蒙古地区位于中国北部，中间以戈壁沙漠相隔，以北为外蒙古，以南为内蒙古。内、外蒙古自古以来是中国领土。沙俄对我国蒙古地区的侵略野心由来已久，特别是对外蒙古，早在1773年，沙俄御用学者米勒尔在给叶卡特琳娜二世的条陈里就曾提出："应将北蒙纳入俄国"，戈壁沙漠应当成为中、俄两国的"天然边界"。19世纪中叶以后，沙俄更多次叫嚣要"支持蒙古独立"，"占领蒙古北部"。1911年武昌起义爆发后，沙俄认为时机已至，加紧侵略活动。当年11～12月，在沙俄驻库伦领事馆的策动下，以杭达多尔济为代表的少数蒙古王公赶走清朝驻库伦办事大臣三多，宣布"独立"，成立所谓"大蒙古国"，"活佛"哲布尊丹巴自称日光皇帝。自外蒙宣布"独立"后，沙俄即要求由中、俄直接接触解决外蒙问题，目的在于缔结一项条约，迫使中国政府承认外蒙独立的现状。1911年12月31日，沙俄照会清外务部，提出中国在外蒙不驻兵、不殖民、外蒙自治、俄国在库伦有筑路权等五项要求，被清政府拒绝。1912年初，中华民国临时大总统孙中山和民国政府曾多次电告或派人赴外蒙，劝令外蒙王公、活佛取消"独立"，不要投靠外国。这帮叛国分子不但置之不理，而且还在沙俄侵略军的支持下，先后侵占乌里雅苏台和科布多，造成中国边疆的严重危机。1912年6月，沙俄政府又向中国政府提出俄国"调停"外蒙问题的三条要求：中国不在外蒙驻兵；不向外蒙移民；外蒙取消"独立"，但内政由蒙人自治。被中国政府拒绝。外交部并于8月授权驻外使节声明："民国对于满、蒙各地，有自由行动之主权，外人不得干预。"北洋政府一直不肯承认外蒙"独立"，而且拒绝直接与沙俄交涉外蒙问题，于是沙俄政府进一步对中国施加压力。10月，沙俄派出前驻华公使科罗斯托维茨（Korostovetz，LvanLakovlevitch）到外蒙与库伦当局进行秘密谈判，以威胁利诱的强盗手段，迫使库伦当局于11月3日与之签订了《俄蒙协约》4款。《协约》规定俄国扶植蒙古自治，帮助蒙古练兵；不准中国军队进入蒙境，不准华人移殖蒙地；俄人在蒙古享有特权，其他外国人不得享有超于俄人之权力；不经俄国政府允许，蒙古不得与中国或其他外国订立条约。《俄蒙协约》还附有《商务专约》17款，规定了俄人在蒙古享有居住、经商、租地、开垦、经营矿产、设立领事、经办邮政等特权。根据这个"专约"，以后又签定了有关铁路、矿山、电线等条约，从而使沙俄控制了外蒙的外交、军事、财政、经济等大权。库伦地方当局根本无权与外国签订这样的条约，沙俄竟不顾这一事实，完全无视中国对外蒙的主权，焉然把外蒙视为俄国的殖民地。《俄蒙协约》签订后，激起了中国各阶层人民的极大愤慨，迅速掀起征蒙抗俄的热潮。、11月15日，蒙古王公联合会向国内外发出通电，坚决否认《俄蒙协约》。通电严正声明："本会系乌克兰蒙古王公组织而成，本会会员各有代表各盟旗土地人民之责，并未承认库伦政府有代表蒙古之资格"，并坚决表示"该伪政府如有与外国协商订约等事，无论何项事件，何等条约，自应一律无效。"这份通电，表达了蒙古大多数爱国王公的意见，也反映了广大蒙古族人民的呼声。1913年1月20日，乌兰察布、伊克昭二盟在绥远召开了"西部二盟十旗王公会议"，一致表示"赞助共和"，"不承认俄蒙协约"，"请兵保护西部要地"。在内地，革命党人一致指责袁世凯政府应付无方，坚决主张不予承认。其他各政党、各团体和爱国群众纷纷集会，发表通电，痛斥沙俄的侵略行径。各报纸也连篇揭露沙俄的侵略罪行，呼吁立即出兵征蒙。在北京、天津、上海等地，爆发了纷起向俄国道胜银行提取存款的群众性爱国行动，以致造成道胜银行纸币不能流通市面的局面。
