公法人作为一种国家治理的组织手段，其制度功能体现为两个方面，即以法人格化的方式实现行政分权下的自治，以法人化的方式应对科层制的弊端。如果从公法人的历史沿革与制度流变而言，前者是公法人制度的传统功能，而后者是公法人制度功能的延伸与发展。
一、以法人格化的方式实现行政分权下的自治
传统大陆法系中公法人的制度功能主要体现为以法人格化的方式实现行政分权下的自治。行政分权是现代行政日益复杂化的必然产物。在公法人制度缘起的德法两国，设立公法人的正当性一般往往仅强调分权原则，即将国家任务转移给其他独立行政主体，以减轻国家直接行政的负担。这种分权制度在法国行政法中具体体现为地方分权以及公务分权，并由这种分权制度逐步产生了两类不同属性的公法人，即地方团体与公务法人。从制度渊源的角度而言，各国设立公法人制度的初衷旨在免于国家的过度干涉，因此，“公法人在宪法与法律所赋予的架构下，就一定的事务，为以自己的名义并为自己的责任归属而为决行。……公法人从而系自由的观念，在上述项目上，享有免于国家的过度干预的自由。其原始意义，在于专业、避免威权、有效利用民间社会力并促其发展……”。[22]对于这种基于自由、分权理念而存在的公法人，自治是其基本权能。
（一）组织人格化：自治的法律特征
透过国家以外的公法人来履行国家行政任务的制度，在德法两国的行政组织法的发展上已有悠久的历史，并形成大陆法系国家行政组织法上的一大特色。经过不断的发展与演进，其公法人不仅数量繁多且形态多样化，从本源意义而言，公法人制度的萌起源于自治行政与分权的考量，是历史与政治文化的产物，是“权力分立”与“团体自治”在法律地位上的体现。
近代最受人瞩目的第一个现象是市民社会的兴起及地方政府在政治力量上的崛起。19世纪，在西欧，以广泛干预经济为特征的重商主义国家，和以绝对权力为特征的专制主义国家，日益成为经济发展和政治民主的桎梏。以反对重商主义国家和专制主义国家为己任的近代市民社会理论应运而生。按照以亚当·斯密为代表近代市民社会理论的观点，市民社会乃是商业社会独有的一种文明。在这种社会中，个人追求自身利益的活动在市场这只“看不见的手”的引导下，会自然而然地增进全社会的利益。市民社会具有自我调节、自己管理自己事务的内部能力，在此等前提下，国家的任务及存在，仅止于维护秩序与保障安全。至于其他各种公共事务，则应交由市民自我负责地去规范与执行，国家仅作适当监督即可。市民社会的独立存在为代议制民主奠定了结构性基础。各种志愿性社团组织的发展和非官方的公共领域的活跃，为资产阶级民主革命做好了组织准备和舆论准备。而随后建立的民主宪政国家又为市民社会和国家的分离，提供了法律上和制度上的保障。因此，马克思精辟地分析了市民社会和政治国家相分离的政治意义。他指出政治制度本身只有在私人领域达到独立存在的地方才能发展，在商业和地产还不自由，还没有达到独立存在的地方，也就不会有政治制度。伴随着国家与社会二元论的提倡，市民社会要求保有一定自我决定的意志形成空间，以对抗国家对于基本人权的过度及不当的侵害。而自治的本质内涵就是在这种背景下逐渐成形。
在德国法上，自治（Selbstverwaltung）是一个具有悠久传统而且重要的问题，[23]在宪法学与行政法学的研究上占有举足轻重的地位。在德国，借助德国人细腻深刻的法律思维，对于“自治”概念问题的探讨，已获得了一系列体系化的研究成果。根据德国学者Reinhard Hendler的研究，现代自治思想乃是藉由“参加”概念而逐渐萌芽。自治的渊源可以回溯到Heinrich Friedrich Karl Freiherr vom und zum Stein（以下简称Frh. v. Stein）的政治改革思想。Frh. v. Stein 提出了“参加（Beteiligung）”的概念，认为国家应该强化市民在公共事务的参加。参加的思想在其改革思想中，始终扮演着核心的角色。这一观点对以后自治理论的发展与建立，无疑存在着一定的影响。1808年11月19日德国公布的“普鲁士市镇法（die preu?iche St?dteordnung）”就是Frh. v. Stein的政治改革思想的落实。普鲁士市镇法是在专制制度下，地方自治制度的改革产物，建立了以地域性团体为自治组织的基本架构，确立了国家对自治团体的监督模式及界限，建构了地方自治组织及运作的模型。对于原始的自治理想而言，其决定意义在于明确了特定的社会团体，为达到一定的公共目的，在广泛的国家秩序中，可以组成分权的行政单位，并独立于国家影响之外去完成特定的公共事务。
Frh. v. Stein 的政治自治思想提出后，Lorenz von Stein、Rudolf von Gneist、Otto von Gierke 等人以其参加思想为中心，继续发展了上述政治意义上的自治理论。这些政治上的自治理论，在19世纪末开始受到了法实证主义的挑战，进而发展成以Paul Laband 与Heinrich Rosin 为代表所提出的法律意义上的自治理论，即团体自治理论（korporative Selbstverwaltungslehre），从而将自治思想导入法律的框架内。Laband认为，自治是一个介于国家与个人之间的公法主体，被利用来履行国家任务。换言之，就是国家将公权力的行使委托给一个有别于国家的法律主体来执行，并认为这种委托是一种国家任务执行上的自我限制[24]。
在Laband 理论中，自治团体仅指地域团体，如乡镇、县，等等。今天看来，Laband 所称的地域团体，其概念相当于地方自治团体的雏形。至于Rosin 则部分地接受了Laband 的自治理论结构，并将自治的政治思想与法律意义区分开来，以“团体（k?rper）”的形式作为自治的法律特征。Rosin认为自治纯粹是一种组织的表现而已，是藉由一个组织的法人格地位的创设，去达成公共活动[25]。依据Rosin 的见解，“参加”这项元素，只能在政治意义的自治概念里理解。在这种二分法之下，以参与为特征的古典意义自治行政，被归类为政治意义的自治概念，而与法律意义上的自治渐行渐远。Hans J. Wolff/Otto Bachof 著名的行政法教科书将法律上的自治界定为，国家之下的主体或其他公行政主体，以自己的名义，独立且不受专业指令监督地履行从国家本身分配或移转出去的公共事务[26]。这一自治概念的界定，成为传统德国行政法学上的通说。此外，另一学者Ernst Forsthoff，则将自治直接定义为“国家藉由公法社团、公营造物及公法财团来履行国家自己本身的任务”[27]。Forsthoff 认为政治参加的观点在法律的自治概念里是不具有意义的，有权利能力的高权主体才是自治的决定性要素。此种团体组织形态的自治，进而构成了法律上自治的主要概念特征[28]。因此，传统德国公法学对于自治概念的探讨，所关注的层面在于团体的组织形态。从这个层面上讲，是否具有公法人地位是是否存在自治的标志。此后，也有不少学者重新思索Wolff/Bachof与Forsthoff 的想法，并对这样的见解产生怀疑，进而为法律上自治填补了其他的概念要素，使得法律上的自治概念更加丰富，但将公法人视为自治的法律载体仍占据十分重要的位置。
