李少平[1]
新一轮司法体制改革正在党中央的坚强领导下积极有序推进，改革的力度、深度、广度前所未有，党中央对司法改革的重视程度也是前所未有，理论界、实务界乃至社会上对此高度关注，全国法院热切期盼。大家普遍关心这一轮司法改革是在什么样的时代背景下展开的，要解决哪些问题，改革的重点问题有哪些，具体又将如何推进，改革目前进展如何。本文将就深化司法体制改革的基本认识、进展情况和若干重大问题进行研究。
一 关于深化司法体制改革的基本认识
（一）深刻把握深化司法体制改革的时代背景
改革开放36年来，我国经济平稳较快发展，综合国力大幅提升，2013年国内生产总值达到56.9万亿元，进出口总额突破4万亿美元，经济总量已跃升到世界第二位，我国经济、政治、文化、社会、生态文明建设各方面取得了巨大成就。[2]据调查，中国对世界经济发展的贡献率已经达到了27.5%，而美国是15%。[3]与此同时，也必须清醒地认识到，虽然我国仍处于发展的重要战略机遇期，但前进道路上也面临各种风险和挑战，国际局势错综复杂，综合国力竞争空前激烈，国内改革发展稳定任务日益繁重，发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，在经济结构调整和社会转型过程中，人民内部矛盾和其他社会矛盾凸显，我国仍处于对敌斗争复杂期、社会矛盾凸显期、刑事案件高发期。我们党认识到，要解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题，不能仅仅依靠GDP的增长，必须通过全面深化改革，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化；必须找到一条能够确保党和国家长治久安的治国理政道路和方式，把法律作为治国之重器，把法治作为国家治理体系和治理能力的重要依托。
当前，全面建成小康社会已经进入决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区，要发展社会主义市场经济，解决制约持续健康发展的种种问题，维护公平、开放、透明的发展环境离不开法治；要保障人民民主，解决人民群众最关心的教育就业、收入分配、社会保障、医药卫生、住房消费等方面突出问题离不开法治；要构建社会主义和谐社会，解决促进社会公平正义、完善互联网管理、保障食品药品安全、创新社会治理、维护社会稳定等方面的难题离不开法治；要坚决惩治腐败、消除特权、反对四风离不开法治。只有全面推进依法治国，把法治作为治国理政的基本方式，充分发挥法治的引领和规范作用，运用法治思维和法治方式解决各种社会矛盾和问题，才能确保我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序。
在全面推进依法治国的进程中，深化司法体制改革是保证公正司法、提高司法公信力的必然要求，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要方面，是建设中国特色社会主义法治体系的强大动力。党的十八届三中全会就司法改革任务作出重大部署，十八届四中全会又专题研究依法治国，作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称四中全会《决定》），就深化司法改革提出不少新观点和新举措。党中央对法治建设、对司法工作、对司法改革的重视达到了前所未有的战略高度，深化司法体制改革被置于全面推进依法治国的时代背景之下，正面临承前启后、继往开来的历史最好机遇。只有把深化司法体制改革放到全面推进依法治国的大背景下，放到党和国家长治久安的大局中，放到建设中国特色社会主义法治体系的总体布局中，才能坚定我们推进司法改革的信心，增强改革的责任感、使命感和紧迫感。
（二）深刻把握深化司法体制改革的问题导向
近年来，人民法院忠实履行宪法和法律赋予的职责，坚持司法为民公正司法，依法审理了大量案件，有效化解了大量矛盾，队伍素质有较大提高，各项工作取得新进展。2009年以来，全国法院受理案件在1100万件以上；2013年地方各级人民法院审结、执结1294.7万件，同比上升4.4%，最高人民法院审结案件9716件，同比上升1.6%。[4]总体而言，人民法院司法为民、公正司法为建设平安中国、法治中国作出了积极贡献，成效应予以充分肯定。但我们也必须清醒地认识到，当前司法不规范、不严格、不透明、不文明的现象较为突出，一些地方司法不公、司法不廉，引起人民群众强烈不满。其中有些问题与司法体制机制的不合理、不科学有关。
从法院内部环境看。一是司法资源配置不合理，全国法院总体上案多人少矛盾突出。2013年全国法院审结、执结案件为1294.7万件，比2006年增长51.33%，但法官数量多年来没有较大增长，像北京朝阳、广东东莞等基层法院法官年均办案二三百件，办案压力非常大。与此同时，大量具有法官身份的人员没有充实到审判一线，许多地方忙闲不均情况也比较突出。二是司法廉洁问题突出，存在人情案、关系案和金钱案。2013年，全国各级法院共查处利用审判、执行权力违纪违法的工作人员381人，其中追究刑事责任101人。[5]个别案件严重不公，少数案件甚至存在以权谋私情况，在社会上产生了很不好的影响，对司法公信力产生了严重的损害。三是司法职权配置不合理，审判权运行机制不科学。一些法院司法行政化问题突出，案件层层请示、层层审批，审者不判、判者不审；一些法院内部监督制约机制不完善，审判权缺乏有效监督；审级关系有待进一步规范，高级人民法院、最高人民法院的监督指导作用有待进一步加强，审判委员会、人民陪审员等制度作用发挥得不理想；一些地方司法公开程度不够，司法透明度不高。四是队伍素质参差不齐，职业化建设不足。法官长期以来被等同于普通公务员管理，没有建立符合司法职业特点的法院人员管理制度和司法职业保障制度，法院人员正规化、专业化、职业化程度不足。总体而言，人民群众日益增长的司法需求与司法资源和司法能力不足的矛盾，已经严重影响和制约人民司法事业的科学发展，到了不改革就难以适应发展需要的地步。从法院外部环境看，主要是确保人民法院依法独立公正行使审判权的体制机制还不完善，法院人财物受制于地方，办案受外部各种因素干扰较多，容易影响和妨碍司法公正。少数领导干部法治意识淡薄，把司法机关当成自己的下属机构，发号施令，插手干预司法个案。
