5.鉴于中国各级官吏的实际情况，康有为建议恢复汉代行之有效的幕府体制，使从中央到各省督抚、各县县令都广开幕府，延揽天下之英才，合天下之知以为知，取天下之才以为才，然后兴举新法，经营百度，昭明融洽，天下一家，无几微之弊而不去，无几微之利而不举。
至于这五项措施实行的先后顺序及轻重缓急，康有为建议，先由皇上下诏罪己，以收天下之心；次赏功罚罪，以伸天下之气；然后举逸起废，求言广听，广顾问以尽人才，置议郎以通下情，数诏一发，天下雷动，变法维新运动自然就能推动起来。
康有为上清帝第四书的核心问题是要解决洋务思想家早就意识到的“君民之隔”，康有为的方案是建立议院体制，并在各省府州县都设立相应的议院，这是在体制内解决问题。另一方面，康有为在第四书中还提出设立报馆与学会，这是体制外保证中国能够像西方近代国家一样彻底解决君民之隔的问题。如果中国真的能从这两个方面解决问题，那么中国的政治体制不仅能从制度上保证决策的合理化、理性化，而且势必引导中国向近代国家发展，应该说这是康有为为近代中国贡献的一个重要的政治思想，在后来的维新运动中，维新派与守旧派之间的反复争议，实际上也是围绕着这一问题展开的。守旧派没有弄懂康有为的真实意图，总以为如果实行了这些政治体制的改革，势必影响皇权的至上性。实际上康有为并没有否认皇权的至上性，他只是觉得中国问题的真解决，是政治上必须有办法，只有政治上有办法，其他的一切都可迎刃而解。
康有为的第四次上书原本计划像第三次上书一样由都察院代递，然而都御史徐郙以康有为已被任命为工部主事为由拒绝接受，将此次上书于6月30日（闰五月八日）《康南海自编年谱》称于五月十一日（7月3日）到工部递之。转至工部。工部尚书孙家鼐对康有为第四次上书有称道之词，许为代递，五堂皆画押。然而李文田适署工部，可能是因为康有为第一次上皇帝书时与李结下了矛盾，李不肯画押。（按照康有为的说法，康、李结怨是因为时为侍郎的“乡人”李文田谓康有为在北京到处活动，却不向其拜谒，而康的辩解是：“吾谓彼若以为吾为贤也，则彼可来先我，我布衣也，到京师不拜客者多矣，何独怪我？卒不谒，故见恨甚至也。”见《康南海自编年谱》，15—16页。而徐勤《南海先生四上书杂记》则以为康、李之间的矛盾另有原因：“顺德李文田方摄部事，误中构扇之言，谓先生所著《广艺舟双楫》于其书法颇有微辞，因抱嫌排挤，独梗僚议，甘为炀灶。实则先生于李某，向薄其人，而爱其书，《广艺舟双楫》中未尝攻之也。”见《追忆康有为》，294页。）孙家鼐碍于情面，数次致书李文田并面责之，但李始终不肯同意，通过工部代递的可能已不复存在。之后，康有为与梁启超、麦孟华联名再递都察院，都察院以工部不收，“不便因此失欢”为由，（徐勤：《南海先生四上书杂记》，见《追忆康有为》，294页。）仍不肯收。又交袁世凯递督办处，荣禄亦不肯收。康有为的第四次上皇帝书终于不能上达。（《康南海自编年谱》，28页。）
康有为的第四次上书虽然没有送达光绪帝的手里，但其在京师政界、学界的影响力却日益增加。7月5日，光绪帝发布《举人才诏》，命各部院堂官及各省将军督抚专折保荐人才，破格提拔那些具有真知灼见、器识闳通、才能卓越、究心时务、体用兼备以及那些具有奇才异能、精于天文、地舆、算法、格致、制造诸学的各种人才，一秉大公，详加考核，任命适当的职务或职位。应该说，光绪帝的这一举动，实际上是康有为以及陶模、翁同龢等人建议的结果。
光绪帝的《举人才诏》等一系列具有改革意味的诏书发布之后，获得了各省将军督抚的响应。署两江总督张之洞于7月19日上《吁请修备储才折》，就人才储备等问题提出九点建议：
1.加速训练陆军，各省自设学堂，延聘西方国家的军事教练，采用西方近代的新式办法，争取在一年之内，沿海各省训练成三万陆军。同时，挑选年力精壮、明敏有志者百余人出国专修军事，待学成归国后彻底改善中国军队的人才构成。
2.加强海军建设。由于中国海岸线太长，无论国家如何困难，即使借款，也应该建立一支强大的海军，至少要尽快恢复南北洋及闽、粤四支海军。若限于物力，则南北洋两支海军断不可少，否则势必失去海战的主导权。