无疑，自治团体组织形态的选择，对于自治任务的达成具有十分重要的意义。根据德国目前的多数自治团体形态，可以归纳出两个主要特征：（1）自治团体乃是公法组织；（2）自治团体具有权利能力。可见，至今，自治作为一个法律概念同公法人格仍然密切相关。从这一层面讲，自治可以理解为一种组织形式。它体现着分权的理念，是国家体制中的一项组织原则。建立于行政分权意义上的公法人制度是法律意义上自治的具体体现。
（二）两种分权基础上的两种自治
从治理手段的角度而言，分权与自治相生相伴，行政分权的目的在于通过法人格的方式，以组织形态的方式实现特定组织的自治。不同类型分权的目的在于实现不同领域的自治。根据自治的目标不同，德国行政法将其分为地方自治与功能自治，相应地，自治团体的类型在德国可以分为两类：第一类是地方自治团体，例如乡、镇、市、县等；第二类是功能自治团体，所谓功能自治团体，即是负有特殊功能、用以履行特定任务的自治团体，例如大学、职业工会、社会保险组织等。与德国法略有不同，在具有悠久而系统的分权理论的法国，理论界更侧重于从分权的角度进行组织类型探讨。这种分权制度在法国行政法中具体体现为地方分权以及专门的公务分权，并由这种分权制度逐步产生了许多不同属性的公法人。从制度比较的角度而言，德法两国在这一问题上是相通的，即地方分权—地方自治；公务分权—功能自治。
行政分权是现代行政的根本特征之一，是现代行政日益复杂化以及行政扩张的必然产物。在传统的国家行政时期，由于国家对市场采取一种自由放任的态度，国家行政的范畴只限于特定的领域，此时的行政所呈现的是一种消极性，在这种有限、消极的行政时期，行政的领域相对狭隘，行政的事务也较单纯，因此，同这种行政管理的现状相适应，行政的主体也呈现出单一化的特征，行政垄断成为一种必然的社会现状。此时，行政主体仅指国家这一原始行政主体。但随着社会的发展，为了适应国家行政管理的需要，国家的行政事务日益复杂化，行政的领域也日益宽泛，已经突破了传统的范畴，为了适应这种行政扩张的发展趋势，更好地实现行政的目的，行政分权成为一种必然的趋势。这种分权制度在法国行政法中具体体现为地方分权以及专门的公务分权，并由这种分权制度逐步产生了许多不同属性的公法人。
以地域为基础的地方分权、地方自治标志着地方团体公法人地位的确定。如法国的大区、省、市镇，日本的都、道、府、县、市、町、村。它们在其辖区范围内管理地方事务，享有一定的地方自治权，成为独立的、以地域为构成基础的公法人。
以专业为基础的公务分权或功能自治是其他法人的存在基础。与地方自治不同，它是着眼于自治团体的特定功能、任务而设置的组织。所谓公务分权是指法律将某种需要一定独立性、去政治性的公务，从国家的一般公共职能中分离出来，组成新的独立实体来实施。这类公法人具有决定权与技术能力相结合的显著特点。例如，在德国，为了避免货币受到政治因素与政府政策的影响，赋予联邦银行公法人地位以保障其决策的独立性，避免其成为政府解决财政赤字的工具，影响其调节货币、稳定价值的功能。至于公立大学的公法人地位则以保障学术自由为目的。当大学成为独立的公务法人时，表明原属于教育行政机关的部分行政权转到具有独立法人地位的大学，并与这一机构的技术能力相结合，从而形成大学基于专业性而产生的自治权，决定权与技术能力的合并，正是以专业为基础的公务分权的实质所在。因此，当法律规定某种公务脱离一般行政组织，而由具有独立法律地位的机构承担时，该机构则成为法国行政法中的公共机构（L'etablissement public），这些公共机构具有独立的管理机构和法律人格，是国家和地方团体之外的另一种公法人。这类公法人目前在法国是发展最快的，情况也最为复杂。
法国是一个传统的中央集权制的国家，其行政体制在西方发达国家的宪政体制中独具特色。经过几百年的发展，法国行政体制的各项制度已相当健全和完善。近几年来法国政府进行了较为全面的行政改革，大刀阔斧地对行政体制进行了结构性调整，促进了行政体制的完善和行政效率的提高。法国的现行行政体制是建立于行政分权基础之上的，即地方分权与公务分权两种形式，并由这种分权制度产生出不同类型的公法人，这些公法人的出现打破了传统行政体制之下的国家作为单一的行政主体垄断国家行政管理的局面，从而形成了国家、地方团体和公共机构共同实施公共行政，履行公务的行政体制。
总之，将分权、自治与组织人格化的法律技术相结合，造就了公法人制度的繁荣，实现了行政的分散化与非垄断化。正如奥里乌所言：“从法律的角度来看，分权使行政体系变得复杂，但更合乎法律形式了；……同时地方行政和专门行政也具备了各自的身份；诸多的行政主体之间建立了法律关系，日常行政实际上成了法律上的多方共同行政。”[29]从分权的角度而言，自治是一种分散国家任务的制度，国家通过创制公法人可以达到分担公共职能的目的。同时，从自治作为一种治理手段而言，自治是整合各种社会利益于国家组织机构中的方法，通过公法人设置的法律保留制度，以及对公法人的特殊法律规制，国家将自治团体纳入国家权力结构之中。一个社会团体若被授予公法人地位，其组织、人事、程序、会计、运作等将被纳入国家行政体制内，这意味着该社会团体被提升、整合到国家行政组织中。因此，自治有其重要的功能，既是一种分散权力的手段，又是一种整合权力的工具[30]。
从德国公法的发展来看，公法人乃是在国家之外，由立法机关依法律或授权创设独立派生的行政主体，用以履行公共任务。而公法人所为的行政活动，一般则称为“间接国家行政（mittelbare Staatsverwaltung）”。通过设立公法人来间接执行行政任务这种方式，在德国行政法上已有相当历史。以德国公法人设立的功能为例，主要基于以下考虑[31]：（1）与国家保持距离的功能。在行政组织形式的选择上，公法人地位的赋予，目的在于建立一个尽可能不受国家操纵的自主领域。如德国公共广播电视机构的公法人化，就是为保障广电自由而发展出来的一种特殊组织设计。由于广播电视台的经营负有公共任务，因此，一方面为避免舆论市场被少数有经济实力者垄断，不能放任其在私法领域；另一方面为避免政府操纵舆论，又不可以将其纳入国家统治的范畴。因此，广播电视台应采取公营造物的组织形式，使其接受公法拘束，并透过内部多元化的组织结构，使其在包含各种社会力量下成为一个自我负责的独立公法人。（2）去政治化的功能。德国联邦银行的公法人化就体现了这一功能的存在。通过给予联邦银行法律上的独立性，可以有效地确保联邦银行在货币政策的形成上，避免过多政治性的干扰，免除因政府压力而产生的政治风险。（3）合作的功能。德国法上赋予同业工会具有自治行政权的公法人地位，除了一般强调具有“去中央集权化”的功能之外，通过公法人地位的赋予，将原本在国家之外的社会团体纳入国家统治秩序中，并通过公法人的制度使得社会团体在其自身事务的管理上，达成与国家的相互合作。在减轻国家行政负担的同时，调和国家与社会的对立。（4）技术性的功能。有一部分公法人的设立则纯粹是出于技术性的考虑。这种类型的公法人的建立多半是基于其行政任务的执行必须依赖高度的专业知识，因此，出于专家管理的理念而将该机构公法人化。由于这一类型公法人的设立工具性比较强，并不像前述类型的公法人负载着一定的价值，因此，其正当性及必要性应受到较为严格的规范。