深化司法体制改革，就是要始终坚持问题导向，紧紧抓住当前一些地方司法不公、司法不廉等人民群众反映强烈的突出问题，对症下药、标本兼治、综合施策，从体制机制上给人民法院依法独立公正行使审判权提供制度保障，着力提升司法公信力。
（三）深刻把握深化司法体制改革的基本要求
深化司法体制改革事关司法管理体制、司法权力、司法资源的重大调整，政治性、政策性、法律性强，涉及面广，情况复杂，要确保深化司法体制改革有方向、有步骤、有秩序地向前推进，需要把握以下基本要求。
一是必须坚持一切从中国国情出发。中国特色的核心要求就是走中国自己的路，而不能照搬照抄。在改革过程中，既要充分吸收借鉴域外法治建设和司法文明发展的优秀成果大胆探索，不搞自我封闭；又要坚持立足中国国情，不照搬照抄外国司法制度，偏离社会主义方向，不超越经济社会发展阶段盲动冒进，把改革的进度和力度与社会可承受程度统一起来。改革要正确处理坚持党的领导和保障人民法院依法独立行使审判权的关系，不能削弱甚至否定党的领导，必须在党的领导下推进改革，确保改革的正确方向。
二是必须尊重司法规律。司法活动有其固有的规律性，我国的司法制度与其他国家相比，有差异也有共性。司法体制改革必须严格遵循审判权作为判断权和裁决权的权力运行规律，彰显审判权的中央事权属性，充分体现审判权独立性、中立性、程序性和终局性特征，充分体现权责统一、权力制约、尊重程序的要求。
三是必须积极稳妥推进。此次改革涉及面广，任务艰巨，直接触及司法体制的深层次问题，直接打破现有利益格局，下决心破除妨碍司法事业科学发展的制度藩篱，必须依法、积极、稳妥、有序推进。改革必须依法进行，于法有据，需要修改法律法规的，要在法律法规修改后推开，重要改革举措需要得到法律授权的，要严格按照法定程序进行。对于省级人财物统管、法官员额制等重大改革探索，必须反复研究论证，精心统筹谋划，稳妥有序推进，设置必要的过渡期和过渡方案，确保人心不散、队伍不乱、工作不断。对于司法公开等已经把握准的任务要积极推进，尽快取得成效。此外，还要注意改革的系统性、整体性、协同性，坚持全面整体推进与重点领域突破相结合。
四是必须坚持顶层设计和试点探索相结合。司法体制改革事关全局，政治性、政策性强，涉及司法体制和权力运行的重大调整必须加强顶层设计，必须加强统筹规划，不允许各行其是。同时要尊重地方首创精神，鼓励下级法院在中央统一安排部署下先行先试，及时总结试点经验，推动制度创新。需要强调的是，并不是每一项试点都能完全成功，甚至有些问题只有在试点中才能发现，因此在司改试点工作中要允许出现问题，允许试错。试点工作尤其要注重实证研究，把实证研究作为科学决策的重要参考，逐步探索形成一套科学、务实、有效的司法改革方法论。
二 关于当前深化司法体制改革进展情况
党的十八届三中全会以来，深化司法体制改革工作已经取得阶段性进展，大致包括中央深化司法改革和人民法院推进司法改革两个层面。
（一）中央深化司法改革层面
2013年12月30日，中央成立了由习近平同志任组长的中央全面深化改革领导小组（以下简称中央深改组），下设6个专项小组，负责全面深化改革的总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实，这是我国改革开放以来设立的最高级别的改革领导机构。司法体制改革工作主要由6个专项小组当中的社会体制改革专项小组牵头推进，对外又称中央司法体制改革领导小组（以下简称中央司改领导小组）。中央深改组与中央司改领导小组均下设办事机构，分别简称中央改革办与中央司改办。
中央深改组成立以来，已经召开了7次全体会议，其中与司法改革紧密相关的有4次，充分显示出党中央对司法改革的重视程度。2014年1月22日，中央深改组召开第一次全体会议，审议通过《中央有关部门贯彻落实党的十八届三中全会〈决定〉重要举措分工方案》，明确了三中全会《决定》中需要由中央有关部门组织贯彻实施的336项重要举措。2014年2月28日，中央深改组召开第二次全体会议，审议通过了《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》，明确了深化司法体制改革的目标、原则，确定了85项司法改革举措。
