司法改革总论
肖扬[1]
今天，应邀参加中国人民大学法学院举办的“大法官讲坛”，并作首场演讲，我感到十分荣幸。举办这个讲坛很有意义，它可以作为司法理论与实践的结合点，促进我国法学事业的繁荣，促进司法界与法学界的交流。更重要的是，这个讲坛有助于落实党的十六大提出的“推进司法体制改革”的任务，为司法界和法学界共同探讨司法改革的战略、原则和措施提供一个探索的园地。
我知道，今天参加“讲坛”的人士中，既有造诣深厚、著作等身的法学前辈（他们也是我的老师），又有才思敏捷、智识超群的中青年法学家，还有风华正茂、前途无量的学子。作为老师，你们培养过优秀的法官；作为学者，你们以丰富的学识和科学的理论激励着法官；作为学生，你们学成之后也可能加入法官职业，成为我的同事。我们在做着同一项事业，我们的目标是一致的。
今天我演讲的主题是“法院、法官与司法改革”。分三个部分：一是法院与法官的职能和作用；二是关于人民法院司法改革的情况；三是关于推进司法体制改革的几点思考。
一 法院与法官的职能和作用
作为国家政权机构中的一个分支，法院的重要性体现在哪里呢？党的十六大报告指出：社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。作为司法制度的主要组成部分，人民法院的作用就在于，依照法律对产生争议的法律问题作出具有最终效力的裁判，并以此实现社会公平和正义。有人说过：立法机关靠制定立法文件（即法律）分配正义，而法院靠司法文件（即裁判）分配正义。法院的判决将法律应用于具体当事人或法律争议，其直接的结果就是引起当事人权利义务的变化。在许多国家，对案件的判决理由还可以成为具有普遍约束力的一项规则。我们常说，法院掌握生杀予夺大权，法院是人民权利的最后一道保障，就是指法院职能的重要性。
不论在英美等普通法系国家，还是在欧洲等大陆法系国家，司法职能的重要地位是有目共睹的。按照这些国家中学者的观点，国家的权力无比强大，但统治阶级仍然要设立一个处于中立地位的法院，来处理人民与人民、人民与国家之间的法律争议；政府的权力是广泛而且重要的，但政府仍不得不拨出充足的经费、提供精良的人马去养活一个独立于政府而且经常判决政府败诉的司法机关。为什么？因为全社会、全体人民都依赖这样一种机制，依赖那些在机制中公正裁判的法官。人们相信：法官们会依法裁判，而且他们执掌的法律是可靠的；法官会凭良知行事，而他们的良知是高尚的；法官依特有的司法工作方式进行审判，而且这些工作方式是科学的。
关于司法工作方式，我归纳了七个特征。
第一个特征：中立性。中立性是司法职能最基本的特征，它使法院与其他机关包括立法和行政机关区别开来。法院以国家设立的公断者的身份，承担着社会上绝大部分法律争议的裁判职能。法院的中立性体现在两个方面：一是法院不仅裁判公民、组织之间的法律争议，而且裁判公民、组织与国家机关之间的法律争议；二是作为裁判者的法官在行使职权时必须居中裁判，不偏不倚。
第二个特征：最终性。司法活动是保护人民权利、实现社会正义的最终途径，是保障法律得以正确实施的最后环节。司法职能的最终性主要出于两方面考虑：一方面是稳定社会关系，避免权利义务不确定；另一方面，如果根据法律所作出的裁判没有最终效力，国家治理将失去标准。司法裁判享有的最终性，有利于树立人民对法律和法院的信任，最终实现人民用法律治理国家的目标。
