前，劳动力从农业部门转向非农业部门的过程是在计划的严格控制下进行的，就业结构的变化不大，对城市化的影响十分微弱。改革开放以来，随着劳动力市场的逐步开放和形成，特别是对农村剩余劳动力转移控制的放松，就业问题对城市化与城市发展的影响越来越显著。据有关部门推测，目前，常年在外流动的农村剩余劳动力约为1.2亿，其中绝大部分流向城镇，相当于城镇人口40%。近年来，随着城市内部产业结构调整向深层次展开，城市内部也出现了结构性失业问题。目前，全国城镇下岗职工约达891.6万人，占全部职工总数的6%，并有不断增长的趋势。产业结构调整和就业体制改革中出现的新问题将会对城市与城市发展产生直接和间接的影响：（1）由于城市中自由流入人口比例不断上升，关于城市人口结构、城市人口权利与义务的概念都发生了很大的变化。（2）计划经济体制下，城市人口规模是可控的，而在市场经济体制下，原来概念上的城市人口规模控制就失去了意义。（3）城乡劳动力市场平衡基点的调整，从宏观上有利于城市化过程的引导，缓解农村剩余劳动力外流的强度。中国是一个发展中国家，中国的城市化与城市发展与发达国家相比，一个很大的不同就是要同时面对经济增长和社会发展两方面艰巨的任务。在考虑城市经济增长时不得不面对资本短缺、人口众多、就业问题严峻等一系列问题。实践证明，城市化有利于第三产业的发展，提高城市吸纳就业的能力。我国当前就业结构的巨大压力在一定程度上是城市化长期滞后的结果。国家和地方政府地制定经济社会发展目标时，必须加强对就业问题的研究，通过相应的城市化政策，实现对城市人口增长和人口迁移调控，完善我国就业政策和就业管理体制。
城市政府要针对城市内部出现相对城市贫困的现象，加大对公益和社会福利事业投入。另外，要预见到在安置城市下岗职工和新增就业人口的过程中，城市中小型企事业单位的数量将有所增加，并在一定时期内形成城市用地结构调整的高潮，城市规划要给予积极的引导（张勤，1998）。
2.城市化有利于保护耕地
人们无论是居住在城市还是居住在乡村，都需要土地、能源、水和粮食。城市化与土地的关系与城市化与其他资源问题一样，表现为积极与消极两个方面。首先，由于城市化本身所具有的经济与社会活动的集聚性特点，城市型的生产与生活方式比农村型的生产与生活方式更加节省空间、节省土地。特别是对于我国这样农业人口众多的发展中国家，城市化有助于缩减人口增长对土地的压力。人口众多，可耕地资源紧缺是我国的基本国情。目前，我国70%的人口生活在农村，农业人口众多、经济社会发展水平相对落后是我国经济发展的重要制约因素。耕地资源对农村经济社会的稳定和发展意义重大。但根据单位报酬递减的经济学法则，由于耕地资源的有限性特点，随着人口的不断增长，人均收益必然不断下降。因此，要从根本上解快农村经济和社会发展问题，必须努力使一部分人口从传统的农业生产和生活方式中转移出来，同时通过积极发展第二和第三产业，增加非农业就业机会，使农业剩余劳动力得到妥善安置。按1995年我国城乡人口和耕地面积匡算，城市化水平每提高一个百分点，乡村人口人均耕地可增加0.13亩。城市化水平的提高，一方面有利于促进农业规模经营，同时也可以从整体上降低人均建设占用土地的面积。我国目前乡村人均建设用地是城市的2.7倍，其中，人均居住用地和工业用地分别为1.7和10.7倍。但是，城乡人口转化、城乡用地结构的调整是一个持续渐进的过程，不可能一蹴而就，并且需要有相应的投入。
3.城市化促进经济结构升级
按照产业结构演变规律和经济发展状况，经济主体逐渐由第一产业向第二、第三产业转化，这本身就是城市化过程的重要组成部分。
我国在长期工业化过程中，忽视了对城市化的促进和引导，造成城市化滞后于工业化，虽然在短期内降低了工业化的成本，但却掩盖了经济社会发展的结构性矛盾和问题。
我国第三产业发展不充分的主要原因是城市化滞后。据统计，在发达国家工业化的初期，每增加一个第二产业的就业岗位，就可以新增两个第三产业的就业岗位。第三产业不发达，实际上大大降低了等量工业资本所提供的就业机会。由于非农业就业不充分，抑制了整个社会对农产品的有效需求，限制了农民对农业投入的积极性，农业的产业化和现代化难以起步，导致整个社会的产业结构长期在低水平上徘徊。因此说，城市化与产业结构调整具有互动关系。
在推进产业结构升级、优化的过程中，要充分重视城市化与产业结构调整的互动关系，即要保证产业顺利实现调整和优化，也要注意把发展技术密集型产业和劳密集型产业结合起来，鼓励和引导第三产业加快发展广开就业门路。同时要发挥城市规划对土地资源的调控作用，引导产业结构的调整和优化（张勤，1998）。
