签订平等条约的最初努力
如上一章所述，“中兴”政府自1861年后已经接受了中国与西方签订的现有条约，并且通过采纳西方的外交方式成功地修正了某些条约的条款，维护了自身的利益。但是，政府雄心勃勃：虽然《天津条约》[1]不再像1858年时那样似乎是一场恶梦[2]，下一步却是要修改其中最要不得的条款，并为中外关系建立起一种新的和“平等”的条约基础。然而任何的调整又谈何容易？因为扩大西方贸易的要求影响整个的中国社会，并且在许多情况下是与“中兴”的国内计划背道而驰的。
在华的外国侨民对此缺少理解，他们轻率地推行了这样一种政策：要求全国立即开放，允许西方自由贸易和传教。他们认为《天津条约》为他们提供的权益还太少，而且这些权益中有些在实际中已被总理衙门的诡计和英、美外交官亲华的偏见化为乌有。[3]
与此相反，英国的官员们却时常为前途的险阻所困扰。阿礼国具有强烈的历史感、丰富的阅历和对当代事务的广博学识，他敏锐地意识到了，他所看到的并非是普通的外交场面，而是“一场有史以来未曾见过的革命”。他预见到了从地中海到太平洋的未来的亚洲现代国家的种种模式。他不认为英国能够延缓或者促进它们的发展，甚至按自己的设想来塑造它们。
有史以来的全世界的经验都表明，尽管殖民地可以从母体中移植出来，但是不可能借助剑或条约，将文化自身由一个民族全盘地移植到另一个民族之中。文化只能在它扎根的土地上一脉相承地发展。文化必须适合于特定的气候、土壤和它的整个自然环境；文化与时俱进，又反转来影响后者；由是通过二者间的互相作用，文化和环境便或早或晚地形成为一种统一的和谐的整体。
即便中国愿意实行它迄今未曾经历过的试验，以便一举和全盘改变现状：铺设铁路、电报，依靠外国机构和机器开采全部的矿藏资源，以最充分发展的方式实行自由贸易，焚毁儒家的全部书籍，接受新的教义，视外人为兄弟；或者有任何其他的有关世界大同的空想天真的方案，有谁会相信和平与繁荣是垂手可得的，或者说通过这种刻不容缓的进步，能够在旧国家——当代屹然矗立的最古老的国家组织和民族——的废墟上建立一个稳定的国家？凡是读过一点有关这一民族及其文明史的人，怎能相信这一点呢？[4]
阿礼国所谓的西方不能也不应该进行强制干涉，决不意味着西方的政治家没有责任和他们可以静待混乱状态自行结束。相反，他认为现在正面临着历史的关键时刻，在未来的数十年里，事态的发展将有赖于识见和慷慨，并依此作出某些重大的外交决策。他在研究了中国的现状之后进一步指出，在1868—1870年间一个改革的政府有可能得到增强。这是一个确定近代中国与西方关系的基调的时期。尽管这个见解是极其重要的，但是他并不指望通过戏剧性的举动实现它，因为“谈判者一般必须面对眼前的事实和实际状况，而不是在将来某个时期可能存在的状况”[5]。
19世纪60年代的重大现实是，中国的政府和舆论制造者们，对西方帝国主义抱有强烈的怀疑。对此阿礼国采取的对策是：耐心谈判，谦和退让，竭诚努力去理解和反映中国的真情。他认为自己看到了在互让的基础上举行的谈判中中国人愿意合作的迹象。对于商人们拒绝响应此种意愿的做法，阿礼国采取了严厉的态度。
在修订英国《天津条约》的谈判开始之前，阿礼国就曾告诫商人们说：“所有那些褊袒一方而给另一方造成损害和不公正的条约的条款，不仅会被受害者回避开，而且往往成为引起麻烦和误解的主要根源。”[6]1869年争取议定中国的第一个“平等”条约的谈判失败之后，阿礼国回忆说：
在华商团对我们和北京政府协商平等条约极为蔑视。他们设想修约将为进一步扩大权益提供更多的机会，而从未曾想到中国人可能提出全然不同的见解，以至于利用自联军占领北京以来第一次出现的这次机会，宣布有权删除或限制特权。这些特权是先前凭借压力和作为和平的代价从他们那里勒索来的。[7]
从以后的事实可以看出，1869年未被批准的“阿礼国协定”，是在互让的基础上谈判条约的真诚的尝试。阿礼国曾告诉文祥，他受到了许多人的指责，说是未能满足西方的要求。当时文祥回答说：“是的，那是肯定的。我看到了你们报纸上经常讲的那些事。我也被人目为内奸。”[8]
