舆论议题，英文是“issue”。《现代英汉综合大辞典》的解释是：“问题，争端，论点。”《美国传统辞典》的解释是：“a matter of public concern.（公众关心的事物）”舆论议题，中文顾名思义，是舆论议论的话题（题目、题材、论题）。笔者的定义是：舆论议题是舆论对舆论对象关注的所在，它包括舆论关注的题材、舆论关注的焦点以及舆论关注的方向甚至舆论关注的倾向。它不是舆论的客体，而属于舆论的本体，它是舆论表现形式的一种，确切地说它是舆论表现形式的核心。它是舆论关注的所在，是关注所依附的对象和所围绕的核心，所以它往往直接表现为一种关注。正如舆论始于关注、终于关注一样，能否被关注，是舆论议题的生命。所以说，舆论议题的出现，就是关注的开始，也就是舆论的开始；舆论议题的消失，就是关注的结束，也就是舆论的结束。反过来说，关注的开始与结束，也就是舆论议题的存亡。因此，考察台湾的舆论议题，就是考察台湾舆论的关注。
讨论舆论的定义，一个最应该区分的概念是“民意”。相当多人认为“舆论”和“民意”是同一个东西的两个不同称呼，“民意”是“舆论”的别名，只不过“民意”比“舆论”更好听一点。英文“Public Opinion”有人译作“舆论”，也有人译作“民意”。比如在大陆，大多数学者将之译成“舆论”，而在台湾，近来大多数学者则将之译作“民意”。在现实运用中，“舆论”与“民意”的确有相互通用之处，比如“舆论调查”也可叫“民意调查”，“舆论领袖”也常称“民意领袖”，“舆论测量”更可以换成“民意测量”，特别是我们常常可以把“舆论认为”替换为“民意认为”。但是在大多数情况下，当“舆论”替换为“民意”，意思大有不同，甚至说不通。比如“舆论议题”，就不好说成“民意议题”；“坚持正确的舆论导向”，换成“坚持正确的民意导向”就有些怪；“国际舆论”不宜说成“国际民意”；“台湾绿营抛出舆论”更不能变为“台湾绿营抛出民意”，其他诸如“大众舆论”、“官方舆论”、“舆论流程”、“舆论效果”等一系列的舆论术语都不可以将“舆论”简单地替换成“民意”。显然，在中文词汇里，“舆论”与“民意”是有较大的区别的，那些认为既可以将“Public Opinion”译成“舆论”，也可以译成“民意”的观点是不符合实际的。
“舆论”和“民意”在中文术语中，显然是指称两种不同的东西。“舆论”和“民意”的区别到底在哪里？除了“好听不好听”，“习惯不习惯”之外，最主要的区别有两方面：一方面是民意的“民”限定了“民意”指称的主体是“民”，而不可能是其他主体，而如前所述舆论的主体既包括“民”，也包括其他主体，比如“政府”、“媒介”等。从这个方面看，“民意”比“舆论”更纯粹，外延更小，内涵更明确，这也就是为什么当人们强调舆论的正当性时，喜欢采用“民意”而不喜欢用包容更大、成分更杂的“舆论”的概念。舆论由于其外延更大，因而涵盖了“民意”。“民意”只是舆论的一个部分，它和“舆论”是“种属”关系，我们可以说“民意”是一种“舆论”，但不能反过来说“舆论”就是“民意”。
“舆论”与“民意”的另一方面区别在于“民意”的“意”。中文的单字常常具有多重含义，“民意”作为一种简略的词组，其“意”可以是“意见”的简写，也可以是“意志”、“意愿”的简称。这看似细微的区别，其实大有文章。如果“意”是“意见”的简写，“民意”作为“人民的意见”的简写，由于公认“意见”是态度的公开表达，因此，“民意”具备了舆论的必须公开表达的形式要件，显然“民意”就是一种“舆论”。而如果“意”是“意志”、“意愿”的简写，那么“民意”的全称就是“人民的意志”、“人民的意愿”。由于意志和意愿属于内在的东西，不具备舆论公开表达的形式要件，因此，“民意”不能称之为“舆论”，是一种“准舆论”。由于它深藏在内心，而舆论不过是意志、意愿的一种外化形式，因此，“民意”往往影响甚至决定“舆论”，而且人们普遍认同“人民的意志”或“人民的意愿”是决定社会历史发展的最终力量。这时的“民意”更像是卢梭的“公意”（general will）。虽然现在人们不会赞同卢梭所谓的“普遍意志”，但是“民意”中的“意”，如果是“意志”、“意愿”的简称的话，显然更像是英文中的“will”而不是“opinion”，这种意志加上人民这一主体，当然具有比“舆论”更大更深更远的力量。