4.城市化有利于农业现代化
农业现代化以其对人口和产业分布的深刻变革，必将对我国城市化进程产生深刻影响。合理有序的城市化将会推进农业现代化，有利于促进农业和农村经济社会的健康和可持续发展。
农业规模经营，是促进农业现代化和可持续发展的基本前提，农业规模经营，可以提高农产品的商品率，调动农民对农业投入的积极性，使各产业间收益和加报平衡，增加农民收入，保证农民生洛实现小康。
（二）加紧城市化的制度建设
1.深化城市管理体制改革，建立社会保障体系
健全“两级政府三级管理”体制。这是城市分级管理的客观需要，是由城市结构的层次性、城市工作的分散性、生活服务的社会性所决定的。所谓两级政府三级管理，就是按照责任与权利、事权与财权、管人与管事相统一的原则，实行城市管理工作市区两级政府分工负责，市、区、街道三级分级管理。同时，向城区和街道办事处放权，包括赋予街道办事处对辖区管理工作的综合协调权；对市容市貌、建筑施工工地等的部分管理权；对临时占用道路和绿地、破墙开店等方面的管理、初审及违规管理、处罚权等。对街道办事处用于城市管理工作的征费，各区纳入财政预算，市级财政给予补贴，使办事处集中力量搞好城市管理。市级政府要集中更多精力在较高层次上研究制定城市的发展战略和政策法规，实施宏观指导、监督和协调。
要积极创造条件，逐步对城市基础管理实行综合执法。可考虑设立由市政府主要领导负责，建委、公安等有关职能部门参加的城市综合管理委员会，承担城市综合管理、监察、协调工作。切实贯彻依法治市的方针，借鉴发达国家及我国部分城市的成功经验，逐步改多头执法为综合执法。对现有的城管、规划、土地、环保、卫生防疫等执法队伍的职能，可考虑由公安巡警具体履行。这项工作牵涉面大、法律性强，可以先进行调查研究，再搞试点，条件成熟后，建议省人大立法，逐步在全省实施。
随着企业改革的深化，各级政府要进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作。加快劳动力市场建设，提高就业服务质量，进一步办好再就业服务中心，帮助下岗职工实现再就业。要继续全面推进城市养老保险、医疗保险和失业保险，扩大保险覆盖面，逐步形成社会保险、社会救济、优抚安置、社会互助和个人储蓄积累相结合的多层次的社会保障体系。
2.进一步改革城市户籍制度，引导农村人口向城市合理有序流动与安置
我国现行的户籍制度产生于20世纪50年代后期，是顺应计划经济体制而建立的。随着工业化、城市化发展，城市人口的大量增加成为社会发展的必然，而农业劳动生产率的提高使农村剩余劳动力越来越多地从农业中游离出来。城市生活对农村人口的强烈吸引力，城市就业机会的增多，都推动了民工潮向城镇的流动。因此，加快城市户籍制度改革步伐，建立与市场经济体制相适应的城市户籍管理办法，已势在必行。在今后一段时期，大城市、特大城市的户籍管理制度要向高技术人才敞开，中小城市、小城镇的户籍应分阶段逐步放开，取消户籍控制，允许农村人口在一定条件下（如购建住房，有稳定的生活来源等）取得合法的城市户口。只有这样，才能促进城市住宅业和基础产业的发展，刺激城市第三产业的扩展，繁荣城市经济，优化配置人口和资源，进而推进农村城镇化和城市现代化。
二、城市发展要走集约化道路，实现可持续发展
我国经济发展与人口、资源、环境之间的矛盾比较突出。随着全省人口的增长和城市化进程的加快，这个矛盾有加剧之势。如果听任人口急剧膨胀，资源日益短缺，生态环境不断恶化，不但经济发展的成果被大大抵消，难以持久发展，就连人类自身的生存也将受到威胁。党的十五大明确指出，“在现代化建设中，必须把实现可持续发展作为一个重大战略”。可持续发展是既满足当代人的需求，又不损害后代人需求能力的发展。这一科学思想将深刻影响21世纪人类经济社会发展的进程。城市是先进生产力的载体，城市能够也应该率先在可持续发展上迈出坚实的步伐。城市实施可持续发展战略，不仅能解决城市自身业已存在的诸多问题，而且能更有效地发挥城市的集聚功能，吸引更多的人口、生产要素向城市集中，加快农村城市化、城市现代化步伐，促进社会进步。城市化、城市现代化反过来又更加有力地推进人口、资源、环境的协调发展。
（一）合理利用城市土地资源
