虽然自甲午之后，日本的国势蒸蒸日上，但想要在一战之际，趁欧洲列强忙于战事，一口吞下中国，依然属于蛇吞象的妄想。因为，对于日本这个小国来说，中国实在太大，以日本当时的国力，吞下中国，还是力不从心。况且，地球是圆的，欧美列强，虽然陷于战争，但不等于从这个地球上消失了，无论如何，欧美不可能允许日本独吞中国。唯一的机会是，利用各种机会，制造中国的内乱，趁乱下嘴，使得中国分裂。然后，再一块块吞下。从某种意义上讲，日本逼迫中国政府签订二十一条，获取利益并非主要目的，也不是想一下子就把中国变成朝鲜。否则，最为露骨的第五号条款，不会是所谓的建议条款。但是，这种不要求中国政府落实的条款，却堂而皇之地提出来，最主要的目的，是要借此制造混乱，只要袁世凯政府答应了其他条款，在舆论看来，就等于答应了所有的条款。因为是秘密谈判，袁世凯政府也无法很好地澄清。因此，这一招一出，就会使在日本人看来有强人面目的袁世凯政权，丧失合法性，统治不下去，产生内乱。当然，内乱真的还是出现了。只是，内乱没有日本预料，在二十一条签订之时发生，而是在洪宪帝制之际出现了。因为袁世凯非常错误地判断了形势，他和他的策士如杨度之流，误以为称帝可以再树权威，重建合法性，结果是反而给了反对者以对抗中央政府的最合适的借口——反倒退，这个借口，最大限度地符合自晚清以来来源于进化论意识形态的政治正确性，使得袁政权的合法性进一步丧失，最终导致袁世凯的垮台。而居心叵测的日本人，在洪宪帝制的酝酿期间，扮演了十分可疑的角色，先是暗示帝制可为，然后又随着西方列强，抵制袁世凯的帝制。在洪宪帝制期间，中国如日本所愿，再次陷于动荡，在动荡中，成心捣乱的日本人则花了大量的精力和资财，资助袁世凯的敌人，从革命党到宗社党，日本人一律给钱给枪，提供顾问，唯恐天下不乱。日本军官，在旅顺、大连为蒙古叛乱武装巴布扎布训练士兵。各地的日本浪人，也有组织地到处寻衅闹事，用西原借款的主角西原龟三的话来说，就是“猖狂已极”。可以说，这一切，都是日本自提出二十一条以来的一系列“组合拳”。
然而，袁世凯死后，中国并没有如日本所愿，陷入内战无从自拔，反而各方很快达成妥协，在恢复临时约法的前提下，重建共和，大体恢复了秩序。事实上，只要中国没有陷入大的混乱，以当时日本的国力，依旧是不大可能一口将中国吞下的。日本人急于求成，四下点火挑衅的行为，却激起中国人普遍的恶感和敌视，民间对日本人恶感陡然增加。这使得日本自参加八国联军占领北京以来表现出来的“善意”，荡然无存。但比较起来，社会的上层，包括政界人士，对日本的恶感更甚，连中国著名的亲日派人物，都对日本表现出敌意和警惕。据西原自己后来回忆，他第一次见曹汝霖的时候，一向亲日的曹对日本的做法很不满。更重要的是，尽管西方列强忙于欧战，无暇东顾，但是，西方世界显然不能容忍日本吞下中国，那就意味着在东方出现了一个庞然大物，整个东方，几乎都变成了日本的囊中之物，这绝对不是西方所乐意见到的。因为这就等于日本一跃成为世界的巨无霸，一直以来的世界均势就完全被破坏了。所以，自二十一条事件之后，日本和西方，尤其是和美国的关系骤然紧张，英法舆论也对日本相当不满。一时间，日本的对华政策，陷于两难，一口吞不下，卡在喉咙里，上不上，下不下，很是难受。而且随着欧洲的逐渐明朗化，战事接近尾声，这种四面楚歌的局面，对于日本相当不利。