一是强化内控机制建设。建立符合其运行的操作规程、资金管理制度、财务制度与账务等内部管理制度。同时，要加强与财政、税务、工商等部门的协作，规范财务管理。二是加大人才引进与培养。农村金融组织应采取各种优惠政策，加大力度引人金融专业人才，切实提高农村金融组织的“软实力”。三是改进服务手段。加快电子化建设步伐，尽快加入全国统一的大、小额支付结算系统，改善结算环境；加快信贷管理系统开发，建立符合自身发展需要的信贷管理系统；尽快加入人民银行征信系统，降低信贷风险。四是加大信贷业务创新。利用自身规模小、审批环节少的优势，既要巩固和发挥传统产品的优势，又要不断创新，推出特色化、差异化的金融产品和服务。如对农业产业化和龙头企业推出农业贷款、票据贴现、项目融资、科研贷款等。
同时应配套国家“汽车下乡”、“家电下乡”等政策，对普通农户提供农民消费贷款以及农民住房贷款、外出农民工回乡创业贷款等。
（六）尝试与国有商业银行合作，解决融资难题
要积极主动地与国有商业银行建立合作关系，通过贷款“批发”解决后续资金不足问题。主要合作方式可参考以下两种形式：一是直接“批发”。即国有商业银行根据农村新型金融组织的实力、对资金的控制能力和使用效率等指标，给不同的农村金融组织给予不同金额、不同比例的“批发”贷款，间接支持“三农”发展。二是“间接”批发。即走农村新型金融组织-中介担保机构-大型商业银行之路，通过中介担保机构获得所需资金。
参考文献
［1］蔡雯：《完善西部地区农村金融服务体系的路径选择》《廊坊师范学院学报（社会科学版）》，2010年2月。
［2］王清源：《借鉴国外经验发展我国农村金融体系》《金融发展研究》，2010第2期。
［3］解明：《“三农”贷款难与农村金融体系改革》《山东社会科学》，2009年第2期。
［4］夏斌、巴曙松、高伟、马君潞：《关于中国农村金融体系改革的建议》《中国发展评论》（中文版），2005年第7卷第4期。
［5］林万龙：《扶贫互助资金组织模式与绩效》，IFAD-FAO国家益贫政策研究项目报告。
［6］赵天荣：《中国农村金融问题研究的演进：一个理论方法述评》《金融理论与实践》，2008年7月。
农村非正规金融发展与金融体系建设
——从非正规金融发展看我国农村金融体系的重构
中国人民银行银川中心支行苏士儒段成东李文靖姚景超
摘要：当前，以民间借贷为代表的农村非正规金融已不仅仅是农村金融领域的“冰山一角”，比之正规金融，非正规金融更贴近农户的生产生活，更符合以农户经济为基础的农村经济发展需要。本文在制度经济学的分析框架下，以宁夏3个县县城和乡村民间借贷发展状况、特征为研究基础，结合农村特殊的金融需求特征，对比农村正规金融，主要从制度变迁的角度揭示农村非正规金融更适应农村金融需求的制度优势，及其对农村金融体系重构的借鉴意义。通过对农村非正规金融的经济绩效和制度绩效考察，本文指出农村非正规金融所具有的比较优势和对金融资源配置的积极作用是正规金融无法替代的。对农村非正规金融政策取向的关键，是将其培育成为体制外金融力量和正规金融的竞争对手，以建立适度竞争的农村金融市场。
最后，分别对经济相对发达和欠发达地区农村非正规金融的未来走向及农村正规金融体系重构提出了相应的政策建议。
（引言）
关于农村金融体系建设的研究文献可谓不胜枚举。但对于农村非正规金融，这些文献大多持两种观点：有的把农村非正规金融简单地认定为正规金融的补充，往往以拾遗补缺的方式轻描淡写甚至一笔带过，缺乏深入的观察和探究；有的先入为主地强调农村正规金融既定条件下非正规金融的状况，认为农村非正规金融无论从微观还是宏观上看都是非理性的，是农村正规金融安排之外的沉渣泛起。但我们认为，事实并非如此。
淤对非正规金融的界定可参阅以下文献：姜旭朝，《中国民间金融研究》，山东人民出版社，1996。刘静、郑震龙，《我国民间金融的利率分折》，载《云南财贸学院学报》，2000，16（3）。北京大学中国经济研究中心经济发展战略研究组，《中国金融体制改革的回顾和展望》，工作论文，2000。谈儒勇，《非正式金融批判的批判》，载《甘肃社会科学》，2001。