综上所述，从制度缘起的角度而言，公法人制度存在的目的主要基于行政的分权化，以平衡并矫正集中化国家行政所可能存在的弊端。国家赋予特定组织公法人格，使其拥有相对的独立决策权和行为自主权，从而取得经营上的自主性与弹性，以便更为有效地履行公共职能。通过这种分权制度，国家的角色亦得以转变，逐渐由执行者的角色转变为监督者的角色。因此，设置公法人的目的主要在于，希望利用分权化的理念以更有效率的执行方式贯彻行政目的，并借以减少政府压力。此外，在德国，由于历史传统的影响，国家与社会之间关系采取法团主义的模式，诸如工商业、农业、医疗业及律师业等职业团体大多属于公法人。
这类公法人的设立具有规范或形塑社会领域的作用，目的在于运用公法人这一组织手段，将社会自治团体纳入国家权力结构，从而收到分担职责与权力整合的双重效果。总之，在分权制度中，移交给公法人从事的公共任务，乃是国家不宜过度管制，或过度的管制会造成此类公共事务萎缩或停滞的领域。在公共管理视野下，公法人制度的运用意味着公共事务治理主体的扩展，为公共事务的有效治理提供了广阔的社会资源，开辟了政府以外的公共利益实现途径，既有利于弥补政府公共服务供给能力的不足，实现社会与政府的分担，也有利于减少政府权力作用的范围、扩大社会自治的空间，是政府直接管理的有益补充。同时，通过分权、自治，政府的角色与功能可以得以进一步明确化，政府不再是一切社会事务的“统揽者”和凡事亲躬的“划桨者”，而将重点转向规划、引导和“掌舵”，但这并不意味着政府公共责任的降低或减少，而只是政府行为方式的变化，这标志着政府由传统的公共服务的直接提供者，向公共服务提供的保障者的角色转变。这一政府职能的转变正是现代行政改革的实质与核心。总之，现代国家通过分权与自治制度，公共职能逐步得到分散化，并演化出多层级的治理体系。
二、以法人化的方式应对科层制的弊端
在全球化与信息化时代，公共事务的日益复杂多变，使得具有内在结构缺陷的政府垄断公共事务的弊端已日益凸显，官僚制政府对日益高涨和多样化的公共需求越来越难以满足，公共事务陷入了“不可治理性”的危机。世界各国政府在政府与社会关系、政府与市场关系、政府内部关系、政府组织管理机制等四个层面的一系列持续性的改革措施，推动了传统公共行政模式向新公共管理模式的转变。从20世纪70年代开始，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，并行之有效的科层制，遭受到新的外部环境的严峻挑战，以专业化、制度化、非人格化为特点的，近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的社会经济生活，无法快速回应外部环境的变迁，同时，与科层制机构相伴生的行政权力和公共预算最大化倾向，导致大政府、大公共开支和高行政成本，已经使得政府行政效率不彰、公共财政不堪重负。在全球化的竞争压力下，传统科层体制必须进行功能性与结构性的双重调整。公共组织的分殊化成为必然的现象。从独立行政法人的设立，到以私法主体承担公共事务，显示了“去中心化”与“去官僚化”已成为行政组织改造的方向。在此趋势下，“机关法人化”的问题，也成为改革浪潮的热门话题。[32]在这一背景之下，日本以及我国台湾地区所推行的行政法人化改革，将独立行政法人制度定位为国家行政的精简及效率化的手段。目的在于充分利用法人制度对现有公共组织包括“国立大学”进行改造，以分权与绩效管理为出发点，应对科层体制的弊端，从而达到提高行政效率的改革目标。
（一）新公共管理理论——政府再造的理论基础
20世纪70年代末80年代初以来，发源于欧美经济，与市场化的经济改革相呼应的一股行政改革（也被称为行政现代化）之风席卷全球，开启了“行政改革的时代”。“改革”成为全球范围内最流行与最富感召力的词汇与口号。其中最为著名的大规模改革包括英国的续阶计划（The Next Steps）、美国的政府再造（Reinventing Government）、加拿大的公共服务两千计划（Public Service 2000）、欧洲共同体会员国倡导的公共服务革新（OECD，1987）、新西兰的财政与人事改革、澳大利亚的财政管理改进计划，等等。这些发达国家凭借其政治、经济、文化的先进性对后发国家具有强烈的示范效应，使得行政改革在制度转型的发展中国家亦得到积极与广泛的回应。近年来，希腊、马来西亚、南非、纳米比亚、智利、加纳、加勒比海诸国均明确提出了本国行政改革的行动计划与具体方案。在这一场声势浩大的行政变革浪潮中，以理性严谨著称的德国式社会科学，与强调规则及精确性的美国式工业主义的完美结合而著称的现代官僚制，受到越来越多的冲击，在迅速变化的环境面前，科层制暴露出繁复、僵化、压制创新的弊端。
面对此种情况，20世纪70年代以后，人们逐渐放弃了官僚机构控制公共服务领域、政府垄断公共事业的做法，明确了政府的中心工作应该是“掌舵”，而不是“划桨”。随着行政改革的兴起，西方国家率先确立了企业型政府范式。按照行政范式理论，政府在公共管理中，不仅要讲究效率，引入竞争机制，以市场为导向，而且要下放权力，实行参与式管理。为此，他们提出，政府应只掌舵，不划桨。掌舵就是制定政策，扮演催化剂和促进者的角色，把资金和各种资源手段结合起来，让其他人去解决问题。划桨就是直接服务，而政府并不擅长此道。在具体的管理过程中，政府可以授权，而不必躬亲。
正是在这样的历史背景下，一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管理（New Public Management）在20世纪80年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，也不仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统公共行政模式的一种全面改革。“许多国家都在推行公共行政改革，改革具有许多共同特征。‘新公共管理’是一系列创造性改革的通用标签，其最显著的特征是将市场机制引入政治领域。具体而言，这意味着：（1）在僵化的缺乏回应的官僚体制中引入竞争，提高效率；（2）在政治和行政关系中引入经济学的市场分析模式：如公共选择、协议契约、交易成本以及委托——代理理论；（3）引入并广泛运用竞争、基于绩效的合同承包、公共服务供给、顾客满意、市场激励和放松规制等概念。……一个决定性的挑战是对引进私营部门的过程进行管理，在保证公众利益的前提下，允许私营部门在这些领域的投资有一个合理的回报。……以授权、提供部分财政支持、指导和监督等方式，确保公众获得所需要的服务和基础设施，而不是直接提供服务。”[33]