第三个特征：独立性。“依法独立行使审判权”是我国的一项宪法原则。之所以只有司法机关需要具有独立性，我认为有两个原因：一个原因是独立审判可以使作为中立裁判者的法院获得公众信任；另一个原因就是，“独立”是为了确保做到“依法”，“独立”是为了让法院将法律作为其裁判案件的唯一根据而不受任何不当干扰。同时，“依法”的要求也排除了法院恣意行事的可能性。因为一旦脱离了法律，“独立”将成为可怕的特权。
如何保持独立？西方的正义女神眼睛上蒙着黑布，目的就是保持独立的判断，实现公正的裁决。但法官的情况并非如此。法官是有血有肉的人，而且法官生活在由有血有肉的人组成的社会里，在裁判中难免会受到各种社会价值观的影响。因此，做到独立并不是一件容易的事情。
第四个特征：公正性。公正是司法的生命。每一起案件的当事人都会期待自己的利益得到承认，实现当事人和整个社会所追求的“正义”。所以，对于法官来说，一起具体案件所涉及的不只是一份财产、一个行为，而是人们对公平、正义的追求。如果法官的裁判没有体现公正，其结果必然是挫伤有理者对公平、正义的信仰，同时又放纵那些从不公正的裁判中获得利益的人继续行恶。这样的后果正如培根所比喻的，将污染了河水的源头。而法官的使命，就是把每一起案件都以公正标尺加以衡量，将社会对公平、正义的信念注入每一起案件的审判过程和结果之中。
大家知道，公正包括实体和程序两个方面。我国《法官职业道德基本准则》第1条规定：“法官在履行职责时，应当切实做到实体公正和程序公正，并通过自己在法庭内外的言行体现出公正，避免公众对司法公正产生合理的怀疑。”人们常说：“公正不仅应当是确实存在的，而且要让人们看得见它是存在的。”说明不仅需要实体公正，而且这种实体公正必须通过程序公正表现出来。程序公正是实体公正的一个标志，程序公正也是实体公正的基本保障。
第五个特征：程序性。没有严格的程序，就没有公正的司法。在国家的几个基本法律部门中，程序法就占了三个。与其他国家机关工作程序相比较，司法程序更具有严密性、科学性和公正性。程序制度有三大功能：一是规范功能，即统一、规范司法主体、诉讼主体的活动方式；二是保障功能，即确保所有当事人得到平等的对待；三是限制功能，即要求程序的主持者严格执行程序制度，减少随意性。
第六个特征：专业性。社会的发达导致了分工的精细。司法是一门科学，一门专业，是一种需要经过专门训练和长期实践才能掌握的能力。仅凭朴素的善恶感、是非观或者人之常情，可以分析一些简单的事实，但是却无法对日益复杂的法律纠纷作出全面的判断。即使是英美法国家的陪审团制度，也必须依靠职业法官的严格的法律“保护”，通过职业法官对审判的主持、对陪审团成员进行的“普法宣传”才能得以运行。
第七个特征：公开性。除了法律规定的特殊情况外，法庭的大门永远都是敞开的。司法公开性的目的有两个：一是将法院的审判活动置于当事人、律师和公众的监督之下，防止司法不公；二是以法官展现在当事人、律师和公众面前的形象、能力、公允以及正确的裁判结果，赢得社会对司法的信任。一位法官说过：“公开性是公正的灵魂。它是摒除邪恶最可靠的手段。它在法官审理案件过程中也制约着法官自己。”与其他国家机关相比，法律对司法机关的公开程度是要求最高的。正是基于这些理由，我国已把公开审判作为一项宪法原则纳入宪法之中。
那么，法官的使命是什么？
法官的工作看起来是很平凡的。他们每天翻阅案卷，分析案情，开庭审理，处理实体事务、程序事务和审判管理事务；他们每天都在运用法律思维方式，对事实问题作出判断，解决一个个法律适用问题。我作为最高人民法院院长和首席大法官已经四年多了。在这几年里，我也品尝了作为法官的酸甜苦辣，真正理解了法官作为司法职能具体实施者的特殊作用，也更深刻地理解了法官职业朴素之中的伟大。
