民办高等教育发展中的政府责任研究
蔡乐渭 张硕[77]
民办高等教育是指由民办高校或其他民办高等教育机构所提供的教育，即由国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费举办的高校所提供的教育，其中以民办高校提供为主。截止到2013年，我国有民办高校718所（含独立学院292所），比上年增加11所；招生160.19万人。[78]民办高校的发展为我国高等教育事业做出了巨大的贡献，有力地推动了我国高等教育的大众化进程、促进了学生个性化的发展、为社会培养了大量不同专业技能的人才。尽管如此，我国民办高等教育的发展与国外相比仍处于较落后阶段，并且面临着重重阻碍。在民办高等教育中政府是否应当承担相应的责任？政府为什么要承担相应责任？政府应当承担哪些职责？这些问题对于民办高等教育的发展至关重要，不仅关系民办高校自身的存亡，更对我国教育体系的完善具有重要意义。
一、政府在民办高等教育发展中承担责任的理论依据
（一）民办高等教育的准公共产品属性
依据在消费上是否具有可分性、竞争性和排他性，产品可以分为公共产品、准公共产品和私人产品。与私人产品相比较，公共产品通常有不可分割性、非竞争性和非排他性的特点；准公共产品是介于公共产品与私人产品之间的一种产品，它既有公共产品的部分特质，同时又有私人产品的部分特征。高等教育作为一种产品，既不是“纯公共产品”，又不是“纯私人产品”，具有不可分性和部分的非竞争性，但同时又具有排他性，属于准公共产品。不可分性在于消费者不能独自占有民办高等教育资源，必须同其他消费者共同分享这种教育资源。部分的竞争性表现在，在一定的范围内，高等教育受教育者的增加并不必然会引起成本的增加，在这个意义上，高等教育具备部分的非竞争性；但当前我国高等教育资源仍然十分有限，尤其是高质量的高等教育资源仍然稀缺，一个人接受高等教育机会的大小受到其他人是否接受高等教育的影响，在此意义上，高等教育又具有部分竞争性。高等教育的排他性表现在，一方面消费者可以完全根据自己的喜好和愿望自主决定是否接受高等教育服务；另一方面民办高等教育提供方可以通过服务费用的收取和招生数量的限制实现排他。高等教育的上述特性决定了其是作为准公共产品而存在的。民办高等教育作为高等教育的一个重要组成部分，尽管其在举办者属性、资金来源等方面有别于传统公办高等教育，但其仍然具有准公共产品的基本属性。
民办高等教育的准公共产品性，以及我国民办高等教育本身发展的不完善、不规范，决定了其需求与供给不能完全通过市场机制来调节，否则会出现“市场失灵”的问题。因此，政府亦应为保证民办高等教育的公益性和正常发展承担一定的职责。
（二）民办高等教育的正外部效应
民办高等教育所提供的产品具有典型的正外部性，整个社会都从中得到了收益，包括经济收益和社会收益。经济收益主要体现在：首先，民办高等教育的发展主要使用非国家财政性经费，这大大减轻了财政的压力，充分发挥了社会资源的作用；其次，民办高校由于受优胜劣汰的市场规律影响，具有很大的忧患意识，为了生存和发展，会积极通过各种方式提高教学质量、创新教学方式、提高个性化教学服务，培养高质量人才，而这些高素质人才在我国经济建设和社会发展等各方面发挥了重要作用。社会收益表现在：民办高等教育通过人才培养，为国家政治的稳定、国民素质的提高、社会凝聚力的提升、犯罪率的减少等做出了贡献；同时，民办高等教育促进了高等教育的大众化，为促进文化的繁荣、传承和社会的进步起到了积极的作用。可见，除了举办者和受教育者之外，国家和社会都是民办高等教育的受益者，这决定了政府应该对民办高等教育的发展予以更多的支持。
（三）民办高等教育与教育公平保障
教育公平是指处于同一社会的个体，在入学机会、教育过程及受教育的结果上都应该是平等的，任何受到区别对待或条件不均等都被视为教育机会的不均等。[79]我国教育法第9条明确规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”教育公平要求每个人都应当有均等的受教育机会；在教育过程中享受水平相等或类似的教育服务；为接受教育付出相类似的代价。
