根据光绪皇帝批准的《试办户部银行则例》的规定：户部银行的组织构架仿英格兰银行的三权分立制，设总办、副总办各一人，由户部选派；设理事四人、监事三人，由股东公举，监事监查本行一切事务。[41]山西票号的老板很担心，户部选派官员是为了把持银行，股东选举的理事、监事只是个摆设。《试办户部银行则例》还特别强调，户部银行归国家保护。山西的老板们担心，国家借口保护，实则将商人的利益生吞活剥。
山西票号的老板们在拒绝认购户部银行股票的同时，还给北京分号的掌柜、经理们下令，严禁任何人到户部银行工作。鹿传霖将户部银行招股的工作简报上呈给慈禧太后，慈禧太后深为震惊，由堂堂督办政务大臣、军机大臣、户部尚书鹿传霖向那些土财主推销股票，他们居然都敢阳奉阴违不买朝廷的账。殊不知，皇上、太后西逃，清政府执政集团的权威已经丧失殆尽，信誉早已破产，商民对政府已经完全失去信心。
发展才是硬道理。
钱从何来？现在，国家需要的是资本，以前那种学而优则仕的儒家思想已经不能治理万里江山了。商部尚书载振给慈禧太后提出一份相当沮丧的报告：“商情观望已久，倘无以鼓舞而振兴之，决难冀其踊跃从事。”[42]在地方官员疯狂铸铜元并导致通货膨胀的情况下，留给清政府执政集团的唯一选择是：吸纳民间资本。载振提议，为了推动改革全面进行，大清帝国完全可以商而优则仕。
“恐龙家族”卖官鬻爵，拉拢商人
卖官鬻爵是任何一个执政者都相当忌讳的弊政。商部首席顾问黄思永当年蛊惑光绪皇帝发行昭信股票，最后演变成了变相的卖官鬻爵。如今载振的商而优则仕就是明目张胆的卖官鬻爵。爱新觉罗家族已经是一个拥有四万皇亲国戚的恐龙家族[43]，是帝国最大的利益集团，官职是清政府执政集团治理国家事务，维系恐龙家族利益最有效的管理工具。
改革是一场利益重组。身为执政者，爱新觉罗家族自然希望改革可以巩固、扩大当前的利益。但是，一旦放开卖官鬻爵的口子，官僚精英就会成为资本的奴隶。那些为官职付出了大把银子的商人一旦混入国家公务员队伍，就会戴着红顶子，在改革的旗帜下，四处圈占优质资源，变本加厉地将买官花掉的银子给赚回来。
载振提醒慈禧太后，地方官僚利益集团垄断了改革资源，商部成为了地方督抚垄断资源的道具，中央只有约束地方督抚的权力才能全面推动改革。因此，载振抛出了一个约束地方督抚权力的方案：赏商人乌纱。
地方督抚们派出大量的候补道台、知县控制着地方商务局，他们牢牢地掌握着商人的命运。在载振看来，过去商人都喜欢捐虚衔，无非就是死要面子。既然他们在乎面子，就可以给足他们面子，只要掏钱购买国家发行的股票，加大在工商业方面的投资，就可以赏赐给他们没有实权的官爵。载振的目的非常明确，乌纱可以将商人从地方督抚手中拉到中央的阵营中。
张煜南就是一个典型，他曾经是东南亚的大商人，北京方面任命他为驻槟榔屿副领事。1903年张煜南回国，慈禧太后亲自接见，赏赐他二品顶戴。有了官职，张煜南就跟两广总督岑春煊死磕广厦铁路，尽管岑春煊想尽办法阻挠，张煜南后来还是动员张氏家族力量，将广厦铁路修建完成。张煜南成为商人效忠北京方面的一个成功典型。载振有理由相信，以官爵为饵可刺激投资。
为了控制管理获得官爵的商人，慈禧太后督令商部出台了《奖励华商公司章程》，这是中国千百年来第一部政府通过法律的形式向商人派发官帽的律例。《奖励华商公司章程》规定：官商绅民投资兴办公司，凡能集股50万元以上者，按集股数额多寡，给予不同奖赏，包括奖以议员或商部头等顾问官等职衔，加以七品至头品顶戴，集股5000万以上者，奖商部头等顾问官，加头品顶戴，赐双龙金牌，子孙世袭商部四等顾问官。[44]
《奖励华商公司章程》的出台，体现了清政府执政精英们内心的惶恐与焦灼。地方督抚们已经架空了中央政权，商民只知督抚不知皇上。由于地域资源、官僚能力的差异，导致各地区的发展失衡，这种失衡犹如火药筒，随时可能爆发。现在，清政府执政集团需要加速削弱地方督抚们控制资源和利益的权力，将改革的主导权收归北京，有效地配置和管理国家资源，维护地区的稳定。同时，朝廷担心由官爵刺激的投资反过来会危害清政府执政集团的执政地位，所以又试图通过法律来约束商人的红顶子。
山西票号的老板们对红顶子兴趣不大，他们更乐意将金银铸造成元宝藏在密室里。鹿传霖对山西商人失望了，决定重返曾经任职的两江。江浙丝绸布商经历了1883年的金融危机，他们对现代金融的理解相当深刻。鹿传霖到两江后，向江浙丝绸布商进行了路演，商人们纷纷解囊认购户部银行股票，从此拉开了江浙财团一夺天下财富的大幕。
