克烈部灭亡后，蒙古草原地区唯一存在的敌对势力是太阳汗统治的乃蛮部。1204年，乃蛮部太阳汗联合蔑儿乞部首领脱黑脱阿，斡亦剌部首领忽柳合别乞和札木合所率的朵儿边、合答斤、山只昆、泰赤乌等部残众，决定出兵攻打蒙古。为了迎击太阳汗的联军，消灭草原地区的最后一个敌对势力，统一草原游牧部族，铁木真决定对乃蛮用兵。进攻乃蛮部前，铁木真将兵马集中在合古代山水画鉴赏勒合河旁，依草原民族的传统，以十进制的编制，对所统兵马进行了整编，进一步统一了号令和指挥。
他将所有的军队按十户、百户、千户统一编组，任命了十户、百户、千户那颜。这是铁木真打破以往军队“按古列延召集和区分”，一由各贵族率领所属军队与他联合作战的方式，而将军队“转变为常备军的新组织”，纳入他个人统一指挥的办法和措施，从而使他得以掌握和调动所属的全部蒙古军队，这无疑将加强军队的战斗力。
他以统一编组后的军队投入对乃蛮的征服战争，大获全胜，最后完成了对草原游牧部落的统一，为大蒙古国的建立、蒙古民族的形成奠定了基础。这是蒙古国千户制的前身和雏形。
1206年铁木真做了全蒙古的大汗，又在原有千户的基础上，“把全部蒙古人彻底区分为千户，并任命了那颜——千户长”①。完成了蒙古社会的千户组建过程。千户上设万户，下辖百户。各级那颜都是在统一蒙古诸部的战争和其他活动中起过重要作用和立有功劳的那可儿和草原贵族。他们各自享有大汗分给的一定数目的属民和游牧地（嫩秃黑），成为本封地的主人，这种权利是被登记入册并从而获得承认和保护的。千户组织既是蒙古国的基层行政单位，也是蒙古军队的一级编制。自百户长至万户长，职务都可世袭。按照大汗的命令，各万户、千户分别被纳入大汗或诸王的兀鲁思封国。如，成吉思汗让大功臣孛斡儿出做了大汗直属的右手万户，木华黎做了左手万户、，纳牙阿（纳牙）做了中军万户。同时将忽难赐与术赤，他说：“这忽难，夜间做雄狼，白日里做黑老鸦。依着我行，不肯随歹人。……我子拙赤最长，教忽难领着格你格思，就于拙赤下做万户者。”②又说：“察阿歹性刚子细，教阔阔搠思早晚根前说话者”③。“蒙古汗及诸王对那颜个人可以完全支配即剥夺他们的分地或恩赐新的分地”，那颜们“无权任意离职，抛弃颁赐给他的分地或改事另外的宗主君”。某些万户长，有权自选千户长，但需报请成吉思汗同意。如中军万户纳牙阿，“他的军队全部是八邻部人。由于他是大异密④，忠心地服从（成吉思汗），建有功勋，故成吉思汗让他统辖八邻部军队。他自行任命千夫长后，（向成吉思汗）报告”⑤。
千户的组成，有多种方式。“一部分千户是由同族结合而成的。如成吉思汗的姻亲弘吉剌部的按陈驸马，亦乞列思部的孛秃驸马，汪古部的阿剌兀思惕吉忽里，都仍旧‘统其国族’，按照统一制度分组为若干千户，自任其亲族为千户那颜，但必须向成吉思汗申报批准。后来归附的斡亦剌部忽都合别亦统本部四千户，千户那颜自置。还有一些率部投归成吉思汗的氏族首领，如兀鲁部的术赤台、忙兀部的畏答儿、巴阿邻部的豁儿赤、格尼格思部的忽难等”⑥。他们或因有较强的实力，在成吉思汗的统一事业中一直支持他，建有功勋，因而与黄金家族结成姻亲关系；或因归附后忠心耿耿地为大汗效力，得到成吉思汗的特别恩惠，准予其继续管辖本部百姓，或收集本族散亡者重组并管理千户。与此情况类似的还有左手万户木华黎，“由于他是有威望的异密，建有功勋，成吉思汗将所有的札剌亦儿部军队交给了他。他将札剌亦儿部按千户划分后，报告了成吉思汗，札剌亦儿人总共三千”⑦。
多数千户则是以不同部族的人民混合而成的。“在群雄争战之中，蒙古各部残存的氏族组织进一步瓦解了。原来人数众多的大部，如泰赤乌、蔑儿乞、塔塔儿、克烈、乃蛮等，在被成吉思汗征服后，其所属人民都被‘分与了众伴当’。成吉思汗的将领们战争中也各自‘收集’了不少百姓。编组千户以分管百姓时，成吉思汗准许他们即以所得百姓组成千户管辖。还有一些忠勤效力，但不曾在前敌捕掳得百姓的亲信那可儿，也许其收集‘无户籍’的百姓组成千户；或命令从各那颜所属百姓中征调一部分合组为千户，授与他们管辖”⑧。如成吉思汗让脱仑与其父、者别、速不台等以“自收集的百姓”为千户；同意厨子汪古儿、战死于班术尼之战的察罕豁阿之子纳邻脱斡邻等的要求，将散在各部落里的巴牙兀惕百姓和捏古思部人收集起来组成自己的千户管理，由其子孙世袭；木匠古出儿所管百姓数目较少，成吉思汗则命令“於各官下百姓内抽分着，教他与札答剌种的木勒合勒忽一同做千户管着”⑨。这样，蒙古草原的全体游牧民就都被编入了千户组织，被纳入成吉思汗任命的千户那颜管辖之下，作为蒙古国家基本军事单位和地方行政单位的千户，便最终取代了部落、氏族的组织形式。
