保甲的性质有两点：其一是作为地方自治体的警察；其二就是作为后备兵员的民兵制度。王安石创办保甲的用意，本来是想改革兵制，但他却从建立警察制度开始下手，所以先要谈谈关于警察的保甲。熙宁三年（公元1070年），开始颁布了保甲法，其内容如下：
（一）十家为一保，五十家为一大保，十大保为一都保。
其中同一保之内不够五家的，可以参加别的保。有从外面加入本保的，也可以收为同一保内，等到满十家后则设置一保。
（二）每保设置保长一人，每大保设置大保长一人，由主户中有能力的人充任。每个都保设置都保正一人，副保正一人，由众人所折服的人担任。凡是都保正和副保正，都由选举产生。
（三）每户有两丁以上的，选择其中一人担任保丁。单丁、老幼、病患、女户等不论多少，都要求就近依附一保。家有两丁以上，并有强壮余丁的户，也依附保内。
（四）凡是不被禁止的兵器，都允许保丁练习。
（五）每个大保，夜间轮流安排五个人防守戒备强盗，凡是有所捕获的时候，都要对当事人有所奖赏。
（六）凡是同保中有人犯有强盗、杀人、放火、强奸、掠人（劫掠人口）、传播学习邪教、下毒伤害人畜等罪行，而同保之内知情不报的，要加以惩罚，但如果不是法律所要进行纠正的，就不要告发。
（七）有人窝藏强盗三人以上超过三天的，邻保即使不知情，也要以失查治罪。
（八）这个法先在京城周围各县实行，以后陆续推广到诸路。 (1)
由此看来，保甲法最初的性质，与当今世界的警察制度是很相似的。而所谓警察权，应该是委托给地方自治团体的一种权力。警察权应当集中于中央呢，还是分散到地方呢？应当任命官吏专任其职呢，还是选举人民兼任其职呢？这两种办法各有利弊，至今许多政治学者也没有一致的意见。然而，在幅员辽阔的大国，中央政府的力量，不仅做不到宏观管理，也很难具体到细微末节。至于委任官吏来做这件事，并不如让民众自我管理更好。王安石的保甲法，就是地方警察的性质。不过，王安石实行保甲法，并不仅仅是为了组建警察而已，更重要的，是想改革募兵制为征兵制，只是要借保甲法奠定一个比较好的基础。当时大宋的制度，有一种义勇兵，人数也很不少，但是，它的作用不大，和禁兵、厢兵差不多。王安石想用一种新的形式，改变其精神，这才是保甲法的本意。刚开始讨论的时候，朝廷上许多人没有谁认为这样做是对的，王安石与宋神宗，以及各位大臣反复辩论，最终说服了他们，新法才得以实行。《宋史·兵制》记录了这场辩论：
皇帝说，府兵制与租庸法是不是应该相互配合，相互依存呢？
王安石说：如今的义勇、土军，轮流执勤服役，每月都有禄米供应给他们，那么，无论贫富，他们都能入卫出戍（入可以保卫国家，出可以抵御外敌），虽然没有租庸调法，自以为也是可以做得到的。这些义勇兵都是良民，应当根据礼义给予鼓励和奖赏，但如今都颠倒过来了，在他们手背上刺字，花费很多钱粮去训练他们，让他们运送粮草，这三件事都是他们不喜欢的，如果驱使他们去上阵杀敌，更是他们所畏惧的。
冯京说：义勇兵中也有想以自己的力量讨好施恩于他的人啊。
王安石说：想要表现自己的力量但力量有所不足，就已经不想再进取了，这是因为朝廷施恩过滥，最初给予他们奖励，也不是鼓励他们在战场上英勇杀敌。如今想要利用这些义勇兵，就应该反其道而行之。使得危害在于不当义勇兵，而好处却在于当了义勇兵，这样才能改变社会风气，众人的武艺也就可以练成了。我希望从乡间豪杰中挑选一些人做将官，稍加奖励提拔，他们就会心悦诚服。况且，如今招募士兵来守卫京城，其中竟有慢慢升官至刺史，也就是州一级长官以上的，用这种办法对待义勇兵，也没有什么不可以的，何况不至于花费这么多的俸禄，已经足以使得他们趋之若鹜了。皇上如果真能从身边的大臣中挑选一些人，他们都是很有做事才能的，到了需要的时候，可以派遣他们去率领这样一支军队。如今招募的士兵，有许多都是无赖之人，还可以领导禁军或厢军，皇帝身边的这些大臣，难道还不及此辈吗？这也是先王现成的法度，国家的长远之计呀。
