四、解决台湾问题应综合运用宪法和法律手段
对台湾问题宪法属性的体认，不仅意味着在反“台独”斗争中必须以宪法为基本依据，而且还需在解决台湾问题的过程中善于运用宪法和法律手段。
（一）通过释宪途径界定台湾问题的性质
就目前形势而言，在宪法层面界定台湾问题的性质十分必要。台湾问题是中国内战遗留问题。由于种种特殊的历史原因，新中国制定的宪法从未在台湾地区有效实施，现行宪法在台湾地区的效力和台湾地区在现行宪法中的地位等问题，在宪法中也没有说明。反观台湾地区的所谓“宪法增修条文”，在其前言部分，明确说明制定“增修条文”的目的是“因应国家统一前之需要”，在条文中将台湾地区定位为“中华民国自由地区”，并专列一条授权台湾地区“立法”机关就“自由地区与大陆地区间人民权利义务关系及其他事务之处理，得以法律为特别之规定”。1997年，台湾当局进行第四次“宪改”，“精简”台湾省建置，并视“福建省”为“辖区不完整之省”。此前，陈水扁又在鼓噪所谓“国土变更案”，试图在其宪法上将台湾定位为异于大陆的所谓“国家”。自然，台湾当局对台湾地区的定位有其荒谬之处，但这种定位已经明确载入“宪法”，在以“宪改”为主要方式的“台独”活动中能占得先机。为应对这一状况，我们也应在宪法层面明确台湾问题的性质，目前应至少解决以下四个问题：其一，台湾地区在1982年宪法中的地位如何；其二，1982年宪法在台湾地区的效力如何；其三，台湾人民在宪法中的地位如何；其四，如何看待台湾地区现行“宪法”及“法律制度”。
上述问题都是对台工作的核心问题，既要体现法律性，也要体现政策性；既要考虑到宪法和法律的权威，又要顾及中央对台政策的延续性；既涉及对已有宪法规范的解释，也涉及对宪法未明确规定事项的阐明。从宪法学角度而言，解决上述问题最适宜的方法莫过于宪法解释。
在我国政治实践中，通过宪法确认政策及其变化的主要方式是宪法修改。诚然，宪法修改具有直观、明确等优点，但宪法修改一般针对特别重大的事项，宪法修改的结果也往往造成国家基本制度的重大变化，具有政治性的宣示意义。因此，在中央对台方针未出现重大变化时，不宜采用修宪方式界定台湾问题的性质。宪法解释作为法律解释的一种，一般在两种情况下适用：一是宪法的规定需要进一步明确具体含义；二是宪法制定后出现新的情况，需要明确适用宪法的依据。遗憾的是，在我国政治实践中，宪法解释尚不多见。我们认为，宪法作为国家的根本大法应具有相对稳定性，除特别重大的事项外，应积极采取释宪方式实现宪法变迁。因此，若需要从宪法层面体现中央对台工作的意图时，不宜使用修宪方式，而宜采取释宪方式。这样既能保持宪法的稳定性，也能彰显中央对台政策的延续性，还能灵活应对中央对台政策的调整。
通过释宪厘清台湾问题的性质，其另一作用是可将中央的对台政策宪法化，使之成为具有宪法位阶的法律规范。目前，中央对台政策主要表现为中央领导人的讲话和有关部门的重要文件，尚属于政策性规范，多数未转化为法律规范。尽管《反分裂国家法》体现了中央的对台政策，但也仅仅是重申宪法规定，概括说明台湾是中国的一部分，而并未对台湾问题的性质作出明确界定。诚如上文所言，我国已进入“依法治国、建设社会主义法治国家”的新时期，因而在宪法层面界定台湾问题的性质十分必要。此外，台湾现行“宪法”和“法律”在台湾地区具有特殊地位，加之台湾同胞的法律素养和法律意识较高，因此若能从宪法高度对台湾问题的性质作出界定，无疑会产生仅从政策层面定位难以达到的效果。
有鉴于此，我们建议，启动宪法第六十七条规定的宪法解释机制，由有关部门向全国人大常委会提出宪法解释案，请求全国人大常委会行使释宪权，对上述四个问题作出宪法解释，从而廓清台湾问题的性质，在宪法上为解决台湾问题提供明确依据。
（二）建立以《反分裂国家法》为基本法的对台工作法律体系
