中国古代一向的惯例与规定是，臣下向君主言事的报告，称为“奏”、“疏”、“章”、“奏章”、“封事”等等。后来逐渐形成制度，凡地方官员向皇帝报告公事的，像民、刑、兵、马一类，用“题本”，官员必须在报告书上盖印；报告个人私事的则用“奏本”，可以不盖官印。这些官文书有一定的书写格式与传递程序，不容紊乱。清朝入关之后，在这方面沿袭了明朝的制度，官员向皇帝所做的报告，“公事用题，私事用奏”。但到了雍正时，因为事实需要，对这一文书制度做了一些改变。
而这种改变其实就是把历来为中国君子所不耻的“告密”变成一种制度。在雍正朝，互相告密成为官员的常课，被视为本职工作的一部分。
1、一则斥责文书
在雍正二年发生了这样一件事，时任渐闽总督的觉罗保、山西巡抚诺珉、江苏布政使鄂尔泰、云南巡抚扬名时突然接到了雍正严厉的斥责文书，正当几人在惊愕不知所措时，雍正又宣布停止他们上奏的权利。试想，一个封建大吏，被剥夺了参政言事的权利，这是多么严重的惩罚！
几个人百思不得其解，自己的确做过一些不好的事，但山高皇帝远，怎么可能传到皇帝耳朵里呢？经过多方打探，他们才知道，原来是有人向皇帝告密，说他们几人向外人透露了给皇帝奏章的内容。
这让他们脑袋冒汗，心想，只是这么简单的一件事，都有人告诉皇帝老儿，可想而知，比这更严重的事情……
事实上，早在他们这件事之前，雍正就已经完备了祖宗留下来的密奏制度。为了广集中外情报，了解各方实情，他命令写密奏的人可以不按规格，文字长短不拘，字体好坏不管，让大家轻松自由地上奏，唯一严格的要求就是守密。他在给鄂尔泰的侄子鄂昌的一段批示中说：“密之一字，最紧要，不可令一人知，即汝叔鄂尔泰不必令知。”就是说，报告必得自己缮写，不能假手他人。这种不得让第三者知道的奏章，不是题本、奏本，而是雍正朝的一种特殊的文书制度————奏折。
可以想见，奏折的要旨就在一个“密”字，它由皇上亲拆亲视，任何第三者都无权拆看，有很强的保密性。因此，雍正登基的第十四天，便下了一道收缴前朝密折的谕旨，使密折逐步形成了一种固定的文书制度。在雍正钦定的规章里，从缮折、装匣、传递、批阅、发回本人，再缴进宫中，都有一定的程序，不允许紊乱。按照密折的内容，分别规定用素纸、黄纸、黄绫面纸、白绫面纸四种缮写，并使用统一规格的封套。
给皇帝上密折是一种特权更是一种荣誉。因而能有权上奏的人都竞相将各人所知尽量呈报，无论大事小事，公事私事，全盘地写给雍正。奏折的内容千殊万别，上自军国重务，下至身边琐事，无所不包。雍正朝的密折不但用来陈事，还用来荐人。于官员的登用、陟黜极为留意，他曾一再透露：“朕惟治天下之道，首重用人。”雍正考察地方的吏治，着重点是对地方的官吏的检查。他给官员授权，允许越境奏事；可以越级监视，上下牵制。这种方法使雍正了解了很多的情况。诸如地方政事的好坏，官员中谁认真负责，谁搪塞敷衍。也使为官者人人震慑，不敢轻蹈法网。所以，皇帝虽在宫中，天下大事却了若指掌。清史专家说，雍正十三年间，参加过写密奏的官员可能高达千人以上，所写成的满汉文字的密奏总数约有三四万件之多。
现存最早的奏折是康熙三十二年的奏折。当时有资格上奏的只是由中央派到地方上的常设官员，他们大多是皇帝家臣。如江宁、苏州织造什么的。终康熙一朝密奏者只有百余人。而雍正朝却多达一千一百多名，逐步扩大到各省督抚、藩、臬、提、镇等。何等官职才有资格密奏，谁也说不清。与其说依品级，不如说视与皇帝的关系而定。到了雍正后期，甚至连知府、同知副将等一些微职也可特许准奏。
2、雍正的得意
雍正十年，他得意地宣布要将历年与人臣往来的密奏刊行出来，希望臣民能了解他的“图治之念，诲人之诚”。可惜的是，直等到他谢世后到乾隆二年（1738）才编印成书，定名为《朱批谕旨》。《朱批谕旨》中只收录222人约7000多件附有朱批的大臣密奏，只是所有这类档案的“十之二三”而已。
雍正自己说，他每天至少会收到二三十件密奏，有时会多达五六十件，他勤劳地一一阅览，并仔细地加以朱批，所以他常常工作到深夜或凌晨，而朱批的字多寡视密奏内容与他个人看密奏时的感受而定，有时一二十字，有时批上百字，甚至有多达千字的，他的朱批有时比大臣的报告文字还多，所以雍正在这方面获得了很多情报讯息。