根据中央关于重大改革事项先行试点的要求，中央决定就完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理4项改革，选取上海等6省市作为第一批中央司改试点地区先行先试。2014年6月6日，中央深改组召开第三次全体会议，审议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》（下称《框架意见》）和《上海市司法改革试点工作方案》，同时还审议通过了《关于设立知识产权法院的方案》。7月15日，孟建柱书记主持召开司法体制改革试点工作会议，对如何科学推进司改试点工作提出了明确要求。为及时了解试点中的问题，指导试点工作有序推进，孟建柱书记亲自带队，先后到广东、上海、吉林等试点地区调研，听取一线干警、专家学者和律师代表对司改工作的意见建议。9月25日，中央政法委召开司法体制改革试点工作推进会，组织部分省区市交流了推进试点工作的经验，并对如何分批次推进司改试点工作提出要求。针对试点中存在的突出问题，10月10日，孟建柱书记主持召开了中央司改领导小组专题会议，听取了“两高”党组关于司改试点工作中几个重要问题的汇报，并作出重要指示。11月4日，孟建柱书记在湖北武汉召开的全国政法委书记座谈会上，就扎实推进司法体制改革再次作出重要指示。
四中全会《决定》就全面推进依法治国、深化司法体制改革等提出了一系列重大改革举措。2014年10月27日，中央深改组召开第六次全体会议，习近平总书记在会上要求，四中全会改革举措“应当纳入改革任务总台账，一体部署、一体落实、一体督办”。此后中央印发了贯彻实施分工方案，中央有关各单位正抓紧结合本部门职责，对照任务清单，抓紧制定实施方案，努力推动改革任务不折不扣完成。12月2日，中央深改组召开第七次全体会议，审议通过了《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》和《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》，并建议根据会议讨论情况进一步修改完善后按程序报批实施。
（二）人民法院推进司法改革层面
党的十八届三中全会召开后，最高人民法院迅速组织专门力量，结合三中全会精神，启动了《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》（以下简称《四五改革纲要》）的起草工作。
2014年1月6日，最高人民法院调整了院司法改革领导小组，由周强院长亲自担任组长。2月16日，最高人民法院司法改革领导小组召开第一次全体会议，审议通过了最高人民法院关于贯彻实施《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的分工方案。7月3日，最高人民法院在吉林省长春市召开第一次“司法改革试点地区法院座谈会”，听取了试点地区法院的工作进展和意见建议。7月9日，最高人民法院在“济南会议”上正式发布了《四五改革纲要》，针对8个重要领域，提出了45项改革举措，并分解为50项改革任务。7月18日，最高人民法院在上海市召开“法官工作量测算与法官员额制改革座谈会”，集中研究了法官员额制度改革过程中存在的主要问题，并形成《关于稳妥推进法官员额制改革的建议报告》。
2014年7月31日，最高人民法院司法改革领导小组召开第二次全体会议，安排部署了《四五改革纲要》的推进工作。8月27日，最高人民法院在青海省西宁市召开第二次“司法改革试点地区法院座谈会”，听取了试点地区法院反映的困难和问题。
2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议作出《关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》。10月27日，最高人民法院印发《关于北京、上海、广州知识产权法院案件管辖的规定》；10月28日，印发《知识产权法院法官选任工作指导意见（试行）》。随后11月6日，北京知识产权法院正式挂牌成立，12月16日广州知识产权法院挂牌成立，标志着这项改革任务基本完成。下一步，最高人民法院将在全国人大、中央政法委、中编办等有关部门的支持下，按照实行扁平化管理、全面探索司法体制改革的工作要求，加大督促、协调力度，按照中央部署完成知识产权法院组建工作。为贯彻落实党的十八届四中全会精神，按照重大改革项目先行试点的要求，最高人民法院还在中央政法委领导下，研究制定了《关于最高人民法院设立巡回法庭的试点方案》和《关于设立跨行政区划法院、检察院的试点方案》。
三 关于当前深化司法体制改革的重大问题
（一）推动省级以下地方法院人财物统一管理
推动省级以下地方法院人财物统一管理，是党的十八届三中全会作出的一项重大司法改革举措。党的十八届四中全会《决定》在此基础上，提出要进一步改革司法机关人财物管理体制。
从现行法院管理体制来看，我国3573个地方法院中，绝大多数都对应或依附于相应的行政区划。各级法院的编制、人事、经费通常依赖和受制于地方。既然我国是单一制国家，司法权是中央事权，具有国家权力属性，地方法院就不是地方的法院，而是国家设在地方代表国家行使审判权的司法机关。为了最大限度避免受地方保护主义影响和干扰，所有法院人财物都应当由中央统一管理和保障。世界上几乎所有单一制国家，乃至部分像奥地利这样的联邦制国家，都是实行法院人财物由中央统管。考虑到我国法官、检察官数量比较大，统一收归中央一级管理和保障，实践中难以做到，本着循序渐进的原则，改革司法管理体制的重点是推动建立省以下地方法院人财物的统一管理，要在“统”字上下功夫。
需要注意的是，首先，统管不是垂直管理。法院管理有自身特点，要尊重审级独立，将统管简单等同于垂直管理，是一种行政化思维，是错误的。其次，统管坚持以公开透明民主的方式展开，通过公开、公平、公正的程序机制进行统管。再次，统管不是简单的权力的交接，也不是权力再分配。当然，省级统管涉及体制改革问题，不能一蹴而就。具体来说包括以下几个方面。
一是推进法官的统一管理。所谓人员统管，包括编制统管、干部统管、法官统管和其他人员统管四个层次。应配合中央有关部门，推动建立省级以下地方法院法官统一由省级提名、管理并按法定程序任免的机制。今后初任法官由高级人民法院统一招录。预备法官应接受统一培训，由省一级法官遴选委员会统一把关，统一由省级提名并按法定程序任免。