宪法是国家的根本法，具有高度的抽象性和原则性，因而它只规定解决台湾问题的基本原则和重大事项，其他具体事项尚需全国人大及其常委会立法规定。正如前文所言，我国目前处理两岸关系的法律为《反分裂国家法》，该法系统地规定了国家对台的基本方针、政策和统一台湾的机制。除《反分裂国家法》外，《国防法》中亦有关于台湾问题的规定；我国民事、刑事和行政法律中，也有诸多涉及两岸人民权利义务关系的重要条款；最高人民法院曾为处理两岸民事、刑事和行政法律事务发布过大量司法解释；这些规范性文件共同构成国家对台工作的法律体系。但这一法律体系还略显单薄、粗糙：其一，《反分裂国家法》虽重申宪法关于台湾问题的基本原则和立场，也将中央的对台政策具体化，但仍显抽象，并无具体的实施措施、实施步骤和实施机关，其可操作性存在不足；其二，除《反分裂国家法》外，其他处理两岸关系的规定散见于多部法律规范中，不成体系。造成这一现象的原因很多，其中之一是上述法律都是在制定部门法时应对具体问题制定的，并非专为对台工作制定，因此立法工作的系统性不足，针对性不强。
因此，我们建议，应该以宪法为依据，建立以《反分裂国家法》为基本法的对台工作法律体系，根据国家对台工作政策、目前对台工作实际情况和台湾地区的“法律”状况，制定专门以处理两岸关系为目的的法律，从而将国家的对台政策法律化。在建立以《反分裂国家法》为基本法的对台工作法律体系时，有必要考虑以下三点：其一，建立对台工作法律体系应有助于两岸和平统一，有助于两岸人民的民生福祉，在不承诺放弃使用武力的前提下，以发展两岸人民关系、保障两岸人民利益为第一要务；其二，建立对台工作法律体系应体现对台工作的实践性和灵活性，在坚持一个中国的原则不动摇、坚持寄希望于台湾人民的方针不动摇的前提下，根据实际情况调整对台工作的具体策略，采取一切切实可行的方法增进两岸人民福祉，早日实现两岸完全统一；其三，建立对台工作法律体系应与时俱进，充分顾及日后两岸关系走向，为未来处理两岸关系预留制度空间。
总之，台湾问题不仅是政治问题，也是法律问题，归根到底是宪法问题。我国1982年宪法为解决台湾问题提供了宪法依据，亦成为对抗“台湾法理独立”的重要武器。《反分裂国家法》已经将大陆的对台政策法制化，标志着两岸关系进入法治阶段，依法统一、以法促统是我们当前对台工作的重要方针。现阶段，在决不承诺放弃使用武力的前提下，我们有必要充分认识台湾问题的宪法属性，善于运用宪法和法律手段贯彻“和平统一、一国两制”思想，通过宪法和法律的震慑、制约，打击“台独”分子的“台独”行径，在以“飞弹”震慑“台独”分子的同时，发挥“法弹”的巨大威力。而且我们相信，“法弹”的威力绝不亚于“飞弹”。
论宪法资源在两岸政治关系定位中的运用
挖掘法律资源，在两岸关系和台湾问题研究中运用法学思维和法律方法，已经成为台湾问题研究的一种主要方法论。作为一国法律体系中最根本最重要的宪法，当然不能也不应自外于对两岸关系和台湾问题的研究。过去，我们立基于宪法学的基本方法，曾经提出并论证过“台湾问题是政治问题，也是法律问题，归根到底是宪法问题”的观点，对台湾地区的“宪政改革”进行过系统的研究，也曾运用宪法解释理论对两岸关系中的具体问题进行过研究。这些研究的出发点都是：以遏制“台湾法理独立”为目的，通过宪法思维的运用，提出应对以“宪政改革”为主要方式的“台湾法理独立”的方法和策略。2008年后，两岸关系和平发展进入新的历史阶段，宪法学在两岸关系和台湾问题研究中的运用，除了继续坚持为“遏制‘台湾法理独立’”提供理论支持，同时也应当为促进两岸关系和平发展助力。中共十八大报告提出，两岸可以探讨国家尚未统一特殊情况下的两岸政治关系，作出合情合理的安排。两岸政治关系定位不仅有历史遗留的问题与情结，也有现实带来的冲突与纠葛，理论的言说相对于现实而言，显得有些苍白无力。好在与两岸政治关系定位有关的“主权”、“治权”、“公权力”等概念，都与宪法有关，因而在解决两岸政治关系定位的问题时，可以积极地挖掘和运用宪法资源，使得两岸政治关系定位得通过合乎宪法原理的方式获致解决。本文尝试对宪法资源在两岸政治关系定位中的运用作一论述。
一、宪法规范：两岸政治关系定位的法理依据
