一、黄浦区城市综合管理的现状、问题和对策
1、背景意义
本书立足于上海市黄浦区城市管理现状、从黄浦区的区情特色等实际情况出发，进而推出一整套的管理体系和管理架构，具有新的价值和普遍意义。
本书所研究的城市管理体系和管理标准，是在城市管理标准的理念、原则和负面清单以及大数据的运用上提出新的思索，着眼于“十三五”时期上海乃至全国实现城市管理标准化现代化。
本课题研究认为，落实在城市管理领域的重大意义在于：创新、协调、绿色、开放、共享。
本课题调研分析发现，管理存在着规划建设管理三者不协调的难题，是切入点之源。
2、区情特色
黄浦区其区情特色及城市管理实践特征可归纳如下。
1区情多元。
自开埠以来，黄浦区的发展就存在不平衡的倾向。多元化是该区域的重要特色。是一笔宝贵的财富，同时也给管理带来一定的挑战。
2景区集中。
风景区是城市的窗口和名片，黄浦区现有12张名片，是全市名片、景区最多、最集中的区，其中8个区域被列为市、区政府风景区和重点区域。景区集中自然为黄浦区的城市管理提出了更高的要求。
3流动人口占比高、应急管理难度大。
随着人口老龄化的加快，也对城市管理提出了更高的要求，缓解公共服务的压力是城市治理的应有之义。外来人口占比高也对城市管理提出新要求。
4“三个为主”经济特征。
因地缘优势，黄浦区经济结构呈现以服务经济、楼宇经济、涉外经济为主导的“三个为主”的特征。
5“二元结构”矛盾突出。
黄浦区“二元结构”矛盾突出，最突出的问题是改造危旧房。旧区改造依然是重要的民生工程。
3、调研基本情况
1课题调研目标。
其一，理清城市综合管理重点区域的现状。其二，分析明白城市管理重点区域面临的瓶颈短板问题。其三，精准提炼城市管理重点区域改进管理工作的建议。
2调研主要内容。
本课题调研既有黄浦区城市管理制度建设情况、实施效果和实践经验的概括分析，又有相关城市管理经验、典型案例的文献梳理。此外，课题组深入征询专家建议和意见，为本课题研究的科学性提供智力支持。
课题组实地了解网格化管理运行机制；还对城市综合管理涉及的诸多区域和场所进行了大量实地考察。
3重点区域城管标准调研。
课题调研内容既要有一般性理论论述，又要有个性化的区情特点分析；既要有现状性的分析，也要有前瞻性的研判；既要在相关职能部门总体层面上把握，也要在具体职能领域深入分析。
同时汇总分析相关法规政策，努力做好相关职能部门调研和案例分析等工作。
4、城市综合管理存在的不足与短板
1基础条件问题。
一是区位特殊。
黄浦区地处中心城区，这种多元杂陈、人流集中、景区与危旧房区并存的特殊区位，为本区域的城市治理提出了挑战。
二是结构多元。
黄浦区地处上海的中心腹地，在经济、社会、文化、生态、城市设施等各方面都成为被关注的焦点，这种结构多元的生活改善诉求增加了城市治理的难度。
三是人员复杂。
外来人口管理问题凸显，存在一定的人口国际化现象。尤其是流动人口缺乏自觉维护城市环境的意识。
四是利益矛盾。
居民日常生活需要与城市管理需要存在一定的矛盾。环境脏乱差等问题和生活的需求之间的利益矛盾突出。
五是意识落后。
世博会以来，整个社会对环境卫生工作的关注度日益提高，市民在维护城市管理的公共意识方面有待提高。
2体制机制问题。
一是资源整合有待提升。
不同条线的力量整合、管理联动、信息整合都有待提升；条块交叉也使得责任与执行机制、运作和处理机制、激励和处罚机制、考核和评比机制都存在含混不清、不易执行的问题。4.2.2制度保障不够完善。
不少方面的法律、法规和标准还存在不健全、不匹配、不细化等问题，执法力度受到影响；相关人员在执法过程中权力受到侵害时的法律保护空白，极大影响了实施主体的积极性和主动性。
二是创新激励相对缺乏。
现有体系未建立与部门、个人业绩挂钩的定量化的绩效考评，创新激励不够；社会参与的机制、渠道和方式还比较欠缺，群众首创精神激发和利用还不充分。
三是管理衔接机制不顺畅。
因规划、建设、管理三者之间存在的分割、空隙、监督机制不完善，缺少协调发展与和谐统筹。城市治理的综合性，目前还存在一些管理衔接机制不顺畅的情况。
3资源投入问题。
一是人员队伍力量不强。