为什么要实施这种制度？原来，雍正是想沟通上下之情，增广自己见闻，以利政务推行才加强密奏制度的。杨启樵在《雍正帝及其密折制度研究》一书中指出：“君主专政时代，人君深居九重，与外界隔阂，政事则委诸大臣，但又恐所托非人，为非作歹，贻误苍生，甚或生觊觎之心，危及江山，因此不得不广布耳目，以周知庶务，通达下情。”按照他的观点，在雍正的潜意识中随时都有一种危机感，生怕臣子不忠，生怕佞臣篡权，对每一点星星之火都要防微杜渐，随时扑灭。
于是，雍正秘奏制度的另一功效就可以知道了：监视臣子。雍正其人秉承一个基本信念，那就是对官员要不时提防，防其改节。“广采舆论、时加访察和乾纲独断”是雍正用人政策的三个要旨。
他曾予以“明敏稳妥”的考语给宠臣鄂尔泰所荐的广州提督王绍绪，但他又疑惑王绍绪“偏于养柔，恐不能克胜现任”，因此命广州将军石礼哈“留心探听，便中据实奏闻”。石礼哈与王绍绪关系很好，便在秘奏中说他：“念念不忘圣恩，志洁行清，勤于办事”。事实也的确如此，但雍正仍不放心，再向两广总督孔毓、署理广东巡抚傅泰调查，直到再一次证实王绍绪操守极好，才放下心来。
就是这位广东巡抚傅泰，不但奉命监视王绍绪，还按照雍正的意思访察过广东布政使王士俊、广东按察使娄俨。而从《朱批谕旨》可知，王士俊和广东总督郝玉麟都负有密报傅泰行止的使命。由此，一省大小官员均在互相监督之中。可见，雍正的“疑心”是多么的重！
将军和总督可以密报提督、巡抚；提督、巡抚对总督，也要按皇帝的要求提供所需要的情报。研究《朱批谕旨》的章学诚感叹道：“彼时以督抚之威严，至不能弹一执法县令、詈误之吏，但使操持可信，大吏虽欲挤之死（大官们虽然想把这样的人弹压死），而皇览能烛其微。愚尝读《朱批谕旨》，而叹当时清节孤直之臣遭逢如此，虽使感激杀身，亦不足为报也。”
在清代笔记和小说中，有许多关于雍正朝密奏制度的延伸——密访人员的记载。赵翼在《檐曝杂记》中述及：官僚王云锦元旦在家里与亲朋好友打叶子牌，打了几局后，发现丢了一张。第二天上朝，雍正询问他新年假期做了些什么。他从实回奏，雍正点头称是，说他细事不欺君，不愧为状元郎，说完，就随手从袖中把那张丢失的叶子牌掏了出来。王云锦惊骇得浑身冒汗。这也可能是雍正最得意之处了。
3、密奏的另一功效
靠密奏制度，雍正还为自己的身体请得了一位“真人”。在雍正八年的春天，雍正闹了一场大病。为了治病，雍正命令内外百官大规模访求名医和精于修炼的术士。为此，他给河东总督田文镜、浙江总督李卫、云贵广西总督鄂尔泰等一大批地方高级官员，分别发去文字完全相同的手谕：“可留心访问有内外科好医生与深达修养性命之人，或道士，或讲道之儒士俗家。倘遇缘访得时，必委曲开导，令其乐从方好，不可迫之以势，厚赠以安其家，一面奏闻，一面着人优待送至京城，朕有用处。竭力代朕访求之，不必预存疑难之怀，便荐送非人，朕亦不怪也，朕自有试用之道。如有闻他省之人，可速将姓名来历密奏以闻，朕再传谕该督抚访查，不可视为具文从事，可留神博问广访，以符朕意。慎密为之！”
当时，雍正帝的肱股重臣浙江总督李卫，在奉到寻访道士谕令的第二天，便写奏折向雍正报告说，民间传闻在河南有个四处游荡的道士叫贾士芳，素有“神仙”之称，特推荐这个贾道士进京为皇上治病。这个贾士芳，原先是北京白云观的道士，后来浪迹河南，远近有些名气。雍正看过李卫的奏报，立即让主管河南、山东两省政务的河东总督田文镜派专人送贾士芳进京。
贾于雍正八年七月间抵达宫禁，开始给皇上治病，竟颇见疗效。对此，雍正十分高兴，对云贵广西总督鄂尔泰说：“朕躬违和，适得异人贾士芳调治有效。”在九月初六日李卫的秘折上，雍正还表扬李卫推荐贾道士有功，朱笔批道：“朕安，已全愈矣。朕躬之安，皆得卿所荐贾文士（即贾士芳）之力所致。”
但是，密奏制度虽然产生了对雍正朝诸多有利的方面，但它的弊端是显而易见的。比如，雍正要求亲信和非亲信、了解或不甚了解的官员都互相监督。文员武弁、上下级之间、中央派员和地方官员交互进行。文武不同途，这样互察已出了正常的范围。上级监督下级，本是应有职责；但密访密奏，不是正常考核。特别是下级汇报上级、属员汇报主官更是极不正常。
在雍正去世不久，监察御史谢世济就大声疾呼取消密折制：“小人多以此说害君子，首告者不知主名，被告者无由申诉；上下相忌，君臣相疑。欲收开言路之利，且先除开言路之弊。”
虽然，乾隆没有将他们的大声呼喊当回事，但在后来的执政日子里，乾隆却不似自己的父亲那样将密折制度大肆宣传了。从另一方面来讲，雍正已经为他打好了“官员皆良”的基础。密奏制度成为摆设也好，还是真的继续实施也罢，乾隆都将自己的脚步迈进了康乾盛世了。