传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治——行政二分法和韦伯的科层制理论为理论支撑，而现代公共行政改革则以现代经济学，以及私营管理理论和方法作为自己的理论基础。从理性人的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府以市场为导向，提高服务效率与质量的依据；从成本——效益分析中获得对政府绩效目标界定、测量和评估的依据。从私营管理方法中汲取营养，并将私管理方式和手段运用于公共行政领域。新公共管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，从而避免科层制的僵化弊端等。总之，新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。在这一理论的推动下，市场导向与管理主义，成为20世纪80年代以来世界各国政府改革运动的纲领。其核心与宗旨在于调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府服务领域，打破政府垄断，实现行政分散化，从而提高公共服务的效率与质量，缓解政府财政困难。
这场行政改革从政府职能和运行的市场化到一批执行机构（Executive agencies）的自主化，从削减国家预算到变革文官制度，从结构调整到以顾客为取向，对传统的科层制进行了强力冲击。尽管改革在不同国家的进度和成效不一，但其意义都是不容忽视的。尽管目前人们对这一运动及其所形成的“新公共管理”模式的评价褒贬不一。但是，它对当代西方政府管理实践及模式所产生的深刻影响却是不争的事实。
（二）英国政署改革：机关法人化的发端
国家结构性的财政危机使得传统的工具与制度不足以达成目标，也推动着行政组织的改革。通过“机关法人化”来创设一种新型的公法人形态，借以实现政府再造的目的，毫无疑问是大陆法系的一种组织技术手段。但从其渊源而言，这种方式发端于英国的政署制度。
英国是“新公共管理”运动的发源地之一。1979年撒切尔夫人上台以后，英国保守党政府推行了西欧最激进的政府改革计划。其中最著名的是“改进政府管理：续阶计划”（Improving Management in Government: Next Steps）。“续阶计划”是持续提升行政效率的重大计划，此计划是在1988年2月18日由领导政府效率小组（Efficiency Unit）的罗宾·伊毕斯爵士（Sir Robin Ibbs）与凯特·杰金斯（Kate Jenkins）所提出的，依据效率小组调查报告内容显示英国政府体制中存在如下弊端：（1）行政机关各自追求其行政目的，导致政策冲突、重复等情形。（2）行政机关仅重视组织经营的细部管理，而忽略行政服务的提升。（3）行政机关的一元化管理难以适应广泛的不同职务领域。（4）单年度预算制度，导致各机构致力于年度预算的消费。（5）预算项目的强度拘束，造成预算执行缺乏弹性等问题。（6）文官体制过度庞大与繁杂，以至于无法以单一个体来管理与运作。按照效率小组的估计，在英国，95％的文官从事的都是服务的供应与管理；只有5％的文官从事着政策推动与部会决策。报告因此建议，在由部会订定政策与资源架构前提下，将政府的执行功能分离出来，设立具有较大自主权的执行机构（也称政署），以企业的方式来提供服务，以期通过自主权的加大提高公共服务的绩效。
政署制度（Agency）的主要特色在于：（1）将各部会的功能区分为“决策”与“服务传送”，每一个负责服务传送的单位称为“政署”（Agency）。（2）赋予政署在预算、人事及其他管理实务方面有较大的自主权。（3）政署的执行长以公开方式从公、私部门中选任。（4）要求执行长提出一份3至5年的经营计划，同时每年必须提出年度业务计划。（5）政署每年与其所属部会订定一个为期3年的架构文件，详述年度目标，确定执行时的弹性空间。（6）给予执行长在人员进用与薪资（包括绩效奖金）等方面相当大的权力。（7）取消执行长的永业保障。
总之，政署是在主管部之下，藉由架构文件（framework document）确立目标责任，而由执行长来全权管理的文官组织，主要任务是履行政策的执行工作，提供公共服务。它有明确的组织目标，也有具体的服务标准，预算在财政部授权范围下得以弹性运用，且必须就其绩效对主管部、国会、公众负责，并每年公告其业务成果以便公众监督。政署由任期固定，并以契约方式聘请执行长全权负责人事、财务及政署的具体业务。执行长直接向部长报告，不受传统文官体系的层级报告体系限制。执行长就政署的营运控制（Operational Control）负完全责任，营运控制权包括人事及财务的决定权、服务的内容等。执行长同时也拥有选择管理手段的自主权。政署向部会负责，主管部会以整体业务活动来衡量其组织绩效，其中包括执行长个人的绩效表现，并以考核年度公布绩效目标的达成度。就该项制度的实质内容而言，可以归纳为四个方面，即决策与执行机关的分权；一定的管理自主权；以结果为导向的业务监督；企业式的运作模式。总的来说，“续阶计划”的改革目的在于增进政府管理与公共服务的递送，试图将各部会所属的业务机关改制成一些自立单位（Free—standing Units）（即执行机构或称政署），运用代理人理论的理念，赋予执行机构高度自主性与弹性经营行政任务的权力，并通过正、负诱因加强对于执行机构与其内部成员的控制，最后再经由中央机构评鉴其执行效果，并根据执行效果决定其存废，从而达到运用企业精神改善行政效率不彰的问题。换言之，“续阶计划”的改革重点在于设置执行机关，以取代既有行政机关提供公共服务，核心理念在于创制一种新的政府组织结构，使各部会专注于决策质量的提升，而执行机关则专职于政策的执行。这种执行机构与政策规划部门的二分法，打破了我们对于行政机关既有思维的局限，提供一种新的执行公共任务途径，具有分权授能与明确责任的双重功能。
政署制度打破了英国150年的传统文官体系运作模式，是落实保守党政府于1979年取得执政地位前的三项竞选承诺，即减少浪费、减少官僚机构，以及减少政府过度管制的重要举措。由于英国保守党的长期执政，使得撒切尔夫人及其继任者梅杰首相所陆续推动的精简政府的管理策略及政府行政改革，能够在内阁制的宪政架构下彻底实施，使得将近八成文官纳入政署制度的运作，并成为最激进的政府体制变革。
（三）行政法人：公法人制度与新公共管理理论的结合
政署这种代理机构执行模式（Agency Structure），在新公共管理改革中，被欧洲各国所广泛实行，包括荷兰、挪威、丹麦、瑞典、新西兰等国都采取相关措施，将服务提供的执行机构与内阁部会予以分离，使内阁各部会专注于核心的政策规划任务，借以提高效率、改善服务。日本在遭遇同样的行政困境后，也面临着改革的迫切性，于是在参考英国行政改革经验的基础上，改良并建立了独立行政法人制度。从制度渊源上讲，独立行政法人制度应当是发源于英美体系的新公共管理理论，与大陆法系传统的公法人制度相结合的产物。