当前，我国高等教育资源仍然有限，特别是优质高等教育资源还相当匮乏，高等教育领域里还存在较明显的教育公平问题，许多人得不到接受高等教育的机会。民办高校的发展大大增加了高等教育入学机会的供给，填补了公办高校无法补足的“机会缺位”，使更多的人有机会受到高等教育，在一定程度上促进了教育公平的实现。
然而，民办高等教育的发展对教育公平的促进是有条件的，政府支持的力度越大，则越有利于促进教育公平。例如，从教育支出的角度看，一般而言，民办高校收取的学费要远远高于公立学校。以北京城市学院为例，其2014年招收的艺术类学生学费达13900—25100元/年，其他文理科学费16100—19600元/年，金融类的学费甚至高达29900—35000元/年。[80]与此相比，大部分北京公立高校文理科专业5000元/年左右，艺术类专业8000—10000元/年。可见，北京城市学院的学费比一般公立大学的学费高3—4倍。北京城市学院之外，其他民办高校的学费也比公立大学高，通常是公立大学的2—3倍。高额的民办高校收费使得那些落榜于公立高校但家庭富裕的学生得到接受高等教育的机会，但对于那些家庭贫困的考生来说，尽管有民办高校可作公办高校的补充，但仍然可能得不到高等教育入学机会。由此可知，从促进教育公平的角度出发，在公办高等教育无法满足社会需求实现高等教育机会公平化，而民办高等教育的促进作用又附有条件的情形下，政府应对民办高等教育进行尽可能的“扶持”，使之成为政府促进教育公平的一种有效途径。
二、我国政府在民办高等教育发展中承担职责的现状及问题
（一）政府在民办高等教育发展中承担的职责现状
1.鼓励、支持、引导民办高等教育发展
早在1997年，国务院通过的《社会力量办学条例》第3条即指出，“社会力量办学事业是社会主义教育事业的组成部分。各级人民政府应当加强对社会力量办学工作的领导，将社会力量办学事业纳入国民经济和社会发展规划。”第4条指出：“国家对社会力量办学实行积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针。”2003年通过的民办教育促进法第3条再次明确：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。”国家以法律的形式确定民办教育的性质与地位，规定要鼓励社会力量办学并明确政府在其中的职责，调动了社会力量兴办高等教育积极性，增加了人们对民办高校的认同度，使更多的人开始关注民办高校，为民办高校的发展带来了动力。
2.制定民办高等教育领域的政策、法规
自20世纪80年代起，政府就开始制定一系列有关民办教育发展的政策和法规。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中提到：“鼓励各民主党派、人民团体、社会组织、离休退休干部和知识分子、集体经济单位和个人，遵照党和政府的方针政策，采取多种形式和办法，积极地自愿地为发展教育贡献力量。”办学主体范围的扩大，在制度上为民办高校的顺利发展提供了可能性。1987年《关于社会力量办学的若干暂行规定》中提到“社会力量办学是我国教育事业的组成部分，是国家办学的补充”，这一规定明确了社会力量办学的地位。1993年《中国教育改革和发展纲要》强调，要“改革办学体制。改变政府包揽包办的格局，逐步建立以政府办学为主、社会各界共同办学的体制。高等教育要逐步形成以中央、省（自治区、直辖市）两级政府办学为主、社会各界参与办学的新格局”，明确了政府鼓励民办高校与公办高校共同发展的政策意向。2004年国务院颁布《民办教育促进法实施条例》，将民办教育促进法的相关规定具体化。 2007年的《民办高等学校办学管理若干规定》明确了一系列民办高等教育领域的制度。这些政策法规的出台，对于民办高等教育的发展起到了很好的保障、规范和促进作用。