第一，法官应该是传承公平、正义的使者。通过日复一日的具体工作，将人类社会对公平、正义的信仰和追求具体化。在进行法官职业道德教育时我曾提出了“三个德化于”，即德化于自身，德化于本职，德化于社会。如果把实现公平、正义作为法官最大之德，他们正是以日常的审判工作将自己对公平、正义的理解融化在自我严格要求、维护当事人权益和实现社会正义的过程中。法官就是在多样化的社会生活中，以其特有的工作方式，通过辛勤工作，把广大人民所信奉和追求的公平、正义价值传承下去。
第二，法官应该是个人良知和法律信念的代表者。很多国家的宪法或诉讼法要求“法官依照法律和良知裁判案件”。日本宪法规定：“全体法官均依其良知独立行使职权，只受本宪法及法律的约束。”而日本最高法院对此所作的解释是：“所谓法官依其良知，是指法官不屈服于有形无形的外部压力乃至诱惑，而是根据自己的道德感的意思。”“法官自己根据是否合乎道理来审判，就是宪法所说的依照良知。”
我国《法官法》明确规定“法官必须忠实执行宪法和法律，全心全意为人民服务”，《法官职业道德基本准则》规定，“法官应当具备惩恶扬善、弘扬正义的良知”。如果一个法官离开了个人良知，就丧失了当法官的基本资格，人民也不会相信他能够正确适用法律裁判案件。我们曾反复强调法官必须具备高尚的职业道德，处理案件要“合情合理合法”，实质就在于要求法官时刻依照宪法、法律和个人良知裁判案件，追求正确、合理的裁判结果。
第三，法官是各种冲突的承受者。形式上表现为法律争议的利益冲突、价值冲突，都可能依法起诉到法院。司法过程便成为吸收“不满”的海绵和社会机器的“润滑剂”，成为社会矛盾的缓冲区和最终的化解者。社会生活的复杂性和人性中固有的弱点经常将法院置于一种被误解、受指责的位置。那么，法官该如何处理呢？澳大利亚前任首席大法官布伦南爵士曾说过：“法官必须以其宽大的胸怀和坚韧的毅力承受这些批评。”当代中国的法官生活在特定的历史时期，经历着日新月异的发展与变革，也承受着因各种原因而产生的误解、指责。他们只能尽力以其独立的人格、高尚的职业道德、精良的职业能力和公正的裁判回应社会的批评和期望。他们也希望人们给予有力的支持，共同维护司法公信，推进中国的法治进程。
正是因为法官职业的这些作用、品质，我备加尊重我的职业，备加珍惜历史给所有法官包括我自己为社会主义法治作贡献的大好机遇。
二 人民法院司法改革的情况
改革开放以来，为适应计划经济体制向市场经济体制的转变，适应民主政治建设的要求和人民对法治的需要，各级人民法院采取了一系列改革措施，收到了良好的效果。在改革过程中，最高人民法院始终发挥了组织、协调和指导作用。1999年，最高人民法院颁布了《人民法院五年改革纲要》，全面部署了全国法院改革工作。下面我简要地向各位介绍一下近五年来人民法院进行司法改革的情况。
（一）解放思想，树立新型司法理念
时代的变革要求司法制度与时俱进、开拓创新、锐意改革，而改革的基础就是要树立新型司法理念。实际上，随着由计划经济转变到市场经济，由人治走向法治，由单一的专政转向民主政治和政治文明，由贫穷落后发展到小康社会，由义务主导转向权利主导……这一切发展、变革都要求对一些不能反映司法职能特有性质和司法活动特有规律的传统司法观念进行扬弃，对那些明显不适应新形势要求、违背客观规律的司法体制与工作机制重新认识。
关于中国司法制度应当接受哪些新型司法理念问题，理论界和实践界都有不少讨论。从人民法院的审判实践来看，近年来，在全国范围内逐渐树立了司法公正、司法效率、审判独立、司法尊严、司法民主、司法文明、司法正义等现代司法理念。通过理论学习、实践总结，并借鉴国外司法制度的经验，绝大多数法官和司法行政人员都受到了现代司法理念的教育和熏陶，并自觉将各种现代司法理念运用于司法改革中，运用于具体的审判工作和管理工作中。现代司法理念的树立从根本上改变了法官的精神面貌。