世界性的资源短缺，主要是能源和淡水；全国性的资源短缺，主要是耕地和淡水；江苏的资源短缺则兼而有之，既缺少耕地和可用淡水，又缺少能源和矿产。十分珍惜土地，合理利用土地，是我国的基本国策，更是江苏这样的省份要实现可持续发展所必须坚持的基本政策。要严格按照国家制定的人均用地标准，依据紧凑型城市发展的思想，采用高新技术，提高城市用地的利用率，使城市土地发挥出最佳的使用效益。由于土地使用制度改革的滞后，土地乱占乱用、越权批地现象普遍，进入市场的土地缺乏量的合理调控，致使城市地价偏低。由于导致了城市土地价值被低估，地块被低效率地使用，导致城市郊区化扩展得过快。城市仍在走一条粗放式发展道路。
1.集约利用城市土地
实行分区集约。要根据城市性质及各类用地的社会需求量，处理好各类用地的邻里关系，按照“尽其力、优地优用”的原则，确定合理的城市用地数量结构、功能分区，从而进一步决定城市中各个分区土地最有效地利用，这样就会以优化城市土地资源配置为中心，合理确定各个分区的不同地块的控制指标。对每一类用地作出允许、不允许或有条件使用的限制。而且还要确定合理的建筑高度分区、建筑的后退道路、红线距离及建筑与道路宽度的关系，在这一环节，可以允许性质相近的用地互换，但是不得改变用地的总体平衡和基础设施的配置，并且还要结合产业结构调整和市场体系建立，研究土地边际收益的最大点，通地环境容量分析、门槛投资计算、经济发展研究和土地的利用效益分析，选择出最符合城市发展战略的用地可行方案，确定土地开发时间和空间序列，这样，就为城市中各个分区，各个地块用地配置的技术经济指标提供了合理的依据，从而引导各用地者按照高效利用的原则利用土地，达到城市土地利用的宏观综合效益与土地使用者的微观效益的有效结合，使城市走内涵式发展道路。
2.开展土地整理，盘活存量土地
土地整理就是要将零碎、高低不平、不规整的土地加以治理：盘活存量就是将利用率低的土地再充分利用。这主要表现在三个方面；其一是城镇的归整合并，关键是要实施“三个集中”：工业向园区集中、住宅向小区集中、耕地向规模经营集中。其二是城市各单位利用率低的土地再利用，其三是城市在不规则地块的规则化。
3.培育和规范地产市场
利用地租、地价杠杆调控城市土地利用，土地收益具有垄断性。充分、合理、有效地利用地租、地价杠杆，可以促进城市土地资源的合理使用，提高利用化，从而改变城市发展中分散建设造成的多征地、征好地和随意圈占土地、浪费土地的状况，促进土地的集约利用。由于充分考虑到地租、地价因素，各企事业单位也会根据城市规划和土地管理的要求，按不同的区位条件，合理有效地利用城市土地，避免滥占土地、减少用地单位的土地存量，而且也对能耗高、污染重、效益低的工厂、企业用地进行置换，实施“退二进三”战略，极大地改善了城市的投资环境和生活环境。这样，整个城市的土地利用结构就在地租、地价杠杆的作用下得到了优化，整个城市的土地价值也得到了提高。
4.进行制度创新
随着改革的深化，城市土地使用制度也到了应该创新的时候。国家及各城市政府有关部应建立土地资源、房地产开发、房地产交易住处定期收集、汇总、分析和发布制度。尤其急迫的任务是，定期发布土地资源、土地利用结构，特别是耕地变化住处，还要定期检查关于土地使用开发控制规章的执行情况。
制定科学、合理的农地估价方法。迄今为止，我国基本上没有开展农地估价业务，一直也没有对农地估价提出科学、合理的办法，与蓬勃开展的非农用地估价形成强烈的反差。现行的土地估价理论、方法只是一条腿走踟的瘸子。它需要从事土地研究的理论工作者、从事土地管理的实际工作者从我国的实际出发，深入到农用地管理的第一线，提炼、概括出一整套适宜我国农用地现状的科学、合理的估价方法体系。
实行严格的农地占用补偿制度。截止1997年中央11号文件下达冻结审批耕地一年之前，我国非农建设占用耕地一直实行“征用”制度，其实质是强制而又有偿地转土地权利，这种补偿是一种非完全性补偿，而国家投资项目占地和城市自身发展占地都纳入“征用”范畴，其结果导致大量农地被圈占，而国家却所得甚微。应针对国家投资项目占地和城市自身发展占地实行区别对待的原则：国家投资项目需占用农地仍然沿袭以往的“征用”制度；而城市自身发展占用农地则纳入市场范畴，以农地估价为基础，全面实行市场价格，这样，通过价格杠杆来解快城市发展中占用大量农地的现象。此，对经批准占用农地从事非农建设项目的单位或个人，应按占多少造多少原则，在规定期限内开垦与所占农地数量和质量相当的农地，确实没有条件或所开垦的农地没有达到规定的数量与质量，应一次性向各级人民政府土地管理机关纳造地费。这样，就从农地市价与造地费两主面加强了对农地的保护，而达到永续利用的目的。