日本在平成九年（1997年）十二月三日行政改革会议所提出的“最终报告”中，兴起设立独立行政法人制度的倡议，强调应重新认识国家行政，除实施公共事业民营化外，应当立于“政策制定机能与实施机能分离”的基本理念，而就实施机能，灵活运用“外局”（内阁府及省以外之厅或委员会）制度及“独立行政法人”制度，以达到提升行政效率的目的。日本独立行政法人制度虽系以英国的政署制度为蓝本，但在制度设计中附加了许多日本政治、行政、法律文化的特点，将政署制度型塑成一个专属日本且全然崭新的独立行政法人制度。日本创设“独立行政法人”制度，目的在于通过政策制定与政策执行的分离，达成国家行政减量与提高绩效的目标，将国家机能区分为政策“制定机能”与“实施机能”，国家机关负责“制定机能”，由独立行政法人承担“实施机能”，彻底分工，而且赋予该组织独立的公法人地位，不受国家机关过度干预，以扩大行为自主权，并且导入市场原理，强调绩效，设立“法人长”及监事制度、业务目标管理与事后评价制度，并以绩效表现作为解任干部，以及调整报酬及退职金计算的参考依据，以实现行政的精减与效率。日本独立行政法人制度从2001年开始正式运作，并公布实施了《独立行政法人通则法》。
就在日本推动独立行政法人之际，我国台湾地区试图将此种组织手段引进行政组织改革中，以解决政府行政的困境。在我国台湾地区方面，于2002年5月29日正式成立“行政院组织改造推动委员会”，于2002年8月24日第二次委员会议通过机关业务检讨原则，并确立朝“去任务化”“委外化”“地方化”，以及“行政法人化”等四大方向同步进行改革。其中，“机关法人化”是为了摆脱传统行政机关法令规章及层级节制的束缚，提升政府施政效率，同时确保公共任务的妥善实施，而将原本由政府组织负责的特定公共服务自政府部门移出交由独立法人专责办理。由此创设出一种新的组织形态——行政法人，并在行政法人法草案第2条第1项中将行政法人定义为：“国家及地方自治团体以外，由中央目的事业主管机关，为执行特定公共任务，依法律设立具人事及财务自主性之公法人。”与日本独立行政法人相比，两者的出发点与组织外观大体相同，亦即均以独立性、效率性、确保公共任务的必要性与公法人形态为核心。尽管行政法人制度的设计引起法学界诸多质疑，然而立法院已于2004年1月9日三读通过“‘国立中正文化中心’设置条例”，将中正文化中心改制为“行政法人”，踏出“行政法人”作为执行国家公共任务的新型组织形态的第一步。
选择机关法人化作为政府改造的策略，究其原因在于传统行政机关受到人事、会计、审计等法令以及科层制度的束缚，缺乏效率、弹性与应变能力，无法达到专业及效率的需求。通过法人化在确保特定公共任务实施的前提之下，对于部分不适合由政府机关推动，亦不宜由民间办理，且所涉公权力行使程度较低的业务，从传统的科层体制独立出去，通过立法肯定其为具有独立法律人格的法人，在人事、预算、财务、采购方面赋予其更大的弹性空间，以分担公共任务的履行，从而通过组织形态和经营管理方式的改变，以分权式公共组织，企业精神与政府精简代替层级节制、有限裁量，达到强化成本效益及经营绩效，解决传统科层体制的弊病的目标。这一措施以松绑现行人事、会计等法令的限制为前提，并通过内外部适当监督机制及绩效评鉴制度的建立，以达到专业化及提升效能等目的。引进企业精神的同时兼顾政府的公共任务，藉以提升经营绩效，使公共事务的推行更具专业及效能。同时通过制度设计，使政府对行政法人的补助、行政法人财产管理及举借债务等行为，得以正当化、制度化及透明化。这种行政法人制度使得政府在政策执行方式的选择上更具弹性，并可适当缩减政府组织规模。因此，“独立行政法人制度系‘国家行政组织之精简’之手段，与民营化、行政委托及管制缓和等之‘水平精简’并不相同，重点在于国家行政组织之改编、缩小，并将行政活动分为‘规划订立机能’与‘实施技能’，而将实施机能之业务，移转至与国家行政组织不同之组织，属组织上之移转及独立，因此，独立行政法人，既担当该业务，自应独立于国家行政组织之外，且与国家公法人不同，应独立赋予其公法人人格。”[34]因此，日本与我国台湾地区通过推行行政法人化改革，以法人化作为应对传统科层制弊端的手段，再度掀起公务组织法人化的浪潮。从实质而言，公法人制度是国家对公共事务进行组织和整合的法技术手段。当国家和地方团体认为某种公务的管理需要一定程度的独立性和灵活性，不适宜科层式运作机制时，需要将该公务机构创设为法人，以增加其自主能力，赋予其身份的独立与行为的自主，以示其与科层制机关的区别。因此，机关法人化是提供实施特定公共任务的另一种方式选择，目的在于以分流的方式提升相关业务的效能，并解决传统行政机关职能壅塞的困境。
从制度设计的基本原理来看，我国台湾地区的行政法人和日本的独立行政法人、英国的政署确实有类似之处，三者皆试图以具有独立自主的运作特性，摆脱严格的层级节制，以便缔造更高的产出绩效之组织；然而，若从组织的法律定位来看，我国台湾地区行政法人和日本的独立行政法人皆属公法人，而英国的政署则仍属于行政机关。观察英国政署制度与行政法人制度，可以发现两者由组织定位，到制度规范、人员身份，等等，已经相去甚远。但其改革精神与本质，包括财务会计弹性化、目标管理、绩效管理等新公共管理思潮下的管理策略的采用是相似的。因此，可以说，英国政署制度的经验，引领了日本独立行政法人制度的设计。这种借用组织改造将执行权独立划分出去，实现公共职能分散化的方式产生了世界范围的影响。总之，随着国家职能的日趋多元与复杂，传统的行政组织体制已不能灵活弹性的完成任务，取而代之，行政组织的分殊化成为必然的现象。从独立行政组织的设立，到以私法主体完成国家任务，显示了“去中心化”与“去官僚化”已成为行政组织改造的重点发展方向。在此脉络下，“机关法人化”的问题，必然也成为改革浪潮下最为热门的话题之一。
“再造”（Reinventing）已经成为20世纪末公共行政中最热门的名词，即以技术理性（Technical Rationality）为主要基础，萃取已然成功的经验，引进竞争的市场机制，促成行政组织整体的转型，重新建构行政文化、公务人力、权责归属、奖惩制度以及目标任务。政府再造的目的在于建立一个以顾客导向的企业型政府（Businesslike Government），引进企业管理的精神，在根本上改善科层化、官僚化的行政组织，松绑僵化呆板的法规制约，让组织更能适应环境的变迁，同时，减缩庞杂、多余的组织部门与冗员，尽量将业务委托给社会团体以及私部门代为执行，以减少原本庞大的人事与组织支出，并希望通过这种委外执行方式，能以更少的支出提供更为有效的服务，以期大幅度提高政府部门的绩效能力、适应能力、革新能力以及治理能力。在这一背景下，日本与我国台湾地区推行了“机关法人化”改革，将新公共管理理论与公法人组织相结合，创设了独立行政法人制度。因此，应当说独立行政法人正是政府再造背景下，组织形态转型的产物。
三、一种历久弥新的组织制度
从缘起的角度而言，公法人是一个古老的法律制度，但在以新公共管理理论为核心的现代行政改革中，这一制度的价值和意义得以新的发掘。无论是基于自治抑或出于绩效的考虑，公务组织法人化作为一种手段，其核心在于以相称的行政组织形态回应民主化、经贸自由化、现代专业分殊化、公共需求多元化等时代发展的需求。从此意义而言，公法人制度不仅是发展的产物，而且是发展的工具。将公法人这一古老的命题同现代行政体制改革嫁接，使得公法人成为一种历久弥新的组织制度。
（一）分权授能：公法人制度繁荣的基础
