立法者在一切方面都是国家中的一个非凡人物。[159]如果说由于他的天才[160]而应该如此的话，那么由于他的职务他也同样应该如此。这一职务决不是行政，也决不是主权。这一职务缔造了共和国，但又决不在共和国的组织之内；它是一种独特的、超然的职能，与人间世界毫无共同之处；因为号令人的人如果不应该号令法律的话，那么号令法律的人也就更不应该号令人；[161]否则，他的法律[162]受到他的感情所支配，便只能经常地贯彻他自己的不公正，而他个人的意见之有害于他自己的事业的神圣性，也就只能是永远不可避免。[163]
莱格古士为他的国家制定法律时，是先逊位然后才着手的。[164]大多数希腊城邦的习惯都是委托异邦人来制定本国的法律。近代意大利的共和国每每仿效这种做法；日内瓦共和国也是如此，而且结果很好。[165]在罗马最辉煌的时期，就可以看出暴政的种种罪恶已经在它的内部复活，也可以看出它已经快要灭亡，因为立法权威与主权权力已经都结合在同样那些人的身上了。[166]
然而十人会议本身却从来没有要求过仅凭他们自身的权威，便有通过任何法律的权利。他们向人民说：“我们向你们建议的任何事情，不得你们的同意就决不能成为法律。罗马人啊，请你们自己制订会为你们造福的法律吧！”
因此，编订法律的人便没有、而且也不应该有任何的立法权利，而人民本身即使是愿意，也绝不能剥夺自己的这种不可转移的权利；因为按照根本公约，唯有公意才能约束个人，而我们又无法确定个别意志是否符合公意，除非是已经举行过了人民的自由投票。这一点我已经谈过了，[167]但重复一遍并不是没有用的。
这样，人们就在立法工作中发现同时似乎有两种不相容的东西：它既是一桩超乎人力之上的事业，而就其执行来说，却又是一种形同无物的权威。
这里还有另一个值得注意的困难。智者们若想用自己的语言而不用俗人的语言来向俗人说法，那就不会为他们所理解。可是，有千百种观念是不可能翻译成通俗语言的。太概括的观念与太遥远的目标，都同样地是超乎人们的能力之外的；每一个个人所喜欢的政府计划，不外是与他自己的个别利益有关的计划，他们很难认识到自己可以从良好的法律要求他们所作的不断牺牲之中得到怎样的好处。为了使一个新生的民族能够爱好健全的政治准则并遵循国家利益的根本规律，便必须倒果为因，使本来应该是制度的产物的社会精神转而凌驾于制度本身之上，并且使人们在法律出现之前，便可以成为本来应该是由于法律才能形成的那种样子。这样，立法者便既不能使用强力，也不能使用说理；因此就有必要求之于另外一种不以暴力而能约束人、不以论证而能说服人的权威了。[168]
这就是在一切时代里迫使得各民族的父老们都要求助于上天的干预，并以他们固有的智慧来敬仰神明的缘故了，为的就是要使人民遵守国家法也像遵守自然法一样，并且在认识到人的形成和城邦的形成是由于同一个权力的时候，使人民能够自由地服从并能够驯服地承担起公共福祉的羁轭。
这种超乎俗人们的能力之外的崇高的道理，也就是立法者所以要把自己的决定托之于神道设教的道理，为的是好让神圣的权威来约束[169]那些为人类的深思熟虑所无法感动的人们。[170]但是并不是人人都可以代神明立言，也不是当他自称是神明的代言人时，他便能为人们所相信。唯有立法者的伟大的灵魂，才是足以证明自己使命的真正奇迹。人人都可以刻石立碑，或者贿买神谕，或者假托通灵，或者训练一只小鸟向人耳边口吐神言，或者寻求其他的卑鄙手段来欺骗人民。只会搞这一套的人，甚至于也偶尔能纠集一群愚民；但是他却决不会建立起一个帝国，而他那种荒唐的把戏很快地也就会随他本人一起破灭的。虚假的威望只能形成一种过眼烟云的联系，唯有智慧才能够使之经久不磨。那些迄今存在着的犹太法律，那些十个世纪以来统治着半个世界的伊斯美子孙们的法律，[171]直到今天还在显示着订立了那些法律的人们的伟大；而且当虚骄的哲学与盲目的宗派精神只把这些人看成是侥幸的骗子时，[172]真正的政治学家则会赞美他们制度中在主导着持久的功业的那种伟大而有力的天才。
绝不可以从这一切里便做出跟华伯登[173]一样的结论说，政治和宗教在人间有着共同的目的；而是应该说，在各个国家初创时，宗教是用来作为政治的工具的。
第八章 论人民[174]
正如建筑家在建立一座大厦之前，先要检查和勘测土壤，看它是否能担负建筑物的重量一样；明智的创制者也并不从制订良好的法律本身着手，而是事先要考察一下，他要为之而立法的那些人民是否适宜于接受那些法律。[175]正是因此，所以柏拉图才拒绝为阿加狄亚人[176]和昔兰尼人[177]制定法律，他知道这两个民族是富有的，不能够忍受平等。正是因此，我们才看到在克里特有好法律而有坏人民，因为米诺王[178]所治理的乃是一个邪恶多端的民族。
有千百个从不能忍受良好法律的民族都曾在世上煊赫过；而且纵然那些能够忍受良好法律的民族，也只是在他们全部岁月里的一个极为短暂的时期内做到了这一点。大多数民族[179]，犹如个人一样，只有在青春时代才是驯服的；他们年纪大了，就变成无法矫正的了。当风俗一旦确立，偏见一旦生根，再想加以改造[180]就是一件危险而徒劳的事情了；人民甚至于不能容忍别人为了要消灭缺点而碰一碰自己的缺点，[181]正像是愚蠢而胆小的病人一见到医生就要发抖一样。
