任云英 西安建筑科技大学建筑学院
城市规划和建设是对城市产生直接影响的人类行为活动。民国时期适应工业文明的逐渐发展，西安城市规划经历了一个相应的转型发展过程，对于全面认识西安城市规划在近现代发展进程中的轨迹及其历史地位有着重要的理论和实践意义。
近代与西安有关的建设计划当属孙中山先生于民国七年（1918），在他的治国方略《实业计划》［1］中从全局的视角提出的以西安为中心的铁路交通计划，以西安为中心，兴筑四条铁路，即：西京大同线、西京宁夏线、西京汉口线、西京重庆线。该计划充分发挥了西安在全国的交通区位优势，以铁路交通网络计划，来构筑其实业发展基础。从建设理念和国家战略发展层面，为近代以西安为中心的区域交通的发展提出了一个明晰的框架，使西北的资源与具有近代化发展潜力的地区在交通上连接起来，是西安近代规划构想之始。
从目前所搜集到的档案资料分析，国民党南京政府成立后，西安逐步开始了有计划的建设活动，直至中华人民共和国成立前，20余年的时间里，近代具有城市规划性质的相关文件有包括十个不同时期规划或政府计划文件（参见表1民国时期城市规划文件一览表）。按其内容看，涵盖了具体的建设实施计划和都市发展计划两个方面的内容，交织构成了民国时期城市规划建设活动的主体内容。
以1933年第33届国际建筑师协会的召开及其所形成的着名的纲领性文件《雅典宪章》为标志，城市规划和建筑师对于工业革命对城市所带来的影响以及适应工业化和城市化的发展趋势，对于城市的认识在世界范围内达成共识，并对各个国家的城市规划与建设产生了较大的影响。以法国着名建筑师勒·柯布西耶为代表的建筑师们，提出了居住、工作、交通、游憩等四大功能内涵的城市功能分区的概念，并提出了历史保护等一系列问题，对世界范围内的规划理念产生了极大的影响。而此时正值西安立为陪都的第二年，同时陪都的筹备建设，将西安作为全国的政治、经济和文化中心建设正在进行当中，因此对于西安而言，陪都的设立（1932）是划分其规划发展阶段的重要事件。此外，1945年二战胜利后世界范围的重建浪潮也影响到我国，西安在战后的规划文件也体现出其规划内涵的进一步发展。因此，按其发展的时序、内涵以及在当时发展条件下所起的作用和地位，其发展经历了三个阶段：
第一阶段，前陪都时期，即西安被南京政府设立为陪都（1932）之前的时期。西安城市建设在1926年围城之役后，有两部相关政府文件，其一是《陕西长安市市政建设计划》（1927），其二是《陕西省民国二十年建设事业计划大纲》（1931）。
《陕西长安市市政建设计划》形成于民国围城之役次年，围城之役使西安人口大减，对城市造成很大破坏：“废宇颓垣，断桥残路，凑成一片蔓草荒烟”［2］，因此，当时急于解决的问题，是一些刻不容缓却又“轻而易举并有一部分已为陕西建设厅实施者”，文件内容涉及到街道、市场道、公园、钟楼及鼓楼、拆城及修复城门楼、疏通阳沟、取缔零摊及招牌、设路牌、建筑民众厕亭、规定建筑执照及章程、清道方法、修剪路树等十二个方面，主要涉及城市的交通、排水、市容、卫生以及绿化建设等几个问题。均提出近期应采取的具体实施措施，因此，这是一部适应当时城市发展需求的近期建设计划文件。