北洋政府也声明对《俄蒙协约》，"中国政府概不承认"。但当时袁世凯正忙于稳定国内局势，千方百计弹压革命党人对他独裁统治的不满，不肯分出精力从事外交斗争，更不肯调军征蒙，削弱他对革命党人的防范。故此，只有接受与俄人谈判解决外蒙问题这一屈辱的途径。11月底，北京政府外交总长陆征祥开始与沙俄驻华公使克鲁朋斯基会谈外蒙问题。经20余次谈判，中、俄双方于1913年5月20日商订《中俄协约》草约六条，其主要内容为：俄国承认外蒙为中国领土，俄国不向外蒙派兵和殖民；中国不变动外蒙历来之地方自治制度，许其有组织军备警察之权，拒绝非蒙古籍人殖民之权；中国同意《俄蒙协约》所给予俄国的商务利益。这个草约签订后，遭到国会中国民党议员的坚决反对，参议院否定了这个草约。中、俄交涉暂时陷于停顿。"二次革命"结束后，袁世凯镇压了国民党，"统一"了全国，从当年9月起，新任外交总长孙宝琦又接续陆征祥与克鲁朋斯基谈判，双方共会谈10次，至11月5日，正式签字互换了《中俄声明文件》。文件承认了《俄蒙协约》内容，同意了外蒙古有自治之权。虽然俄国在表面上承认外蒙是"中国领土的一部分"，但同时又规定中国政府不得在外蒙设治、驻军，亦不得移民，还须声明承认俄国调处，实际上承认了沙俄对外蒙的控制地位。又根据《中俄声明文件》的规定，中、俄、蒙三方于1914年9月8日起在恰克图会议，解决各项未决问题。中国代表为专使毕桂芳、驻墨西哥公使陈篆；俄国代表为驻外蒙总领事密勒；外蒙代表先为达赖喇嘛达锡札布，后为"司法副长"希尔宁达木定。在俄方强权压迫下，三方代表于1915年6月7日签订了《中俄蒙协约》，共22款，主要内容为：（1）外蒙古承认《中俄声明文件》，承认中国宗主权；（2）中、俄承认外蒙古自治，为中国领土之一部分；（3）外蒙无权与各外国订立政治与土地关系之国际条约；（4）外蒙哲布尊丹巴呼图克图汗名号由中华民国大总统册封；（5）外蒙使用民国年历，兼用蒙古干支纪年；（6）中、俄承认外蒙办理一切内政及各国订立关于工商事宜条约之专权；（7）中、俄不干涉外蒙现有内政之制度；（8）中国商民运货人外蒙不纳关税，但须交纳已设及将来添设之各项内地货捐；（9）凡关于中蒙、中俄人民诉讼事宜，均由中俄、中蒙双方会同审理；（10）《俄蒙通商章程》继续有效，等等。通过《中俄蒙协约》，俄国前此在外蒙获得的一切侵略特权均得到确认和具体化，而中国除了一个空洞的"宗主权"（实即册封权和民国纪年）外，几乎丧失了对自己领土外蒙古的一切权利，这就是袁世凯政府用于这次外交谈判的指导方针——"彼有实事，我徒虚名"原则的体现。这个原则可说是中国近代封建主义妄自尊大思想与妥协退让精神相结合的半殖民地外交的典型。《中俄蒙协约》签订的当天，袁世凯宣布册封哲布尊丹巴呼图克图汗，所有外蒙王公喇嘛的爵、职名号一仍其旧。库伦活佛于6月9日致电北京政府，宣布取消"独立"及独立后使用的国号年号。中国对外蒙恢复了名义上的治权，沙俄策划的分裂中国、搞外蒙独立的阴谋至此暂告结束。1917年俄国十月社会主义革命爆发后，沙俄政府被推翻，外蒙古傀儡失去靠山。1918年北洋政府军队开进库伦。1919年11月外蒙王公、喇嘛上书北京政府，表示"情愿取消自治"，宣布所订条约"概无效力"。
