耗羨私議
彭端淑
醫者之言曰。急則治其標。緩則治其本。未至於急而治其標。其病不可得而去也。善醫者審脈察形。調其元氣。固其根本。元氣調。根本固。而其人自安。方今天下之病。不在標而在本。何謂標。所議耗羨云云是也。夫耗羨之名。不知起於何時。我 朝定鼎。歸於官而民不勝其弊。 世宗以來。始歸於公而加養廉。此萬世不易法也。今或議曰仍歸於官。臣以為大不可。何以明其然也。天下之吏。不必盡廉。吾加以養廉。而歸其耗羨。彼雖有貪心。其所贏不必為己得也。則不得不有所顧忌。而拘於額。撤其養廉。而予以耗羨。是導之使貪也。吾禁之使廉。而彼未必廉。況導之使貪。而彼有不為貪乎。且今日之所以議耗羨者。為民貧故耳。為民貧而歸耗羨於官。譬之抱薪而救火也。抱薪救火。火不可滅。而其熾愈滋。歸耗羨於官。民不必富。而其害益甚。此非天下之細故也。或以為宜存於民。臣又以為不可。夫計民之田。大約多者百餘畝。少者數十畝及數畝而止。其所為耗羨者。大約多者數錢。少者數分而止。乃銖銖而積之。遂已累百餘萬。存諸民。於民無濟。歸於公。而自督撫以至州縣佐雜諸官。養廉出其中。國家一切興役亦半給其中。是加耗羨而民未必因之貧。去耗羨而國用或因之而減也。故歸耗羨於公。此萬世不易法也。及歸耗羨於公。而民不必其不貧者何也。天下之大本在農與桑。小民之致富由勤與儉。今 國家承平日久。無大兵革大徭役矣。其民安於逸樂。圖目前苟且之計。一歲所出。僅足供一歲而止。一旦天災流行。遂不能自保。此理之常。無足怪者。臣謂宜慎督撫之選。天下之大。天子不能清理也。不得不寄其責於郡縣。又恐郡縣之不能盡職也。不得不寄其責於督撫。郡縣於民近。而督撫於郡縣近。今飭督撫務使郡縣親視民事。勤者獎之。惰者戒之。其不足不給者。發常平之粟以補之。郡縣率民。督撫復率郡縣。歲以其績申於朝。循職者陟。反是者黜。則郡縣有所畏而不復弛。而小民亦復知所勉而不敢惰。是古先王省耕省歛之遺意。行之數年而不效者。未之聞也。或曰。天下有田之民易安。無田之民難安。非若上世畫井分疆。可以驅天下而盡入於農也。臣又以為不然。夫先王之世。民亦不必盡農也。考之周禮以九職任萬民。一曰三農生九穀。二曰園圃毓草木。三曰虞衡作山澤之材。四曰百工飭化八村。五曰藪牧養蕃鳥獸。六曰商覃阜通貨財。七曰嬪婦化治絲枲。八曰臣妾聚歛疏材。九曰閒民無常職轉移執事。自農而外。其可職者多矣。且夫貧富何常之有。勤則無田亦可使富。惰則有田亦可使貧。賣漿小業也。而張氏千金。灑削薄技也。而郅氏鼎食。各任其職。俾閒曠之輩無所容。不率則登名於籍。薄笞以辱之。天下之人。見勤之可以致富。而惰之足以取辱。且無以為生也。則莫不感激愧奮。相率而入於勤。是亦先王夫征里布之遺意也。民富矣。然後定經制。孟子曰。食之以時。用之以禮。財不可勝用也。今富人大賈。侈擬侯王。閭閻之家起而效之。以奢為尚。以儉為羞。終歲所藏。耗於一事。將何以給。臣愚以為冠婚喪祭及日用服食。皆宜限以式。定以度。令曰毋敢越。越者懲無赦。愚民多狃舊習。謀始則難。至於風流令行。既安其分。復守其財。遂相與便之。夫若此者。其言近迂。而其實自五帝三王以來。治天下之道未有易也。往者 陛下嘗屢下勸農節用之詔矣。而民不加富。則奉行之不力。而有司徒視為具文也。昔漢文帝中主耳。躬行節儉為天下先。天下化之。黎民殷富。斗米數錢。非明效乎。故治其本則富。不治其本則貧。不此之圖。而兢兢於耗羨。所謂治其標者也。
議覆提解耗羨疏雍正二年
山西布政使高成齡
