变天下之成法，是那几年康有为思考的重心。他以为，清朝的法度主要是沿袭明朝而有所变更，至今已有数百年之久。物久则废，器久则坏，法久则弊。而中国的外部环境也发生了与明朝时期根本不同的变化，方今当数十国之觊觎，值四千年之变局。如果当今统治者仍沿用过去的旧方法去治理天下，那就像盛夏已至而不释重裘，病症已变而犹用旧方，结果可想而知。康有为认为，当今中国变法的根本要义，就是要求当今的统治者当以开创之势治天下，不当以守成之势治天下；当以列国并立之势治天下，不当以一统垂裳之势治天下。道理很简单，开创则更新百度，守成则率由旧章；列国并立则争雄角智，一统垂裳则拱手无为。言率由而外变相迫，必至不守不成；言无为而诸夷角争，必至四分五裂。这是就大的原则而立论，在具体的变革方案中，康有为提出当时应该做而且能够做到的有富国六法、养民四法、教民四法。所谓富国六法，即钞法、铁路、机器轮舟、开矿、铸银、邮政；所谓养民四法，即务农、劝工、惠商、恤穷；所谓教民四法，即普及教育、改革科举、开设报馆、设立道学。除了设立道学具有康有为的独特创造性外，其他各法似乎都是先前十几年间洋务思想家曾经提出而清政府不及实行的方案。设立道学的基本意思，用康有为的话来说就是“其有讲学大儒，发明孔子之道者，不论资格，并加征礼，量授国子之官，或备学政之选”，即提倡以儒家伦理为武器挽救近日风俗人心之坏，抵制西方基督教对中国民间的影响。这实际上也是康有为后来意欲开创孔圣新宗教的思想萌芽形态。
此外，康有为在这份代拟的上书中还提出一些积极的建议，诸如建议裁撤冗员、紧缩机构、澄清吏治、改革官制等，都具有相当重要的意义。尤其是他提出的所谓“议郎”制，不仅继承了中国传统社会举荐体制的官吏选拔优点，而且赋予议郎们“上驳诏书，下达民词”的权力，实际上是要求建立西方近代国家比较普遍实行的代议制，最终达到“君民同体，情谊交孚，中国一家，休戚与共”的政治局面，具有浓厚的政治体制改革意味。
按照已经得知的清廷方案，中日《马关条约》的换约仪式定于5月8日在烟台举行，为了争取更多的各省举人签名，在康有为写作这份上书的同时，由其弟子梁启超、麦孟华负责誊抄，并在5月1日、2日、3日连续三天在松筠庵由各省举人自由传观，征集签字，定于5月4日（四月初十日）都察院“堂期”时前往投递，请都察院代转清廷，以便赶在清廷决定换约之前影响清廷的决策。由于这份上书的签字者均为各省举子，所以史称“公车上书”。
松筠庵的集会在当时是一种公开的举动，与此次集会相伴而发生的各省举子上书清廷的消息在那几天接连不断。4月30日，都察院代转了广东举人梁启超等81人，湖南举人文俊铎等57人，湖南举人任锡纯等42人，湖南举人谭绍棠等20人，奉天举人春生等，江苏举人顾敦彝、刘嘉斌等，山东举人夏廷相等人的上书，其中广东、湖南举人的上书均为4月22日递交给都察院的。5月1日，都察院又代转了广东举人陈景华、徐绍桢、梁启超等279人及贵州葛明远等99人、福建沈清等88人、江西陈维清等120人、广西邹戴尧等115人要求清廷更正和约的上书。而在松筠庵内外，5月1—3日也是热闹非凡，车水马龙，各省举人来来往往，摩肩接踵，人流不断，群情激昂，纷纷在这份上书上签名。所有这些，在京师内外已经闹得沸沸扬扬，举国哗然，“内之郎曹，外之疆吏，咸有争论”，（沪上哀时老人未还氏：《公车上书记序》，见《追忆康有为》，296页。）这既激起了国人的爱国热情，当然也使那些主和者甚感恐惧。
公车联章，本为主和者深忌，而上千公车大肆集会、联名上书，更是有清二百余年所未有，自然引起主和者的极端恐惧。5月1日晚，坚持对日议和的军机大臣、兵部尚书孙毓汶就密派心腹潜往各省举人聚居的会馆造谣生事，意欲恐吓、阻挠举人们联名上书。各省举人多有震动者。第二天，更“阴布私人”潜往松筠庵以惑众志，又在街上遍贴传单，污蔑、攻击各省举人之所为，有些意志不坚定的举人开始退缩，甚且有要求撤回签字的事。（徐勤：《南海先生四上书杂记》，见《追忆康有为》，293页。）
孙毓汶等主和者不仅设法破坏各省举人联名上书，而且利用自己的身份在朝中不断渲染中日交涉的困境，力主从快批准《马关条约》，声称中国如果拖延批准此约，将给中国带来更大的危险。实际上，孙毓汶等人的目的是要赶在公车上书之前批准此约，造成木已成舟、无法挽回之势。
光绪帝在翁同龢等人的支持下，有意拖延对《马关条约》的批准，以待国际局势的变化，并期待各省督抚能够重新振作，调整对日交涉。翁同龢等人本来就对5月8日的换约感到紧张，曾建议清政府致电日本首相伊藤博文，请展期5日。而孙毓汶等人担心夜长梦多，坚持尽快批准。他不惜与权阉李莲英勾结，由李莲英运动慈禧太后对光绪帝施加压力。不得已，光绪帝于5月2日开始改变先前拖延的态度，有尽快批准《马关条约》的意思。当晚，主和派就将皇帝已经批准盖印的消息广为传播，使不明真相的人普遍感到大局已定、不可挽救的态势，从而瓦解各省举人联名上书的举动。于是各省举人群议涣散，有谓仍当力争以图万一者，亦有谓大局已定，何必再为蛇足者，举人们纷纷散去，取消、撤回在公车上书上签名的就有数百人之多。轰轰烈烈的公车上书终于曲终人散，成为近代中国历史上的一段重要插曲。