在这种情况下，连当时在华的日本人，意见都出现了严重分歧，一种主张怀柔，“宋襄之仁”，一种则为“强横蛮干”，干脆一不做二不休，拿下中国算了。而在日本的政界，对华政策的僵局，演变成政潮，大隈内阁的屁股开始有点坐不稳了，日本政坛势力很大的政友会元老，越来越对大隈看不顺眼。看准这个机会，当时任朝鲜总督的寺内正毅，特意派出他的密友西原龟三，来到中国收集大隈内阁的“黑材料”，写成革命骚乱实情调查书，回国在议员聚会的场所演讲，引起“大骚动”，然后各派议员决定到中国实地调查，向元老和宫廷报告。
自甲午战争以来，中日成了密切相关的一对冤家，日本感冒，中国发烧，反之亦然。第一次世界大战，日本朝野视之为“天佑”之机，当然很想借此时机一口将中国吞下，但是，对于日本来说，中国实在是太大了，如果贸然开战，武力征服，谁也难以预后，不敢开战，却摆出一副强硬的姿态，咄咄逼人，不仅徒增中国人的敌意，顺带导致日本与英美之间出现裂痕，而且裂痕越来越大。英美，尤其是美国，对日本的野心也越来越警惕。所以，日本人在欧战期间固然可以小动作不断，但是一旦动作太大，等到欧战结束，西方列强可以腾出手来的时候，日本的处境，将十分不利。中国问题处理不好，即便没有趁火打劫的寺内正毅等人，大隈内阁也做不下去。换人，势必改变政策。按日本人思维习惯，刚的一手碰到阻碍，势必转到柔的一面来，因此，比起此前的剑拔弩张、咄咄逼人来，改变了的政策有了一点怀柔的味道，而这味道的体现者，主要是一个人，他就是西原龟三，怀柔政策的具体内容，就是西原借款。
西原龟三是个生意人，一个精明的生意人。在寺内正毅任朝鲜总督期间，胜田主计和他搭档主政朝鲜银行，而西原在朝鲜经营纺纱业，当时朝鲜银行陷入困局，在西原的帮助下，得以解困，并且有了很大的发展。由此，西原跟寺内和胜田结交。后来，在寺内和胜田联袂组阁，在胜田担任藏相即财政部长的大藏省，西原没有任何名分，但却可以随意出入，指挥秘书，呼来喝去，宛若主人，很有点类似于徐树铮跟段祺瑞的关系，可见其受信任之深。西原出身贫寒，但十分勤勉，而且简朴，发迹之后，家眷依然留在乡下，自己单个一人在东京租住一个小公寓，生活简朴到了极点。为人据说也十分清廉，掌管如此大的金钱往来，跟贪腐成性的中国权要打了那么多次交道，一点好处没有拿过。人家送他古董香炉，也推说自己房子小，没有地方放而却而不纳。但是，西原跟许多日本能人一样，主意特别正，特别固执，只要自己认为对的事，无论如何都要坚持到底。西原借款，就是这样一件在他看来一定要坚持做的事。
从某种意义上说，如果没有西原，日本对华政策的改变，会走向何方，真有点说不清。恰是这个在野人士，给这个改变定了调。这个改变，用西原自己的话来说，属于介于“宋襄之仁”和“强横蛮干”之间的中道。改变大隈政府支持中国合法中央政府的敌对方，专门捣乱，激化内乱的策略，选择支持中国中央政府。扶植这个政府中的亲日势力，以怀柔政策，软的一手，实现日本想要从中国得到的一切。而这种政策的改变，主要体现在一系列的借款上。这种以借款为标志的怀柔政策，其背后隐藏着非常险恶的用心。用西原自己的话来说，借款是要为中日关系打下一个共同的经济基础。即通过大量的日元借款，注入中国的国家银行诸如交通银行，通过帮助中国整顿金融，改革币制，逐步实现“日中货币混合”，甚至最终“以保护资金为名”，实现日军派宪兵驻守中国国家银行，即不仅在资金上，而且通过军事控制，从根本上掌握中国的金融，进而控制整个中国国家的命脉。