3.对民办高等教育予以资金支持
《民办教育促进法》第45条规定，“县级以上各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展”。第46条规定，“县级以上各级人民政府可以采取购买服务、助学贷款、资助学金和出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持；对非营利性民办学校还可以采取政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施。”尽管此规定对于政府而言并非强制性的，但在实践中政府对于民办高等教育的发展确实起到了扶持和资助作用，并且这种角色定位正在逐渐增强。各地政府为了落实民办高校促进法中“资助的职责”，根据自身的具体情况制定相关政策和规定，通过设立专项资金、助学金、励志奖学金、拨付相应教育经费等方式对民办高校的发展予以扶持。例如，2005年起广东省每年拨3000万元资助、奖励民办教育；上海2004年就设立了“促进民办教育发展专项基金”，市级财政当年安排4000万元，用于改善和提高民办教育办学条件和办学水平。[81]政府对民办高等教育的资金性投入也在不断增加。山东省政府2014年政府财政投入1.2亿元支持民办高校专业建设；[82]云南省2015年将支持民办教育的专项资金增至1亿元，较上年新增8000万元，主要用于扶持该省民办高等教育发展。[83]
4.对民办高等教育发展进行引导与监督
除对民办高等教育进行鼓励与支持之外，政府对民办高等教育还承担着进行引导与监督的职责。这一职责源自《民办教育促进法》第40条的规定：“教育行政部门及有关部门依法对民办学校实行督导，促进提高办学质量；组织或者委托社会中介组织评估办学水平和教育质量，并将评估结果向社会公布。”《民办高等学校办学管理若干规定》第4条将政府的引导与监督职责进一步具体化，规定“省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门（以下简称省级教育行政部门）主管本行政区域内的民办教育工作。对民办高校依法履行下列职责：（一）办学许可证管理；（二）民办高校招生简章和广告备案的审查；（三）民办高校相关信息的发布；（四）民办高校的年度检查；（五）民办高校的表彰奖励；（六）民办高校违法违规行为的查处；（七）法律法规规定的其他职责。”
（二）政府在民办高等教育承担职责中的问题
1.法规政策不完善
多年以来，各级政府出台了一系列政策法规，对民办高等教育的相关事务进行规范。但总体而言，民办高等教育法规政策仍存在较多的问题，主要包括：（1）有些规定太过原则，可操作性不强。如民办教育促进法实施条例第38条规定：“捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策。”其中有关“合理回报”并无明确标准，实践中办学者取得的回报是否在合理范围内难以确定。（2）有些条款规定得很不明确。如有关民办高校的产权问题，民办教育促进法第35条规定：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。”该规定对于投资办学所形成的校产归属和学校办学积累资产的归属没有明确，给民办高校的治理留下诸多困惑。（3）缺少严格的责任条款。当政府在民办高等教育的发展中未履行应有职责时，需要有归责条款对其行为加以评判，而我国目前还没有严格的相关规定。
2.政府资助体系不完善
困扰我国民办高校发展的一个大问题就是资金。目前我国民办高校的办学经费主要靠自筹，除了向学生收取学费以外，从政府那里得到的补贴甚少。据2010年的统计，民办高校教育经费收入来源中，公共财政预算教育经费26.74亿元，各级政府征收用于教育的税费1.24亿元，共占所有经费收入的4.9％。[84]如此低比例的政府资助远远不足以解决我国民办高等教育发展过程中所面临的经费短缺问题。