（二）改革法院内设机构，完善审判组织制度
法院系统按照职能独立、互相制约、公正高效的原则，顺利完成了内设机构的改革，实行了立案工作、审判工作、审判监督工作、执行工作的分立，建立了以审判工作为中心的组织模式，审判质量和效率有了较大提高。根据司法工作客观规律的要求，实行审判长选任制度，让最优秀的法官承担最重要的职责，以尽可能减少法官人数过多、素质参差不齐造成的弊端。这一改革使庭审的组织、效果、效率得到保障和提高，也从审判组织上实现了审判工作的“审者判、判者审”的要求。在此基础上，最高法院制定了《关于人民法院合议庭工作的若干规定》，巩固了改革的成果。
（三）完善法官管理制度，加强法官队伍职业化建设
改革开放以来，最高人民法院和地方各级人民法院一直致力于提高法官的素质，效果显著。2002年以来，最高法院明确提出了“法官队伍职业化建设”的任务，将法院队伍建设推进到一个新阶段。法官队伍职业化建设的基本内容是严格法官的职业准入，强化法官的职业意识，培养法官的职业道德，提高法官的职业技能，树立法官的职业形象，加强法官的职业保障，完善法官的职业监督。通过这一举措，真正将法官与一般公务员区别开来。
最高人民法院近年来认真贯彻落实《法官法》，建立了全国统一的司法考试制度，建立了法官考评委员会，实行了法官等级制度，建立了违法审判责任追究制度和法官回避制度，制定了《法官职业道德基本准则》，改革了法官培训体制，为保证审判职能的实现提供了良好的人才基础。
（四）改革审判方式，实现程序公正和实体公正
审判方式改革已经进行了十多年。从最初的只为解决效率低下，发展到今天的同时追求公正与效率，我国的审判方式改革经历了从初始到深化的过程。审判方式改革的成果体现在新的《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》中，体现在最高人民法院制定的司法解释中。这些内容主要包括：吸收当事人主义审判方式的优点，摒弃“超职权主义”的弊端，充分发挥当事人在诉讼中的作用；改变法官的绝对主导地位，强调法官的主持与居中裁判功能；制定民事、行政诉讼证据规则，改革证据制度；改革裁判文书的制作，增强说理性；规范审判组织的职能，扩大合议庭职权；逐步改变院长庭长审批案件的做法，增加审判的独立性；切实落实公开审判的宪法原则，将审判置于公众监督之下；严格和细化诉讼回避制度，维护当事人对法院的信任；依法扩大适用简易程序的适用范围，推行刑事普通程序简化审理；改革和完善审前程序，推行庭前证据展示制度；公布再审案件立案标准，规范申诉和再审制度，变无限再审为有限再审……这些改革措施从根本上提高了法院审判工作的质量，保证了程序公正的实现。
（五）改革不适应新形势的传统做法，加强司法文明建设
司法活动的程序公正与实体公正固然重要，但司法活动方式与表现是否文明，也直接影响着司法的公信力。近年来，人民法院在新型司法理念的指导下，大力加强司法文明建设，效果显著。具体改革措施主要有以下几项。
一是在审判法庭内实行法官穿著法袍、使用法槌的制度。这项改革举措虽然不是触动体制的大动作，但它引发了对审判职能性质的反思，冲击了传统的司法观念。特别是以法袍代替了“大檐帽加肩章”的旧式法官制服，赋予了法官职业和审判职能以新的含义与形象，在国内外引起了强烈反响。