3.加紧铁路建设，改变先前不允许外资介入中国铁路建设的既定政策，在开始的阶段，可以先允许西方小国的商业资本投资到中国铁路建设上来。他指出，中国的版图太大，其所以长时期利不能兴、弊不能去者，除了各种复杂的原因之外，一个最重要的原因是由于地势之阻隔，各地不能顺利地交通、交流的缘故。若铁路成，则万里之外旦夕可至，小民生业靡不流通，朝廷耳目靡不洞达，山川之产靡不尽出，风俗之陋靡不尽除。假如中国各省铁路全通，则国家气象大变，商民货物之蕃息当增十倍，国家岁入之数亦当随之增加十倍。所以，张之洞认为，铁路的建设是当前中国最急之要务，必须充分利用西方小国的资本从速建设，但不能利用英法诸大国的资本，否则恐获利之后，收回或费口舌，惟小国、远国商业资本无此虑。
4.在各地分设枪炮厂，大批制造新式武器。张之洞认为，甲午战败的技术原因，除了军队将士训练无素外，也因为中国军队的武器、装备不如人。为改变这种状况，应尽快提高新式武器装备的自造能力。如果多设有困难，也应选择两三处条件较好的旧厂加以扩充、改造。
5.广开学堂，培养各方面的专门人才。张之洞指出：人皆知西洋各国之强由于兵，而不知西洋各国之强由于学。一国之强大与否由于人才，而人才出于立学。不能大规模地举办各级各类学校，何以指望人才辈出？他建议清廷下令各省全部设立学堂，自各国语言文字以及种植、制造、商务、水师、陆军、开矿、修路、律例各项专门名家之学，博延西方国家名师教习，三年小成，再选择其中才识较胜者，送到国外继续深造。当务之急，是选择一批粗通西方文字语言的青年才俊分赴各国留学，以应国家之急需。
6.讲究商务，鼓励各省设立商务机构，兴办公司，振兴商务。国家制定相应的法律法规，保护商人的合法权益不受侵害。至于护商之要，张之洞认为不外乎合众商之力以厚其本，合国家与民间之力以济其穷。
7.讲究工政。张之洞指出：世人皆言西方国家的富强是由于以商务立国，这种观点对近代中国实在是一种误导，是皮毛之论。西方国家在近代之所以走向富强，主要的是国家对工业的重视。西方国家讲究格致，通化学，用机器，精制造，化粗为精，化贱为贵，而后才有商业流通的剩余价值。他建议政府下令各省设立工政局，就各省的特色加以讲究，加快各省工业的发展步伐，如开矿、炼铁、制造、农副产品的深加工等等，都能采用西方近代工艺，何至有忧贫之事？
8.中央政府及各省督抚应该多派各级官员及专门人才出国考察，增长见闻，增长阅历，知己知彼，熟悉国际商务中的通行规则，将来充任洋务、商务之职，以有效地提高洋务、商务的质量。
9.预备皇帝巡幸之所，恢复久已不修的巡幸之典。对于当时包括康有为等人在内的迁都之议，张之洞均认为不可行。他指出：清朝立国以辽沈为肇基之所，若首都过于偏西，相距太远，则不能控引援应。而且京师为天下根本，人心所系，岂能轻易迁移？况诸家所提出的迁都方案，都以陕西、山西为目标，而陕西、山西的经济过于落后，不足以容万乘而供六师，若一一缔造经营，也不是现在的国力所能办到。即便从国际形势的角度而言，当时的国际冲突重在交涉，军事之强弱全在海防，商务财源也多在海口，若建都关中则距海太远，南北洋皆鞭长莫及，耳目难周，海军的建设必将废弛，中国的海口门户更易洞开。所以，为了清朝的长久之计，张之洞建议与其迁都，不如在关中建立巡幸之所，恢复巡幸之典，如遇外敌入侵、京师危机，则可巡幸关中。然后滨海及边关诸将便可放手攻战，毫无牵制顾忌。（张之洞：《吁请修备储才折》，见《张文襄公全集》第1册，678—689页。）
由于张之洞独特的政治角色和从政经历，他这九点建议不仅具有极强的可操作性，而且更切中时弊，其中有些建议在当时并没有及时得到采纳，但在此后不久开始的维新运动中也逐步演化成政治实践。