阿礼国总结说，在谈判中双方都未能实现自己更多的要求，但是中国政府表现出比英国商人更富有灵活性。虽然阿礼国承认商人们对中国政府的最终目的的怀疑，在一定程度上说是正当的；但他又坚持认为，没有一系列真诚的条约，一切都不过是空洞的，世界也将重新陷入野蛮的状态之中。[9]
利害相关的三方
各方都不满意《天津条约》。中国政府、英国政府以及英国商人和传教士之间，其利益和见解的冲突，在中外关系的每一个领域中都表现出来了。但是三方各自所强调的问题的重点却是大不相同的。英国商人首先要求降低外贸税和严格执行《天津条约》中有关通行税的条款。其次要求内地全面开放，允许外国人自由居住，通航，开矿和修筑铁路。他们并不特别关心诸如外国公使觐见皇上、中国向外派驻使节以及中国的内政改革等问题。教会主要关心能够获得在内地自由居住、旅行和传教的权利。商人抱怨中国政府违反现有条约对英国商品征收不公正和无理的税款。对此英国政府和官员表示支持，但他们只限于严格地解释条约，而拒绝向中国关税主权提出挑战，除非事先达成了特别的协定。与商人和传教士不同，他们十分怀疑要求开放中国内地是否明智。对觐见问题似乎也不再着急，但他们重视中国向海外派驻使团的问题。他们认为最大的问题是中国内政的改革。他们认为中外关系中所有具体问题的解决，归根到底都有赖于此。
一般说来，觐见和派遣使节这两件事在中国对外事务的议事日程上是被列在首位的，因为它们涉及皇上和国家的尊严。但是就中国政府讨论二者时的口气而言，在事实上它们又是次要的问题。对中国人说来，最重要的是传教士问题。商人对传教不感兴趣。英国政府对此感兴趣首先是由于中国人的激烈反应。对中国人来说，第二个问题是引进铁路、内河轮船航运和外国投资。外人在内地居住和旅行的问题又次之。至于子口税问题则近于无动于衷。
到20世纪引起狂热的治外法权问题，当时在三方的心目中相对说来还是小问题。
外国人心目中的问题
外贸税总的说来，外国人首先关心的是外国商品输入中国内地的征税问题。在商人眼里，“这可能是所有与条约相关的问题中最重要的问题了”[10]。1842年订立的《南京条约》第10款，准允中国商人将英国货物遍运天下，但对货物子口税只作含混规定，其数额从未明确过。1858年订立的《天津条约》第28款——“额尔金子口条款”——通过作以下详细说明纠正了上述含混的弊端：事先公布中国的内地税率，对外国货物应征的所有中国内地的子口税，只要商人愿意，可以在另交2.5%的子口税后予以免征。
这第28款从一开始就被证明是难以实行的。[11]首先对其含义的理解就存在着尖锐的分歧。这个问题如同在中国的各个口岸一样也在国会引起了激烈的争论。[12]根据什么用以出口的本国产品就成为“外国货物”而享有特权？根据什么外国产品一经进口就不再是“外国货物”，因而不能享受优惠？实行子口税协定能确保什么样的优惠权利呢？是豁免各地所有的中国人的税款还是仅仅豁免地方上的子口税呢？定有何样条款可以防止中国地方官府的额外勒索呢？定有何样条款可以防止外国商人的欺诈行为呢？《北华捷报》作这样的评论是有根据的：“（《天津条约》的）草拟者们对于中国的财政制度显然是一窍不通，否则他们就会懂得对贩运的相同货物同时实行两种税率是不切实际的。”[13]
上海领事支持这样的观点：中国的税收制度也许是不健全的，“但是这只能通过其他一些途径而不是通过一个商约的附约来加以改变”。
……在缺少一个全国统一的关税管理机构的情况下，无人相信从长城到海南边陲，如此复杂和广泛的内地税收系统能够得到彻底和有效的控制，以适应所有外贸的需要。[14]
愤怒的商人们不同意这一点。他们坚持认为，根据条约第28款，他们的货物应豁免一切内地税，既免征厘金，也免征内地的子口税。[15]在所有的通商口岸，商人们都抱怨中国地方官员践踏了他们由条约所规定的权益，在一些口岸，商人获得领事的支持。[16]