第三节举人才与合大群
公车上书没有送到光绪帝的案头上，然而最有意思的是，就在公车上书注定失败的那一天，即1895年5月3日，康有为却实现了自己多年来为之奋斗的理想，荣登龙门，成了新科进士。5月5日，康有为被引见，授工部主事。
一、维新运动的发动
获取功名原本是康有为多年来的愿望，但当他真的获得了功名之后，他却因外部环境的变化，而基本不太看重这一功名。这个外部环境，一是民族危机的日趋加深，使他不能再像他的前辈们那样只能从书斋中讨生活，或者只在官场中周旋；二是通过公车上书以及前几年的机缘际会，康有为也不是一个普通的只会读书的进士、文人，他不仅已经获得了巨大的政治资本，在京师知识分子层享有很高的名声，而且在朝廷大臣中也有了相当的背景，光绪皇帝的老师翁同龢就对康有为非常赏识。有了这些背景和资本，康有为当然不再看上那个工部主事的职务，他以自知非吏才为借口，甘愿放弃官方的职务，安心于以民间的身份继续他的变法维新活动。
康有为继续留在北京，观察形势的发展。5月8日，中日《马关条约》的换约仪式如期举行。同日，日本首相伊藤博文致电李鸿章，表示日本政府愿意接受德国、俄国和法国三国的建议，可以考虑放弃辽东半岛，具体细节容后再商量。5月22日，日军退出奉天、鞍山。中国与西方国家的借款谈判也已经有了眉目。所有这些，都使得一部分官僚觉得中国在甲午战争后的危机即将成为过去，“和议既定，肉食衮衮，举若无事”，相信中国还将一如既往地存在下去，即便一二稍有人心者，亦以为中国积弱至此，是天运使然，无可如何，徒叹息悲伤而已。（徐勤：《南海先生四上书杂记》，见《追忆康有为》，293页。）朝野上下弥漫着浓厚的苟且氛围。
这种苟且偷安的气氛深深地刺激了康有为。他认为，先事不图，临事无益，亡羊补牢，犹未为迟。中国不能再这样浑浑噩噩地度日，而应该汲取甲午战败的教训，速图自强，中国还是可以救亡图存、自立于世界民族之林的。基于这样一种认识，康有为取公车联衔之书，就其下篇专言变法的内容加以引申，并详及用人行政之本，于1895年5月29日第三次通过都察院上书光绪帝。
康有为此次上书长达13000字，补充和发挥了公车上书未及提出的问题，详细讨论了变法下手之方及先后缓急的顺序，充分说明中国必须利用甲午战败后的形势赶紧变法的理由。他指出：甲午战败的后果是有清二百余年从未有过的奇耻大辱，也为中国五千年文明史上所罕见，中国经此剧痛，应该像越王勾践那样卧薪尝胆，深刻反省，急筹自强大计，而不应该上下熙熙攘攘、浑浑噩噩、复庆太平。
在具体的变法主张上，康有为重申了公车上书中的富国、养民、教士三个问题，另外增加了练兵一条。他强调，练兵之策，一定要改变过去大一统的陈旧办法，建议采用如下六法：（1）汰冗兵而营勇；（2）起民兵而立团练；（3）练旗兵而振满蒙；（4）募新制而精器械；（5）广学堂而练将才；（6）厚海军以威海外。康有为相信，如果按照他的这个办法去进行，水陆并练，那么以中国之地大物博，则将来饮马南洋、秣兵欧土也并不是一件什么难事，何况区区一个小小的岛国日本呢？
中国重塑辉煌并不是一件难事，但要实现这个目标，就必须不拘一格地选用合适的人才。他真诚地希望统治者能够求人才而擢不次，慎左右而广其选，通下情而合其力。因为处非常之世，应非常之变，必须启用非常之才，而过去那些寻常守旧、苟且偷安、奉行文书、按循资格的庸谨之才，虽然可以守常，但决不足以应变，绝不可能将中国引向一个自强、繁荣的坦途。他建议光绪帝务必要将选拔人才作为头等大事亲自抓起来，垂意旁求，日夜钩访，尽知天下之名士，尽知其数，尽知其所在，悉令引见，询以时事，破除常规，越次擢用，这样天下之士必踊跃发奋，冀酬知遇之恩，必出而为国家效力，辅佐皇上，共谋中兴大业。
从康有为列举的条件看，最关键的条件是要皇帝保持清醒的头脑，明白今日中国所处的环境及存在的问题，“仍在皇上自强之一心，畏敬之一念而已”。理由很简单，因为自古非常之事，必待大有为之君，自强为天下之健。康有为恳切地希望光绪帝能够接受他的建议，远鉴中国早期圣哲的谆谆告诫，近鉴俄罗斯、土耳其变革昌盛、不变革则亡的正反两个方面的经验教训，独揽乾纲，破除旧习，勿摇于左右之言，勿惑于流俗之说，权其轻重，断自圣衷，更新大政，厉行改革，将中国引向光明灿烂之途。（康有为：《上清帝第三书》，《康有为政论集》上册，139—147页。第三书的原名为“为安危大计，乞及时变法，富国、养民、教士、治兵，求人才而慎左右，通下情而图自强，以雪国耻而保疆圉呈”，进呈原本载《历史档案》，1986（1），与坊间刻本文字稍异。）