分权治理是公法人制度得以存续的基础，公法人身份的独立与行为的自主性正是分权治理的体现和保障。这一理念在西方国家具有较长的历史，这种分权制度在法国行政法中具体体现为地方分权以及专门的公务分权，并由这种分权制度逐步产生了许多不同属性的公法人。自1979年新公共管理的思维发轫英国后，政府再造运动成为一种风潮，当我们归纳近年来各国的变革成效与发展时，可从各国不同的政治、经济及社会环境系络发展中找出共同的演化现象——即分权授能。这种相通的现象明确地揭露出时代对于这股变革风潮的响应，也成为公法人制度在大陆法系国家再度得以繁荣的基础。
如前所述，伴随着经济、政治以及意识形态的变化，特别是产业革命、科学革命以及资本的高度集中，积极的服务行政成为一种时代趋势。就经济领域而言，进入20世纪30年代，随着世界性经济危机的频繁爆发以及垄断资本主义的发展，自由放任的经济政策宣告失败。正如哈贝马斯所言：“伴随着贸易政策的明显改变，自由主义时代已经走到了尽头，在所有发达资本主义国家中，自由贸易的神圣原则逐渐成了一种新的保护主义的牺牲品。”[35]凯恩斯主义经济理论以及作为战后发展模式的“福特主义”在经济领域占据了主导地位。这些新兴的理论与政策强调国家的经济和社会职能，强调国家在社会经济生活中的重要地位和作用，主张加强国家干预，扩大公共服务领域，推行国家垄断调节政策，大力强化行政职能，从而实现行政对社会事务（包括金融行市、产业结构以及公民日常生活环境等方面）的全方位干预。但是到了20世纪70年代初，由于通货膨胀与失业同时迸发，西方国家出现了严重的经济“滞涨”局面，“福特主义”生产与分配模式失去了原有的作用，“福利国家”难以为继，人们对凯恩斯主义宏观经济理论的共识破裂了。在这种形势之下，新自由主义经济理论重新抬头。就各国经济政策而言，在撒切尔、里根的倡导之下，减少国家干预、削减税率以及私有化成为世界的主流。但上述经济政策的更迭以及由此而产生的政府职能的调整，并未改变现代行政由消极走向积极、由权力走向服务的趋势。尤其是20世纪90年代初，从美国开始并波及整个西欧的经济衰退促使人们对新自由主义经济政策提出质疑，重新重视国家在经济生活中的作用，并试图改革或寻找新的国家调节方式，诸如：完善中间调节机制，设立独立的调节机构等。正如两百年前，法国革命家米拉波所言：“如果国家太强硬，它会把我们压垮；如果它太软弱，我们也会被拖垮。”20世纪80年代初，法国著名社会学家米歇尔·克罗吉耶曾提出，“现代的国家是谦虚的国家”，要求国家减少干预，这在法国及世界范围内曾引起强烈的反响。十几年以后，法国总统希拉克旧话重提，说他赞同“谦虚的国家”的提法，但同时认为，一个“谦虚的国家”也应该是一个“有抱负的国家”。他强调现代国家应继承“公共服务”的观念，提高国家效率，更好地为公众服务，更好地扮演普遍利益保障者的角色，加强社会协调，提高国家的竞争能力。[36]无法放弃意味着只能选择改善，因此，如何在现实背景下，改革政府职能的履行方式成为各国行政改革的核心议题。
20世纪70年代以来，西方各国进入了公共部门管理尤其是政府管理改革的时代。无论是英美、欧洲大陆国家，还是新兴工业国家和大部分发展中国家都相继掀起了政府改革的浪潮。尽管西方各国政府改革的起因、议程、战略、策略以及改革的范围、规模、力度有所不同，但都具有一个相同或相似的基本取向，这就是以采用商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量为特征的“管理主义”（Managerialism）或“新公共管理”（New Public Management）纲领。这场以新公共管理理论为主导的政府再造出现在公民社会自治能量与要求不断扩展、市场机制不断成熟与市场力量不断壮大、政府统揽公共事务的“不可治理性”危机日益加重的全球化和信息化时代，它以公共事务治理主体的多元化和治理工具的多样性为特点，以适应当今时代公共事务日趋复杂化及其治理民主化的客观要求，体现了公共事务治理的“公共性”与“管理性”的有机统一。主张根据公共事务的复杂性、多样性、动态性，建立一个市场自我组织、社会自我治理、分层级的政府治理以及彼此有效合作的复杂性、多样性、动态性的公共事务治理体系。该理论以广泛而综合的理论为基础，强调根据公共事务的属性差异进行多元化的治理，采取多元行为主体合作共治、责任分担的制度安排。
无疑，小型化与分权模式（Downsizing and Decentralization）是以新公共管理为主导的政府再造运动的核心，小政府的组织形态不可避免地将成为新公共管理时代中的理想型官僚模式。这意味着行政组织结构将从原本的官僚科层体制模型、机械论的组织及功能分化的形态，进一步朝向更有机而分权的形式发展。这场行政改革通过分权授能的方式，从政府职能和运行的市场化到一批执行机构（Executive agencies）的自主化，从削减国家预算到变革文官制度，从结构调整到以顾客为取向，对传统的科层制进行了强力冲击。在改革的浪潮中，政府体制面临着功能性与结构性调整，政府再造已成为当前重要课题之一，环顾全球，政府组织改造的主要趋势就是分权授能。从独立行政组织的设立，到以私法主体完成国家任务，显示出“行政组织正朝向去中心化与去官僚化的方向发展。而在行政组织议题上，行政机关公法人化的问题，更是分权化改革浪潮的热门话题之一”。[37]
可以说，新公共管理表征的是一种追求效率的时代精神，效率的追求目标要求根据任务选择多样化的治理手段，这种以分权授能为核心的行政改革，使得行政在主体范围以及治理方式上均发生了巨大的变迁。其实质在于改变传统政府行政的模式，根据公共服务的内容与性质选择相应的供给组织与方式，实现服务功能在政府、社会和市场间的合理配置，从而减轻政府行政负荷。对公共行政而言，无论是市场的介入，还是社会的分担，都意味着对传统国家垄断行政的摒弃，展现了现代行政民主化、多样化、灵活化、自主化的特色。在此背景之下，公法人制度设立的主要目的在于以主体身份、权利能力、公共目的性保障作为一种组织与政策手段，以回应行政组织形态多样化的现实需要。
（二）公法人：间接行政的组织载体
传统的公共行政模式被人们看作是一种与西方工业社会的政府管理相适应的实践模式，这种传统的公共行政实践模式具有如下四个基本特征：一是政府组织及其结构应根据韦伯的官僚制（科层制）原则建立起来，严格遵守这一原则是政府运作的最佳方式；二是公共物品及服务应由政府机构（官僚机构）来提供，即政府是公共物品的唯一提供者；三是政治（政策制定）与行政（政策执行）分开，并且文官在政治上保持中立，以有助于责任制的落实；四是行政被当作一种特殊的管理形式，必须由终身受雇的职业化的官僚来担任。[38]在这种模式下，国家通过“设官分职”的方法，也就是以科层组织结构来履行公共任务。在这种金字塔型的科层组织结构内，政府上级机关对于下级机关的监督，包括适法性监督以及适当性监督两个方面。在行政组织法中，这种运用马克斯·韦伯的科层制组织体系作为履行行政职能的方式是一种直接行政手段。
作为传统公共行政模式的替代物，“新公共管理”实践模式是公共部门管理特别是政府管理中出现的一次重大突破或一次深刻的变化，体现了公共管理方式的根本性、方向性的调整。“当代行政改革是在世纪之交和时代转型的环境下推行的。改革既是对数十年来行政管理实践的检讨和反思过程，同时也是对新时代、新环境的自觉适应过程。打破传统的行政模式，建立适应后工业社会和信息时代的‘后层级制行政模式’，既是时代对改革的迫切要求，又是当代行政改革的自觉目标。”[39]