二是推进干部的统一管理。干部管理体制改革是省级人员统管改革的难点问题。目前法院干部实行双重管理体制，但更侧重分级管理，省以下地方法院干部管理方式主要是以地方党委为主，上一级法院党组协管。为了避免法院人事管理受制于地方，增强法院领导干部抗干扰能力，改革提出要推动省级以下地方法院领导干部管理体制改革。对于统管方式，我们认为，改革的基本思路应立足于“统”，总体考虑是坚持党管干部原则与尊重司法规律相结合，保持目前法院干部双重管理体制不变，但应充分发挥高级人民法院党组熟悉审判工作、了解法院干部的优势，加大高级人民法院党组干部管理权限。
三是推进财物的统一管理。这一改革的总体思路是完善与人民法院事权和支出责任相适应的经费保障体制，将法院经费保障纳入中央和省级财政预算。需要强调的是，中央对这项改革的要求是确保省以下地方法院预算安排的经常性支出不低于改革前的实际水平，法院工作人员的收入水平也努力实现“托低保高”。对于计划单列市法院，应当考虑其经费保障体制上的特殊性，在坚持省级统管的同时，在经费管理方面给予其一定的自主性。
（二）加强法院队伍正规化、专业化、职业化建设
建设高素质法治专门队伍，推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平，是党的十八届四中全会的重要改革内容。习近平总书记指出，建立符合司法职业特点的司法人员管理制度，在深化司法体制改革中居于基础性地位，是必须牵住的牛鼻子。法官职业具有特殊性，此轮改革就是要立足于法官职业的特殊性，通过法院人员分类管理、法官遴选、单独职务序列等改革，建立符合司法职业特点、有别于一般公务员的法院人员管理制度，以提高法院队伍正规化、专业化、职业化水平。
一是推进法官单独职务序列改革。建立符合职业特点的司法人员管理制度，关键是建立符合法官职业特点的单独职务序列。当前，由于对法官职业的特殊性缺乏认同，仍然有人将建立法官薪酬制度简单等同于给法官加工资，而没有从加强司法职业保障、确保依法独立行使审判权的角度考虑问题。实际上，审判权的判断权和裁决权属性要求法官依法独立公正行使审判权，这是法官职业的特殊性。这一特殊性需要法律人才中的精英人才进入法官队伍。只有建立法官单独职务序列、给予法官充分的职业保障，才能使符合要求的人才进入并留在法院，确保他们依法独立公正行使审判权。推进这项改革，一方面以《框架意见》有关规定为依据，在认真总结司法改革综合试点地区的实践经验基础上，探索法官专业职务与行政职级脱钩，实行按期晋升和择优选升相结合的法官等级晋升方式，研究制定新的法官单独职务序列制度，改变目前依据行政职级确定法官等级的做法。另一方面，采取务实稳妥的方式，积极推动落实《法官法》有关规定，逐步建立与法官单独职务序列配套的薪酬制度。
二是建立法官员额制。目前我国法院内部审判工作和审判事务性工作没有科学区分，法官与审判辅助人员配比不合理，一些优秀法官不得不花很大精力从事送达、订卷、通知开庭等事务性工作，影响了工作效率。推动分类管理要求科学确定法官与审判辅助人员的数量比例，减轻法官事务性工作负担，建立法官员额制度是一个重大改革探索和制度创新。关于法官员额制，法官员额比例的确定、哪些人可以入额、不能入额的人怎么办等问题需要重点探索和研究解决。我们认为，确定法官员额要因地制宜，建立在科学的数据测算基础上。要防止法官员额比例确定后，法官的工作量陡然增加而加剧“案多人少”的矛盾，更要防止法官员额急剧压缩后引发的优秀人才流失。最高人民法院始终要求各地必须立足各地法院实际，在重新核定各级法院人员编制、增补审判辅助人员的前提下，根据法院辖区经济社会发展状况、人口数量、案件数量等基础数据，结合法院审级职能、法官工作量、审判辅助人员配置、办案保障条件等因素，科学测算法官员额比例，并建立法官员额动态调整机制。计入法官员额的人员原则上应当配置在审判委员会和审判业务部门。在哪些人可以进入法官员额的问题上，我们认为，改革的关键是要盘活存量、做好增量，不能搞“就地卧倒”或“一刀切”，已具有法官身份者要统一接受考核，严格标准、宁缺毋滥、逐步择优分批进入法官员额。同时应科学设置一个3～5年的改革过渡期，在过渡期内坚持“老人老办法、新人新办法”，既要为法官队伍正规化、专业化、职业化建设打下良好基础，又要确保人心不散、队伍不乱、工作不断。
三是完善法官选任制度。完善法官选任制度是三中全会确定的一项重要举措，四中全会《决定》进一步细化了这项制度。目前我国法官职业门槛不高，对法官的选任等同于普通公务员招录，没有体现职业化特点。因此，这次改革提出要针对不同层级的法院，设置不同的法官任职条件，在省一级设立法官遴选委员会，体现公平、公正、公开的遴选原则。遴选委员会负责从专业角度提出法官人选，并将人选名单、岗位需求、任职资格、拟任人选等情况向社会公示，由组织人事、纪检监察部门在政治素养、廉洁自律等方面考察把关，党委按照权限审批，人大依照法律程序任免。同时建立逐级遴选制度，中级以上人民法院不再直接从应届毕业生中招录法官，初任法官今后一律首先在基层法院任职，上级法院的法官除可面向社会公开遴选符合条件的律师、法律学者和其他法律工作者外，原则上从下一级法院的优秀法官中遴选，打开基层法官上升通道。