5.城市地上、地下空间资源利用相结合
由于利用地表以上空间资源有技术上的成熟性，也有减少使用昂贵的城市土地而带来的经济成本上的节约性，还有高层建筑能给城市增加现代感和美观性，所以，无论是政府还是投资建设商，都愿意充分地利用地上空间资源。利用城市地上空间，要有序、合理。地上空间资源的利用要以修建性详细规划和城市设计为依据，保证有序地利用空间，并形成整体和谐美观的城市景观；地上空间的利用还要与城市人口、交通、基础设施、环境的承载量相协调。要因地制宜发展高层建筑。一些历史文化名城，应坚决限制在老城区建设高层建筑，以保护传统城市的整体景观，引导高层建筑向社区发展；新兴城市，应鼓励在中心商务区（CBD）建设高层建筑群，以提高城市土地利用率，减少建筑占地面积，节省出的土地用来兴建广场、绿地，使CBD的绿化率和广场面积率有一个较高的水平。有些高层建筑可以设计成地面一层用立柱架空，形成开敞公共空间。高层建筑一般应布置在能便捷利用城市快速交通干线的地区，如城市环线，地铁等，以利快速疏散人口。有条件的城市可以建设高层建筑社区，数座高层建筑相互联结，下层与地下是商业服务设施、医院、学校和社区活动中心，中下层具有部分办公和宾馆功能，中上层为居住空间，有相互联结的空中走廊和空中花园，建筑物周围配置大面积绿地，实现社区内人与自然的和谐统一。
地下空间，被称作新型国土资源。发达国家的城市已把对地下空间的开发利用作为解决城市人口、环境、资源三大危机的重要措施和医治“城市病”、实施城市可持续发展的重要途径。向地下要土地、要空间已成为城市发展的历史必然。地下空间资源十分巨大。有效开发利用地下空间，可以将大量的城市功能如商业空间、交通空间（包括停车场）、文化娱乐空间、部分工业生产空间、仓储空间、防灾防战（避难）空间、污染物及放射性物品处理空间等转移到地下，腾出大量地面作为绿地、水面和开敞空间。可以这样说，充分利用地下空间，是节省土地资源、扩充基础设施容量、减少环境污染、改善城市生态的有效途径。
国际经验表明，当一国的人均GDP达到500美元以后，才能进入开发利用地下空间阶段，人均GDP超过1000美元后，开发利用地下空间将达到高潮。我国东部沿海地区人均GDP已基本达到1000美元，事实上，已有不少城市在综合开发地下空间方面进行了有益的实践。大连市编制了地下空间利用规划纲要，考虑近期开发浅层地下空间（30米）；哈尔滨的地下综合体和数条地下街亦已连成一片，形成了25万平方米的地下城。江苏人均GDP已超过1200美元，城市人口压力、交通压力和环境压力都在增大，开发利用地下空间应摆上各级政府的议事日程。
开发利用地下空间，要有序、合理、综合、高效。讲有序、合理是因为地下空间的开发，虽然在技术上已经比较成熟，但一旦建成，便很难加以改造或再开发。所以，城市政府必须编制可操作性较强的地下空间利用规划，指导和规范地下空间资源的开发、利用，避免各自为战、分割使用或低效利用。讲综合、高效，是因为地下空间适用性很广，但开发成本较高，只有综合、高效地开发利用地下空间，才能充分节约空间资源和经济成本，形成地下空间的功能优势，满足城市发展对地下空间的多方面需求。
（二）注重城市环境保护
城市环境污染是城市经济、社会发展带来的副产品。江苏城市环境污染的严重性，不需要任何监测数据，单凭直觉就完全可以感受到。近年来，环境污染的广度、深度和技术处理的难度都在增加。究其原因，一是与人口的过快增长有关；二是与城市化带来的地域集中有关，在有限的地域内，集中的污染物难以得到自然净化；三是与经济发展过快，而城市政府却在行政上、财力上和技术上无法有效地控制污染物的排放与处理有关。
从可持续发展角度看，经济发展、消费模式不合理是导致环境污染和生态破坏的本质原因。因此，一方面，在“十五”期间，江苏各城市必须在环境保护和污染治理上痛下决心，严格执法，加强投入，实施有效的城市生态环境管理。另一方面，要加大经济结构调整的力度，转变增长方式。
（三）促进大城市的健康发展
大城市在推进城市化进程中往往起着主导作用，世界各国无不对其大城市的发展给予特别的关注。我国正处于经济高速发展时期，由城市化初期阶段向中期转变，经济发展和城市发展都对规模化、集聚化提出很高要求，因此，作为人口、生产要素和经济活动高度集中的大城市，对于促进经济发展和提高城市化水平具有非常重要的意义。