各万户和千户那颜又直接隶属于大汗或诸王，无论他们地位多高，功劳多大，却无一例外的都是“黄金家族”的臣仆：他们必须效忠于大汗及其子孙。他们所统的千户组织都有被指定的居住和游牧范围，在各自的千户内，他们又是高踞于牧民之上的封建领主，享有世袭权，掌握着本部分配牧场、征收赋税、差派徭役和统领军队的权力。地位高的那颜还可以参与选举大汗、商议国策和掌管国政，通过赏赐和战争掠夺，拥有大量的牲畜、财富和奴隶。所辖百姓不经允许，不得任意变动。成吉思汗的札撒规定：“任何人不得离开其所属的千户、百户或十户而另投别一单位，亦不得避匿他处。如违此令，擅离者于队前处以极刑，接受其人者，亦严厉惩处之。”⑩国家按千户征收赋役和征调军队。隶属于各百户、千户的游牧民，则有义务向领主缴纳贡赋和提供军役。十五至七十岁的男子都需承担兵役，随时根据命令，自备马匹、兵仗、给养，由本部那颜率领出征。
在任命千户的同时，成吉思汗还特别封赠了一批对其家庭成员有过救命之恩的人为“答剌罕”。“答剌罕”意为自由自在之意。他们享受有种种特权，可以不受游牧范围限制，“自在下营”；可以免纳贡赋，“出征处得的财物，围猎时得的野兽，都自要者”；缺少什么，可以直接向大汗索要；九次犯罪不罚；宴享时享受宗王待遇；封号和特权可以世袭。以巴阿邻长支的后裔儿孙老人为最重的官“别乞”，可以骑白马，着白衣，座位在众人之上，“教敬重者”。
当第一次组建千户时，成吉思汗就成立了自己的护卫亲军。初期的亲军由八十宿卫、七十散班和一千人的护卫军组成。建国后，为了保卫至高无上的汗权，成吉思汗在分封宗王、千户的同时，也扩充了大汗直接控制的护卫军。
大汗的护卫军由一万人组成，其中包括宿卫一千人、箭筒士一千人、散班八千人。散班由万户、千户、百户、十户和自身人子弟中身体好、有技能的人充当。各部那颜都必须将其子弟送到大汗身边为他效力，不许逃避或以他人代充。千户那颜的儿子许带弟一人，伴当十人；百户那颜的儿子许带弟一人，伴当五人；十户那颜的儿子许带弟一人，伴当三人。所需马匹、物品诸项，除取自本人外，允许按规定在所管户内征敛供给。这是各级那颜和自身人向大汗提供的一各特殊兵役，而他们的子孙被征人护卫军，也就具有了“质子”的性质，这无疑有助于大汗“更牢固地联系和控制分布各地的那颜，使他们效忠于自己”。大汗也给予他们种种优待，充当护卫可以免除其他差发和杂役，他们的身份地位居在外的千户之上，他们的家人也居于在外的百户、十户那颜之上。如果他们与在外的千户那颜发生争执，罪在千户那颜。
护卫军的主要职责是保卫大汗的金帐和分管汗廷的各项事务。同时也是大汗亲自统领的作战部队，所以成吉思汗也称他们为“大中军”。护卫军也称“怯薛”，即番值护卫之意。其中宿卫值夜，箭筒士与散班值日，各分为四队，总称四“怯薛”。四怯薛分别由大汗最亲信的那可儿博尔忽、博尔术、木华黎、赤老温四家世袭统领。怯薛长是大汗的亲信内臣，元朝称其为“大根脚”出身，放外任就是一品官。护卫士称“怯薛歹”（复数为“怯薛丹”）。
怯薛职分有火儿赤（又做豁儿臣，佩弓箭环卫者）、云都赤（带刀环卫者）、昔宝赤（掌鹰隼者）、札里赤（书写圣旨者）、必阁赤（书记，主文史者）、博尔赤（又做宝儿赤，亲烹饪而奉上饮食者）、阔端赤（掌从马者）、八剌哈赤（守城门者）、答剌赤（掌酒者）、兀剌赤（典车马者）、速古儿赤（掌内府尚供衣服者）、怯里马赤（传驿者）、帖麦赤（又作铁蔑臣，牧骆驼者）、火你赤（又作豁你臣，牧羊者）、忽剌罕赤（捕盗者）、虎儿赤（奏乐者）等，他们各司其职，共同保卫和侍奉大汗。