四是完善法官办案责任制和惩戒制度。党的十八届三中全会《决定》提出，要完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责。四中全会《决定》提出，明确各类司法工作人员工作职责、工作流程、工作标准，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史检验。让审理者裁判，由裁判者负责，是司法规律的客观要求，是避免司法行政化的必然要求，也是社会各界对法院工作的强烈期待。目前，一些法院案件内部层层请示、层层审批，审者不判、判者不审的问题比较突出，不仅难以保障司法质量，而且会引发责任不明的问题。此次改革提出完善主审法官、合议庭办案责任制，就是要突出法官的审判主体地位，实现权责统一，真正做到谁审理、谁裁判、谁负责。最高人民法院已经在12家法院开展了审判权运行机制改革试点工作。下一步，要进一步明确主审法官、合议庭及其成员的办案责任与免责条件，特别是科学界定合议庭成员办案责任，既要确保其独立发表意见，又要明确其个人意见、履职行为在案件处理结果中的责任。当然，强调主审法官、合议庭的办案责任制，并不意味着院长、庭长就不再进行管理和监督了，而是要进一步明确院长、庭长与其职务相适应的管理和监督职责，建立独任法官、合议庭行使审判权与院长、庭长行使监督权的全程留痕、相互监督、相互制约机制，确保监督不缺位、监督不越位、监督必留痕、失职必担责。此外，严格的办案质量负责制也必须与法官履行法定职责保护机制相互配套。我们一方面要建立法官办案质量负责制和错案责任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史检验；另一方面，对法官的问责特别是因法官依法履职行为的问责必须有相应的履行法定职责保护机制。非因法定事由、非经法定程序，不得将法官、检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分。此轮改革提出要在中央和省一级分别建立以法官为主、吸收社会有关人员参与的法官惩戒委员会。惩戒委员会的组成应体现法官自治原则，以法官为主，惩戒程序的设计应体现法官职业特点，提升惩戒工作透明度，保障法官陈述、辩解、举证、申请复议、申诉等权利，充分体现公正性。通过惩戒制度改革，实现依法及时惩戒与强化职业保障相统一，推动对法院内部监督与外部监督有机结合。
（三）优化司法管辖和司法职权配置
党的十八届三中全会提出：“要探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”十八届四中全会进一步就优化司法管辖体制和司法职权配置提出了一系列重大改革举措。
一是设立知识产权法院。设立知识产权法院是党的十八届三中全会《决定》提出的一项重大改革举措。目前全国知识产权审判庭有420多个，从事知识产权审判法官共计2700多名。2008年以来我们在7个高级人民法院、94个中级人民法院、104个基层法院开展了集中审理知识产权民事、行政案件试点工作。近年来，知识产权审判案件年均增长37.6%，案件增长较快，审理难度较大，国际关注度高，但是知识产权审判也存在对案件特殊性、专门性重视不够，裁判标准不一，审理周期过长，审判效率不高等问题。设立知识产权法院有利于提升知识产权审判质效，加强对知识产权的司法保护，充分发挥司法保护的主导作用，促进我国创新驱动战略发展。目前决定在北京、上海、广州三地设立知识产权法院。同时，应以知识产权法院为重要“试验田”，探索适用于知识产权法院案件审理的特有程序，同步推进人员分类管理、法官员额制、办案责任制、扁平化机构设置和管理等司法体制改革。
二是设立跨行政区划的人民法院。四中全会《决定》提出：“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。”这项改革是确保依法独立公正行使审判权、完善司法管辖体制的重大制度创新。目前我国地方法院设置基本与行政区划对应，便于明确管辖、方便诉讼。但是，近年来因城市拆迁、农村征地、环境污染、企业破产等引发的大量行政案件和民商事案件容易受到各种地方因素干扰。随着跨行政区划乃至跨境案件的增多，涉案标的越来越大，跨行政区划乃至跨境当事人越来越多，案件处理结果与地方经济社会发展和社会稳定的联系越来越密切，一些法院所在地有关部门和领导越来越关注案件处理，甚至利用职权和关系插手、干预案件处理，不利于平等保护外地当事人合法权益，促进形成公平竞争、统一有序的市场经济体系。行政诉讼受到的干扰更多，跨行政区划行政案件当事人告政府胜诉更难。2013年，“民告官”的行政诉讼案件上诉率高达72.7%。这种现象严重影响人民法院发挥监督政府依法行政的职能作用，不利于保护当事人合法权益，损害司法公信力。这次改革提出要探索设立跨行政区划的法院，办理跨地区案件，有利于排除地方保护主义对审判工作的不当干扰，特别是对于破解行政案件立案难、审理难、胜诉难、执行难问题具有重要意义。
目前的改革思路主要是依托现有的铁路运输法院进行改造，使之成为跨行政区划法院，主要管辖行政案件、跨区域重大民商事案件、重大环境资源保护案件、重大食品药品安全案件、跨行政区划检察院提起的公益诉讼案件及上级法院指定管辖的其他重大案件。铁路法院目前管辖的涉铁路刑事、民事案件和审级监督关系，可以暂时保持不变，将来要构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。