大城市健康发展有两层含义：一是使一些发展条件和发展势头较好的中等，按照城市发展同经济发展相适应的规律，逐步发展成为大城市，更好地发挥区域中心的作用：二是加快现有大城市的发展，提高其内涵质量，解决暴露出来的各种问题。当前，我国大城市面临着许多困难，突出表现为人口和产业过度集聚，基础设施建设难以满足生产和生活的需要，产业结构和用地结构不合理，环境污染日趋严重，中西部地区某些大城市职能单一；此外，大量农村剩余劳动力的流入加重了原本就有的“城市病”。这些困难既有老矛盾的积累，也有新问题的增加，迫切需要采取行之有效的对策措施，尽快加以解决。
统计分析表明，在我国各类城市中，老城市规模越大，土地利用就越集约，经济效益就越高，公用设施的利用率水平也越高，这实质就是城市聚集效应作用的结果。应以现有的大中城市为基础，将有限的资金、技术投入到这些大中城市，挖掘现有大中城市的发展和潜力，将更能充分地发挥聚集效益。节约土地资源，基增长带动作用也将更加巨大，并带动其所在的都市圈持续发展。
三、鼓励多元化的投资体制与动力机制建立
20世纪90年代以来，中国展现了一种新城市化进程：以多元城市化动力替代以往单一的或以二元为主的城市化动力，以较为集中的城市开发模式替代分散的乡村工业发展模式。新城市化进程表现最为明显的是沿海部分地区，内地城市化动力在相当程度上仍表现为一元或二元结构。当前的中国正处于计划经济向市场经济的转变时期。一方面，传统的计划经济模式痕迹依然清晰可见；另一方面，市场经济的制度正在逐步建立，其结果是经济运行主体多元化，政府、企业、个人都积极参与了经济发展乃至城市化的进程（宁越敏，1998）。
城市建设资金是决定城市发展速度快慢、规模大小、标准高低的重要因素。必须加大改革力度，逐步形成市场经济条件下城市建设新的投资体制。
（一）促进城建投资主体多元化
应从改革入手，遵循市场经济的价值规律，逐步改变投资主体单一状况。一些基础设施可以通过股权转让、拍卖经营权等方式回收、盘活基础设施的存量，然后利用回笼资金建设新的项目。逐步建立和完善与城市发展目标相适应、政府投入与通过市场投入相结合的资金保障机制和融资体制。有条件的城市可以建立城市建设基金或成立城市建设投资公司，作为城市基础设施建设的主体，负责本地区城建资金的筹集、使用和管理。还可用股份制等形式组建一些规模较大的综合开发公司，实行综合开发、配套建设，形成综合效益。积极鼓励个体、私营经济参与基础设施的投资建设。继续探索吸引外资进行城市建设的渠道和方式，采用外商独资、中外合资、合作等方法建设、经营城市基础设施。对投资基础设施的要给予政策扶持。
（二）引入竞争机制，为市政公用事业实行市场化运作创造条件
城市基础设施和市政公用事业的运作，涉及城市的正常运转和居民生活的安定舒适。因此，比之其他产业，国家和城市政府对这些部门应当加强管理、加大扶持。但是，这不等于说其经营管理可以不遵循市场经济规律。改革市政公用事业经营机制，是城市管理体制改革的重要组成部分，也是摆脱市政公用企业长期亏损、自我发展能力不足、服务质量下降的必然选择。改革的出路，一是要按照价值规律，理顺水、电、气、热等市政公用服务价格，依靠自我积累扩大再生产。二要打破行业垄断，引入竞争机制，把可经营的基础设施推向市场，实现市场化运作。依靠竞争加快高新技术的运用，降低运行成本和服务费用，改善服务质量，提高普及率，最终推动国民经济的现代化和人民生活质量的提高。
市政公用事业可分为三类，第一类以其有形产品直接进行商品交换和直接向生产、流通部门提供专项服务，并能明确向受益者计算收取费用，如水、电、气、电讯、专用道路、桥梁和污水排放、工业垃圾的处理等；第二类是社会公益性较强，与人民生活关系密切的基础设施，如公共交通设施、公园、绿化、生活垃圾运输处理，环境治理等；三是面向整个社会，无法向具体受益人收取费用的基础设施，如城市道路及保洁、雨水排放系统、防灾抗灾设施等。第一类和第二类中的一部分，可以引入市场竞争机制，实行开放式、多元化、竞争性的经营方式，在城市政府的调控、监督下，允许各种所有制企业进入市政公用服务领域，开展适度竞争。对于第三类设施和第二类中的部分设施，政府可以通过招投标来选择合适的建设和经营企业。原有的市政公用事业单位，要创造条件逐步与政府脱钩，与其他社会企业平等竞争。只有这样，才能促使这些企业形成自主决策、自负盈亏、自我积累、自我发展的新机制，凭借原有的资本优势、技术优势和市场份额，通过加强管理，在市场经济大潮中求得生存和发展。