我国政府对公办高校的资助方式是“综合定额+专项补助”，而对民办高校而言，不存在“综合定额”的直接拨款，一般只对一些转制学校提供部分专项补助。影响政府资助不足的一大原因在于我国还未建成明晰的经费资助体系。与对公办学校的资助相比，政府对民办高校的资助具有非规范性和非连续性，同时也缺乏相应的标准。
3.监督上的不完善
政府的相关主管部门对民办高校有监督和评估的责任。但在实践中，政府在民办高校运营过程中，对其办学质量、财务状况、学校安全等方面的监督管理还存在较多不足，以至在一定范围内出现了较多的问题。与此同时，我国未形成一套完整的民办高校评估体系，对民办高校的评估标准体系套用了公办教育的评估体系，没有考虑到民办高等教育投资办学的实际情况，没有针对不同类别、不同特色、不同发展阶段的民办高校进行评估，导致评估缺少层次性、针对性，评估结果也缺少约束性。
三、发达国家政府在私立高等教育中的职责及经验——以日本为例
（一）日本政府在高等教育中所履行的职责
日本是世界上私立高等教育最发达的国家之一，其近现代意义上的私立高等教育产生于明治维新时期，至今已有100多年的历史，远远早于我国。日本很多著名大学是私立大学，例如，早稻田大学和庆应义塾大学都是私立大学。日本私立大学的发展史与我国民办高校教育的发展史十分相似，二者都曾经历过被公立大学“接管”的时期，且都是在公立大学无法满足于社会需求的情况下重振旗鼓。中国与日本同属亚洲国家，历史背景和文化传统具有相似性；二者同属大陆法系国家，法律体系基本一致；两国的私立（民办）高等教育的发展轨迹相近，因此研究日本政府在私立高等教育中履行的职责对于我国而言具有重要的参考价值。
1.财政资助
在日本，私立高校的经费来源主要有：捐赠、学费、学校经营的收益、国家或地方政府的资助。政府的财政资助是日本私立高等教育发展的重要保障，政府对私立大学的资助主要通过以下几种方式：（1）日本中央政府给予经常费补助金；1975年《私立学校振兴援助法》将补助的形式加以法律化的确定，分为一般补助和特殊补助。（2）大型教学研究设备和基础性研究设备补助金。日本的私立高校在筹集购置和维修设施设备及其他经营方面需要资金时，可以通过私立学校振兴财团得到优于民间金融机构的低息贷款。日本政府还对私立高校实施减税和免税的政策，这种资助属于日本政府对私立高等教育的间接资助。（3）提供低息贷款、奖学金，实施税收优惠政策等。
日本政府对于私立大学的补助呈现逐年递增的趋势，进入20世纪90年代之后受经济不景气等因素影响，补助金年增长率较低，但补助金占私立大学年经常费用总额的比例仍然维持在10％以上，1997年为2950.5亿日元。[85]值得注意的是，政府提供给私立大学的补助经费通常都是由文部大臣直接领导的私立学校振兴财团使用，这种私立大学资金管理的方式有效地避免了经费的滥用和浪费现象。
2.政策法规上的规划和引导
在日本私立高等教育的发展过程中，政府的政策起着重要作用。政府通过政策确立私立大学的地位和性质，引导私立高等教育的发展方向和进程。私立大学则据此不断调整自己的办学模式和发展规模。如在私立大学发展之初，日本政府1918年12月颁布的《大学令》第4条规定：“除帝国大学和其他官立大学外，根据本法规定，可设立公立或私立大学”，在法律上承认了私立大学的地位，明确规定可以设立私立大学。进入20世纪90年代以后，日本出生率降低，开始进入“少子化”的时代。人口出生率的逐年降低，使得教育资源有余，这对日本的私立高等教育体系带来了极大的冲击。为控制私立大学的盲目增长，避免出现更多“破产”学校，政府通过改变经费资助政策来约束私立学校的过度膨胀。
3.评价与监督职责