西原借款，据他自己统计，一共有8项，即交通银行借款两次，一次500万日元，一次2000万日元；有线电信借款2000万日元；吉会铁路借款1000万日元；黑龙江吉林金矿森林借款3000万日元；满蒙四铁路借款2000万日元；山东济顺、徐高二铁路借款2000万日元；参战借款2000万日元。合计14500万日元。当时日元跟中国货币的比价，1日元等于1银元，折合银两，则1两等于1.5日元。在寺内内阁期间，日本对华借款500万以上一笔的借款，累计达21000万多，而西原经手的，占一半以上。除了西原自己开列的这些项目之外，寺内政府对华最大额的借款，就是跟参战借款相关的军械借款，计32081548日元。甚至可以这样说，寺内政府对华政策的改变，以及各项政策的具体指向，大体上都可以在这些借款上体现出来。
虽然说，在西原的参与策划下，日本寺内政府对华策略，从形式上一改大隈政府的强横，呈现出怀柔的一面，但是，并不意味着他们会放弃大隈内阁已经拿到的东西，或者说，他们的目的，只是要使“拿”的这个过程，显得动作柔和一些，不太像明火执仗的硬抢。这种柔和的“拿”，被掩饰在大笔的日元后面，让当权的中国人更容易接受。客观地说，西原借款，比起此前中国跟西方包括日本的那种高利贷式的所谓借款，条件不可谓不优厚，经手人曹汝霖说，跟袁世凯时代的善后大借款相比，高达数亿日元的西原借款，数目也不算小了，但前者抵押物是中国命脉的盐税，而西原借款的抵押物，则是电线、森林等有名无实的东西，“等于空头支票，一无用处，至今分文未还”，以至于“变成了一笔大滥账。日本政府不得已乃发行债劵归还银行以为救济”，导致政策执行者，后来在日本国内被骂得臭死。一直研究中日关系的老报人王芸生也认为，西原借款“利息低，无回扣，无切实抵押，诚借款条件之优者矣”。虽然对中国来说，是“以投资手段使中国殖民化。然自另一种意义言，亦可谓彼等之卖国。盖以二亿巨资，一无切实之抵押，二无高息回扣，结果强半流为无着落之滥债，无怪寺内、胜田诸人受其国人之攻击也”。事实上，借款的抵押，连北京政府毫无信誉的国库券都算上了，实在是滥无可滥。不过，严格地说，跟此前的外国借款比，西原借款利息其实并不低，一般都是7厘半或者8厘，只是借款时规定，借款的款项可以放在日本银行，由银行支付5厘的利息，一来一去，实际的利息就低了。可是段政府用钱孔急，根本没有存放的可能，所以这项优惠等于没有。相比较起来，此前的借款，虽然有高至1分3厘的，而且按月支付利息左宗棠西征借款。但也有比较低的，比如甲午战后，清政府跟四国银行的借款，就4厘。唯一的区别，就是这样的借款都有巨额的回扣，借款实付打折，四国银行贷款，就按94.125折扣付款，而且抵押物一点都不能含糊。清朝最后一年，清廷邮传部跟日本1000万日元的借款，虽然是5厘利息，但95折支付，而且还要加付2.5‰的佣金。所以，所谓西原借款的优惠，主要体现在不要回扣、十足支付和没有切实抵押上。一些学者的研究也证明，当时中国的外债，无确实担保的借款，以日本最多。因此，从纯粹的经济账上看，日本的借款是亏了。但不管结果如何，西原借款的日方操办者们，即使卖国也绝对没有人想卖日本的，他们大方的借款，背后还是有所图的。实际上他们算的是获利更大的政治账，只是由于后来整个国际形势的变化，寺内、胜田和西原他们的如意算盘，没能实现而已。