这篇论文的主题不是大家所说的意志自由，不是与那些被误称为哲学必然性的教义不幸相反的东西。这里所要探讨的是公民自由，或称之为社会自由，也就是要探讨社会尽它的努力以合法的手段施于个人的权力的性质和限度。对于这个问题，很少有人用一般性的说法提出来，也从来没有人用一般性的说法进行讨论，但是它却在暗中深深地影响着当代实践方面的一些争论，并且在不久的将来就会被公认为是重大问题。它并不是什么新的问题，从某种意义上说，它几乎从最原始的年代以来就在划分着人类；不过到了人类中比较文明的一部分即现在已经进入的进步阶段，它又呈现于新的情况下，要求人们用一种与以前不同而且较为根本的方法来处理。
权威与自由之间的斗争，远在我们最先熟悉的部分历史中，特别是在罗马、希腊和英国的历史中，成为最显著的特色。但是在以前，这个斗争是臣民或者某些阶级的臣民和政府之间的斗争。那时所说的自由，是指防御政治统治者的暴虐。除了在希腊时代一些平民之政府外，在人们的想象当中，统治者一定处在与其所统治的人民相对立的地位。所谓统治者，包括实行管治的“一夫”，或者实行管治的一族，或者实行管治的一个世袭阶级，他们的权威都来自继承或征服；不管怎样，他们不视被管治者是否高兴而掌握着绝对的权威；人们对他们至尊无上的地位从来都不敢有任何的争议，或许其实是不想有什么争议，不管统治者会采取什么策略来预防其压迫性的运用。他们的权力被认为是必要的，同时也是高度危险的；他们的权力被认为是一种武器，统治者试图用这种武器来对付他们的臣民，跟用来对付外来的敌人的手段也相差无几。在一个群体中，为了保障较弱小成员免遭无数鸷鹰的伤害，就需要一个比其他成员都强的贼禽接受任务去制伏它们。
但这个鹰王的喜戕其群并不亚于贪食那些较弱的猎物，于是这个群体免不了要经常处于需要防御鹰王爪牙的状态。所以，爱国者的目标就是，对统治者所施用于群体的权力要给予一些他所应当受到的限制；而这个限制就是他们所说的自由。谋取这种限制有两种方法：第一种方法是要取得对于某些特权即某些所谓的政治自由或者政治权利的认可，这些自由或权利，统治者方面如果侵犯了，那么就算是背弃了义务，而当他真的侵犯的时候，那么个别的抗拒或者一般的造反就可以算是正当的了。第二种方法，一般说来是一个出现较晚的方法，是要在宪法上建立一些制约，借使管治权力方面某些比较重要的措施必须以下面的一点作为必要条件：必须得到群体或某种团体认为是代表他们利益的同意。上述两种限制的方法，第一种在多数欧洲国度曾或多或少地迫使统治权力屈服；第二种却没能这样，于是这种限制被要求做到，或者已经达到某种程度后还要求更加完全，就成为了爱好自由的人们的主要目标。从历史发展来看，人类不会使自己有超越这些渴望之外的想法，只要人类每天还满足于用一个敌人去攻击另一个敌人，还满足于在多少有些有效保证来应对主人的暴虐的条件下由一个主人来统治自己。
然而，这样一个时代就在人类事务前进过程中到来了：人们对管治者成为一种独立的权力而在利害上与自己的利益相反时，已经不认为这是一种自然的必要。他们看到，如果国家的各种官府成为他们的租户或者代表，可以按他们的意愿来撤销，那就会好得多。他们看到，只有那样，他们才可以享有完全的保证，从而使政府权力永远不会因为被妄用而导致对他们不利。这个新要求想让统治者出自选举并且任期较短，因而逐渐变成了平民政党——只要这种政党在哪里有过——所致力的明显目标，在相当大的程度上代替了之前只限制统治者权力的努力。随着这种想使统治权力出于被统治者的定期选择的斗争的前进，有些人开始意识到，从前对限制权力本身这一点是看得过重了。那（看来可能）原来是一种用以抵制在利害上习惯于反对人民的统治者的办法。
而现在所要的是，统治者应当与人民统一起来，统治者的意志和利害应当就是国族的意志和利害。国族没有必要对自己的意志有所防御。不必害怕它会肆虐于它本身。只要有效地做到让统治者对国族负责，并且他可以及时地被国族撤换，那么国族就不会为了把自己能支配其用途的权力交给他们而担心了。实际上，统治者的权力就是国族自己的权力，只不过集中在一种便于运用的形式中了。这种思想形态，不如说或许就是一种感想形态，曾经在前一代欧洲的自由主义当中很普遍，即使至今仍在大陆的一支当中明显地占有优势。如今在欧洲大陆上，如果还有人认为对政府所做的事情可以有所限制——不算上对于他们认为根本不应存在的那种政府——他就要算是政治思想家当中光辉的例外了。假如在我们自己的国度里那种在一个时期曾经鼓励这种情调的情势始终未变的话，那么同样的情调也许到今天还会得势。