对一些竞争性较强，而国有企业明显缺乏优势的公用事业、服务领域，政府可以考虑逐步退出，完全由市场力量参与运作。要借鉴发达国家的经验和上海等地的成功实践，深化改革，勇于探索，为市政公用事业实行市场化运作创造必要的政策环境、法律环境和经济环境。
（三）对城建投入要有硬性指标，政府要加大对城建资金的调控力度
在城市发展对经济社会的带动作用日益突出的情况下，对城市建设的投入要有量的要求。城市市政公用基础设施的投资要占国内生产总值的3-5%，占城市固定资产投资的10-15%。这样一个比例，有利于防止城市建设资金投入不足和投入过大两种倾向出现，从长远发展看也有利于城市建设的连续性。
国家和省明文规定专项用于城市建设的专项资金，要足额征收，并全部用于城市建设，各地不得擅自减免。各级财政要确定对城市建设拨款基数，建立自然增长机制。此外，从城市发展的全局出发，对城市规划区范围内的土地出（转）让金、城镇土地使用税、房地产增值收益、车辆养路费及车辆购置附加、公路过路费等，要确定一定的比例，用于城市的基础设施建设。各级政府要按照国家有关规定，集中一定数额的专项资金，用于区域性市政公用设施项目建设，支持经济欠发达地区的市政项目建设，帮助修复受灾地区的市政公用设施。
第四节 制定城市化战略的有关统计、分析的技术方法
一、城镇人口统计口径
城市化内涵十分丰富，所以，应该用一个指标体系而不是单一的标准来度量城市化水平。在这一指标体系中，不仅要有度量城市非农产业和非农人口增长变化的量的指标，而且要有反映城市化质量、体现城市现代化水平的基础设施、公用事业、生活水平、环境质量的质的指标。没有科学的城市化综合评价体系，城市化水平得不到正确反映，对城市化的指导缺乏针对性。而现在，各级领导和有关部门对城市化过程和结果的认识仅局限于非农产业和非农人口的比重。事实证明，以城市人口占区域总人口的比重来衡量区域城市化发展水平，还难以全面反映江苏城市化发展的实际情况。
我国尚未确定城乡地域的划分标志，一直用行政管辖范围代替城乡地域划分。在人口流动性不强、城乡行政建制变动不大的情况下，这种方法具有一定的可取性。改革开放以来，我国人口地域流动日益增强，城乡行政建制变动日趋频繁，特别是随着城市化进程的加快，这种方法已不能适应经济社会发展的需要。
随着我国对外开放和经济发展进程，城市区域化越来越普遍，城市群、都市圈的城镇人口统计困难，不少地区正在开展的乡镇撤并工作又使许多城镇人口失真。因此，在制定城市化战略时，必须以统一的、符合实际的、有利国际对比的标准定义城镇、界定城镇人口。本研究以第五次人口普查的标准为基础，提出规范城镇概念和城镇人口统计标准的方案。
（一）城市
1.空间范围
经国务院批准设市建制的城市市区。包括：设区市的市区和不设区市的市区。
（1）设区市的市区：①市辖区人口密度在1500人／平方公里及以上的为全部行政区域；②市辖区人口密度不足1500人／平方公里的，其市区为市辖区人民政府驻地（人民政府所在的街道办事处全部行政地域）和区辖其他街道办事处地域；③与①②连成片，并已形成配套公共设施、市政公用设施、居民区的其他建制镇的全部行政区域。
（2）不设区市的市区：①市人民政府驻地（人民政府所在的街道办事处或建制镇全部行政地域）和市辖其他街道办事处地域；②与①连成片，并已形成配套公共设施、市政公用设施、居民区的其他建制镇的全部行政区域。
2.城镇人口
在市区空间范围内居住半年及半年以上的常住人口。
（二）镇
1.空间范围
（1）经批准设立的建制镇（指由国务院授权批准建镇的一级人民政府所批准的镇级行政建制机构，不包括未经批准的乡改镇、农村集镇和其他形式的虚拟镇）的镇区。包括：县及县以上（不含市）人民政府、行政公署所在的建制镇的镇区和其他建制镇的镇区。①镇人民政府驻地（人民政府所在居委会地域，如果未设居委会或居委会地域不明确的，则为村委会地域）和镇辖其他居委会地域；②与①连成片，并已形成配套公共设施、市政公用设施、居民区的其他村委会的全部地域。
（2）上述市区、镇区以外、常住人口在3000人以上的工矿区、开发区、旅游区、科研单位、大专院校以及以非农产业为主的居民聚集点等。
2.城镇人口
在镇空间范围内居住半年及半年以上的常住人口。
如以上市、镇的空间出现交叉、重叠或包容，则应按城市规划确定的规划建设用地区分独立的市、镇空间，所有人口统计指标均不得重复计算。