臣近閱邸抄。見內閣交出請禁提解火耗之條奏。臣竊不能無議。伏思直省錢糧正供之外。向有耗羨。雖多寡不同。皆係州縣入己。但百姓既已奉公。即屬 朝廷之財賦。蒙 皇上體卹臣。通院司道府。而酌盈劑虛。以補其常俸之不足。俾大小臣工。溥均沾。其法至善。今如條奏所云。竟以耗羨為州縣應得之物。上司不宜提解。殊不知耗羨與節禮。原屬相因。上司不提解耗羨。屬官必呈送節禮。夫下屬既送節禮以取悅上司。則有所恃而生其挾制。必至肆行無忌。上司即有所聞。亦礙於情面。徇隱不言。損名節。敗官常。朘民膏。虧 國帑。實由於此。若禁止餽遺。一概不許收受。其不肖上司。必將尋隙勒詐。別生事端。恣其無饜之求。即有淡薄自甘者。思欲屏絕餽遺。而上司衙門別無養廉。枵腹辦事。勢實難行。故臣愚以為州縣耗羨銀兩。自當提解司庫。聽憑大吏酌量分給。均得養廉。洵天理人情之至也。況耗羨提解於上。則通省遇有不得已之公費。即可支應。而不分派州縣。上司既不分派。則州縣無由借端科索里甲。是提解耗羨。亦可禁絕私派。豈非因時制宜之要務乎。再閱條議謂提解火耗。定限每兩若干。不得寓撫字於催科等語。如山西一省。現將州縣火耗。逐一詳查酌減。較之昔日已減大半。若不限以一定之數。不肖州縣。反得任意多徵。今既固封糧櫃。又較定分數。州縣不能入己。誰肯多徵。是提解耗羨。即禁止濫加。亦撫字之一法也。又謂公取分撥。非大臣鼓勵屬員之道。殊不知上司即清慎禔躬。亦必有請幕賓養家口之費。與其暗收餽遺。常懷貪黷之懼。何如明分養廉。共拜 聖主之賜。且既不受餽遺。則亦無所瞻徇。廉者薦之。貪者劾之。未必非砥礪廉隅之道也。至以羨餘賠補虧空。如前任巡撫有彼此通融之處。則無辜者為人賠墊。虧空者事外優游。實非情理之平。今撫臣諾岷。將每年存貯耗羨銀二十萬兩。補無著虧空之處。先經奏明。一遇虧空之員。即照例參革離任。先於任所原籍。搜查衣物產業。令其自行賠補。如果家產盡絕。逾限不完。將本犯正法之後。方以貯耗銀補其虧項。仍將補過某人虧空銀兩數目。造冊題報。既無絲毫假借。又無分釐染指。何至有假虧空。希圖幫銀。如從前之弊竇乎。惟是有治人。無治法。倘或上司不肖。借名提解。自便其私。如條議所慮。亦未可定。臣請 皇上敕下直省督撫。俱如山西撫臣諾岷所奏。將通省一年所得耗銀。約計數目。先行奏明。歲底將給發養廉支應公費補虧空若干之處。一一具摺陳奏。則 電照之下。誰敢侵吞。總之耗羨非州縣之己資。應聽分撥於大吏提解。乃安全之善策。實非為厲於屬員。
辦理耗羨疏乾隆七年
孫嘉淦
四月初六日。奉 上諭辦理耗羨一事。乃當今之切務。朕夙夜思維無善策。是以昨日臨軒試士。以此發問。意或有可備採擇者。乃諸貢士所對。率皆敷衍成文。全無當于實事。想伊等草茅新進。未登仕籍。於事務不能曉徹。此亦無怪其然。今將此條策問。發與九卿翰林科道閱看。伊等服官有年。非來自田間者可比。可悉心籌畫。各抒所見。若無所見。亦不必勉強塞責。至外省督撫。寄重封疆。諒已籌畫有素。並著各據所見。具摺奏聞。務期無隱無諱。以副朕集思廣益之意。欽此。仰見我 皇上愛民無微不至。求言無遠不周。臣職任封疆。再三籌畫。乃知耗羨一事。固有所不可已。提解歸公。其法實不可輕變也。伏查古者取民之法。不過粟米布縷之徵。而輦送官物。皆用民力。即在力役之徵之內。故有正供而無耗羨。不需耗羨也。嗣後變貨幣為銀兩。則傾銷有費矣。變夫役為傭僱。則解送有費矣。故隨正供而輸耗羨。不得不需耗羨也。然皆陰有其實。而不欲居其名。故未嘗明定其加耗之數。與夫支用之章程。以致不肖有司。得任意私徵。而為上司者。轉因以為利。苞苴公行。而廉隅不飭。徵收無定。而朘削日深。一有地方公事。其已飽囊橐者。不肯捐出。則又派之民間。因公科歛之舉。借端百出。而不可究詰。自定賦輸銀以來。其弊相沿而未有止也。 世宗憲皇帝明燭無疆。謀成獨斷。以為與其暗取而多徵。不若明定其數。與其營私而中飽。不若責其辦公。故就各省情形。酌定一分數釐之額。提其所入於藩庫中。