然而，正和在人当中一样，在政治理论和哲学理论当中，成功会暴露那些用失败所掩盖的错误和弱点。当平民政府还只是一个梦想的东西的时候，或者还只是一个在历代古籍里记载的东西的时候，那种认为人民不用限制自己施用于自己的权力观念，听起来倒是一套自明的公理。就像法国革命那样，一些暂时性的反常情况，也并不一定会摇动那个观念，因为那种情况最坏也就是篡窃者少数的运用，无论如何也不属于平民政制的平常运用，它也只能算是反对君主专制和贵族专制的一个骚动性的、突然的爆发。然而，随着时间的流逝，终于出现了一个民主共和国，以一块很大的地方占据着地球，表现为国族群体中最有力量的成员之一；既有这巨大的现存事实足以让大家审视，于是这种选举制和责任制的政府就成为批评和观察的对象。
这时人们就觉察到，原来所谓“人民施用于自身的权力”，所谓“自治政府”之类的词句，并没有表达事情的真实状况。运用权力的“人民”和权力所加的人民并不永远都是一样的；而所谓的“自治政府”也不是每个人管治自己的政府，而是每个人都被所有其他的人管治的政府。至于所谓的人民意志，实际上只是最活跃的或者最多的一部分人民的意志，也就是多数或者那些能使自己被承认为大部分的人们的意志。于是得出结论，人民要会压迫自己数目中的一部分；而这种妄用权力的需要被加以防止的限制不输于任何其他各种妄用权力的行为。这样看来，要限制政府施用于个人的权力，即使在为了让掌权者对群体，也就是对群体中最有力的党派进行正常负责的时候，也仍然具有其重要性。这个观点，因为它既符合思想家们的思虑，同样又符合欧洲社会中那些在他们真实的或假想的利害上与民主正好相反的重要阶级的意向，所以很容易就被树立起来；在今天的政治思想中，一般已把“多数的暴虐”这一点列入社会所需警防的各种灾祸之内了。
同其他的暴虐一样，人们起初只看到这个多数的暴虐的可怕，现在的一般人也还认为，主要的原因在于它的作用是通过公共权威的措施而产生的。但是深思的人们已经看出，当社会本身还是暴君时，也就是说，当社会作为集体而凌驾于构成它的个别个人时，它的肆虐手段并不仅仅是通过其政治机构而作出的措施。社会能够并且的确是在执行它自己的诏令。
而假如它所颁的诏令是错的，或者其内容是它不应干预的事，那么它就是在实施一种社会暴虐；而这种社会暴虐与很多其他种类的政治压迫相比，则更可怕，因为它虽然不经常以极端性的刑罚作为存在的基础，却使人们没有什么可逃避的办法，这是因为它更能深入人们的生活细节，以至于奴役到灵魂本身。所以，只是防御官府的暴虐还不够；对于得势感想和舆论的暴虐，对于社会要借行政处罚以外的措施，把它自己的行事和观念当做行为准则来强加于与其意见不同的人，以束缚所有与它的方式不相协调的个性的发展，甚至，如果有可能的话，阻止这种个性的形成，从而促使所有人都依据自己的模型来剪裁他们自己的这种趋势——对于这些，也都需要加以防御。集体意见对个人独立的合法干涉，必须有一定限度；要找出这个限度并维持它不受到侵犯，这对于意图想要达到人类事务的良好状况，正如同防御政治专制一样，是必不可少的。
虽然这个命题在一般的说法下不会有什么争论，但实践的问题在于这个限度究竟应该怎样划分？也就是说，究竟应该怎样在个人独立与社会控制之间作出合适的调整？这几乎是一切工作都尚待解决的问题了。凡是一切足以使它的存在对人有价值的东西，都依赖于约束他人的行动。所以，必须有某些行为准则，首先就是由法律来强加于某些事情，而对于那些法律不好发挥其作用的事情，则由舆论来办理。那些准则具体的含义，成为了人类事务中的首要问题；如果排除那些少数最明显的事情，这也是在解决方面前进得最小的问题之一。没有两个时代或者两个国度，对这个问题的决定是一致的；一个时代或者一个国度的决定在另一个时代或者另一个国度看来都会令人感到诧异。然而任何一个特定的时代或国度的人们对这个问题却并不会感到有任何的疑难，就好像对于一个全人类所见一直相同的问题一样。他们在自己当中所获得的准则，在他们看来就是自明的和自当的。这个普遍的错觉可以说是习俗的魔术性的势力中的一例。