二是我国的刑罚适用中，判处五年以上有期徒刑的重刑率逐年下降，判处死刑的比率也在下降。这是顺应世界范围内刑事司法制度的发展趋势（即轻刑化趋势），促进司法文明建设的又一成就。在现代文明社会中，严刑峻法未必能真正遏制犯罪，而只有通过实行惩罚与预防相结合、以预防为主的方针，同时通过实行社会治安综合治理，才能真正实现社会的长治久安。
三是改革死刑执行方式，逐步采用注射方式执行死刑。对罪犯的待遇是衡量一个国家法治水平和文明程度的标准之一。新中国成立以来，我国的死刑执行方式一直是枪决。新的《刑事诉讼法》在保留枪决执行方式的同时，增加规定了死刑的注射执行方式，并逐步在实践中推广，体现了对死刑犯的人道主义待遇。另外，针对个别地方在执行死刑时将犯人五花大绑、游街示众的做法，最高人民法院曾多次发出通知，严格禁止这种不文明、不人道的做法。
四是实行司法救助制度。根据这一制度，人民法院对经济确有困难的诉讼当事人实行诉讼费用的减、缓、免交，为符合规定的刑事被告人指定辩护人，确保其诉讼权利得以实现。我在九届全国人大三次会议上说过两句话：“让那些合法权益受到侵犯但经济困难交不起诉讼费的群众，打得起官司；让那些确有冤情但正义难以伸张的群众，打得赢官司。”其中前一句讲的就是司法救助。这一举措受到了人大代表、政协委员、有关当事人和广大人民群众的好评。
五是将遵守司法礼仪作为法官的一项基本职业道德准则，要求法官保持良好的仪表和文明的举止，维护人民法院的尊严和法官的良好形象，尊重当事人和其他诉讼参与人的人格尊严，自觉遵守并监督他人遵守法庭规则，保持法庭的庄严。近年来，法官在法庭内外的言行举止、外在形象都有了很大的改变。
六是提供各种服务，确保诉讼当事人在文明、尊重、轻松的环境中实现诉讼权利。一些法院设立了方便当事人的立案接待大厅，提供充足的空间、座位、饮水和简单的咨询服务，为残疾人提供上下楼的方便等。据我们了解，美国和一些西方国家的法院近十年来也开始注意从各方面便利当事人和公众，与我国的改革措施有异曲同工之效。
三 推进司法体制改革的几点思考
司法领域中各项具体的改革措施方兴未艾，党的十六大又提出了“推进司法体制改革”的艰巨任务。下面我谈一谈自己对司法体制改革各项任务的几点理解与思考。但在谈这些想法之前，有一个问题必须首先搞清楚，那就是我国现行司法制度究竟存在什么问题，产生问题的原因是什么。下面我分别说明。
（一）关于现行司法制度存在的问题及原因分析
近年来，各界对于我国现行法院制度乃至整个司法制度存在的问题提出了不少批评。有些批评很有道理。因为司法制度出了问题，所以需要改革，而深刻剖析问题本身以及产生问题的原因，使改革“有的放矢”，这是改革取得成功的前提。根据司法实践和专家意见，我把现行法院制度存在的问题归纳为三个方面。
一是司法权力地方化。我国虽然是单一制国家，但宪法规定实行多级政权体制，从中央到省、市、县、乡，共有五级。每一级政权都设有权力机关、行政机关；除了乡镇政权外，其他各级都设有审判机关和检察机关。加之现行的人事、财政体制也以分级管理（即“块块管理”）为主，人民法院的产生、法官任免、司法人事、司法经费都在同级地方控制之下，导致了司法权力的地方化。我国《宪法》第5条第2款规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。”第126条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”因为司法权力是一种国家权力，而不是地方自治性质的权力，所以司法权力地方化逐渐显现出来的弊病影响了法制统一、独立审判这两项重要宪法原则的实现，也使社会主义法治原则受到威胁。