皇帝说：是这样。
皇帝又谈到了如何节省国家财政的问题。
王安石说：裁减军队是最急迫的。
皇帝说：和庆历（宋仁宗年号，公元1041—1048年）时相比，已经减少很多了。因此列举了河北、陕西两路的军队数量，担心招募的士兵太少了，又缺少认真的训练，一旦有了紧急军情，也许会耽误大事。
王安石说：认真训练招募来的士兵，从而鼓励三路之民都学习军事，很多兵就可以省了。我曾屡次指出，河北过去一直是武人割据，对内抗拒朝廷，对外抵抗四邻，也曾经抵御奚人和契丹，兵员储备很充足，不用向外面求援。如今，河北人口滋生繁衍得很快，又有整个天下的财富来资助，好像还经常感到不足。让他们抵挡一面之敌，他们的设施还不如武人割据的时候。如果说，三路的事情有需要谋划的，就在于如何利用老百姓而已。
皇帝又说，戍守边疆的士兵承担不了保卫边疆的任务，白白浪费许多粮草衣服，然而边防的守备力量又不能削弱。
王安石说：今天，一定要裁减军队的话，的确就少了应付危机的力量，而不裁减又不知大量消耗国家财富到什么时候。我以为，如果不能稍微恢复一些古代的制度来治理军队，中国要成为一个富强的国家怕是很难的。
皇帝说：唐朝建都在长安，府兵比较多地驻扎在关中地区，目的就是要巩固国家的根本；如今本朝建都关东（开封），府兵如此强盛，为什么京城的军队反而不足以防备四方的动乱呢？
王安石说：府兵在他驻防的地区有所作为，又可以命令他到京城来宿卫，也就不用担心国家的根本不稳固了。
韩绛、吕公弼都认为让府兵担任京城的宿卫很难。
文彦博说：像曹州、濮州人专门做盗贼，难道可以让他们来守卫京城吗？
王安石说：曹州、濮州的人就没有被招募的吗？那些都是狡猾无赖之徒，尚且不足以为虑，义勇兵都是良民百姓，又任命有一定财产的农户出一人担任将官，怎么反倒怀疑他们呢？
陈升之想让义勇兵立刻去戍守附近的州郡。
王安石说：皇上如果想要克服数百年来募兵制度的缺陷，就应该果断一点，详细地制定法律，把实施的细节也要制定好，不然，没有办法弥补了。
皇帝说：制度能够实行在于有法律，应当把条例预先做好，再逐步推行。
文彦博等人又以为士兵是很难使他们到千里之外出戍的。
王安石说：前代征讨琉球、讨伐党项，用的不是士兵吗？
皇帝说：招募的军人专门用于作战，因此可以依赖，至于民兵，军事、农业各一半，可以靠他们去作战吗？
王安石说：唐代以前没有在脸上刺字的兵，一样可以作战。我认为，募兵与民兵没有什么区别，就看任用的将帅怎么样。将帅并不难求，就看皇上能不能发现他的才干，并善于驾驭他。如果皇上能发现他们的才干，又善于驾驭他们，那么，人才自然会涌现出来并为皇上所用，也就不担心没有将帅了，而有了将帅也就不担心民兵不能作战了。
皇帝说：从国家的长远政策考虑，一定要使百姓纳入军队的基层建制，这样做，既节省了养兵的费用，又能使兵卒的数量大量增加，而且能与招募来的兵卒相互为用。
王安石说：为了使国家和民间的财富都不致匮乏，为国家的长远利益考虑，募兵法都应当尽快变革。
皇帝说：如果要变革募兵法，枢密院认为一定会发生唐朝的建中之变。
王安石说：皇上鞠躬尽瘁，勤勤恳恳地治理国家，上下之间互相信任，没有发生这种事的道理。建中年间发生的动乱，是因为唐德宗任用卢杞这样的人而疏远陆贽这样的人，没有亡国已是他的幸运。
当时有人散布谣言，说朝廷实行保甲法，训练乡民，是要送他们到边疆去打仗。乡民们都非常惊恐不安，有的父子抱在一起痛哭，有的自己把自己弄成伤残，就为了避免参加训练。韩维等人要求暂时停止实行保甲法，来安抚老百姓。
