在高等教育发展过程中，有三种力量影响和制约着高等教育结构的调整与变化，即政府、市场和大学。按照主导力量的不同，高等教育改革可分为三种模式，即政府主导型、市场主导型和大学主导型。不同主导力量在进行利益博弈时促进了制度的替代与新制度的生成，这就是制度变迁。诺斯认为，制度变迁是制度不均衡时追求潜在获利机会的自发交替过程，从制度变迁的主体和诱因来看，制度变迁方式可分为强制性制度变迁和需求诱致性制度变迁[2]。从1998—2007年这10年间我国高等教育发展状况来看，政府通过制定高等教育制度与政策始终发挥着主导作用。高等教育制度变迁大都是以政府为主导的强制性制度变迁，高等教育制度变迁直接推动了高等教育结构的变化，我国高等教育结构的发展变化同时也是一部高等教育制度变迁的历史。所以，本文从制度的视角分析高等教育制度变迁对高等教育结构变化的影响。
（二）1998—2007年高等教育制度变迁的内容及特点
我国高等教育制度变迁的核心内容在于转变管理体制、办学体制、投资体制、招生就业制度、高校内部管理体制。1998年以来，按照“共建、调整、合作、合并”八字方针，意在解决条块分割、中央与地方关系、政府与学校关系问题的高等教育体制改革取得实质性进展。改革的主要内容是：正确处理中央教育行政部门和中央业务部门的关系，改革部门办学管理体制，淡化和改变单一隶属关系，变“条块分割”为“条块有机结合”；正确处理中央与地方的关系，扩大省级政府统筹权；改善和加强中央政府宏观管理的手段；在一定程度上扩大高等学校办学自主权。
这一时期，我国高等教育体制变革的特点突出地表现在：一是建立在市场经济体制基础上，与过去的中央与地方权力转移不同；二是给高等学校相当的自主权，这些自主权用法律的形式加以明确。
这些建立在新的市场经济体制基础之上的新体制，形成了中央、地方、社会、高校四个利益主体。这四个利益主体的目标虽然并不完全一致，但是它们之间在利益分配上形成了博弈。由于不同利益主体之间的博弈造成了高等教育结构的变化。
从世界高等教育发展过程来看制度变迁常常是与高等教育大发展相伴的，大致表现在三个方面：一种是“制度落后于规模的扩张”；一种情况是“制度先于规模的扩张”，如在美国南北战争后，美国赠地学院的建立，极大地促进了美国教育的发展；一种情况是在制度变迁中规模得到扩张，中国在1998—2007年的发展属于这种情况，这期间既是高等教育快速发展的时期，也是制度变迁的快速期。
所以，我国近10年高等教育结构的变化是在高等教育规模适度扩张的大变化进程中产生的。
（三）高等教育制度变迁对高等教育结构的影响
1.制度变迁与高等教育层次结构。阿什比把美国的赠地学院看作是制度上“突然变异”，在我国高等教育快速发展中，也有类似的“突然变异”，虽然并非“突然”，但也可以说是一种制度变异，就是高等职业教育的发展，它对完善高等教育体系、优化结构发挥了重要作用。
我们国家在1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》中提出“积极发展高等职业技术学院”，但真正快速发展是在扩招之后。1999年1月，教育部、国家计委《试行按新的管理模式和运行机制举办高等职业教育的实施意见》，明确了发展高等职业教育的政策。同时，高等职业院校设置、审批权下放给地方，极大地促进了高等职业教育的发展，这使高等教育层次结构发生了变化[3]。
2.制度变迁与高等教育形式结构。办学体制是国家规范高等教育办学行为的体系和制度。在计划经济向市场经济的转轨过程中，我国确立了以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的方向，为适应经济体制这一重大变革，1993年《中国教育改革和发展纲要》提出逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制，这是我国高等教育办学体制改革的开端。
民办高等教育制度是经历长期的诱致性制度变迁而逐渐纳入办学体制内的。由民间单位和社会团体80年代初期发起的民办高等教育，走的是渐进的、体制外增长的道路，在整个高等教育体系中先后经过了“有益补充”、“组成部分”、“重要组成部分”的定位，从非学历教育发展到学历教育、从学历教育的试点到在全国扩散、从专科层次的学历教育延伸到本科层次的学历教育。1993年原国家教委发布了《民办高等学校设置暂行条例》，并审批4所具有学历教育资格的民办高等学校，实施学历教育的民办高等学校才正式开始出现。但这段时间的政策波动比较大。1998年以后，随着《高等教育法》（1998）、《面向21世纪教育振兴行动计划》（1999）、《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》（1999）、《民办教育促进法》（2002）等重要法律、政策的颁行，民办高等教育的合法性逐渐得到确认和巩固。