当前，农村正规金融存在着业务相对萎缩、经营不善和农民贷款困难等问题，正规金融供给的制度性和功能性缺失已不能完全适应农村经济发展的实际需要。与此同时，以民间借贷为代表的农村非正规金融已不仅仅是农村金融领域的“冰山一角”，比之正规金融，非正规金融更贴近农户的生产生活，更符合以农户经济为基础的农村经济发展需要。其中隐含的几个问题值得我们深入思考：为什么半公开的非正规金融如此生机盎然，而正规金融在农村却难以施展？更为关键的是，非正规金融更适应农户金融需求的制度优势，对农村正规金融机构的改造和整个农村金融体系的重构有怎样的启示和借鉴意义？农村非正规金融又将如何克服自身缺陷和演进障碍从“幕后”
走向“前台”？
回答这些问题，需要从理论和现实层面比照正规金融，对农村非正规金融加以深入细致的描述刻画，进而在探讨农村非正规金融未来走向的相关制度安排基础上，为包括正规金融在内的农村金融体系重构提供一个全新的政策选择视角。这一方面构成了本文在剖题析理和研究思路上的逻辑主线，另一方面，选取农村非正规金融为视角来探讨农村金融体系的重构，将有助于理论和实践部门更多地从尊重微观主体的金融需求角度来考虑这一问题，而不是一味地把好的但未必是合适的正规金融制度经验地、硬性地移植到农村金融领域中去，这是我们选题的主要目的所在。
（第一章）非正规金融与制度变迁
一、非正规金融的界定
目前国内理论界对非正规金融即民间金融并没有统一的界定①。有的认为，农村非正规金融是指相对于官方正式金融而言自发形成的民间信用。有的认为，农村非正规金融就是为民间经济融通资金的所有非公有制经济成分的资金运动。还有的从研究范围的大小来给农村非正式金融下定义，把农村非正规金融分为传统互助性的民间借贷和面向个人和企业生产经营的有组织的金融活动两大类。有的则从监管的角度来划分正规金融和农村非正规金融，把非正式的、未登记的、未被管制的农村金融中介和金融市场称为农村非正规金融。世界银行认为，非正规金融可以被定义为那些没有被中央银行监管当局所控制的金融活动。
从以上列举的关于农村非正规金融的定义中，我们可以看出，农村非正规金融就是相对于官方正规金融活动的农村民间信用活动，具备以下几个方面的含义：首先，从交易活动的主体来看，交易的对手基本上是从正规金融部门得不到或不能充分得到融资安排的经济行为人，比如发生相互借贷行为的农民。其次，交易对象是不被正规金融所认可的非标准合同性的金融工具，而且随着交易的内容不断发生变化，其具体的形式是非标准化的。
再次，正规的金融中介具有规范的机构和固定的经营场所，而非正规金融一般不具备这些特征。最后，非正规金融一般处在金融监管当局的监管范围之外。
需要指出的是，农村信用合作社这一目前我国最大的农村金融组织，虽然早期是按合作制原则组建，明确是农民自己的资金互助组织，但已逐渐发展成为“官办”金融机构，纳入了政府金融监管范围之列，不再具备民间金融“非官方”这个基本特征。因此，本文把农村信用社纳入农村正规金融的范畴之内。
二、农村非正规金融的组织形式
农村非正规金融更多地表现为农村居民个人之间、个人（含私营企业主）与民间金融组织之间的货币性借款融资。活跃在农村中的非正规金融中介的组织形式主要有以下几种。
（一）合会
合会已有上千年历史，如今仍活跃在农户的生产生活里。合会按各地习俗有不同的形式，比如标会、抬会、摇会等，各会都有自己一套运行规则，同时又有合会的一般原则。合会作为金融中介，主要是融通资金，建立一种借贷联系。
（二）钱庄
钱庄始于明清，起初经营货币汇兑业务，逐步开展起存贷业务。目前，钱于邓大才：《需求诱导性制度变迁与农村民间金融的制度化》，载《人文杂志》，2004.5。杜朝运，《制度变迁背景下的农村非正规金融研究》，载《农业经济问题》，2001.3。
庄小范围地存在于闽浙一带，又称为“钱背”、“钱中”。由于国家法规明令禁止私人公开挂牌经营金融业务，钱庄由“地上”转为“地下”。然而，钱庄也存在一些问题，比如规模较小、由于信用问题引发金融纠纷、甚至暴力冲突等。
（三）农业合作基金会（简称农金会）
农金会始建于1984年，是乡村集体经济组织，其成员遵从自愿互利、有偿使用原则，主要从事集体资金管理和融通活动，通过调节资金余缺，支持本地农户及乡镇企业发展生产。农金会强调互助性，不以盈利为目的，故不办理存贷款业务，会员筹资多用于短期、小额的农业生产活动性周转。