随着乡镇行政区划调整，被撤并掉的原建制镇如设有居委会，其人口仍应统计为城镇人口。如原建制镇未设居委会，其人口不应统计为城镇人口。
二、城镇数量统计口径
我国行政建制的城镇数量和城市规划的城镇数量存在着不统一，一是设区市市区可能仍有镇建制，二是不设区市和县城规划建设用地范围内可能不止有一个镇建制。因此，城镇数量统计不按行政建制数，应从实际出发，根据城镇体系规划指导城镇总体规划的目的和要求，保持城市规划的统一性、延续性，对以上二种情况均要按空间不重复原则，与城镇人口统计口径相对应进行统计和规划预测。
三、城市化水平的时空变动分析
运用规划地区城镇数量、人口历史资料，分时段按城镇数量增加比例、城市化水平年增百分点数等因素，分地域按城镇数量增加比例、城市化水平年增百分点数、城镇规模增长幅度、吸纳新增人口占总城镇人口增加数的比重等因素，综合分析城市化的发展。
四、新增城镇人口分布分析
新增城镇人口进入到不同规模等级城镇中去的数量、比例可以反映各级城镇在一定的城市化政策下的发展态势。对不同阶段新增城镇人口进入到不同规模等级城镇中去的数量、比例进行详细分析，有利于准确把握城市化的过程和特点，也有利于探讨城市化政策的得失。
第五节 实证研究
一、江苏城市化的历史回顾
改革开放以来，江苏城镇进入历史最快发展时期，也优于全国总体水平。尽管如此，全省城镇仍蕴涵着极大的发展潜力，社会对之也有巨大的发展需求。目前，江苏的城市化还落后于工业化，同国内不少省份相比，还有一定差距。因此，总结江苏城镇发展的经验教训，准确把握城镇发展现状，是今后引导江苏城镇健康发展的重要依据。
（一）城镇总数量与总人口增长
1.按行政设置，1997年江苏建制市44个（设区市13个、县级市31个）、建制镇1018个。城镇非农人口1650.83万。
2.按地理空间，即去除市辖区的辖镇和县级市辖镇中部分与县级市市区重复的镇，全省城镇总数为932个。1997年与1980年相比，城镇数量增加了6.3倍（1980年江苏城镇总数127个），城镇人口增加了1.3倍（1980江苏年城镇非农人口717.91万）。
3.按城镇总体规划的建设用地范围，由于江苏部分县级市、县城经批准且正在实施的城市总体规划（一般规划期至2010年）已将市区范围从单一建制镇扩大至多个建制镇，为了保持城市规划的统一性、延续性，1997年全省城镇总数实际应为902个。
（二）城市化的阶段划分
改革开放以来，江苏的城市化大致可划分为三段：第一阶段是1985年前，为农村体制改革对城市化发展起主要推动作用的阶段；第二阶段是1986-1992年，为城市体制改革对城市化发展的拉动为主的阶段；第三阶段是1993年以后，为改革开放的深化阶段，全省城市化发展进入稳步加速时期。
1.第一阶段，江苏农村经济结构发生了较大的变化，非农产业比重超过了农业，乡镇企业迅猛发展，乡镇企业在江苏的工业化、城市化进程中扮演了重要角色，并左右江苏90年代乃至更长时期的城市化格局。大批农村劳动力就近进厂务工，“离土不离乡，进厂不进城”。1982年，江苏确定了“以城市为中心，小城镇为纽带，广大农村为基础，发展城乡经济、科技、文化网络”的方针，带来了江苏小城镇发展的“黄金时期”。1983年全省实现市管县的体制，改变了长期以来城乡分治的局面。这一阶段城镇人口来源主要是：落实政策回城的老职工，“上山下乡”知青，恢复高考后招收的大批农村大中专学生等，此类非农人口占了同期非农人口增加量的60%左右。从城镇人口的地理分布看，在乡镇企业和小城镇发达的苏锡常三市，剩余劳动力的转移占全省转移量的近一半，而占全省劳动力资源80%左右的宁、镇、扬、徐、淮、盐、连地区，由于乡镇企业不发达，无法吸收更多的劳动力，出现较多向外地转移的倾向。从不同规模等级城镇对城市化发展的贡献而言，新增城镇人口主要被50万以下城市所吸纳，吸纳人数占全省新增城镇人口的75%。其中，20万以下城市吸纳人数所占比重为39%，反映江苏城市化自下而上的过程。