其后由陕西省建设厅拟定的《陕西省民国二十年建设事业计划大纲》是在民国二十年（1931）1月1日出台的，这一计划超出了西安市的建设范围，包括“建设事业之财政、关于交通者、关于水利者、关于工艺者、关于矿冶者、关于农林垦殖者、关于文化者”等七项，但其主要的方面如财政、交通、工艺、文化以及垦殖等主要却涉及到一些项目在西安的设立等问题。同时，这一文件基于西北开发的大势提出了其出发点有三条：第一，由于“陕省民困财穷，达于极点，兴办建设事业非有赖于中央之力”的建设事业，予以列出计划，包括建筑铁道、设立黄河大水电厂、整修黄渭航道、开采延长油矿等事宜。第二，范围较小的交通及实业进行积极计划和建设。第三，配合中央提倡和奖励国内专家来陕考察研究，并奖励实业家来陕投资，提出一些切实可行的建设项目和计划，以利于陕西建设事业的进行。各项情形均“按陕省实在情形，斟酌拟定”，对于各个项目的时序采取了“按其收效迟速，利益大小以定实施之程序”，目的是“务于最短期间，以次推广，使百废俱兴，民生有赖”［3］。
因此，上述两项规划文件，实质上均为近期建设规划，但所不同的是前者是以西安的城市建设为中心，其范围划定在市区之内，而后者的范围在陕西省域，是以西安为核心的区域发展设想。
第二阶段，陪都时期的都市计划与市政计划（1932-1941），包括民间之拟议和官方之擘划两方面的内容。前者包括了季平《西京市区分划问题刍议》［4］（1934）和易俗社孙经天《西京市政建设计划之准则》［5］；后者包括四个文件，其一是《陕西省建设厅二十二年至二十四年行政计划（乙市政）》［6］（1933-1935），其二是《西京市分区计划说明》（1937），其三是《西京规划》（1941），其四是《农村建设计划大纲》［7］（1939）。
西京城市规划的形成，从时序上看，民间的拟议早于官方的摹划，民间在陪都设立不久就已经有对于城市规划建设的设想，而官方的文件成型至少迟了7年。为什么会形成这一现象？从目前的档案资料看，不能简单地认为，民国时期官方在此问题上的认识和规划是滞后的。
从民国时期的文件资料看，西京的规划建设准备工作于西京筹备委员会成立之初已经开始。在西京筹备委员会成立工作大纲中提出了21项工作内容，其中第8项为都市计划，提出“俟测量完竣再办”［8］。另据民国时期档案：西京筹备委员会于民国二十一年（1932）八月十六日向陕西省建设厅的发函草稿：“贵厅於农、工、商、矿、垦、牧各业以及农村经济、市内工商均有详细调查、精确统计，各种个进方案亦有完美之设计……希将前列各种调查统计图表规章及各项刊物检赐全份以资借鉴”［9］，并有对于城关进行测量的举措，同时对西京展开了较为全面的调查，涉及到古迹、社会、文化、土地、城关等的调查，这一切均是一部全面完善规划的基础工作，这一工作的展开是必要的。不仅如此，西安还向上海、北平、湖南、湖北、安徽、浙江、宁夏等省市索要各种规划刊物、图表［10］，体现出对于作为陪都——全国性中心城市的都市计划的重视和谨慎，毕竟当时的规划与一般性的建设计划有所不同，如何进行也是面临的实际问题。
抗日战争的爆发，对于西安城市规划的形成也有极大的影响，“市区分区计划第一次会议纪录”形成于民国二十六年（1937）三月二十四日，而这次会议决议后的第二次会议是在3月10日。这一工作是西京规划的前奏，因此，可以说西京规划于这一时期已经展开，但由于其后抗日战争的全面爆发，使当时的工作重点转移到后方工业基地的建设以及民族工业内迁等方面，规划的延迟是有历史原因的。
从规划时间看，由于文中“据省会各区联保组织一览表（陕西省会警察局三十年一月编制）”该规划的时间应晚于1941年1月，从1937年“西京市分区计划说明”到《西京规划》的形成，至少历时四年，而1939年国民政府公布了《都市计划法》并责成包括西安在内的城市制定都市计划，这一全国性的政举对西京规划的形成具有直接的推进作用。