民办高等教育制度是在原有的公立教育制度环境下生成的，由于路径依赖和交易成本较高等原因，政府的政策调整不免会引起民办高等教育发展出现一定波动。但总体来看，1998年以来民办高等教育进入了快速发展阶段，规模逐渐扩大，在规模增量上超过公立高等教育，同时民办高等教育系统内部构成也发生了很大的变化。随着具有独立颁发学历文凭的民办高校和公立大学按照新模式举办的独立二级学院逐渐成为民办高等教育的主流，民办高等教育体系内部的各种教育机构和教育形式的发展重心发生转移，民办高等教育作为我国高等教育事业的重要组成部分，对高等教育结构的调整起到了良好的作用。
3.制度变迁与高等教育科类结构。学科专业是高等学校与社会的接点，是高等学校人才培养的基本单位，高等学校应有设置学科和专业的权力。制度变迁对高等教育科类结构的影响，在高等教育管理体制变革中，中央采取了“共建、调整、合作、合并”的方针，解决计划经济体制下存在的重复办学、重复设置、“小而全”等问题，优化了高等教育的科类专业结构。
高等教育体制变革，使高等学校成为利益主体一方，并改变了计划经济条件下高等学校对学科专业设置缺乏自主权的情况，应该说，高等教育体制变迁后的高等学校是高等教育科类结构变化的重要力量。在市场经济条件下，市场上反映出对人才需求的信号，成为高等学校设置专业、确定培养规格的重要基础和导向。但由于市场的波动性、盲目性及信息不对称，造成高等学校的学科、专业设置的一哄而上，“热门过热”、“冷门过冷”的情况。另外，由于受制度环境的影响、学校自身的冲动性及内部约束机制的不健全，使一些学校追求综合化及大而全，也造成学校盲目发展一些学科建设。此外，在教育资源不足的情况下，高校低成本扩张，也造成学校有什么条件上什么专业、哪个专业成本低上哪个专业的情况等。
4.制度变迁与高等教育地区布局结构。1998年以来，按照“共建、调整、合作、合并”八字方针，意在解决条块分割、中央与地方关系、政府与学校关系问题的高等教育体制改革取得实质性进展。2000年，高等职业学校的审批权和专科招生计划权下放给省级政府，与此同时，一批原中央部门所属的高校逐步划转或共建，地方统筹管理高等教育资源的权力扩大，中央和地方两级政府管理高等教育的格局基本形成。经过10年的努力，高等教育管理体制从“两级办学，中央为主”发展到“三级办学，两级管理，以省为主”。高等教育管理体制改革对高等教育结构的重要影响主要表现在：（1）以省统筹为主管理的体制下，高等教育资源配置不均衡的问题更为突出。有些地方划转院校多，如江苏、辽宁等。有些地方划转院校少，高等教育资源不足的矛盾进一步凸显。（2）以省统筹为主管理，地方政府责任和权力加大，地方政府作为利益主体的一方，有强烈的发展冲动，高等教育资源不足的地方发展压力加大，于是建立新校、学校升格以争取最大的发展空间成为地方政府的政策选择。其结果，高等教育资源不均衡的矛盾减少了，但是盲目升格、盲目建立新校所带来的资源浪费和质量不高等问题也凸显出来。（3）以省统筹为主的管理，使划转到地方的原部属院校，从过去为全国服务为主转为以服务地方为主，在全国的优势逐渐减弱，甚至在中央政府的视野中被边缘化，这部分资源如何充分发挥原省行业特色优势作用也值得关注。
（四）制度变迁与高等教育结构变化的几个问题
1.高等教育体制变革是与建立市场经济体制相联系，这一制度变迁对高等教育结构产生了重要影响。但制度变迁过程中，由于还存在许多不完善的地方，也对高等教育结构产生这样或那样的影响。如政府的职能未充分转变，主要还是依靠行政手段；市场机制不健全；高等学校自主权尚未落实到位，高等学校发展冲动较强烈，但自我约束机制尚未健全；以省为主管理可以调动各地方的积极性，如何统筹处理好中央与地方、条条与块块的关系机制尚未解决；在以政府为主导的资源配置中，“赞助性”支持多，“竞争性”支持少；信息不对称是影响中央、地方政府、高校、市场四个主体决策的重要因素。
2.根据制度理论，制度对组织具有很大的影响作用，组织为取得“合法性”，常常要适应制度的要求，这就造成组织“同质化”和“同形化”。由于我们的制度环境和制度设计存在的问题，也是影响高等教育结构趋同的重要因素。如“官本位”与“行政化”的文化影响及制度设计；缺乏鼓励各个层次办出一流的机制；评价中常常是一把尺子衡量所有的高校，等等。这些都是造成高校结构趋同的重要原因。
参考文献
[1]道格拉斯.C.诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海：上海三联书店，1994：36.
[2]卢现祥.新制度经济学[M].武汉：武汉大学出版社，2004：174.
[3]中国高等教育学会.改革开放30年中国高等教育发展经验专题研究[M].北京：教育科学出版社，2008：549-551.