秦始皇帝二十六年（公元前221年）
丞相绾等言：“燕、齐、荆地远，不为置王，无以镇之。请立诸子。”始皇下其议。廷尉斯曰：“周文武所封子弟同姓甚众，然后属疏远，相攻击如仇雠，周天子弗能禁止。今海内赖陛下神灵一统，皆为郡、县，诸子功臣以公赋税重赏赐之，甚足易制，天下无异意，则安宁之术也。置诸侯不便。”始皇曰：“天下共苦战斗不休，以有侯王。赖宗庙，天下初定，又复立国，是树兵也；而求其宁息，岂不难哉！廷尉议是。”
分天下为三十六郡，郡置守、尉、监。
中国有一个被称为封建社会的漫长时期。所谓“封建”，本来的意思是分封子侄功臣，建立诸侯国。在古代，“封建”是一个非常具体的专业名词，到近现代，不知谁是始作俑者，“封建”成为1840年以前中国历史的总概括，“封建”的内涵有了“帝王专制”、“儒家文化专制”、“落后”等的意味，一如所谓“封建时代“、“封建社会”、“封建迷信”、“半殖民地半封建社会”，等等。
在秦始皇之前，中国的正式中央王朝是周朝，尽管已经式微。上古三代，史无详载，后世儒家编撰了很多动人的故事，将其描绘成政治理想国，什么“文武之治，一张一弛”、“周公吐哺，天下归心”，等等，反正周王朝是纯正“封建”，据说是美得很。
但是，两千多年前，经济、交通十分落后，周王朝对统治区域的有效管理应该是个问题。
到秦代，生产力已经有所发展，铁器也普遍使用。从秦统一后的一些重大决策可以看出，政治体制的变革已经具备了成熟的社会条件。书同文，车同轨，统一度量衡，等等，都是统一国家管理的基本条件。
李斯是一个伟大的政治体制创新者，尽管他个人的思想境界低了点（以后会有机会评价他）。他提出了对“子侄功臣”的政策，就是“以公赋税重赏赐之”，衣赋食税，结果是“甚足易制，天下无异意，则安宁之术也”。这个政策，应该说一直沿用到后世。“郡县”是资本，“赋税”是利息，把利息的一部分给子侄功臣，而不把资本交给他们，这是政治成熟的标志。可惜，这种成熟的进程到了这一层面就停止了。
后世，郡县制大致定矣，但“封建”多有反复，汉高祖得天下，也分封过功臣、子侄。后来，在吕后帮助下剪除异姓王，与众臣盟，非刘氏而王者，天下共击之，分封政策变成了只封刘氏子弟，结果刘姓王一样和中央闹对立，景帝削藩时还引发了皇族内战。
封与不封，今天看来是一个对待子弟功臣的政策待遇问题，但是在当时，则是一个政治体制和权力基础的构建问题，也是政治上必须马上回答的问题。
秦始皇与李斯不搞封建制而推行郡县制，是他们从周朝的衰落，从诸侯国之间不停的战争看到了“封建制度”的缺陷。刘邦初定天下，则不免事事反秦而行之，以为秦之亡与废封建有关系。后世的柳宗元看到了其间的差别，他在《封建论》里说：“秦有天下，裂都会而为之郡邑，废侯卫而为之守宰，据天下之雄图，都六合之上游，摄制四海，运于掌握之内，此其所以为得也。不数载而天下大坏，其有由矣。亟役万人，暴其威刑，竭其货贿。负锄梃谪戍之徒，圜视而合从，大呼而成群。时则有叛人而无叛吏，人怨于下而吏畏于上，天下相合，杀守劫令而并起。咎在人怨，非郡邑之制失也。汉有天下，矫秦之枉，徇周之制，剖海内而立宗子，封功臣。数年之间，奔命扶伤之不暇，困平城，病流矢，陵迟不救者三代。后乃谋臣献画，而离削自守矣。然而封建之始，郡邑居半，时则有叛国而无叛郡。秦制之得，亦以明矣。继汉而帝者，虽百代可知也。”这个看法是公允的。
在秦，“有叛人而无叛吏”；在汉，“有叛国而无叛郡”。柳宗元看到了郡县制是帝国王朝稳定的基本制度。郡县制的核心是官员由中央任命，对中央负责；分封的刚开始还领中央的情，时间一长，也习以为常，就像今天美国的州郡，基本自治，联邦政府的权力在各州就有诸多限制。