大约在张之洞上奏折呼吁修备储才的同时或稍后，御史胡燏棻也向清廷上了一份《变法自强疏》，（胡燏棻：《变法自强疏》，见《戊戌变法》（二），277—290页。该疏题注为“光绪二十一年闰五月”，即6月23日至7月21日间，或许在张之洞的奏折之后。）明确提出变法自强的政治主张。康有为在自编年谱中称光绪帝在1895年于群臣上书中凡存九折，并以胡燏棻为第一，康有为第三次上书为第二。称第一者，可能就是指的《变法自强疏》。（《康南海自编年谱》，28页。）
在这份奏折中，胡燏棻分析了中国在《马关条约》签订后所面临的问题，以为中国在接受了和议条款之后，虽然可以获得暂时的喘息，但如果不思改革，不思进取，恐怕数年之后，大局更不堪设想。在他看来，中国当时之要务，首在筹饷，次在练兵。而筹饷、练兵之本源，尤在敦劝工商，广兴学校。他指出：“今日即孔孟复生，舍富强外，亦无立国之道，而舍仿行西法一途，更无致富强之术。”为此，胡燏棻提出变法自强的十点主张：
1.开铁路以利传输。中国铁路之议，屡举屡废，但经过甲午战争的测试，中国军事调动之所以迟缓，很大程度上是因为中国的铁路不够发达。因此胡燏棻建议采取各种办法广开支线与干线，这样一旦疆场有事，运饷运兵，朝呼夕至，今日寓强于富之道，恐怕没有比广建铁路更切合的了。
2.改革、重建新的货币体制，设立隶属于政府的银行，建立全国统一的金融体系，采用西方国家行之有效的办法，用商务之章程，杜绝官场之习气。
3.鉴于官办洋务企业的低效、腐败与不负责任，胡燏棻建议利用民间资本，大力发展民办企业，使官办、国有、官有的企业逐步减少，并最终淘汰。他指出，中国如果继续走官办、官有、国有办企业的老路子，即便再过一百年，中国企业也终无起色，不要说去与外国竞争，就连满足国内的需要都不可能。政府应该准许各省广开民厂，令民间自为讲求。政府如果需要购买枪炮、船械、机器等，也应该采用国家采购的办法，均托民厂包办、包用，其试不如式者，虽定造亦必剔退。果如此，则人人有争利之心、亏本之惧，自然专心致志，实力讲求，以期驾乎西制之上。胡燏棻的这个建议不仅立足于对洋务企业弊病的考察，实际上也为中国民间资本的发展提供了政策空间。
4.鉴于先前中国开采矿产资源方面的教训，胡燏棻建议应该仔细研究开矿方面的政策及技术问题。他提出四个要点：一是用重金聘请西方国家高水平的矿师，不要像先前那样被西方那些“外托行家，阴图渔利”的低水平矿师所蒙蔽；二是慎重选择矿产地，要注意选择交通便利处，否则成本居高不下，终无利可图；三是要细考矿质，不同的质量有不同的价格，同样的成本而获利不同；四是要厚集资本，招散股不如招大股，招商股不如招官股，而其根本在于必须找到赤心为国、绝无一毫私见的人去管理，否则矿不成则害在公家，矿既成则利归私室。
5.鉴于漕运南方大米运往京师的弊端，胡燏棻建议政府不要再介入此事，而改为市场化操作，南米北来渊源不绝，利之所在，人争趋之，市之有米与官中有米同，则少米之患在今日可以无虑。据胡燏棻估计，如果实行这种市场化改革，仅此一项就可为政府节省数百万开销。
6.实行大规模的裁军方案，减少兵员名额，对各省绿营无用之兵，裁其老弱，年裁二成，五年裁竣，用由此节省下来的军费按照西方军队的方法招募创练新军，同时仿西方巡捕之制在各城乡市镇维持地方治安。这似乎是近代中国警察制度的最初提出。
7.鉴于中国旧有的驿递体制已经远远不能满足社会发展的需要，胡燏棻提议废除这一体制，而代之以西方近代的邮政体制，仅此一项，每年就可为政府节省300余万金。
8.创练陆军以资控驭，命令各省一律改练近年新出之西法，设立武备学堂，聘请西方国家的军事人员充当教习，为军队培养一批懂近代战法、兵法的中下层军官；武科乡试的科目也应该进行改革，废除旧的内容，改为以枪炮命中为去取；酌情提高军队官兵的薪水与待遇，杜绝克扣之弊。
9.重整海军以图恢复，在力所能及购置西方先进的设备外，更应该改定章程，选拔合格的将才，仿西方之制，海军提督但听枢府之号令，不受各省督抚、疆臣之节制，一旦发生对外战争，允许其便宜行事，提高海军的战时应变能力。
10.设立学堂以储备人才。胡燏棻的这个看法与张之洞的看法基本相似，建议各省改书院为学堂，弃章句小儒之学，求经济匡世之才。