成吉思汗也制定了严格、完善的侍卫制度。四怯薛轮番人值，每番三昼夜。日落前，值日的散班和箭简士将所司职责交与当值宿卫，出外住宿，次日早饭后入值。入夜后，不许任何人在宫帐周围活动，有违此制者，宿卫应将其收捕，次日审问。未经允许闯入者，宿卫有权将其杀死。有急事需入奏者，必须先经宿卫通报，得旨允准方可同宿卫一起入帐奏事。非宿卫人员，不论职位多高，均不得杂人宿卫队伍。宿卫人员不得泄露值班时间，外人也无权过问。宿值者必须按时入值，旷值者，依次处以数量不等的笞刑，旷三次者，流放远方。宿卫人员有罪，需请求大汗给以惩罚，怯薛官无权自行处理。
“怯薛歹作为大汗的侍从近臣，在蒙古国的政务中发挥了很大作用，怯薛‘百执事’之官就担任着中央政府的职能。大汗还常常派怯薛歹为使者，出去传达旨意，或处理重大事务。怯薛歹调任外臣，多担任重要职务。因此在元代，充当怯薛歹成为那颜阶级作官的最便捷途径”。
在分封诸王、千户的同时，成吉思汗任命失吉忽秃忽为大断事官，吩咐说：“今初定了百姓，你与我做耳目。但凡你的言语，任谁不许违了。如有盗贼诈伪的事，你惩戒着，可杀的杀，可罚的罚。百姓们分家产的事，你科断着。凡断了的事，写在青册上，以后不许诸人更改。”“大断事官的职责主要有两项：一是掌管民户的分配；一是审断刑狱、词讼，掌握司法大权。大断事官是蒙古国的最高行政长官，相当于汉族官制的丞相”。直到至元二年（1265）设大宗正府，大断事官专大宗正府，治蒙古公事并兼理刑名，才不再是全国的行政长官了。
建国之际，成吉思汗还命所俘的乃蛮太阳汗掌印官、畏吾儿人塔塔统阿参照畏吾儿字创制了蒙古文字，结束了蒙古人“凡发命令，遣使往来，止是刻指以记之”的历史。
大蒙古国建立前，蒙古人中存在着被称为“约孙”的习惯法和行为准则。元代通常译为“体例”，有“道理”、“规距”、“缘故”等含义。在统一草原游牧部落的过程中，成吉思汗也不断发布一些命令，称“札撒”。1203年，战胜克烈部王罕后，成吉思汗召集大会，“定立完善和严峻的法令”，可能是比较系统地宣布了一系列号令。文字创制后，成吉思汗命令将这些号令、诏敕、训言写成册文。于是，蒙古国开始有了自己的成文法。成吉思汗十四年（1219），在西征前召开的一次忽里勒台上，他“对（自己的）领导规则、律令和古代习惯重新作了规定”。二十年（1225）结束西征返回后，又“颁发了若干英明的诏敕”，成吉思汗的“大札撒”最后编成并予以颁布。“大札撒”是在古代“约孙”的基础上，集成吉思汗的命令、诏旨、训言等编集而成的，它是蒙古国初期官员们必须遵奉的法律。编成后，宗王们各领一部藏于金匮宝库中。
至此，大蒙古国的统治体制、制度、法令得以逐渐形成并日益完善。随着国家统治范围的扩大，成吉思汗制定的札撒虽已不能适应统治的需要。但新汗登基、诸王聚会颂读祖训，已经成为必须奉行的一整套仪式和程序。
注释
①符拉基米尔佐夫：《蒙古社会制度史》，刘荣竣译，中国社会科学院民族研究所历史室，1978年。
②《元朝秘史》卷九。③《元明秘史》卷一○。
④异密，波斯语，相当于蒙古语的那颜，即官人。
⑤《史集》第一卷第二分册第三部分：《万夫长、千夫长与成吉思汗的军队简述》。
⑥韩儒林主编《元朝史》，人民出版社，1986年。
⑦《史集》第一卷第二分册第三部分：《万夫长、千夫长与成吉思汗的军队简述》。
⑧韩儒林主编《元朝史》，人民出版社，1986年。
⑨《元朝秘史》卷九。
⑩《世界征服者史》第一卷。内蒙古人民出版社，1980年。
《元朝史》引《元史·兵志》：“或取诸侯将校之子弟充军，日质子军，又日秃鲁花军。”伯希和《圣武亲征录译注》认为：秃鲁花军即护卫军中由各级那颜和白身人之子组成的“散班”——土儿合兀惕。“土儿兀合惕”为借用的突厥语词汇。意为“哨兵”、“守卫”。“《元史》称为‘质子军’，或者是当时征取各那颜之子充护卫，本含有以其子为质的意思。后来降蒙的汉地诸侯亦各遣子入质，为宿卫之士。
博尔忽等四人被称为“四杰”，蒙古语称“朵儿边曲律”。
《元朝史》第一章第四节。
《元朝秘史》卷八。
《元朝史》第一章第四节。
彭大雅、徐霆《蒙鞑备录》，海宁王静安遗书本。
《史集》第一卷第二分册。