精细化管理导致工作时间加长，对执法人员的政策水平、沟通能力和专业技术等素质要求更高。队伍面临人员不足、能力不够强、精神压力大的问题。究其原因，条对块缺少指导，服务和做实明显不够，缺少政策引领。
二是科技手段运用不够。
科技、信息化手段需要进一步强化。老旧社区基础设施相对较薄弱，大客流承载力较差，消防安全问题仍然比较突出。
5、构建和完善城市综合管理标准体系对策与建议
1构建城市综合管理标准。
（1）意义。
构建城市综合管理标准是国际化大都市建设的需要，是依法治国的具体表现，是根治“懒政、庸政、滥政”的良方。构建城市综合管理标准是提升城市综合管理水平的首要工作。
（2）目标。
根据黄浦区城市管理的长期实践和城区发展定位，本书将黄浦区城市综合管理的目标设定为“安全、有序、整洁、利民、优质、文明”。
（3）原则。
黄浦区在编制管理标准时应主要遵循以下几项原则：条块兼顾，注重优先块创新。分类分级，注重管理差别化。规范细化，注重标准操作性。集成整合，注重体系综合性。立足黄浦，注重体系特色化。
（4）框架。
对照市的框架结构，形成新框架，标准板块从3个增至4个，标准种类从19个增至25个。
（5）举措。
规制是前提，提效是目的，减负是保障，降耗是条件。
2建设完善体制机制。
城市综合管理标准体系应侧重工作规范，可操作、可考核。市区层面应进一步完善体制建设，加强城市综合管理的统筹协调能力。
一是完善城市综合管理统筹协调体制机制。
探索成立实体化运作的市、区两级城市综合管理部门；完善部门之间横向协调联动治理机制；建立特殊阶段举措与常态化管理的衔接机制。
二是优化城市管理标准执行的资源支撑。
建立市、区两级城市管理资源配置的动态调整机制。要尽快建立健全涵盖人、财、物等管理资源配置的全方位动态调整政策方案。
三是注重标准的区域化、特色化。
城市综合管理标准体系在尺度把握上考虑一般通用性要求的同时，应兼顾不同地区、各区县的特殊性，为区县操作留下足够的空间和一定的自由裁量权。
四是加强社会参与和引导力。
应充分吸收和体现参与式治理、社会信用治理的理念，增强引导市民群众和各类社会力量参与城市管理的政策导向性。
调整有利于城市综合管理的产业政策，鼓励社会企业参与市容环境保障和建设。扩大民间资本对城市的维护与建设。
五是加强和推进法治保障
建议市人大、市政协、市政府推进城市综合管理相关法律法规建设，梳理、废除与修订工作，为制定全市统一的、较为完善的城市综合管理标准提供政策支撑和法治保障。
六是加强城市综合管理的几项具体做法
——坚持分类治理，探索不同区域治理模式
提出分类治理是针对现阶段和分阶段时期的一项治理举措，是充分考虑不同区域特殊性，在资源配置方面予以倾斜，重点加强老城区、景区、医院周边、菜场周边等区域的管理力量。
——加快城市更新步伐，合理布局城市功能
“建管结合，管理为先”是实现综合管理的需要。黄浦区要优化城市居住、生活、商业、交通等空间配置。
——进一步加强城市管理力量和资源整合
进一步加强各条线同街道的执法力量和管理运作的整合，做大做强街道的市政综合管理。完善街道城区综合管理联合整治机制，构建联勤联动与专业执法相结合的综合管理标准工作模式。
——健全细化法律法规和标准体系，优化法制保障
推动相关法律法规修订完善，同时加大联网执法的力度，使得取证、处罚能够实现一体化。
——充分发挥基层群众创造性，激发治理措施创新
要有效动员居民群众参与城市管理，充分调动基层群众城市治理的积极性与创造性，激发治理措施的创新。——加强城市综合管理队伍建设，合理配置力量。
针对黄浦区实际情况，要加强城市综合管理相关执法队伍力量，招募高素质人才，加强人员培训，提高执法能力。
——加大科技投入，以信息化手段提升治理绩效。
要加大信息化管理的投入，提升城市治理绩效。
——优化基础设施配置。
加大财政投入，推进全覆盖、非现场执法网络建设和执法基础设施建设。
——提升管理水平。
城市环境的改善关键是人的管理，因此，提升管理水平始终在路上。
二、黄浦区城市综合管理标准体系研究的基本路径和框架结构
城市是现代文明的主要载体和标志，城市管理标准是塑造城市文明的基础规范，是衡量城市品质的重要尺度。上海应该成为城市管理文明的引领者。