以大半給各官為養廉。而其餘以辦地方之公務。嗣是以來。徵收有定。官吏不敢多取。計其已定之數。較之未定以前之數。尚不及其少半。則是近加賦。而實減之。且養廉已足。上司不得需索屬員。辦公有資。州縣亦不敢苛求百姓。餽送謝絕。而攤派無由。故曰雍正年間無清官。非無清官也。夫人而能為清官也。是則耗羨歸公。既無害於民生。復有補于吏治。而議者猶訾以為加賦。可謂耳食者矣。夫事當核其實。不可騖其名。今避加賦之名。則當舉耗羨而概除之。試問傾銷解送之費。州縣能盡賠墊乎。不能。則將復使暗取於民。而多寡無定乎。試問各官之養廉。地方之公事。正項能盡支給乎。不能。則將復使因公科歛。而擾累無已乎。況耗羨未定之時。凡得一官。親戚僕從之待養者數百人。尚能餽上司而送京官。今則無餘潤以及人矣。耗羨未定之時。凡遇公事。強輸派捐。公務既竣。尚能有以飽私橐。今則資正項以接濟矣。是昔之取民也多。今之取民也少。亦既信而有徵矣。所取少則所多。自可漸有富民之實。此事昭然。本無可疑。凡設為疑似之言者。皆遊客惰民之欲借潤於官。與夫不肖官吏之欲變歸公之法者。顯以名動 朝廷。實欲自便其私。可概置不議也。抑臣更有請者。天下無不弊之法。當及其弊之未成而救之。昔 世宗憲皇帝立法之始。廷臣沈近思等。以為耗羨歸公。必成正項。勢將耗羨之外。又增耗羨。 世宗憲皇帝面諭以此項銀兩。止令督撫將收支之數。年終奏明。不必報部查核。自不致成正項。臣翕然從之。其議遂定。雍正四年。河南巡撫田文鏡咨部。以耗羨銀兩製造盔甲。工部駁令題銷。欽奉 諭旨。耗羨銀兩。與營伍中數分公糧。存貯公所。原為本省本營之中。有公事需用。使地方營伍備用有資。不致派累兵民。乃通權達變之法。並非正項錢糧可比也。今因製造盔甲咨部。部中並不請旨。駁令具題。甚屬錯謬。工部堂官著交部察議。此時若將耗羨銀兩。俱比照正項具題報銷。相沿日久。或有不肖官員。指耗羨為正項。而於耗羨之外。又事苛求。必致貽累小民。此風斷不可長。洋洋 聖謨。指示明切。其為百姓計至深遠也。嗣因各省督撫辦理有不能謹慎者。於雍正十三年。欽奉 諭旨。令按年造冊。隨同正項錢糧送部核銷。自是以來。定例日加密矣。每有動支。無論多寡。必先報部。不准。則不敢擅動矣。隨同正項造冊報銷。不合例。則駁令追賠矣。夫督撫之辦地方公事。原有後不可以為例。而一時不能不然。報部不准開銷。而情事必不容已者。賴有此項銀兩通融接濟。則官不賠。而其累不及於民。今隨同地丁錢糧報銷。則與正供不復能有差別。而凡地方公事之不容已。而又不准銷者。必需賠墊。上司賠則取償於屬員。而餽送之路開。屬員賠則取償於百姓。而重戥徵收因公科歛之端起。然則耗成正項。耗外加耗之弊。雖峻防之。其流有所不能止也。今欲少寬假焉。議者必謂無以杜督撫之侵用。不知此在任人不在任法。督撫苟賢。雖不報部。其肯自穢乎。若其不肖。則報部之冊即其作弊之藪。未見其果能杜也。且耗羨歸公。
於今有年矣。報部核銷。於今亦有年矣。則某省之耗羨僅足敷用。某省有餘。某省不足。戶部亦知之詳矣。其僅敷與不足者。雖欲侵用而末由。所可作弊者。在有餘之省分耳。今若將有餘之省核敷用之數。其所餘者減輕耗額。以予百姓。使百姓受輕賦之益。而督撫又無侵用之由。其法乃益盡善。併可不煩戶部之查核。而所謂耗成正項之流弊。亦可以永杜也。故臣之愚意以為耗羨有所不可已。歸公之法有所不可變。但當思其流弊而預為之防。伏願 皇上核耗額之昔多今少。知其無不便於民。官吏之昔貪今廉。知其必有益於 國。而後查耗羨之有餘者輕減之。使百姓益沐 皇仁。而官吏無由侵蝕。復年終奏聞之舊例。無使瀆報於前。苛駁於後。以杜耗成正項耗外加耗之弊。則百姓長受耗羨歸公之利。而不滋其害。不惟敷政甯人之切務。亦繼志述事之大端也。