有些持《周礼》反映周代政制的同志认为,“这种行政编制与军事编制合为一体,是古代农村公社社会形态的一个重要特征”。这种看法的问题在于,把按政治需要和地区硬性划定的居民组织,与农村公社的血缘团体混为一谈,这是错误的。从文献来看,这类组织始见于齐。春秋时,齐国统治者为了打破宗法贵族的特权,加强国君的地位,创立了一套全新的居民组织系统,其官员的任免由国君直接控制,虽然没有郡县的名称,但在本质上是与之相同的。如《管子·立政》云:
分国以为五乡,乡为之师;分乡以为五州,州为之长;分州以为十里,里为之尉;分里为十游,游为之宗。十家为什,五家为伍,什伍皆有长焉。
《国语·齐语》所记与此稍异,但实质则是相同的,其文言管仲革旧典,“作内政而寄军令”,按照“参其国而伍其鄙”的政策,分国为二十一乡,其中有十五个士乡,其制为:
五家为轨,轨为之长;十轨为里,里有司;四里为连,连为之长;十连为乡,乡有良人焉;以为军令、五家为轨,故五人为伍,轨长帅之;十轨为里,故五十人为小戎,里有司帅之;四里为连,故二百人为卒,连长帅之;十连为乡,故二千人为旅,乡良人帅之;五乡一帅,故万人为一军,五乡之帅帅之···内教既成,令勿使迁徙。伍之人祭祀同福,死丧同恤,祸灾共之,人与人相畴,家与家相畴,世同居,少同游。故夜战声相闻,足以不乖;昼战目相见,足以相识。其欢欣足以相死。居同乐,行同和,死同哀。
有的学者把它看做保留西周旧制的显著例子,这是很难令人信服的。“作”乃创作之意,“作内政而寄军令”的政策,是管仲为适应征战争霸的形势而创制的,若是旧制,岂有桓公不知,反向管仲请教之理?从上引文字可以看出,管仲制定这一政策,主要是为征兵的便捷和战争中的配合默契。
秦国也有类似的制度。秦献公十年(公元前375年),为加强封建统治,曾建立“为户籍相伍”的制度。秦孝公六年(公元前356年),又“令民为什伍,而相收司连坐。不告奸者腰斩,告奸者与斩敌首同赏,匿奸者与降敌同罚”。这是以“告奸”为主要目的,使五家为保,十保相连,十五以上的组织情况不详。从史书记载看,它不像是军事组织,而是编户组织。
《周礼》乡遂的制度及其组织形式,显然是吸收了齐、秦制度的优点而成的,试比较如下:
1.《齐语》有乡鄙,乡组织分轨、里、连、乡、军(五乡)等五级,一军为一万人。《周礼》有乡遂,均为六级组织,每军一万二千五百人。乡遂组织大致采用五进制,而殷周时代的军事组织一般都采用十进制。《齐语》所记齐国居民组织则五进制与十进制混杂。《周礼》虽然插入四进制一级,以保持百家为族的数目,但总的说来是五进制。张政烺先生指出:“改十进制为五进制,是生产力发展,氏族衰微,家的地位逐渐提高的表现。”,它无疑是一种晚起的、进步的组织形式。
2.《齐语》有“令勿使迁徙”之语。《地官·比长》则有若“徙于国中及郊,则从而授之;若徙于他,则为之旌节而行之。若无授无节,则唯圜土内之”的规定。
3.《齐语》令伍之人祭祀、死丧、祸灾等相共。《大司徒》则有使其相保、相葬、相救、相赒、相宾的要求。
4.秦法以告奸为目的。《地官·比长》则有五家“有罪奇邪则相及”,《族师》有“刑罚庆赏相及相共”。
商鞅强调的是户籍和治安,管子强调的是战争中的协同,《周礼》则二者兼收,再加以礼事,使之变成一套完善的政教、军事、民政相一体的制度,其主要职能有学法、检稽户籍、兴贤能、考课以及祭祀、军旅、田役、会同、丧葬等活动的组织工作。这种体系便于王对军队和民人的控制,它显然是在秦齐之制的基础之上改造而成的。
(二)三等采地。《地官·载师》云:“以家邑之田任稍地,以小都之田任县地,以大都之田任地。”大夫的采地称为家邑,在稍;卿的采地称为小都,在县;公的采地称为大都,在。据贾疏,其地分别为二十五里、五十里和百里。公卿大夫是朝廷命官,其采地由家臣治理。但他们的家臣必须由王任命,并效忠于王,因而均列入六官之中,如春官之都宗人、家宗人,夏官之都司马、家司马,秋官之都士、家士,均是。
三等采地又称为畿内之国,但它并非独立性很强的邦国,而是事事听命于朝廷的一级行政单位。《大宰》云:“以八则治都鄙:一曰祭祀,以驭其神;二曰法则,以驭其官;三曰废置,以驭其吏;四曰禄位,以驭其士;五曰赋贡,以驭其用;六曰礼俗,以驭其民;七曰刑赏,以驭其威;八曰田役,以驭其众。”三等采地、四等公邑统名为都鄙。都鄙的宗庙社稷之祀、官府的法则、官员的废置与禄位以及赋贡、礼俗、刑赏、田役等,无不统辖于大宰。故方苞说,八则”是,治分于外,权操于内,所谓驭也”。八则所言,实际上与乡遂所行制度基本一样,只是在表述上有详略之别而已。王安石说:“治莫小于都鄙,莫大于天下,都鄙如此,则治天下可知矣。”治天下之法可由此推知,其说甚是。可见中央对都鄙乃至九服都有严密的控制,其具体表现是:
1.朝大夫之制。《秋官·朝大夫》云:
掌都家之国治,日朝以听国事故,以告其君长。国有政令,则令其朝大夫。凡都家之治于国者,必因其朝大夫,然后听之。唯大事弗因。凡都家之治有不及者,则诛其朝大夫。
可见,朝大夫是都家派驻朝廷的特殊官员,其任务是每日听朝,记录王国所施行之事,再以文书告其君长,此即所谓“国治下达”;都家有事呈报朝廷,须先经朝大夫审理,此即所谓“都家之治上达”。若施延不办,则诛朝大夫。可见三等采地被置于王朝的严密监督之下。
朝大夫之制不见于先秦典籍,至汉初始有之,所以俞正燮云朝大夫“其职若汉郡国邸吏”,“国事故者,谓邸报”。西汉时,郡国有于京师设邸之制,负责传抄诏令奏章,可见这是晚至汉代才出现的制度。
2.以法行都家之治。《秋官》有“都则”一职,但职文已亡佚。
《叙官》郑注:“都则,主都家之八则者也。”此“八则”即大宰之“以八则治都鄙”之八则,是治都鄙官府的准则,此官当是监督执行者。都家没有自己的法令,一切听命于朝廷。《都司马》云“以国法掌其政学,以听国司马,家司马亦如之”。国司马即大司马、小司马。孙诒让云,,国法即大小司马诸官之官法”。政即,政事”之政。王引之说“政学即政教也”。可见,都司马、家司马都是从大司马处受官法,然后在都家实行之。都家的军役也被大司马牢牢控制,不得自行其是。
3.正礼法。《春官·都宗人》云“正都礼与其服”,《家宗人》云“掌家礼与其衣服、宫室、车旗之禁令”。采邑主的衣服、宫室、车旗等,必须严格遵守朝廷指定的命数和有关的规定,不得僭越,有不如法者,则正之。
4.秋官之都士、家士的具体职守,经文缺佚,当亦是根据大、小司寇之官法而控制都家之法者,可以由此推论,都家亦无独立的司法权。
从文献看,春秋时期卿大夫的权力比《周礼》所说大得多。他们有自己的武装,称为
“私属”、“私卒”或“私属徒”。又有诉讼方面的裁决权,这是领主的权力之源。至战国末叶,随着土地所有制的变化和封建割据走向中央集权,采邑逐渐变为食邑。食邑的特点是,领主只能衣食租税,不能享有该地的政治特权,因而不可能有政治上的独立。《周礼》的采邑中已有朝大夫一职,可见其变革比战国末更为彻底。总之,三等采地实际上也是直辖于中央的一级行政组织。
(三)四等公邑与郊里。甸、稍、县、都除六遂七万五千家和三等采地之外,余地均为公邑。封则为采地,未封则为公邑。公邑的面积要比六遂和采地大得多。郑玄认为,公邑居民与乡遂一样,用五五相比之法,制其居邑。孙诒让则认为,公邑与采地一样制井田。据《小司徒》文,井田法是“九夫为井,四井为邑,四邑为丘,四丘为甸,四甸为县,四县为都”,其说可从。四县之都的面积,与卿的采地面积一样,均为五十里。四都为一大都,面积百里,与公的采地面积相等。
乡师、乡士掌六乡,遂师、遂士掌六遂。掌四等公邑者则有县师、县士,其下属官员则有县、甸、丘、邑、井之吏,故《地官·载师》郑注云公邑,天子使大夫治之”。可见,公邑与采邑属于私家私臣治者是不同的,其属官体系经文不备,当与遂官略同。
“郊里”指四郊除六乡七万五千家以及宅田、士田、贾田、官田、牛田、赏田、牧田七等外之田的余地。郊里与乡遂组织一样,采用什伍相比之制,并置吏以治之。即《小司徒》所说“四郊之吏”。《地官·县师》职云:
掌邦国:都鄙:稍:甸:郊里之地域,而辨其夫家:人民:田莱之数,及其六畜:车辇之稽,三年大比,则以考群吏而以诏废置。若将有军旅:会同:田役之戒,则受法于司马,以作其众庶及马牛车辇,会其车人之卒伍,使皆备旗鼓兵器,以帅而至。凡造都邑,量其地,辨其物,而制其域。以岁时征野之赋贡。
可见,其职能与乡师、遂师等基本相同。公邑与乡遂的区别之一,是负担的责任不同,即所谓乡遂制军,都鄙出车徒,前者较后者重要,故官员爵秩均高于后者,但在行政管理上,却无明显区别。至此,我们可以说,乡遂、公邑、采地,实际上都是采用郡县制的管理方法,以将地方之权集中于中央。
中央与九畿的关系在《周礼》中占有很重要的地位。九畿均在千里王畿之外,但中央对其控制却极严密。《周礼》大司马之职有二,一是四时教习田猎,二是负责平正邦国。故与邦国事务有关的官员亦列于夏官。《大司马》云:
掌建邦国之九法,以佐王平邦国:制畿封国,以正邦国;设仪辨位,以等邦国;进贤兴功,以作邦国;建牧立监,以维邦国;制军诘禁,以纠邦国;施贡分职,以任邦国;简稽乡民,以用邦国;均守平则,以安邦国;比小事大,以和邦国。
《周礼》的邦国是指侯国,大司马按王畿的模式,从这九方面来建立邦国,可见干涉之细。