日本政府对私立大学教学质量实行监督职责的方式是引入多元化的评价机制。日本政府1991年修订的《大学设置基准》规定：“为了提高教育与研究水平，实现大学的办学目的和社会使命，大学必须就学校的教育、研究状况实行自我检查与自我评价。为了开展自我检查与自我评价，大学应该制定相应的评价项目，建立必要的评价体制。”此后，日本的许多私立大学成立自我评价实施方法评价委员会，大学内部相关人员负责自我评价。此后，为避免被动实行大学自我评价，政府在大学自我评价的基础上，适时引入第三方评价。《学校教育法》以法律形式针对第三者评价制度相关内容以法律形式予以确认，规定日本每一所大学都必须接受外部机构的评价、监督。2000年4月，日本文部省将1991年成立的国家学位授予机构更名为大学评价与学位授予机构，作为日本第三方评价的官方机构，并于2004年成为独立行政法人从政府部门独立出来，对私立大学的学科领域的教育状况和学科领域的研究状况进行评价。
（二）日本政府对私立高校职责界定给我国的启示
（1）在法律体系上，日本具有较完善的私立高等教育法律法规体系，是其私立高校发展的制度保障。在我国，民办高等教育占高等教育的份额越来越多，对民办高校进行规范也日益重要。民办高等教育的健康发展离不开完善的法制体系，在完善民办高效教育法制体系时既要重视对民办教育促进法及实施条例完善，还要注意民办教育立法与现有的教育法律法规、税法、民法以及其他法律法规的协调、衔接，形成一套完整和谐的民办高等教育领域的法律体系。
（2）在政府资助上，日本具有严格和规范的资助制度。政府对于私立高校的资助不仅要保障数额，还要保障这种资助的持续性和稳定性。自1970年实施私立大学补助金制度以来，加上1975年颁布的《私立学校振兴助成法》，日本政府提供的补助金总额逐步提高，在私立大学经常性经费中所占的比例也一直在增加，1980年高达29.5％，1982年开始，政府对私立大学的补助金维持在2500亿—3000亿日元的水平上，1998年为2950亿日元。[86]我国民办教育促进法第45条规定“县级以上各级人民政府可以采取经费资助，出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持，”其中对政府的资助义务表述的十分宽松，“政府”完全可以根据自己的意愿选择资助或者不资助民办高校。在实践中，政府给民办高校的资助在数额上是相对较少的，并且也缺乏持续性和稳定性。因此，要想保障政府对民办高校有较充足和持续稳定的资助，就应进一步完善资助制度，加大资助的力度。
（3）在监督机制上，日本形成了一套有序、多元的民办学校监督机制。这种监督机制也不是在其私立高校产生时就有的，而是政府根据私立高校的特点逐渐建立和完善起来的。目前，我国的民办高等教育的监督主要由教育行政主管部门负责，监督形式单一，缺少中介组织的介入。日本的中介组织在其私立大学的发展中起到了很好的作用，可以作为我国借鉴的模式。
四、政府在民办高等教育发展中的主要职责
（一）宏观调控职责
《民办教育促进法》第3条规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。”但实际上，民办高校的运作是以市场为背景的，如果政府将民办高校放手于市场，可能出现的“市场失灵”将使民办高等教育的公益性无从保障。同时，高等教育是一个长期性的活动，对于受教育者而言应当是一种稳定且有保障的服务，这就需要政府对民办高等教育的未来发展进行全局性的、长期性的考虑，避免民办高等教育市场过度不稳定和混乱现象的出现。故，为保障民办高等教育的公益性和稳定性，政府需要对民办高等教育发展进行宏观调控，从而应对“市场失灵”的问题。宏观调控的职责表现在，政府应当统筹规划民办高等教育发展，制订出民办高等教育发展的宏观规划。在规划时要做到公平对待公办高校和民办高校，合理定位公办高校与民办高校的分布。同时，鉴于“国家的作用是建立规则，充当确保公民得到高水平服务的管家，管制必须是原则性的和少而精的”，[87]政府在对民办高等教育进行宏观调控时，必须正确处理好管制与尊重学校自主权间的关系，不得直接干预学校办学中的具体事务。
（二）制度和政策保障职责