二是审判活动行政化。法院组织法以及刑事、民事、行政三大诉讼法规定了人民法院行使审判权的基本方式，这些司法工作方式的特点在前面已经作了分析。应当说，现行法律的绝大多数规定是符合审判工作客观规律的，是科学的。但长期以来，法院在一些重要环节上没有按照司法工作方式从事审判活动，反而借用了行政工作方式处理案件、管理审判工作，从而抹杀了审判活动的特点，审判职能的作用受到影响。另外，个别地方无视审判职权的本质特征，把法院当作行政部门对待，把法官当作行政官员管理，从而加剧了审判活动的行政化。
三是法官职业大众化。法律是一门科学，法官是一个职业。法官职业需要特有的职业训练、职业意识、职业素养、职业技能、职业道德（说白了，不是什么人都能当法官的）。一支职业化的法官队伍是法院完成宪法赋予的审判职责的前提。1983年修改《人民法院组织法》之前，我国对法官的专业背景没有特别要求，只要符合普通公务员条件的人都可以当法官。1983年后，特别是1995年颁行《法官法》和2001年修正《法官法》以来，不具备法律专业学历或经验、技能、职业道德等条件的人员不能再进入法官队伍。虽然法律上的“门槛”提高了，但法官职业化状况仍然堪忧：一方面对现任法官中不符合条件的人员没有很好的办法进行“消化”；另一方面目前仍有一些人通过各种不正当渠道进入法院要当法官，从而增加了法官队伍职业化的困难。
产生上述问题的原因，不外乎以下两点：一是不理解司法权力的性质，进而违反司法活动的客观规律，将司法机关等同于其他机关；二是否认或者漠视法官职务的“职业性”，甚至将法官视同于普通公务员，连法官职务的“专业性”都无法保证。
（二）关于司法改革的原则与措施
司法体制改革必须在坚持四项基本原则、人民代表大会制度、社会主义法治原则、国家法制统一原则的前提下积极、稳妥、慎重地推进。这些原则是改革的指导，也是成功的保障。因为大家对这些基本原则都非常了解，我在这里就不多讲了。下面我重点谈一下对司法体制改革措施的思考。
作为政治体制改革的一个组成部分，十六大报告中提出的司法体制改革，内容丰富，范围广泛。有体制层面的改革，也有操作层面的改革。其中有些改革已经在进行之中，需要深化；有的需要国家统一部署、共同行动才能完成；有的还需要进一步研究、论证，设计出既符合司法客观规律，又适应中国国情的改革方案。司法体制改革涉及方方面面、千头万绪，是一项复杂的系统工程。对于人民法院来说，在未来的一段时期内，主要任务是按照国家的统一部署，在中央的领导下，积极完成相关的工作，落实各项改革措施。与此同时，对于人民法院可以自行实施的，或者与有关部门协调后就能实施的改革措施，还要积极推进。根据十六大报告和人民法院正在进行的改革实践与改革规划，我把涉及人民法院的司法改革归纳为以下八项。
第一，改革法院体制。十六大之前，由于种种原因，司法改革多局限于内部的工作改革，而没有触及深层次的法院体制问题。十六大明确提出了司法体制改革的任务，为我们建立科学的法院体制提供了依据。涉及法院体制的问题很多，改革难度也最大，主要包括法院产生体制、法官任免体制、法院设置及法院内部机构设置体制、专门法院制度、法院司法行政管理体制、法院与其他机关职权划分以及设立司法区的可能性等。
第二，改革法院的人财物管理体制。从广义上讲，法院的人财物管理体制也是法院体制的一部分，但是由于其重要性和问题的相对独立性，十六大报告将它单独作为司法体制改革的一项内容。这一改革要求建立法院财政经费保障机制，要求在党管干部的原则下，改革法院人事管理制度，避免地方对法院人事任免的不当影响，切实保障审判独立。