筹安会成立
袁世凯称帝的野心由来已久，在镇压了"二次革命"后，便一步一步地为复辟帝制铺平道路：政治上，彻底摧毁了资产阶级革命党经过流血奋斗建立起来的资产阶级民主制度；思想文化上，掀起尊孔复古逆流；外交上，与日本经过"二十一条"交涉，签订了"中日和约"和换文，换取了日本帝国主义对复辟帝制的支持。于是，袁以为障碍已除，天下莫予毒，为了尽速实现建立袁家王朝的美梦，从1915年开始，大大加快了帝制自为的步伐。"二十一条"交涉刚刚结束，袁氏党羽编造的"共和不适于中国国情"，"非改弦更张，不足以救亡"之类的流言便不胫而走，哄传一时，很快传播到海内外。8月3日，袁政府机关报《亚细亚日报》发表了袁氏美籍宪法顾问古德诺（FrankJohnsonGoodnow）的一篇文章，题目是《共和与君主论》。不久，东京报纸（8月11日）和伦敦《泰晤士报》（9月9日）都予以转载。古德诺曾于1914年2月发表过《总统制与内阁制之比较》一文，极力主张改行总统制，建立"稳固强硬之政府"，他还因对炮制袁记新约法"颇有赞助"，获得过袁世凯政府奖给的二等嘉禾章。当年夏天，他回美国，在《美国政治科学杂志》上，连续发表了《中华民国的议会》、《在中国的改革》等文章，竭力为袁世凯的独裁辩护。当袁世凯欲称帝的消息传到美国时，他便于1915年7月赶回北京，帮助袁世凯鼓吹。袁氏总统府立即要求他"给袁世凯准备一个文件，论述民主和君主政体哪一种最适合中国的国情"。古德诺按照他一贯的观点，很快完成了《共和与君主论》一文，诬称中国为"民智低下之国"，大多数人民"智识不甚高尚"，"无研究政治之能力"，"率行共和制，断无善果"。结论是："中国如用君主制，较共和制为宜，此殆无可疑者也"，直接为袁世凯复辟帝制制造舆论。与此同时，袁氏党羽又积极拼凑班底，打算组织一个推动帝制的机关。他们选中了杨度。杨度，字皙子，湖南湘潭人。早年留学日本，一度与革命派关系密切，后又大倡君主立宪论，与梁启超引为同调。曾为清政府出洋考察宪政五大臣起草报告，并任宪政编查馆提调。辛亥革命后，依附袁世凯，与袁世凯长子袁克定关系密切。1914年任参政院参政。他一直以君主立宪制为其政治理想，主张在推翻清廷后，另造君统，因此把拥袁称帝视为己任。1915年8月初，参预袁氏帝制机密的内史监内史夏寿田向杨转达了袁世凯想让他出面组织推进帝制的团体的意图，杨欣然受命。夏寿田又陪同他到总统府谒见袁世凯，当面对袁表示要组织一个机关，鼓吹君主立宪，袁假意说："不可，外人知我们关系，以为我所指使。"杨正色道："度主张君宪十有余年，此时如办君宪，度是最早之人，且有学术自由，大总统不必顾虑。"最后，袁说："你可与少侯（孙毓筠字）等谈谈。"杨退出后，立即联络孙毓筠、李燮和、胡瑛、刘师培及严复，6人联名发起成立鼓吹君主立宪的团体"筹安会"。孙、李、胡、刘4人都曾参加过同盟会，是名噪一时的革命党。刘师培参加同盟会后很快变节，并为两江总督端方所收买，充当密探。1913年又充当山西都督阎锡山的高等参议，次年由阎举荐给袁世凯，入京担任总统府咨议、参政院参政等职。