教育的发展和繁荣离不开外部条件和环境。国家和政府制定的法律法规和政策是影响教育发展最大的外部环境。尽管市场需求是民办高等教育不断发展的根本动力，但如果没有政府的法律与政策支持，民办高等教育就不可能有发展的空间。政府应当承担制度和政策保障职责，一方面要求政府积极“供给”制度，保障民办高等教育发展；另一方面要求政府对其所确定的制度不能“朝令夕改”。政府需要做到以下几个方面：（1）明确和提高民办高等教育的地位，确立其是高等教育的重要组成部分，而不仅仅只是高等教育的补充。（2）为民办高等教育营造公平竞争的环境。消除民办高校与公办高校在招生、学生待遇、教师待遇等方面的不公平。（3）确立明确的民办高校的政府资助制度。
（三）财政资助职责
“对于缺乏资源的体系来说，政府给私立高等教育提供资助是一个棘手的话题。但是，高等教育经济学的第一法则是，如果没有公共补助，社会就不会对高等教育领域有足够的投资。实现充分教育目标意味着政府要提供财政资助。另外，政府对私立大学提供少量资助，会带来大幅度的私人投入”[88]可见，政府的投入不仅可以直接缓解民办高校的资金问题，同时还可以激励更多的社会资产投入到民办高等教育事业中来。而民办高等教育所具有的公益性，也使得政府适当分担民办高等教育成本成为其履行国家责任的重要体现。近些年，一些省份认识到了对民办高校资助的重要性，开始在预算中列入对民办高校的投入，但在中央层面，财政预算上尚未涉及对民办高校进行投入。无论是从理论上还是实践上看，政府都应积极加大对民办高等教育的资助。
（四）监督管理的职责
政府监管是市场经济条件下政府为实现某些公共政策目标，对微观经济主体进行的规范与制约。民办高等教育兼具私益性和公益性，办学者对利益的追逐可能使“私益”侵犯到“公益”。因此，政府对民办高等教育进行监督与管理是非常必要的，民办高等教育的可持续发展也离不开政府适当而有效的监督与管理。政府在民办高等教育中所承担的监管责任主要包括以下方面。
1.资格监督
民办教育促进法规定，“国家机构以外的社会组织或者个人可以利用非国家财政性经费举办各级各类民办学校”，这并不意味着任何组织、个人就可以随随便便地办学校。民办高等教育关系到公民个人利益、社会利益、国家利益，必须由具备法定资质的主体来举办。为此，相关的行政主体在审批时应依法把关，对申请设立民办高校的师资、经费、制度等条件进行严格审查，符合条件的才允许设立。
2.质量监督
教育质量不仅影响着受教育者自身素质和能力的形成，也影响着国家整体素质、科学技术和经济水平的发展。我国现有的民办高校资源相对匮乏，教学质量良莠不齐，总体水平远远低于公办高校。例如，在师资上，民办高校中的教师很多是退休的老教师、兼职教师，甚至还有一些不具备应有的基本技能的教师，师资力量整体较弱。政府应严格加强对民办高校教学质量的监督，对其教育质量进行适时评估。通过评估和监督促使民办高校提高教学质量，并淘汰不合格的高校，促进民办高等教育总体质量的提高。
3.财务监督
政府对民办高校进行财务监督指政府相关部门应对民办高校财务活动的合法性、合理性、有效性依法进行监督。财务监督对于促进民办高校严格执行经费预算的执行、合理使用社会投资的合理使用、保障受教育者利益的实现具有重要意义。同时还可有效避免因财务管理混乱、举办者抽逃资金等行为导致学生权益受损现象的出现。很多国家的私立大学都已建立了完善的财务监督机制，那些有效的财务监督制度可以成为我国的借鉴对象。如可引入审计机制，由政府审计人员对高校财务状况进行专项审计，作为其综合评价的一个影响因素，由社会第三方审计机构对高校进行审计，审计结果作为政府教育主管部门对民办高校年度考核的参考。
4.安全监督
民办高校作为教育活动的场所必须符合安全要求。政府对民办高校的安全性应承担起严格的监督检查职责。如对校舍或者其他教育教学设施、设备的质量进行监督，严格把关。对于学校内的食堂、商店等食品提供者应当进行卫生监督，定期进行检查，保障民办高校的安全。