三是设立最高人民法院巡回法庭。最高人民法院设立巡回法庭，是四中全会《决定》提出的一项亮点举措。省级统管和跨行政区划的人民法院设立后，跨省的重大行政和民商事案件能否得到公正审理也引起广泛关注。四中全会《决定》要求设立最高人民法院巡回法庭，审理跨省的重大行政、民商事案件，有利于理顺省级统管后的司法管辖机制，保障涉及省级利益或跨省案件的司法公正，有效监督、指导、支持地方法院依法独立公正行使审判权，确保中央政令畅通，推进法律正确实施，维护国家法制统一。此外，最高人民法院受理案件连续6年均突破万件，涉诉信访案件数量高位运行，设立巡回法庭有利于配合涉诉信访制度改革，及时将矛盾化解在地方，减少进京上访，有力维护首都社会稳定；有利于方便人民群众诉讼，减轻当事人诉累；有利于合理配置最高人民法院内部职权，整合审判资源，提高审判效率，强化最高人民法院本部监督指导全国法院审判工作的职能。巡回法庭的基本定位仍是最高人民法院的派出机构，不作为一个独立的审级和法院。巡回法庭的裁判就是最高人民法院的裁判，主要职能是办理案件，不具有制定司法解释、对下指导审判、协调执行工作、管理司法政务等职能。为了确保重大跨行政区划案件能够进入巡回法庭审理，最高人民法院还将进一步完善提级审理制度，并发布配套相关司法解释。
四是明确四级法院职能定位。党的十八届三中全会《决定》提出，明确各级法院职能定位，规范上下级法院审级监督关系。四中全会《决定》进一步提出，要完善审级制度，一审重在解决事实认定和法律适用，二审重在解决事实法律争议、实现二审终审，再审重在解决依法纠错、维护裁判权威。我国实行四级两审终审制，各级法院均承担一审职能，中级人民法院以上同时承担二审职能，各级法院同时还承担再审职能。我们国家也没有建立事实审和法律审相分离的诉讼制度。四级法院审理模式的同质化，决定了上下级法院职能的“同一化”，导致四级法院职能定位不清。特别是高级人民法院以上的法院将大量精力用于审理案件，不利于对下监督指导。这轮改革提出建立中国特色社会主义审判权力运行体系，必须明确四级法院在不同审级中的职能定位。一要强化基层人民法院化解矛盾的职能，逐步改变主要以诉讼标的额确定案件级别管辖的做法，科学确定基层人民法院的案件管辖范围。完善提级管辖制度，明确一审案件管辖权从下级法院向上级法院转移的条件、范围和程序，确保审级独立。二要强化上级法院的审级监督作用，同时充分发挥上级法院通过提级审理重大、疑难、复杂和新类型案件，指导类案审判工作，确保法律统一适用。严格规范发回重审和指令再审条件，对由中级人民法院终审而高级人民法院裁定再审案件除依法必须发回重审的以外，原则上由高级人民法院自行审理，依法纠错，维护裁判权威。三要强化最高人民法院对全国法院统一司法尺度和监督指导的职能。不同级别法院职能定位科学、清晰、明确，才能有利于维护法制统一、尊严和权威，才能有利于保障公正司法、提高司法效率、提升司法公信力。
五是推动审判权和执行权相分离的体制改革试点。这是一项涉及司法职权配置的重大改革措施。“执行难”问题一直是人民群众反应比较强烈、影响和损害司法公信力的顽症痼疾。近年来人民法院采取各种措施比如组织开展专项活动，推行财产申报调查、限制高消费、建立失信被执行人名单曝光制度、建立“点对点”网络执行查控机制等，一定程度上缓解了执行难。但司法实践中，因为被执行人已经丧失实际履行能力而无法执行，申请执行人往往归咎于法院，对司法公正产生怀疑。四中全会《决定》提出要推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点，应该说有法理基础和现实考虑。从法理上来说，审判权是司法权力，具有判断权和裁决权的属性，而执行权可以分为执行裁决权和执行实施权。前者属于司法权范畴，而后者具有行政权的性质。因此，审判权和执行权应当分离，由不同的机关或部门行使。但这种分离应当采取哪种模式，现在认识还不尽一致。我们认为，推动执行体制改革的根本目的是解决“执行难”。如果现在把执行实施权从人民法院剥离出去，交给其他部门实施，未必能切实解决“执行难”问题。在这个问题上，我们不能简单照搬照抄其他国家的做法，必须立足中国国情，认真研究论证，积极推动试点，在反复论证、总结经验、评估实效的基础上，有计划、有步骤地推开。但是在具体方案没有明确之前，要确保法院执行工作不能散、不能乱，最高人民法院也应从更好地解决“执行难”来研究分析问题，并积极主动和有关部门协商解决问题。当前，要进一步在法院内部强化审执分立体制，加强执行指挥中心建设，健全统一管理、统一指挥、统一协调的全国法院执行工作体制。同时，要推动立法部门制定强制执行法，加快建立失信被执行人信用监督、威慑和惩戒法律制度，依法保障胜诉当事人及时实现权益，进一步有效化解“执行难”。
（四）构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制
司法为民是人民法院的根本宗旨。近年来，人民法院司法为民工作取得了很大成效，各地加强立案信访窗口和诉讼服务中心建设，推广预约立案、电子送达、巡回办案、远程视频开庭等司法便民措施，不断拓展司法公开的广度和深度，加大司法救助力度，切实减轻群众诉累，增强了司法公信力。党的十八届三中全会《决定》就深化审判公开，拓宽人民群众有序参与司法渠道作出部署，四中全会《决定》进一步细化了有关改革举措。
一要完善诉讼服务中心制度。当前，全国大多数法院都建立了诉讼服务中心，运行过程中均取得了很好的效果。但从目前情况来看，有的地方还不够主动，诉讼服务中心的功能尚未充分发挥。我们认为，在完善诉讼服务中心这一制度时，应当坚持以下三点。一是诉讼服务中心是法院与社会对接的平台，而且应是能负责任、能解决问题的平台。二是诉讼服务中心是规范化的司法为民方式。通过诉讼服务中心建设，可以将法院与社会对接的日常活动制度化、规范化，实现诉讼服务的有序开展。三是诉讼服务中心要能承担责任。通过制度机制建设，要形成全院对中心负责、中心对社会负责的问题解决机制，防止责任推卸和程序空转。