户部银行的成立体现了清政府执政集团推行货币改革的决心。可就在这个关键时刻，日本联合舰队对盘踞在旅顺口的俄国太平洋舰队发动突然袭击。[45]日本侵吞中国东北的“大陆政策”与俄国欲把东北变成“黄色俄罗斯”的野心发生激烈冲突。一场邪恶的战争在中华土地上涂炭生灵，中国的政界、商界却隔岸观火，并且泾渭分明地分成两派，专制保守派希望俄国胜，开明立宪派则希望日本胜。
“国之强弱，不是由于种，而是由于制。”立宪派站到日本一方，他们提出国家的强弱与皮肤的颜色毫无关系，关键在于制度，他们并不觉得战争方无耻，相反觉得国人会“悟世界政治之趋势，参军国之内情”。立宪派觉得“专制、立宪，中国之一大问题”。如果俄国胜利，政府一定会觉得，“中国所以贫弱者，非宪政之不立，乃专制之未工”。立宪派还通过舆论鼓噪，“日俄之战不可谓非中国之幸”[46]。
日俄战争还在如火如荼地进行，俄国的御前会议已经一片混乱。当时法俄结盟，驻法公使孙宝琦自然关注日俄战争的走势。沙俄的混乱在于专制导致本国革命暴动不断，执政集团“需要一场小小的胜利的战争，以便制止革命”[47]。日本能够在战争中取得主动权，跟日本的宪政改革关系重大。欧美国家之所以能够借助国际汇兑干涉中国货币主权，根源在于政府失去民心，朝廷已经难以保全国家主权。现在清政府执政集团无耻地一边宣布在日俄战争中保持中立，另一边却在不断地加强中央集权。
清政府执政精英们想破脑袋，要将地方之权收归中央，借口自然是新政。在孙宝琦看来，清政府执政精英们的中央集权如果没有约束，恐龙家族将成为全民公敌，国家将陷入动荡不安的灾难之中。精琪进京一个月后的1904年3月24日，孙宝琦联络了驻英公使张德彝、驻俄公使胡惟德、驻美公使梁诚等驻外公使联名电请朝廷宣布立宪。驻外公使们主张“仿英、德、日之制定立宪政体之国”[48]。
驻外公使犹如朝廷遍布世界之耳目，可他们并非手握实权的疆臣。联名致电北京后，孙宝琦还给张之洞密电，希望张之洞能够说服朝廷立宪，“先行宣布中外，以固民心，保全邦本”。当时，精琪正在中国各地调研，各地的督抚对列强插手中国货币主权相当不满，孙宝琦借机在给北京的电报中警告：“外侮日逼，民心惊惧相倾，自铤而走险，危机一发，恐非宗社之福。”
在孙宝琦致电北京立宪的背后，还有一个庞大的政治集团。
清政府执政精英用红顶子收买商人，地方商务局的官僚们立即成了北京批评的对象，说他们阻碍商情上达，简直就是新政的绊脚石。在权力与利益的双重博弈中，地方督抚们自然也不会放弃对商人的拉拢，作为帝国“早期的改革者”[49]，商人代表的不仅仅是一种先进的生产资本，更是一种革新的文化与开放的精神，李鸿章主导改革期间，商人一直是淮军集团的座上宾。
太后宣布：废除科举，解除党禁
改革成为必然的趋势，改革的主动权跟主导权将决定未来的利益分配。孙宝琦身后的政治集团包括直隶总督袁世凯、湖广总督张之洞、军机大臣王文韶、侍读学士宝熙、庆亲王奕劻，以及盛宣怀。没错，这是一个新的政治联盟，手握枪杆子的北洋统帅、南洋领袖、清政府宗室精英、工商业改革领军者、皇帝近臣、军机枢要，他们是手握中央与地方权力以及资本的实权人物。
张之洞跟袁世凯一南一北，已经成为地方督抚中的领军人物；奕劻身为清政府宗室，在处理八国联军问题时得罪了庞大的保守派，他现在需要袁世凯的支持。宝熙是光绪皇帝的近臣，可在第一时间掌握内廷动向。胡雪岩、唐廷枢去世后，盛宣怀已经成为商业界当仁不让的顶级大佬。孙宝琦家女儿多，除了张之洞，还跟很多盟友结成了姻亲[50]，孙宝琦与袁世凯还是换帖把兄弟。
孙宝琦的联名电报震动了清政府执政集团，当一个执政者已经没有能力管理一个国家，并令这个国家动荡不安，甚至暴民四起时，那么执政者的合法性就会成为一个致命的问题。在改革没有希望的情况下，民众们只有通过武装暴动来反抗无能的政府。如今，为了减少暴动，执政者增强政权的合法性已经变得刻不容缓。1904年6月21日，慈禧太后70岁寿辰，她作出了一个前无古人的决定：解除党禁。
“除谋逆立会之康有为、梁启超、孙文三犯”外，“其余戊戌案内各员，均著宽其既往，予以自新。曾经革职者，俱著开复原衔；其通饬缉拿，并现在监禁及交地方管束者，著即一体开释”[51]。清政府执政精英们已经意识到，新政一定是要建立一种新的秩序，“一种新秩序的制度和象征应该允许各种意见的存在”，开放党禁是清政府执政集团增强执政合法性最有效的手段。
康、梁两位在戊戌变法期间密谋刺杀慈禧太后，自然成为清政府集团不可饶恕的敌人。孙中山则立志“驱逐鞑虏”，身为执政者，可容异议者，但绝不容忍像孙中山这样颠覆政权的敌人。清政府执政集团有限度地解除党禁，试图营造一个宽松的政治氛围，给新社会阶层参政的机会，以赢得民众对政权的支持。