“民意”的“意”在概念上到底偏“意见”多一些，还是偏“意志”多一些？从公众理解上，应该是后者的成分占据优势。在中文的用语习惯上，“民意”更多的是表现潜在的一种“意志”，因此，“民意调查”比“舆论调查”在术语上更准确，因为民意未公开表达，所以才需调查进行分析、比较并公之于众。当然，“民意”经调查并公之于众，就变成“舆论”了。因为它具备了舆论公开表达的形式要件，这也就是“民意”和“舆论”常常混淆的原因所在。
“舆论”与“民意”在上述两方面的差别，决定了二者不能无条件地简单地相互替代。前述我们提到了的二者相互替换后，许多搭配的表述之所以显得不合情理，不是因为“民意”的外延过小，就是因为“民意”仍属于“意志”而不是“够格”的舆论。从中国用语习惯和公众理解习惯看，“民意”更偏向人民的“民”，“意”更偏向于“意志”的“志”。因此，严格地说，“民意”不是“舆论”，舆论可以表达民意，但民意本身还不是舆论。这样的区分既符合人们的约定俗成，也便于理论界定与学科建设。因此，台湾方面的大多数学者将“public opinion”译成“民意”是不够准确的，也限制了“舆论学”的学科建设与发展。将“public opinion”译成“舆论”，这样中英文才有大致准确的一一对应。而“民意”的英译似乎应是“will of people”才更准确些。同时，使用“舆论”的概念不要因噎废食，不要因为舆论可以被操纵而且有“宣传”之嫌，就将之替换掉。这种替换对于某些政客来说，恰恰有助于他们的政治目的。可是，对于学科研究来说，正是舆论可能被收买、被操纵，所以更要研究它，甚至要重点研究它为什么可以被欺骗和被操纵，这也恰恰是舆论研究的重心和价值所在。无论从认识论还是从价值论来看，我们都应该坚持用“舆论”的概念来建设这一学科。因为，从价值论看，舆论学不是研究如何帮助政客操纵舆论的御用学术，而是研究如何帮助人们识别政客操纵舆论的科学；而从认识论来看，舆论学只是一门研究舆论现象及规律的学科，它是一门科学，它可以被各种人（包括政客）所利用，但它出发点不是为政客服务。
“民意”与“舆论”概念常常被混淆，甚至被偷换，要害是舆论的正当性。民意的正当性无可置疑，一旦“民意”与“舆论”概念可以等同互通，舆论就顺理成章地拥有了正当性。一些人乐意将舆论打扮成民意，看中的正是民意拥有的道德制高点。
但舆论到底具不具备正当性？笔者的回答是：舆论存在正当性的可能，但舆论就其整体而言并没有必然的正当性，也就是说我们不能下这样的判断：凡是舆论都是正当的，或者说只有正当的才是舆论。舆论中可能存在着一种正当性的“舆论”，人们常常称之为“民意”，但“民意”不等同于“舆论”，而“舆论”也未必代表着“民意”。“民意”一词的多义性，使“民意”与“舆论”有着更为复杂的关系，在这种谁包容谁、谁影响谁的关系中，“舆论”有着更为多变的外表，也有了更难看懂的真相，只有把“正当性”从舆论的必要条件中切割出去，我们对“舆论”的认识才能更加深刻和全面，才能揭示台湾舆论60年来的演变中，哪些议题从开始的“非法”变成“合法”，最后变成“正当”的。