1、黄浦区城市综合管理标准建设工作进展情况
1加强研究编制工作，初步形成城区综合管理标准体系。
一是探索编制了城区管理的指导性、综合性标准。
2015年黄浦区组织专题调研，初步探索编制了《黄浦区城市综合管理工作标准》，注重综合性、系统性，初步形成了区城市综合管理标准体系的构成框架。
二是基本形成了比较成熟完备的城区网格化管理标准。
目前黄浦区城市网格化管理标准化工作取得较大进展，相关管理标准和工作规范比较完备，标准体系基本成型，实施效果良好。
三是总结梳理了顽症集中区域环境综合治理标准。
专门制订了《黄浦区老城厢环境综合整治管理标准》。使城市综合管理标准可行性更强，管理标准体系更加完善。
2深化体制机制改革，强化了标准建设、运行的外部支撑。
一是上提统筹层级，增强了工作合力。
2015年，黄浦区将原来的区市政管理委员会升格为区市政综合管理委员会，负责城区综合管理的规划决策，统筹协调解决难点问题。
二是下移管理重心，加强了基层基础。
下放管理权限。同时下沉管理力量。
三是优化管理机制，促进了联勤联动。
初步建成“两级平台、三级管理、四级延伸”的网格化管理架构；初步形成城管执法与网格化管理对接机制；基本形成城管综合执法保障和联动机制；探索创新居民群众自治参与城市管理机制。
2、黄浦区城市综合管理标准建设存在的主要短板问题
1管理标准体系在内部构成上存在的主要短板问题。
一“缺”：标准体系的完备性需要进一步提升。
对标市级标准体系构成框架，区标准体系的构架尚缺少部分板块内容。对于城区管理探索的新近经验成果，有待将其及时转化固化为标准规范。二“散”：标准体系的集成整合度需要进一步提升。
对网格化管理标准的整合辐射还有待推进。对区域和行业标准的集成吸纳还有待加强。
三“低”：管理标准的严格性、领先性需要进一步提升。
对比打造城市管理标杆城区的目标，区管理标准的严格程度亟须提高。反观国外城市管理标准建设的先进经验和发展趋势，区管理标准仍有一定差距。
2管理标准建设和实施在外部支撑上存在的突出短板问题。
体制机制：管理体制机制尚未完全理顺，统筹协调能力有待继续加强。
资源配置：管理资源配置现状与区情特点不相适应，影响管理标准的执行落地。
政策法制：城市管理的政策支撑和法治保障尚不健全，制约管理和执法效能。
市民素质：重权利、轻义务，参与和文明意识不强，对管理标准实施带来负面影响。
3、关于构建和完善城市综合管理标准体系的对策建议
1关于完善管理标准体系框架构成的对策建议。
——关于城市管理目标设定的建议。
管理目标是编制城市管理标准体系的指针，设定管理目标是构建管理标准体系的首要工作。
——关于城市管理标准编制和体系构建原则的建议。
黄浦区在编制升级版管理标准时主要应遵循以下五项原则：问题导向，注重管理实效性。前瞻创新，注重标准引领力。打造标杆，注重标准严格性。分类分级，注重管理差别化。规范细化，注重标准操作性。
——关于完善黄浦区管理标准体系构成框架的建议。
黄浦区在完善管理标准体系构成框架上采取如下技术路线：在原有框架基础上，板块扩容、结构微调、种类增加，形成新框架，标准板块从3个增至4个，标准种类从19个增至25个。
——关于完善黄浦区城市管理标准项目内容的建议。
增加每小类的总体管理标准。增加工作规范和流程类内容。增加强化管理标准严格性的内容。增加体现城市管理文明发展趋势的内容。形成标准内容构成项目的技术性设计详表。
2关于加强管理标准体系外部支撑的对策建议。
一是完善城市综合管理统筹协调的体制机制。
探索成立独立运作的市区两级城市综合管理部门。构建“大城管”体制已成为改革方向。加强管理力量下沉基层的后续管理。健全城市规划、建设和管理的对接机制。完善城市综合管理的协调联动机制。建立特殊举措与常态管理的衔接机制。
二是优化城市管理标准执行的资源支撑。
三是加强标准体系建设的法规和政策保障。
健全城市管理和执法法规体系。提升城市管理执法队伍的依法治理能力。明确社会力量参与城市管理的扶持政策。
四是厚植城市管理文明的社会基础。
创设新型渠道，提高居民法治素养和文明意识。创新自治机制，推动市民有序参与城市管理。更好地发挥业主自治在城市综合管理中的作用。