二要改革法院案件受理制度。公民行使诉权的广泛性、便捷性，是现代社会司法文明的重要标志。权利如果不具有可诉性，其价值和意义将大打折扣。同时，如果社会成员无法通过诉讼途径解决纠纷，就会选择私力救济或群体抗争的方式实现目的，更加不利于社会稳定。目前立案难是人民群众反映强烈的问题之一。四中全会《决定》提出要改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应当受理的案件，做到有案必立、有诉必理，这就意味着人民法院今后在立案环节对当事人提交的诉讼材料只进行形式审查，不再进行实质审查，实现了程序与实体相分离。立案制度的这一巨大变化，一方面会给人民群众通过诉讼解决纠纷提供制度保障，另一方面又给人民法院工作带来了新的挑战。目前，最高人民法院立案庭已会同部分高级人民法院成立项目组，拟于近期在全国选择6～8个基层、中级人民法院开展立案登记制改革试点，并结合调研和试点情况拿出具体指导意见。考虑到这项改革将对人民法院未来的审判工作产生重大影响，人民法院应当对可能存在的压力和风险有明确预期，既要贯彻落实四中全会《决定》精神，又要稳妥有序地推进这项改革，要精确估算改革可能给各级法院审判工作量带来的影响，如果人案矛盾加剧，要及时向党委政府反映，积极争取人员编制、经费保障方面的支持。要深入调查研究，明确哪些是按照法律规定应当受理，而过去没有受理的情况，哪些是不应当由人民法院受理的情况，做好分析论证，认真做好预案。
三要进一步深化司法公开。阳光是最好的防腐剂。司法公开是倒逼法官提高自身素质、提升审判质量的重要举措，是促进司法公正、保障司法廉洁的重要途径，是落实宪法法律原则、保障公民诉讼权利、展示现代法治文明的题中之义。十八大以来，最高人民法院充分依托信息技术，建设审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开三大平台，推进全媒体庭审直播和裁判文书上网，开通最高人民法院官方微博、微信和新闻客户端，通过新闻发布会、典型案例发布、裁判文书上网、主题公众开放日活动等举措，进一步推进阳光司法，以公开促规范、保公正。截至2014年9月底，各级法院视频直播庭审8.2万次，裁判文书网公布裁判文书308万件，中国审判流程信息公开网也正式投入运行。四中全会《决定》，进一步提出了构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，及时公开司法依据、程序、流程、结果和生效法律文书，杜绝暗箱操作。开放、动态、透明、便民对人民法院深入推进司法公开提出了更高的要求。在今后的改革中，应通过全面加强信息化建设，依托现代信息科技，进一步推进庭审公开、审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开、减刑假释公开，实现公开内容和范围的进一步拓展，公开平台从零散到集中的新的布局，公开深度从浅层向深层延伸，真正让正义以看得见的方式实现。
四要完善人民陪审员制度。司法公正与社会公正密切相关，人民群众的认可是司法公信力的基石。具有公信力的裁判一定融合了国法、事理、常情。实行人民陪审员制度，是人民群众依法参与审判、监督审判的最直接形式，是健全司法权力监督体系、促进司法公正、提高司法公信力的重要措施。人民陪审员来自人民群众、代表人民群众，具有通民情、知民意的优势，可以与职业法官在思维、知识上形成优势互补，有助于促进司法公正，提升司法公信力。由普通百姓参审或陪审案件是世界各国的通例。长期以来，我国的人民陪审员制度发挥了积极作用，但是，有的地方人民陪审员数量少，选任过于“精英化”，有的陪审员成为专业的“编外法官”；有的法院只有2个陪审员，成为“常任制”、“固定制”；有的人民陪审员参审意识不强，“陪而不审”、“审而不议”等。针对目前人民陪审员制度存在的问题，一是应增强制度的严肃性。不能表面化、形式化，要进一步扩大人民陪审员的选任范围，增加人民陪审员的选任数量，尽可能向基层普通群众倾斜，在审理案件时更多地听到普通百姓的声音，在依法裁判的基础上，兼顾社会的常理、常识、常情。要完善随机抽选方式，不事先指定。二是应增强制度的科学性。四中全会《决定》提出要逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定。三是应增强制度的有效性。发挥人民陪审员社会阅历丰富、了解乡规民约、熟知社情民意的独特作用，以朴素的社会常识和大众思维弥补职业法官专业思维，提高民众对裁判的认同度。
五要推进多元化纠纷解决机制建设。四中全会《决定》提出要“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”。这是最高人民法院长期坚持、着力推进的一项改革举措。为了推进这项改革，最高人民法院近年先后发布了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》和《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》，推动中央15家单位联合发布了《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》。下一步的工作重点，将是按照四中全会《决定》要求，配合立案登记制改革，充分发挥多元纠纷解决机制化解矛盾、诉讼分流的功能，主要举措包括：一是继续完善衔接机制，引导当事人选择适当的纠纷解决方式；二是推动在征地拆迁、环境保护、劳动保障、医疗卫生、交通事故、物业管理等领域加强行业性、专业性纠纷解决组织建设，推动仲裁制度和行政裁决制度的完善；三是建立人民调解、行政调解、行业调解、商事调解、司法调解联动工作体系；四是推动多元化纠纷解决机制立法进程，构建系统、科学的多元化纠纷解决体系。