为了讨论的方便，本书将民意定义为“民众的意愿”（will of people），以便与舆论（public opinion）区别开来：一个是内在，一个是外在；一个是有明确的主体——“民众”，一个无明确的主体，任何力量都可介入。这样的区别不仅是论述的便利，更重要的是要揭示舆论的可操纵性。
“舆论”与“民意”的区别，得到了舆论学两大理论的支持：一个是“沉默的螺旋”理论，一个是“议题（议程）设置”理论。这两个理论也是本研究将讨论、运用和修正的理论。
“沉默的螺旋”理论（spiral of silence）主要是研究大众传播效果的。在第二次世纪大战前，传播学界非常流行一种“子弹”理论（bullet theory），也有人称之为“皮下注射器”理论（hypodermic needle theory），或是“传递带”理论。该理论预测大众传媒所传播的消息对于所有的正巧接触到它们的受众都有或多或少的普遍效果。由于第一次世界大战中宣传的力量令人震惊，二次世界大战前人们普遍相信或迷信大众传播的力量，甚至特别害怕和警惕对手（比如希特勒）在本国内借助大众传播制造舆论的效果。但是“子弹”理论几乎一开始就没有得到多少实证的支持，相反，许多证据支持了有限效果模式（theLimited-effects model），特别是克拉珀（Klapper）所着的《大众传播的效果》（1960）一书提出大众传播效果的五个普遍原则，第一个便是：“大众传播一般不能成为产生受众效果必要的和充足的原因，而更可能处于各种因素和影响中，并通过这些因素和影响而起作用。”这种认为大众传播效果有限的观点，有时也被称之为最小后果律（the law of minimal consequences），此后传播学理论就不断在关于传播效果或大或小的两极中摇摆。这个理论谱系中包括：格伯纳（George Gerbner）的教养理论（cultivation theory）、麦克卢汉（Marshall McLuhan）的媒介决定论（the medium is the message）、戴维森（Phillips Davison）的第三者效果（the third-person effect）、格兰西（Gramsci）的媒介霸权（media hegemony）、班杜拉（Albert Bandura）的社会学习理论（social learning theory），其中最负盛名的就是诺尔纽曼的“沉默的螺旋”理论。
“沉默的螺旋”理论的核心观点是：大多数的人都会尽量避免单独持有某种观点或意见，以免自己被众人孤立。个人为了了解哪些意见或观点占优势，就会透过自己或大众传播媒介来观察周遭的环境，如果个人认为自己的意见或观点是弱势的，便会因为害怕孤立而不愿意将自己的意见或观点表达出来。结果，这会使得强势的一方更显得强势，甚至比其真正的实力要强；反之，弱势的一方因陷于沉默，会使其显得比其真实的实力还要弱。这就形成了所谓的“沉默的螺旋”。
“沉默的螺旋”理论的主要内容是五个假定：（1）社会使背离社会的个人产生孤独感觉；（2）个人经常恐惧孤独；（3）个人具有一种准统计学感觉官能，借此他们确定哪些观点和行为模式是他们的环境所允许的和不允许的，哪些观点和行为模式越来越强，哪些越来越弱。对孤独的恐惧使得个人不断地对社会环境进行评估；（4）估计的结果影响个人在公开场合的行为，特别是是否公开表达自己的观点；
（5）上述四个假定综合形成意见气候，并巩固和改变公众舆论。
诺氏在上述所设定的基础上，发展出一整套的以“沉默的螺旋”为核心的关于舆论的学说，主要有以下三点：
第一，个人意见的表达是一个社会心理的过程；
第二，意见的表明和“沉默”的扩散是一个螺旋式的社会传播过程；
第三，大众传播通过营造“意见环境”来影响和制约舆论。
诺尔纽曼的理论一提出就在舆论学界引起广泛的影响，虽然其不断修正自己的观点，但也遭致不少的批评和质疑。