与此相反，英国的外交官们都支持中国的论点：条约中有关子口税的条款并没有规定豁免如同厘金这样的地方税。[17]同时，他们对英国商人借过境通行证操纵黑市的公开丑闻，较之中国人更感愤慨。19世纪的英国人不能接受厘金，它违反了所有可接受的财政政策的原则。尽管英国官员曾不失时机地规劝过中国人改革他们的税收制度，但他们并不认为这样的改革是可以通过条约来强加于人的。阿礼国告诉九江的商人们说，不管中国的内地税制度可能是怎样的不明智和不公正，英国也无权加以干涉；同时要处理如此复杂的内政问题，无论如何，英国也是无能为力的。他规劝商人们不必对那些充其量不过是纯粹名义上的权利吹毛求疵，而应当支持他达成一项在现实条件下可行的协定。[18]
“内地开放”在外国人看来，实施《天津条约》过程中出现的第二个重大问题，是由条约的第12款引起的。该条款规定，外国人可以在中国各地租地盖房、设立教堂、医院等等，均按民价照给，公平议定。英国官员认为，这一条文并没有授予外国人可以在内地自由居住的任何普遍权利。如果有意这样做，条文就没有必要去一一列举那些对外开放的通商口岸了。[19]
英国商人普遍持与此相反的看法。他们强调条约第12款“开放了内地”，而他们却被剥夺了这一条约所规定的权利。[20]他们现在不再坚持开放另外的通商口岸，因为过分扩张已经造成了他们严重的商务损失[21]；而是希望通过减少设立在各通商口岸的分支机构的数目来缩减管理费，同时想通过自由进入内地以扩大贸易额。他们相信，如果能够在内地随心所欲地旅行和定居，他们定将重新获得昔日的商务繁荣；如果他们能够亲自过问所有的贸易，外国货物就可以少征税款。
商人们没有明确回答以下的论点：许多外国商行在内地已经进行的贸易，并不曾证明是特别有利润的；在通商口岸之外与中国商行竞争，他们处于优势；增加向中国输入商品总量的做法，首先受益的毕竟只能是英国本土的生产商和中国的消费者，而不是商人。[22]1868年在阿礼国邀请商人提出自己详细的要求之后，他们即派出考察队进入了内地并且写了长篇的报告。但是他们不愿考虑具体的步骤，而热衷于追求一个想像中的让他们自由从事贸易的中国和开辟前往印度的陆路交通。
《天津条约》向外国商业开放长江到何种程度，是引起激烈争论的问题。条约第10款规定开放长江三个口岸——即镇江、九江和汉口——当时恭亲王奏称这是条约中最危险的条文。英国经多次勘查之后，绘制了长江地图，并于1861年3月征得中国同意，公布了有关外人在长江航行的《临时章程》。英国商人将上述步骤解释成上溯到汉口的长江已经全面开放，提前实现现在的“中国即将认真开放”的提法。[23]英国官员否定了这一点。他们不愿商人们的愤愤不平，支持中国对此一问题的最初裁决。[24]
英国政府及其官员们都支持中国的观点，即《天津条约》并没有规定向外国人开放整个中国，他们对于实施这些即便是由条约保证的权益是否明智表示怀疑。他们认为，商人们一味热衷于扩充自己的权益，这是完全行不通的。[25]
治外法权19世纪60年代关于治外法权的争端，仅仅涉及在内地居住权问题。中国政府无论在何种条件下也不希望外国人进入内地，其理由是他们不遵从中国的法律。但是合法性问题对于阿礼国比对于总理衙门更为重要。外国人希望在内地能够不受中国法律的约束，但阿礼国认为这是不能容忍的：“此种不平等和不相容的条件只能靠武力强加给一被征服的国家，而绝不可能是谈判的结果。在我看来，不严重伤害现政府与帝国，这些条件是无法达到的。”[26]
随着中西方在通商口岸的接触的扩大，设立法律机构的问题便提出来了。这个法律机构应为外国人提供其所习以为常的保护与补偿，但同时又应确认中国的根本权力。如同英国官员们所承认的那样，由于在法律、风俗和赖以解决复杂纠纷的信念方面缺乏共同的行为准则，彼此间存在不满是不可避免的。[27]
没有人极力主张外国人在通商口岸应当服从中国现有的法律。中国的法律无论是在原则上还是在程序上，都缺乏对被告和被定罪者的可靠保护，而19世纪的欧洲人则认为这是人的普遍权利。此外，中国也没有商业法典，以适应外国人时常卷入的商业诉讼的需要。[28]