第三，建立、健全独立审判保障制度。除了通过体制改革保障审判独立以使宪法原则得以实现外，还应当建立其他保障机制，如法官的身份保障、任职保障、待遇保障制度，审判过程中的法官之间、审判组织之间、法官与院长庭长之间的内部独立保障制度，上下级法院之间的审级独立保障制度以及干扰司法的有效惩罚机制。
第四，改革和完善法院的司法行政管理和审判管理制度。目前法院自行管理的司法行政工作为审判工作正常进行提供了良好的服务与保障，但仍然要进一步改革、完善有关工作制度，强调司法行政的服务功能，突出审判工作在法院工作中的中心地位。完善审判管理制度，探索与案件审判直接相关的审判管理工作与普通司法行政工作的不同规律，建立法官会议制度、案件管理制度，提高司法效率，确保司法公正。
第五，完善诉讼程序制度，改革审判工作机制。应当继续深化审判方式改革、简易程序制度改革、专业化案件审判程序改革、证据制度改革、审判组织制度改革，研究审级制度改革以及维护司法裁判既判力和权威性的有关制度的改革。
第六，改革执行体制和执行工作机制，解决“执行难”。应当根据执行工作的性质和特点，分析产生“执行难”的各种原因，对症下药。应当将目前人民法院执行机构行使的“执行实施权”（即不折不扣地落实法院裁判和其他法律文书中的内容）和“执行裁判权”（即实施过程中遇到执行异议、变更执行主体、变更执行方式等法律问题的决定权）分开，做到实质意义上的“审执分立”。
第七，加强对司法工作的监督制度。在正确处理依法独立审判与自觉接受监督关系的前提下，继续发挥目前的审级监督、审判业务监督、纪律监督、职业道德机制监督、社会监督（包括舆论监督、人民群众监督）等有效监督机制的作用，进一步研究接受人大监督、检察监督的范围和方式，使之规范化、法制化、制度化，使审判机关在接受监督的同时，确保依法独立审判，公正司法。
第八，贯彻落实《法官法》，完善法官制度，建立一支高素质的职业化法官队伍。应当以法官职业化为主线，改革法官培养机制；落实宪法和法律规定的“法官提名制度”，扩大法官选任程序的公开性、广泛性；完成法官员额确定工作，提高法官队伍的素质，为其他各项改革奠定基础；建立健全法官辅助人员制度，最大限度地发挥现有优秀法官的作用；改革法官惩戒制度，建立适合法官职业特点和司法工作规律的惩戒程序；加强对法官的职业道德约束，建立强有力的实施机制。
上述八项正在进行或者需要进一步研究的改革措施中，大多数都与宪法和法律有关。第一类是宪法、法律的有关规定符合法治原则和司法客观规律，需要加大落实力度即可解决的问题，如依法独立审判的宪法原则、公开审判的宪法原则、法律面前一律平等的原则、法院审判组织制度等。第二类是经实践证明已不适应时代发展，需要通过修改宪法和有关法律才能解决的问题，如法院产生体制、监督方式、审级制度、法官管理等。第三类是现行法律中没有相应规定，需要制定新的法律才能解决的问题，如司法经费保障体制、法官保障和待遇等。可见，司法体制改革带来的立法任务也是繁重的。
以上我向大家介绍了自己对法院和法官的职能、作用以及司法体制改革的一些初步认识。有些观点还很不成熟，希望各位批评指正。推进司法体制改革是全面建设小康社会和实现国家长治久安的保障，也是时代和人民赋予我们的光荣使命。这一艰巨而伟大的工程，需要全社会特别是法律界人士的共同努力才能完成。让我们加强交流，取长补短，深入研究司法改革理论，积极参与司法改革实践，顺应时代的要求，按照中央的部署，共同完成司法改革的宏伟大业，努力推进社会主义法治的进程。
（本文原载于《法学家》2003年第1期）
注释
[1]肖扬，中国首席大法官，曾任最高人民法院院长。