不同于以科层体制为核心的传统行政模式，现代行政改革视角下的公共事务治理，具有社会自治、多中心的政府分级治理，政府与社会合作、复合型的治理制度安排，灵活性的治理策略、多样性的治理工具等不同于传统公共行政的显著特征。在这一新的治理模式下，重新理顺国家、社会、市场三者的关系，将政府的职能集中于决策与掌舵，而把公共服务的直接提供下放于社会与市场，成为新一轮政府职能调整与行政改革的核心。这种公务的下放与委托使得行政在现代社会已非政府的专属功能，标志着行政由直接行政走向了直接、间接行政两种方式的并存。
从行政组织法的意义而言，行政改革、政府再造的影响直接体现为行政主体的多元化。从公法理论与国家制度的发展可以发现，公法人是一种国家创设的虚拟概念，其拥有法人格、权利能力，并辅之以实体上的机关及人员以达成任务的履行。通过设立公法人作为实施行政的组织手段，是一种间接行政的方式。政府以“间接国家行政”的方式执行行政任务，目的在于根据任务性质的不同，赋予公法人不同程度的自主性，并相应地调整监督手段。
随着近年来政府角色的弱化，传统上以直接国家行政为主流的执行任务方式，逐渐为间接国家行政所取代。在治理时代中，政府扮演的角色在于主导政策制定以及进行政治管理，执行的任务则随着政府组织的调整，交付给更具效率、灵活性的私部门及公法人来办理，政府仅肩负起协调及监督的责任。通过分权授能，以民营化及法人化等多样化的方式执行公共服务，是一种政府在治理时代下维持组织生存的必然手段。同时，以公法人为标志的各种独立化的间接行政主体的出现，也是对现代社会不同行政任务需求的回应。于此意义下，依据法律或基于法律创设的权利主体（Rechtssubjekte）——公法人，是间接国家行政的重要机制。
（三）公法人的定位：市场与科层之间
作为国家间接行政的一种组织形态，公法人的实际作用主要在于通过人格化的方式，确立其独立的法律地位，并藉由组织层面的独立化，松绑其人事、财务制度，建立合于其任务需要的预算、会计与审计制度，适度降低控制密度，以减少来自国家机关的监督与干预，从而使其得以在法律授权的范围内自主行为。因此，设立公法人的目的在于以法人这一组织形态的独立性，规避科层制机关的僵化与机械，同时，以其公共属性弥补私法组织的自由属性，因而成为介于科层制机关与私法人之间的一种组织形态。同时，公法人以其作用领域和任务的中间性，体现其作为一种组织形态的价值。
首先，从组织任务的角度而言，公法人所承担的任务具有中间性，既不适宜国家直接实施，又不适宜民营化。
当行政组织脱离国家科层式行政体系的设计，其独立性也相对提高，Frido wagener曾经提到在下列五种情况，则可以考虑赋予行政组织在建构上的独立性：（1）行政组织所从事是单一的、技术性的、有限的监督检查的任务；（2）行政组织从事的是技术的革新工作，例如学术性的创造；（3）行政组织从事的任务是提供生活必需物资；（4）行政组织所从事的工作有不受指令拘束的必要性；（5）行政组织所从事的是“人的照顾”工作[40]。在实施改革的过程中，日本《中央省厅改革基本法》关于独立行政法人的规定指出：“从国民生活及社会经济安定等公共性的特点，有确实实施必要的事务、事业，且国家没有以主体地位直接实施的必要，但委托民间实施又恐有未能实施之虞，或有由一独占主体实施的必要者，由政府创设独立行政法人。”即，国家没有直接实施的必要，委托民间实施又有悖于公共性，而确实有必要由国家保障实施的事业，应当设立独立行政法人来承担。我国台湾地区则在《行政法人法草案》草拟之前，就规定了“行政法人”的建制原则，指出：“国家之公共任务不具有强制性、适合积极采取企业化管理经营，而无国家亲自执行之必要者；国家之公共任务有去政治化之强烈要求，不宜由国家亲自执行者；国家之公共任务基于两岸或外交关系之特别考量，不适合民营化者；国家之公共任务适合民营化，但因无法自给自足或其他因素，基于过渡阶段之考量者。”《行政法人法草案》（2005年8月版本）第2条第2款规定，“前项特定公共任务，以具有专业需求或须强化成本效益及经营效能，不适合由政府推动，亦不宜交由民间办理，且所涉公权力行使程度较低者”。这一规定表述着同样的原则，即不适合政府、不适合民间的，交由行政法人执行。
其次，在组织形态上，公法人不同于科层制机关，也不同于市场主体的私法人，具有融合公、私组织的优点与特性。
面对21世纪的社会需求，传统的科层体制，从外在的组织结构到内在的组织文化，均需要大幅度的调整，而在这样的时代背景中提出“机关法人化”制度，正是响应政府职能与组织调整的重要举措，通过重新对政府角色、功能的定位，以及组织结构的调整，培养竞合管理的能力，创造优质的政府体制，提升政府组织竞争力。将原本由政府组织所负责的公共服务，自政府部门移出，改由具有独立法律地位的公法人来实施，通过松绑现行人事、会计等法令的限制，以及内、外部适当的监督机制与绩效评鉴制度的建立，引用企业经营精神，使得政府在政策执行上更具有弹性。同时，通过制度的设计使公法人的运作正当化、透明化，以提升政府施政效率并确保公共任务的妥善实施。因此，公法人的存在打破以往政府——企业这种二分法，也是顺应企业型政府的趋势所创设的新的组织形态。
总之，现代行政改革以公共事务的复杂性、多样性、动态性为依据，以核心价值和思想的多元化为追求，从政治、经济、社会、文化价值等诸多领域，对政府与市场关系、政府与公民社会关系、政府内部关系、政府组织体制、公共事务治理规则、公共事务治理操作手段等诸多方面，进行了全方位的反思和探索，确立了寻求全面医治现实问题、构建公共事务良好治理的整体性思维框架。这种思维框架的总体特征是：跳出传统狭隘的公私二元分离思维，摆脱政府与市场的狭隘单一理性，建立多元合作以及方式多样的公共事务治理模式。与此治理模式相适应，公法人以其任务的中间性与组织形态的公私复合性，成为行政改革中一项重要的组织手段。
四、公立大学的行政法人化改革
具体到公立大学，“二战”后，从法律制度上讲，日本文部科学省在高等教育的行政管理上，除了教员任免等实质的人事权以外，实际上拥有大学的全部运营权，但文部科学省考虑到“大学自主管理”，尽量避免进行直接干预，而在大学可能接受的基础上实施了渐进式改革，在大学自主管理与社会和国家对高等教育的要求之间谋求着平衡。可以说，文部科学省面对急于要求改革的大学以外的外部势力，起到了防护堤似的抵挡作用，同时，也让大学认识到这种日益高涨的改革压力，要求各个大学自己提出在本大学内切实可行的、具有现实意义的大学运营改革方案。