正如某些疾病能震荡人们的神经并使他们失去对于过去的记忆那样，在国家的经历上，有时候也并不是不能出现某些激荡的时期；这时，革命给人民造成了某些重症给个人所造成的同样情形，这时是对过去的恐惧症代替了遗忘症；这时，被内战所燃烧着的国家——可以这样说——又从死灰中复活，并且脱离了死亡的怀抱而重新获得青春的活力。莱格古士时代的斯巴达便是如此；塔尔干王朝[182]以后的罗马便是如此；我们当代驱逐了暴君之后的荷兰和瑞士也曾经是如此。[183]
然而这种事情是非常罕见的，它们只是例外；而其成为例外的缘故，又总是可以从这种例外国家的特殊体制里找到的。这种例外在同一个民族甚至不会出现两次；因为只有在一个民族是野蛮的时候，它才能使自己自由，可是当政治精力衰竭时，它就不再能如此了。[184]那时候，忧患可以毁灭它，而革命却不能恢复它；而且一旦它的枷锁被打碎之后，它就会分崩离析而不复存在。自此而后，它就只需要一个主人而不是需要一个解放者了。[185]自由的人民啊，请你们记住这条定理：“人们可以争取自由，但却永远不能恢复自由。”[186]
青春不是幼年。[187]每个民族正像个人一样，是有着一个青春时期的，或者也可以说是有着一个成熟时期的，必须等到这个时期才能使他们服从法律；然而一个民族的成熟往往不容易识别，而且人们若是提早这个时期的话，这项工作就要失败的。有些民族生来就是能受纪律约束的，另有些民族等上一千年之久也还是不能。俄罗斯人永远也不会真正开化的，因为他们开化得太早了。彼得[188]有模仿的天才；但他并没有真正的天才，没有那种创造性的、白手起家的天才。他做的事有些是好的，但大部分却是不合时宜的。他看到了他的人民是野蛮的，但他一点也没有看到他们还没有成熟到可以开化的地步；他想要使他们文明，而当时所需要的却只是锻炼他们。彼得首先是想造就出来德国人或者英国人，而当时却应该是先着手造就俄国人；[189]由于说服他的臣民们相信他们自己乃是他们本来所不是的那种样子，从而彼得也就永远妨碍了他的臣民们变成为他们所可能变成的那种样子。有一位法国教师也是这个样子培养他的学生，要使学生在幼年时候就显姓扬名，然而到后来却始终一事无成。[190]俄罗斯帝国想要征服全欧洲，但是被征服的却将是它自己。它的附庸而兼邻居的鞑靼人将会成为它的主人以及我们的主人的；在我看来，这场革命是无可避免的。全欧洲所有的国王们都在努力配合着促使它的到来。
第九章 论人民（续）
正如大自然对于一个发育良好的人的身躯给定了一个限度，过了这个限度就只能造成巨人或者侏儒那样；同样地，一个体制最良好的国家所能具有的幅员也有一个界限，为的是使它既不太大以致不能很好地加以治理，也不太小以致不能维持自己。[191]每个政治体都有一个它所不能逾越的力量极··限，并且常常是随着它的扩张而离开这个极限也就愈加遥远。社会的纽带愈伸张，就愈松弛；而一般说来，小国在比例上要比大国更坚强得多。
有千百种理由证明这条准则。首先，距离愈远，行政也就愈发困难，正好像一个杠杆愈长则其顶端的分量也就会愈重。随着层次的繁多，行政负担也就越来越重：因为首先每个城市都有它自己的行政，这是人民所要负担的；每个州又有它自己的行政，又是人民所要负担的；再则是每个省，然后是大区政府、巡抚府[192]、总督府；总是愈往上则所必须负担的也就愈大，并且总是由不幸的人民来负担的；最后还有那压垮了一切的最高行政。如此大量的超额负担，都在不断地消耗着臣民；这种种不同的等级，远没有能治理得更好，而且比起在他们之上若是只有一个行政的话，反而会治理得更坏。同时，他们简直没有余力来应付非常的情况；而当有必要告急的时候，国家往往已经是濒于灭亡的前夕了。[193]
还不仅如此；不只是政府会缺少勇气与果断来执行法律，来防止骚动，来矫正渎职滥权的行为，来预防遥远地方所可能发生的叛乱；而且人民对于自己所永远见不到面的首领、对于看来有如茫茫世界的祖国以及对于大部分都是自己所陌生的同胞公民们，也就会更缺少感情。同一个法律并不能适用于那么多不同的地区，因为它们各有不同的风尚，生活在迥然相反的气候之下，并且也不可能接受同样的政府形式。而不同的法律又只能在人民中间造成纠纷与混乱；因为他们生活在同样的首领之下，处于不断的交往之中，他们互相往来或者通婚，并顺从了别人的种种习俗，所以永远也不知道他们世袭的遗风究竟还是不是他们自己的了。在这样一种彼此互不相识而全靠着一个至高无上的行政宝座才把他们聚集在一起的人群里，才智就会被埋没，德行就会没有人重视，罪恶也不会受到惩罚。事务繁多的首领们根本就不亲自视事，而是由僚属们在治理国家。最后，为了要维持公共权威——而这正是那些遥远的官吏们所要规避的，或者所要窃据的——所必须采取的种种措施，会耗尽全部的公共精力；这样，他们就再也没有余力关心人民的幸福了，在必要的关头，他们也几乎毫无余力来保卫人民；就是这样，一个体制过于庞大的共同体，就会在其自身的重压之下而削弱和破灭。