“九二共识”在求同存异的基础上认同一个中国原则，是两岸政治关系定位的前提和基础，也是对两岸现状的客观描述。“九二共识”所描述的客观事实既体现在政策话语上，也为两岸法律制度所肯定。2012年8月，贾庆林在两岸经贸论坛上提出：“两岸从各自现行规定出发，确认这一客观事实，形成共同认识，就确立、维护和巩固了一个中国框架。”2013年2月，连战在与习近平会面时提出：“两岸各自的法律、体制都实施一个中国原则，台湾固然是中国的一部分，大陆也是中国的一部分，从而形成‘一中架构’下的两岸关系，而不是国与国的关系。”两岸政治人物的观点都借助了两岸法律制度的“一中性”。两岸法律制度的“一中性”，在法理上将“九二共识”所描述的客观事实予以规范化和具体化。而在法律制度中，具有宪制性作用的规定居于根本地位，法律制度的“一中性”因而首要地体现为两岸宪制性规定的“一中性”。两岸宪制性规定所确认的“一中性”，是“九二共识”在法律规范上具有最高效力的表现形式，因而构成了两岸政治关系定位最为重要的法理依据。
（一）大陆1982年宪法的“一中性”考察
法律虽是政策的规范表述，但法律相对于政策而言具有稳定性和滞后性，两岸关系在法制面上的规定因而通常落后于政策面的发展。然而，按照两岸都认可的法治原则，只有为法律尤其是宪制性规定所确认的政治关系定位，才是两岸公权力所正式认可的政治关系定位。考察两岸宪制性规定的“一中性”，因而能够直接地把握大陆和台湾各自对政治关系定位的现实状况。
1982年宪法对于两岸关系的规定主要集中于序言第九自然段和第三十一条。对于1982年宪法的“一中性”，可以运用规范分析方法，从以下两方面进行解读：
第一，1982年宪法兼顾事实和法理，在国家尚未统一的情况下，从法理上维护了“一个中国”的完整性。大陆对“一中”的使用，一直是在“事实”和“规范”两个层次展开的，即一方面肯定“一中”是事实，另一方面又通过“规范”形式肯定这一事实。1982年宪法序言第九自然段规定：“台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分。完成统一祖国的大业是包括台湾同胞在内的全中国人民的神圣职责”。第九自然段的前半句，通过宣示性语言，在事实上揭示了1982年宪法的“一中性”；后半句则为包括台湾同胞在内的“全中国人民”创设了统一台湾的义务。从规范角度而言，1982年宪法为台湾地区人民创设了统一台湾的义务，其规范效力得以穿越海峡，对台湾地区产生法理上的拘束力。通过事实和法理上的双重规定，1982年宪法序言第九自然段在国家尚未统一的情况下，表明了中国大陆对于“一中”的立场，并且使1982年宪法不仅是中国大陆的宪法，而且是效力及于台湾地区的“全中国宪法”。
第二，1982年宪法以“一中性”为基础，为大陆和台湾的政治关系进行了定位。根据1982年宪法第三十一条，全国人大在必要时，可以设立特别行政区，特别行政区依法可以实行不同于大陆的政治制度。宪法第三十一条通常被解读为“一国两制”的宪法依据。从“一中性”来理解宪法第三十一条，可以分析1982年宪法对大陆和台湾的政治关系定位。宪法第三十一条规定了设立特别行政区、实施“一国两制”的三项基本要件：其一，设立主体是全国人大；其二，设立条件是“必要时”，而何为“必要”的判断权属于全国人大；其三，设立特别行政区以及在特别行政区实施的制度，由全国人大以法律形式规定。由此可见，设在中国大陆的全国人大对于在台湾设立特别行政区、实施“一国两制”具有全权。另参考宪法第三十条，台湾在没有设立特别行政区时，是中华人民共和国的一个省。1982年宪法对大陆和台湾政治关系的定位，因而是“中央对地方”的定位模式，即设在中国大陆的中华人民共和国政府是中央，台湾当局是“地方政府”，两者是中央与地方的关系。1982年宪法的这一定位，与当时大陆对两岸政治关系的定位也是一致的。
虽然大陆两岸政策发生了有别于1982年宪法文本的变化，但并不意味着大陆当前的两岸政策是“违宪”的。因为大陆当前的两岸政策在坚持“一中性”的根本原则和基本方向上，并没有违反1982年宪法的规定，反而是在新的历史条件上加强了“一中性”实现的可能性。而且，即便是在具体主张和制度设计上的变化，也都可以通过解释宪法的方式予以说明，后文对此问题将加以详述。