从1996年11月开始的日本中央政府行政机构重组的行政改革会议上，每当国立大学独立行政法人化的问题一提到议事日程，文部科学省就布下强有力的反对阵营，促使提案搁置。随着日本产业国际竞争能力的下降，产学合作的需求在增强；产业界和政界对日本大学培养专业人才方面的教育质量问题提出了疑问，而且呼声越来越高。文部科学省开始努力进行大动作的方针转换，于2001年6月出台了“远山计划”（译注：远山系指现任文部科学大臣远山敦子）。远山计划等于国立大学的结构改革，由三方面构成：第一，国立大学早日过渡为法人；第二，推进国立大学的合并和重组；第三，强化竞争环境。“远山计划”公布以后，文部科学省利用对国立大学的预算分配权以及对机构人员定编的权限，开始强有力地推行以“远山计划”为方向的大学改革。教职员的身份问题是人们预料得到的这场改革中的最大问题，但独立行政法人化后的国立大学教职员将不再是公务员的提案，在综合管制改革会议等场合，已经基本达成共识，加之在国立大学的教员中也得到了部分响应，因此决定实施“非公务员”形式。随着国立大学转变为独立行政法人，原来文部科学省所拥有的资源分配权等高等教育法制上的几乎所有权限都将转交给国立大学，以此为契机，国立大学应该建立起自我管理体制，导入富有竞争力的管理方式，在全球化竞争的意识下，努力提高教育研究能力。从这个意义上说，这次基于“远山计划”的大学结构改革本身是值得欢迎的。远山大臣在2002年8月30日向经济财政咨询会议递交的资料中提到，让国立大学拥有独立法人资格具有以下几个方面的优势：（1）各大学分别实行法人化可以确保大学的自主性及自立性；（2）可以运用富有民间特色的经营手法，机动、灵活、具有战略性的组织和财务运营方式；（3）导入“高层干部会”制度，实现以校长为中心的高层管理方式；（4）以大学外部理事等方式请外部人士参与管理，引入开放式的大学运营方式。
（一）中期目标、中期计划及评鉴
《国立大学法人法》规定文科大臣应订定国立大学要达成的业务营运之目标，为期6年，称为中期目标。中期目标内容包括提升教育研究质量的相关事项、业务营运改善及效率化等相关事项、财物内容改善之相关事项、校内自我评鉴等。文科大臣在订定中期目标时，同时必须听取校方与法人评鉴委员会的意见。校方在接到中期目标之后，应据以制订具体执行中期目标的中期计划（例如学校6年发展计划、重要财产的让渡或借贷事项），并获得文科大臣认可。
1.中期目标之制定
中期目标是各个大学法人为实现其基本理念及长期目标的阶段性目标，原则上是六年的计划。但需要特别强调的是，此六年中期目标并非是可完全自由订定的，其前提是必须参酌政府所订立的高等教育和学术研究相关的具体构想及政策目标，进而要符合国家提示的有关国立大学须负担的功能与责任之相关提示才可。因此中期目标的制定手续，首先是国立大学法人向文科大臣提出构想原案的同时，文科大臣听取“国立大学法人评鉴委员会”的意见后，在尊重原案及考虑特殊的学校特性后制定之。而中期目标需包含下列事项：
（1）中期目标的期限；
（2）大学整体的基本目标；
（3）有关大学提升教学及研究素质的目标；
（4）有关改善业务运作及效率化的目标；
（5）改善财务内容的目标；
（6）有关对社会提出“说明责任”（accountability）的目标；
（7）其他重要目标。
2.中期计划的制定
各大学之中期计划是政府给予运作经费预算的主要依据，同时也是评鉴中期目标达成程度之际的具体检核事项。进而，在中期计划中，会载明中期目标之所需预算，因此与预算有关的依据事项及法令规定的事项必须制订出外，各大学法人应将为达成中期目标时，各种具体的量化目标和达成期限都应具体记载之，有关中期计划应包括以下内容：
（1）有关达成提升大学教学与研究质量的措施；
（2）有关达成改善业务运作绩效的措施；
（3）有关改善财务内容的措施；
（4）有关对社会提出“说明责任”的措施；
（5）其他重要目标的措施。
另外，中期计划亦需如同中期目标一样，必须获得文科大臣的认可，此外，亦须提各年度计划，而各年度计划，只需报备即可。
（三）评鉴
评鉴相关的业务绩效，分成每年和中期目标结束时两种。而其中由于引入企业会计方式，因此“会计监察人”会针对财务报表进行审查乃为例行事务，可见财务会计的成果评鉴亦是重要的。
1.年度绩效评鉴
此由文科省的“国立大学法人评鉴委员会”负责，由该会依据中期计划等数据，进行综合评定之。另外，特别是每年度之财务报表、专业报告书和决算报告书，加上“监事”的意见向文科大臣提出，在获得认可后，公布供人阅览。
2.中期目标结束时加以评鉴
此种评鉴六年一次，其流程如下。
（1）各国立大学法人应将有关外部机构和第三者机构评鉴中期目标的达成度结果加以利用，进行自我检核与评鉴，并将成果向文科省“国立大学法人评鉴委员会”报告。
（2）“国立大学法人评鉴委员会”在收到报告的内容中，有关教学与研究部分的评鉴，则委由“大学评鉴学位授与机构”负责评鉴。
（3）“大学评鉴学位授与机构”从专业角度进行有关教学与研究的评鉴，然后向“国立大学法人评鉴委员会”报告。
（4）“国立大学法人评鉴委员会”再参酌“大学评鉴学位授与机构”的评鉴结果下，进行综合的评鉴。
（5）“国立大学法人评鉴委员会”与“大学评鉴学位授与机构”两机构在决定评鉴内容时，先向各大学法人说明，以给予申辩的机会。
（6）“国立大学法人评鉴委员会”与“大学评鉴学位授与机构”公布评鉴结果。
六年一次的业务评鉴结果，必须反映在下一轮的中期计划中。而此处最重要的是，评鉴结果是下一轮交付各大学运作经费的给付计算依据；此外，两个机构的评鉴结果，亦可以要求各大学法人修订有关教学与学术研究的计划及内容。进而，国立大学法人的评鉴不仅在国立大学法人评鉴委员会、监事、会计监察人进行而已，而与其他独立行政法人一样，在内阁的总务省所设置的评鉴委员会，会计检查院（审计部）也要再进行另一次评鉴。
3.法人评鉴委员会（日文称法人评价委员会）
依据法案第9条各项规定，文科省为处理国立大学法人等相关事务，须于文部科学省内设置“国立大学法人评鉴委员会”，主要负责国立大学等业务实绩的评鉴，以及法条中规定所属权限之事项，而详细组织内容另行发布政令制订之。
（四）财物与会计
国立大学法人在财物及会计方面基本上准用独立行政法人通则法，概略性地规定了有关公积金的处理、长期借入金和债券、偿还计划等相关事项。另外，“法人法”中还制订了罚则，若国立大学法人等机构或人员有违反本法相关规定之情形，则可处以罚金等处罚。此外，有关财源筹措部分，“法人法”第46条提及，政府对国立大学等可提供法人化前全部或部分经费，为大学需自筹经费留下伏笔。
（五）业务范围
依据大学法人法第22条规定，国立大学法人之业务范围如下。
（1）设置国立大学，并负责营运之。
（2）对学生进行学习、进路指导及身心健康相关之辅导和奖助的活动。
（3）接受该国立大学法人以外者的委托，并与其共同进行各种研究；此外亦可与该国立大学法人以外者透过合作方式进行教育研究活动。
（4）开设公开讲座，并对他校学生提供学习机会。
（5）普及该国立大学法人的研究成果，并促进其活用。
（6）可向政令中所规定的促进相关研究成果活用之事业进行投资。
（7）执行与上述业务相关之各项业务。
不过，各国立大学执行上述业务内容时，必须获得文科大臣的认可。文科大臣在决定是否认可时，必须听取评鉴委员会的意见。此外，国立大学及其附属学校机构之学费和其他费用的相关规定，由文科省发布政令规定之。
（六）职员身分转换
包括教授和职员都由公务员变成非公务员。在过渡时期中，除了有优先弹性调动处理、医疗保险、年金不变外，另外先要结算公务年资，重新由法人聘用，其他如新人聘用、叙薪、退职依法人规定，兼职亦弹性化，可聘用外国人校长，行政主管等特色。