他是以国学渊博的资格被借重的，但因其志行隳丧，为知识界所不齿。其他3人原是国民党的知名人士，"二次革命"后公开变节，倒在袁世凯一边。袁氏党羽选定这些人发起筹安会，目的在于标榜复辟帝制并非北洋一派的私意，而是全国各界的共同主张，连过去的革命党人都参与提倡。至于严复，是一位学贯中西的名流学者，清末主张君主立宪，辛亥革命后不反对袁世凯做总统，先后被聘担任总统府高等顾问、约法会议议员、参政院参政等职。杨度用了许多手段把他拉进来，列为筹安会的发起人之一，目的是借重他的声望和影响，来为筹安会装点门面。筹安会的中坚人物是杨度和孙毓筠，其他几个均为配角，尤其是严复，仅挂名而已，并不肯为袁称帝动笔鼓吹。8月14日，杨、孙、李、胡、刘、严6人联名发表由杨度起草的筹安会宣言，宣言标明"以筹一国之治安"为宗旨，责难辛亥革命激于感情义愤而仓猝成立共和国体，此种国体殊与中国国情相悖；又引用古德诺论点，证明"世界国体，君主实较民主为优"，认为"古博士以共和国民而论共和政治之得失，自为深切明著"。最后说："彼外人之轸念吾国者，且不惜大声疾呼，以为吾民忠告，而吾国人士乃反委生任运，不思为根本解决之谋"，"我等身为中国人民，国家之存亡，即为身家之生死，岂忍苟安漠视，坐待其亡。用特纠集同志，组成此会，以筹一国之治安"。23日，又刊登启事，宣告筹安会正式成立，推杨度为理事长，孙毓筠为副理事长，李、胡、刘、严为理事，时讽此6人为"洪宪六君子"和"筹安会六君子"。筹安会事务所设在石驸马大街。同日，以筹安会名义通电各省，重申14日之发起宣言，声称该会之宗旨系"研究君主、民主国体二者以何适于中国，专以学理是非、事实利害为讨论之范围。至范围以外各事，本会概不涉及"，显然是以学术团体相标榜。除宣言外，杨度、孙毓筠、刘师培等人连续抛出鼓吹帝制的文章，如《君宪救国论》、《君政复古论》、《国情论》、《唐虞揖让与民国制度之不同》等，掀起所谓"讨论国体"的轩然大波。其中以杨度的《君宪救国论》（署名"虎公"）最有代表性。该文杜撰了两个论据，力图证明只有君主制才能救中国：其一是说中国人民程度太低、中国"非专制不能治"；在共和制下决不能实现立宪，唯君主制方能立宪，故与其共和而专制，不如立宪而君主。结论是"今欲救亡，先去共和"，"欲求立宪，先求君主"。其二是重复古德诺的论调，认为共和制竞选总统，必造成国家大乱，因此，"非先除此竞争元首之弊，国家永无安宁之日，计唯有易大总统为君主，使一国元首立于绝对不可竞争之地位，庶几足以止乱"。这种奇谈怪论最为帝制派所欢迎。帝制派一个持之最力的论点就是妄图把行之几千年的世袭君主制说成是永恒的中国国情，而任何改变帝制的民主要求，都被攻击为不合中国国情。此文是杨度在1915年4月问定稿的，当即由夏寿田转呈给袁世凯。袁阅后赞赏不已，钦定为帝制派的理论纲领，曾交徐世昌和梁士诒等传阅，并提笔疾书"旷代逸才"横幅，赏赐杨度。
筹安会的出现，引起人们的不安和愤慨。在北京、上海等大城市和海外华侨中，许多人著文或写信声讨筹安会，对其谬论进行抨击。其中以9月3日发表在北京英文《京报》中文版上的梁启超《异哉所谓国体问题者》一文批判帝制派种种谬论最为鲜明有力，在当时争相传诵，成为以后发动护国战争的号角。