2.第二阶段，全省城市化进程处于放慢并导致转型的酝酿期。从城市化的空间差异看，沿江地区稳步发展，淮海地区发展减缓。一方面沿江地区小城镇建设不断发展，数量增多，规模扩大。另一方面，1990年上海浦东开发开放，苏南城市抓住全国对外开放重心向以上海为中心的长江三角洲转移的机遇，积极呼应浦东开发，主动接受浦东辐射，开始兴办开发区，寻找经济发展的突破口。南京、无锡、南通、扬州等市兴办了国家级或省级高新技术开发区，特别是昆山自费工业开发区的建立，既走出了江苏开发区的“昆山模式”，又促进了江苏城市建设的又一个飞跃。以“昆山模式”为特色的开发区的建立，推动了全省的城市建设，呈现出小城市向中等城市、中等城市向大城市发展的趋势，预示着全省工业化、城市化新阶段即将到来。而淮海地区却因信息、交通、思想、资金等各方面条件限制，与沿江地区城市化差距再度拉大。从不同规模等级城镇对城市化发展的贡献分析，新增城镇人口主要被20万以下城市所吸纳，吸纳人数占全省新增城镇人口的68.2%，江苏正式走上了以小城镇发展为主的城市化道路。
3.第三阶段，江苏城市工业职能和第三产业的服务功能得到加强。外向型经济加速提高，利用外资取得了突破性的进展，进入以提高项目质量、水平为重点，直接利用外资和其他方式利用外资并重的、新的发展时期，利用外资已成为江苏经济结构调整和增长方式转换的催化剂，以及全省国民经济发展的推进器。由此增强了各市的经济实力，尤其是沿江城市，为与国际经济接轨，纷纷提出建设国际性城市，在向外延稳步扩展的同时，强调挖掘内涵，有计划地进行大规模的老城区改造和基础设施建设，城市面貌焕然一新。特大城市显示出强劲发展势头，新增城镇人口中有33.5%为大于100万规模的城市所吸纳。小城镇仍然是江苏城市化进程中的主力军，江苏新增城镇人口中有64.9%为20万人以下城镇所吸纳。淮海地区城市化水平逐步上升。并且，在区域共同发展的战略指导下，根据城镇发展与区域发展的实际情况及组织区域经济的需要，江苏设立了泰州、宿迁两个设区市。
展望新世纪的江苏城镇，其所面对的发展环境已与以往完全不同：一是全球化趋势日益明显，二是知识经济初见端倪，三是国内经济迅速转轨。表现为国际性城市、城市国际化、世界城镇体系与江苏城镇发展直接沟通；外国直接投资和以高技术、现代服务业为主的城镇发展动力开始发挥作用；可持续发展的城镇经济与空间增长方式得到重视；城镇之间的竞争态势日益明显；个私经济发展，乡企、国企改革对城镇发展影响极大；转变中的土地政策、人口政策、环境政策、户籍政策、行政区划政策、产业政策等对城镇发展的引导、约束机制增强。因此，江苏城市化和城镇发展方针、道路、目标、途径等战略问题必须引起高度重视。
二、江苏城镇发展目标
江苏的城镇发展目标是对全省城镇发展方向的总体定位。
在经济全球化和知识经济的时代背景下，江苏将围绕强省富民的经济社会发展总目标，以体制转轨、产业升级为基础，主要依靠高新技术产业、旅游业和现代服务业的发展，推进城市化和城镇现代化。城市化和城镇发展要实行集约经营和规模发展，要同建设长江产业带、徐连经济带和开发海上苏东互为支撑，要切实考虑自然资源短缺、生态环境压力大的状况，要结合和充分利用正在形成中的全省现代化综合交通运输体系，达到城乡协调和各项建设的时空有序结合。
根据江苏城市化的国际、国内背景和全省经济社会发展的需要，今后一个时期江苏城镇发展战略态势是：沿江城镇在进一步自身完善的基础上，加快加强向北辐射；沿陇海线城镇加快自身集聚，并适时向南推进；南北呼应互联，促进淮海地区城镇发展。同时，配合海洋开发，加强和完善沿海城镇布局；全省城镇的地区差距逐步减小，整体质量明显提高。战略目标是：逐步建立与时代相适应、与现代化进程相匹配、切合江苏省情、城乡协调发展、以大城市为核心的城镇体系。
三、江苏城镇发展模式
城镇发展的基本模式有两种：一是以优化城镇结构、提高城镇质量、完善城镇功能为主的内涵型发展，是数量上的城镇化和质量上城镇现代化的有机结合，其实质是通过城镇系统的结构改进与质量提高来带动和促进区域城镇化；二是以增加城镇数量、扩大城镇规模为主的外延型发展，主要通过城镇数量增加来推动区域城镇化。上述两种发展模式具有内在逻辑关系，对应于工业化、城镇化的不同发展阶段。外延型发展模式适用于工业化、城镇化的起步阶段。此时为了满足大规模、高速度的工业化对城市空间与数量的需要，吸纳大量农业富余劳动力，必须通过外延式扩张，迅速增加城镇数量、扩大城镇规模，是一种城镇化初期的数量型模式。内涵型发展模式适用于城镇化发展到一定阶段后，城镇现代化成为人们的普遍追求，城镇化的动力机制由工业化推动转化为工业化和第三产业发展共同推动，而且工业化本身也由劳动密集型转向资本、技术密集型。此时城镇发展必然与之对应，重在提高质量、改善结构，形成质量型城镇化模式。外延型发展和内涵型发展是任何一个区域的城镇化都必须经历的，而且两者也不会截然割裂，外延发展中有内涵调整，内涵发展中有外延扩张，只不过在不同阶段，侧重点不同而已。