（四）民间借贷
民间借贷是指公民与非正规的金融机构、个人之间的借贷，资金用途分为生产经营性借款、生活消费性借款和非正常性借款三种。目前，农村民间借贷主要可划分为两个层次：一是农村各经济主体之间互助性无息民间借贷；二是有息甚至高息的农村民间借贷。近年来，有关农村民间借贷发生率的研究更加证明了农村非正规金融的旺盛生命力。如温铁军（1999）对东中西部l5个省份的调查发现，民间借贷的发生率高达95%；何广文等（1999）的调查也发现农户贷款中来自民间借贷的比重高于75%；农村固定观察点办公室的调查显示（曹力群，2001），2000年每个农户累计借入款中来自民间借贷的约占68.6%，私人借款中有息借款的比重高达47.7%。
三、非正规金融是典型的需求诱致性制度变迁过程
制度经济学认为，当制度安排改变了潜在的利润或者当创新成本降低使制度变迁变得合理时，就会发生制度创新。就制度变迁的形式而言，主要存在两种基本形式：政府主导型和市场主导型。改革开放以来，我国非正规金融是在我国经济多元化发展格局和银行信贷资金局部供给缺位并存的双重特征下逐渐活跃起来的，其形成发展过程是一个典型的市场主导的需求诱致性制度变迁过程②。就制度变迁而言，非正规金融制度的生命力就在于是源于人们为追求在原有制度特别是正规金融制度安排下无法实现的潜在收益而进行的制度创新。许多国家的政府试图通过建立正规金融部门和开盂本部分感谢国家级课题“二十世纪西北农村民间高利贷与乡村社会变迁”课题组提供部分资料。
榆对措钱、合会、标会、放青苗者与押干谷者的介绍可查阅《宁夏金融志》的记载。
展正规金融业务来挤压或取代非正规金融，但努力并不成功。在我国情况也基本如此。
满足农户的金融需求是农村金融制度安排取向的最根本要求。由于农村正规金融往往具有首先遵循国家偏好而非农户需求的倾向，缺乏有效地满足农户金融需求的机制和动力。张建军等（2002）认为，正规金融的缺位为非正规金融的产生创造了条件。杜朝运等人的研究指出，由于渐进式改革要求正规金融部门必须首先保证国有经济的资金需求，这是正规金融部门最重要的任务。另外，在农村地区，非公有制经济部门数量多、规模小，从而需求面广、需求金额不大，若正规金融部门扩展其原有的服务内容，需要支付的网点建设、信用评估、贷款使用监督等成本相应地需要大幅度提高，从成本收益角度分析，正规金融部门所付出的成本可能远超过所能得到的收益，基于此，农村非公有制经济部门就往往被隔离在正规的信贷市场之外。因此，正规金融与非正规金融总是存在着各自的效率边界。非要把那些政府自认为好的和符合现代金融发展方向的信贷制度硬性地移植到农村经济，则往往会把事情弄得更糟（张杰，2003）。
（第二章）宁夏农村民间借贷的调查③
在宁夏，历史上出现的农村非正规金融中介形式主要有：措钱、合会、标会、放青苗者与押干谷者、互助储金会和农村合作基金会等④。当前，以盈利性质的货币性民间借贷是农村非正规金融的主要形式。课题组分别对宁夏县城和乡村的民间借贷情况进行了调查，归纳总结了县城和乡村民间借贷的发展情况和主要特点。
一、调查反映出的主要情况
（一）县城民间借贷调查情况
1.大额放贷主体组织化程度较高。县城民间借贷的放贷者主要有放贷专业户，部分干部官员的灰色或黑色收入用于放贷，个人收入积蓄放贷，以及一些银行或信用社内部职工套取信贷资金从事放贷以牟利。其中，放贷专业户既有个人，也有组织化程度较高的经营性机构。据调查，盐池县县城有影响的专业放贷人大约有5户，借贷资金余额达200万-800万元，累计放贷高达几千万元。另外，县城还有十几家当铺、寄卖行也充当着专业放贷户的角色。
2.借款主体以民营企业主及个体工商户为主，规模较大，主要用于生产经营。主要借款者是依托当地资源优势生存发展的民营企业主及个体工商户，主要用于建筑、草籽贩卖、原油打井和个体私营企业的生产经营和周转。
上述各行业民间借贷资金总量合计达6000万-8000万元左右，尽管这些行业也从正规金融机构贷款，但仍然存在巨大的资金缺口。据调查，盐池县县城民间借贷资金的90%左右用于生产经营，生活性消费借款和用于赌博与吸毒等的非正常性借款各占5%左右。