（五）加强人权司法保障
尊重和保障人权，是我国宪法确立的重要原则，是中国特色社会主义司法制度的必然要求。党的十八届三中全会就完善人权司法保障制度作出重要部署，党的十八届四中全会专门就人权司法保障作出进一步规定。
一要推进以审判为中心的诉讼制度改革。审判是诉讼活动的最后程序，证据是公正司法的质量根基，庭审是诉讼活动的关键环节。司法权的判断性、中立性、终局性决定了诉讼制度各环节都要以审判为中心，对事实认定、证据采信、法律适用的标准最后都要落实到审判环节中，这也是确保案件质量和司法公正的重要保障。在司法实践中，一些办案机关及其工作人员在证据收集、固定、审查、移送时，缺乏证据必须接受法庭审判检验的意识，常常出现一些关键证据没有收集或者没有依法收集，进入庭审的案件没有达到“案件事实清楚、证据确实充分”的法定要求，使审判无法顺利进行甚至陷入尴尬境地。特别是对于一些刑事案件，因为疏于收集、依法固定证据，可能导致有罪者逍遥法外；也可能因为正是没有坚持以审判为中心、没有坚持审判活动的证明标准，导致不敢落实无罪推定、疑罪从无原则，造成冤假错案。推动建立以审判为中心的诉讼制度，有利于强化诉讼过程中当事人和其他诉讼参与人的知情权、陈述权、辩护辩论权、申请权、申诉权的制度保障，有利于强化对刑讯逼供和非法取证的源头预防，有利于落实罪刑法定、疑罪从无、证据裁判等法律原则，有效防范和纠正冤假错案，进一步强化人权的司法保障。首先，要科学配置司法职权。当然，强调以审判为中心，并不是说以法院为中心，更不涉及公安、检察、审判机关谁高谁低的问题，而是公检法三机关办案活动都应围绕审判工作进行。其次，要特别强调人民法院审判工作以庭审为中心。以审判为中心，对人民法院来说，特别要强调以庭审为中心。庭审中心主义相对于卷宗中心主义，关键是必须充分发挥庭审的实质作用，防止法官阅卷先入为主，防止庭审“走过场”。审判案件要以庭审为中心，实现事实证据调查在法庭、定罪量刑辩论在法庭、裁判理由形成于法庭，全面落实直接言词原则，严格执行非法证据排除制度，让法庭成为确认与解决被告人罪责刑问题的最终阶段和关键环节，保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用。最高人民法院正会同有关部门抓紧研究制定相关规定，严格实行非法证据排除规则，进一步明确排除非法证据的程序和标准，建立对被告人、罪犯的辩解、申诉和控告认真审查、及时处理的机制，完善审判环节重视律师辩护、代理意见工作机制，确保冤假错案防止、纠正、责任追究机制落实到位，严防发生冤假错案。此外，在民事诉讼中，要注意强化当事人举证责任，充分发挥庭审质证、认证在案件事实认定中的核心作用，平等保护双方当事人的诉讼权利。
二要推进涉诉信访制度改革。信访工作作为党的群众工作的重要组成部分，是党和政府联系群众的重要桥梁、倾听群众呼声的重要窗口、体察群众疾苦的重要途径。近几年来，通过集中交办涉法涉诉信访案件，对化解社会矛盾发挥了重要作用，但也暴露了一些弊端，不仅涉法涉诉信访总量始终居高不下，而且加剧了信访不信法、信上不信下的矛盾，有的群众以访压法，甚至缠访闹访、制造极端事件，给政法机关施压；有的基层单位为了息事宁人，突破政策法律底线，结果“按下葫芦起来瓢”；有的简单地“花钱买平安”，导致闹访现象严重。这些问题的存在，损害了司法权威，影响了社会秩序，不利于在全社会形成尊重司法、崇尚法治的良好氛围。党的十八届四中全会提出要落实终审和诉讼终结制度，实行诉访分离，保障当事人依法行使申诉权利。目前，中央政法委已经印发了《关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见》、《关于建立涉法涉诉信访执法错误纠正和瑕疵补正机制的指导意见》、《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的实施意见》等三个文件，着眼于解决入口不顺、程序空转、出口不畅的难题，防止终而不结、无限申诉，切实维护司法权威。从目前试点情况看，依法终结涉法涉诉信访的新机制正在形成，涉法涉诉信访群众到党政信访部门上访少了、选择司法渠道解决问题多了。下一步改革我们还要继续坚持诉访分离的基本思路，把涉诉信访纳入法治轨道加以解决，研究制定好相关配套措施。同时要注意以下三点。一是坚持有错必纠，防止程序空转。只要发现涉法涉诉信访案件中执法办案、审理裁决有错或者司法程序有瑕疵的，都要依法及时纠正，不能只在法律程序上“兜圈子”。二是坚持依法终结，防止无限申诉。要建立、完善涉法涉诉信访事项依法终结制度，对已经穷尽法律程序的，依法予以终结，不再启动复查程序。对已经依法终结，但案结事没了的，要依靠当地党委和政府，把帮扶救助、疏导化解等工作做到位。三是坚持依法治闹，防止无所作为。对非正常闹访特别是缠访闹访的，建立联动处理协作机制。对以上访为名聚众滋事、冲击国家机关或在重点地区、敏感部位聚集闹事、扰乱公共秩序的，及时依法处理。
（本文原载于《法律适用》2015年第1期）
注释
[1]李少平，最高人民法院党组成员、副院长，二级大法官。
[2]参见李克强在2014年3月5日十二届全国人大二次会议上所作的《政府工作报告》。
[3]参见朱光耀《2014年20国集团财长及央行行长会议上的发言》，
[4]引自2014年《最高人民法院工作报告》。
[5]引自2014年《最高人民法院工作报告》。