王安石说：就保甲来说，人人希望能轮流执勤，然后可以使用他们，这是人之常情，没有什么可惊慌疑虑的。而且，如今那些窝藏盗贼的人和做了盗贼的人，一定不喜欢新的保甲法。皇上请看长社县（今河南省许昌县）的情况，在这里捕获的盗贼，正是由于有了保甲而被迫在外逃亡的人，这些人大约有三十个。他们既不能容留在京城附近，又被附近的郡县所拘捕，无计可施，没有其他的出路，于是就去煽动不明真相的老百姓。听说为首的煽动者已经被捕，而且，来到京城的人不过二十几个，以十七县十数万家之众，被煽动的只有二十几个人，不应该算多。自古以来做事，没有不靠权势来领导众人却能让上下一致的。如果放任自流，谁肯服从命令？如果靠法律驱使他们，又不是人们所希望的。作为一个掌管天下万民的人，如果只能顺应民意，听任其自由选择，又何必设立君主和官吏呢？如今，周围郡县要实行保甲，最好先派遣官吏传达皇上的旨意，然后，再按照我们制定的方法去推行。
一天，皇帝对王安石说：曾孝宽告诉我，老百姓有砍断自己手指来告保甲的。
王安石说：这件事最初是从蔡骃那里得到的消息，赵子几派蔡骃去询问查验，不过是有个人因为砍木头误伤了手指，有几个人都可以作证。大概这个保甲法，上自执政大臣，中间还有一大批翰林学士和中书舍人，下面则是盗贼和窝藏盗贼的人，他们都不希望保甲法能够实行下去。然而，我曾召集乡人询问他们，都说很好。也许有砍断手指以躲避做保丁的人，但不都是这样。何况，保甲法不仅是为了防盗除盗，还有更重要的，是要训练他们渐渐熟悉军事，成为真正的战士。如果这些人都能掌握一定的军事技能，又有旗鼓作为他们的联络方式，并且答应他们免去赋税，就可以使他们轮流执勤来取代巡检的士兵；另外，自保正以上的人，如果能够捕捉强盗，还可用提升奖励他们。这样一来，人们就会争相劝勉，然后使他们与正规军队相互配合，不仅可以消除禁军骄横的脾气，还可以节省国家的财政经费，这是国家的长久之计。
皇帝于是将三路义勇兵按照京城周围所实行的保甲法进行改造。
冯京说：义勇兵已经有了指挥使，指挥使大约就是这个乡里的豪杰人物，如今又要实行保甲，那么，让谁来担任大保长呢？
王安石说：古代民众居住在一起，这个地方就是乡，五家为一比，比有比长。等到用兵作战的时候，也就是五人为一伍，伍有伍司马。二十五家为闾，闾有闾胥。而到了作战的时候，二十五为两，两有两司马。两司马就是闾胥，伍司马就是比长，事情不同，名称不同，名称随着事情而变化。这是三代以来所实行的六乡六军的办法，这种办法在书上有记载，自从夏以来一直到周朝，就没有变过。秦国虽然决裂阡陌，破坏了井田制，但军队的基层建制仍然仿照古代的制度，这是他们兵强马壮的原因。近代只有府兵和这种办法比较接近。如今我们抛弃了已有的好的办法，反而固守五代以来造成天下大乱的办法，这样做不能使我们的国家安定和强大是没有疑问的。然而，人人活得都很安然，一种满不在乎的样子，不认为因循守旧是可以忧虑的，这是一种短浅的见识。
有人说：保甲不能代替正规军轮流执勤。
王安石说：等到他们训练成熟，就可以轮流执勤了。而且，东兵的武艺，也未必能比义勇保甲兵更优秀，我看广勇、虎翼二军的士兵就是这样。如今被招募来的这些兵，大多数都是社会上那些狡猾顽劣投机取巧的人，不能振奋精神。而那些农民却很朴实用力，服从命令，国家有了危难，没有谁像民兵这样是可以信任的。
冯京说：太祖皇帝征伐天下，为什么不用民兵呢？
王安石说：太祖时，五代刚刚结束，各方面都很艰难，豪杰多以从军来获取财富或地位。如今老百姓安居乐业，在军队中不再有像过去那样提拔他为公侯这样的事了，豪杰也就不再服务于军队了，而应征来当兵的人，只是一些投机取巧不能振奋精神的人罢了。
文彦博说：用圣人的道理来辅佐君主的人，不能靠炫耀武力来使天下臣服。