江必新[1]
党的十八大报告提出要“进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）强调要“深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。这是未来一个时期人民法院审判工作体制与机制改革的总纲领。
一 让审判主体切实依法独立地行使职权并承担审判责任
深化审判体制与机制改革，核心任务是确保审判机关依法独立公正行使审判权。而让审判机关依法独立公正地行使审判权，也是让审判主体依法独立地承担审判责任。
（一）将司法审判权切实纳入中央事权的范围
我国是单一制国家，司法职权是中央事权。考虑到我国将长期处于社会主义初级阶段的基本国情，将司法机关的人财物完全由中央统一管理，尚有一定困难。应该本着循序渐进的原则，逐步改革司法管理体制，先将省以下地方人民法院人财物由省一级统一管理。地方各级人民法院和专门人民法院的经费由省级财政统筹，中央财政保障部分经费。探索与行政区划适当分离的司法管辖制度。司法管辖包括司法机关对案件的地域管辖、级别管辖和专属管辖。司法机关按行政区划设立，管辖所属行政区划内的案件，容易受到地方保护主义的干扰。同时，我国地区间发展不平衡，各地司法机关承担的业务量也有较大差距。应该在现行宪法框架内，探索与行政区划适当分离的司法管辖制度，例如设立知识产权等专门法院审理容易受干预的案件，或可以通过提级管辖、集中管辖，审理行政案件或者跨地区民商事、环境保护案件。
（二）切实将审判责任落实到审判人员个人身上
《决定》指出：“改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责。”不可否认，一些地方仍不同程度存在司法行政化的问题。主要表现在：判审分离，审者不判、判者不审；审判工作内部层层审批，权责不明，错案责任追究难以落实；上下级法院之间的行政化请示和报批，影响审级独立。这就要求我们应遵循司法规律，着力健全司法责任制，理顺司法权与司法行政事务权、司法权与监督权的关系，健全权责统一、权责明晰的司法权力运行机制。建立主审法官、合议庭办案责任制，让审理者真正行使裁判职权，同时也切实承担审理和裁判的责任，做到有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究。改革审判委员会制度，审判委员会主要研究案件的法律适用问题，推进院长、副院长、审判委员会委员或审判委员会直接审理重大、复杂、疑难案件。
（三）彻底去除导致违法办案的内外因素
人民法院贯彻依法独立公正行使审判权的原则，除必须解决内部不良因素外，还必须坚决抵制各种形式的地方和部门保护主义，坚决排除权力、金钱、人情、关系等一切法外因素的干扰。让全体法官养成敢于坚持原则、敢于坚持真理、敢于依法办案、敢于担当责任的职业品格。让各级法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长和副庭长坚决支持合议庭和独任庭依法公正审理案件，上级法院应坚决支持下级法院依法独立公正行使审判权。
（四）把法院内部的管理权监督权关进制度的笼子里
应当说，强化院长、庭长的管理和监督职责，对于提高审判质效具有诸多积极作用。但管理权和监督权同样可能被滥用，同样可能出现缺位、越位和错位的问题。因此，必须强化对管理权、监督权的制约。一是深化院长、庭长审判管理职责改革。院长、庭长的审判管理职责应集中在对相关程序事项的审核批准、对综合性审判工作的宏观指导、对审判质效进行科学管理以及排除不良因素对审判活动的干扰等方面。二是建立法院内部审判管理权全程留痕的制度。加强对院长、庭长行使审判管理权的约束和监督，防止审判管理权的滥用。三是完善法院内部的各种考评制度。人民法院内部的各类考评指标和考评制度应以确保公正高效审判为目标，任何违背司法基本规律的考评指标和考评数据，只能加剧法院内部的行政化，加重法官的负担，加重当事人的诉累，影响裁判的真实质量，降低司法的整体效率。
二 让审判人员富有公正、廉洁、勤勉司法的能力
提高审判人员公正、廉洁、勤勉司法的能力，是司法改革的一项重要内容。应重点解决制约司法能力提高的深层次问题。
（一）认同法官职业的特殊性
目前，我国审判人员的招录、遴选、培养、任用等实行与普通公务员相同的模式，这不利于司法审判队伍的专业化和职业化。我国80%的案件在基层，80%的司法人员也在基层，基层审判机关职数少，基层法官职级低、待遇差、发展空间有限，不利于提升专业素质，也不利于保证办案质量。为此，应认同法官职业的特殊性，突出法官的办案主体地位，健全有别于普通公务员的法官专业职务（或技术职称）序列。法官职业的特殊性不是指法官应当享有法外特权，而是指审判具有区别于其他国家职能的特定属性，并且这些属性对法官具有特殊的要求；是指应通过多方面的制度设计确保其地位的中立性，确保其不受权力、金钱、人情、关系的干扰。认同法官职业的特殊性，同时也意味着全体法官要不断强化崇尚法治、忠于法律、严格执法的信念，不断提高熟练掌握法律、准确理解法律、正确适用法律的能力，始终坚持“以事实为根据，以法律为准绳”的原则，不得以任何理由突破法律底线，杜绝任何超越法律、歪曲法律以及其他违法枉法裁判现象的发生。审理每一起案件，都要贯彻认定事实清楚、适用法律正确、处理结果公正、审判程序合法、法律文书规范的基本要求，确保裁判经得起法律和历史的检验。
（二）用制度和机制体现法官职业的特征
《决定》要求“建立符合职业特点的司法人员管理制度，健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制，完善司法人员分类管理制度，健全法官、检察官、人民警察职业保障制度”。应遵循审判工作规律和干部管理规律，按照“正规化、职业化、专业化”的标准，逐步建立起分类科学、结构合理、职责明晰、管理规范的制度体系。明确法官、审判辅助人员和司法行政人员等不同人员的岗位职责、法律地位以及责权关系，结合工作要求和岗位职责等因素，科学设置各类人员职级比例和职数编制。完善法官单独职务序列制度及配套措施，推进书记员、司法警察的职务序列管理，健全审判辅助人员、司法行政人员管理措施。
（三）建立开放、透明并具有竞争性的法官选任机制
通过推动相关立法的完善，进一步严格不同审级法官的任职条件。针对不同审级法院的法官设置不同的任职条件（包括任职时间），实行法官逐级遴选制度。完善并落实法官逐级遴选机制，逐步实行上级法院法官从下级法院法官中选拔。进一步扩大法官遴选范围，注重从律师群体及其他法律实务部门且具有基层工作经历的人员中选拔法官，吸引社会上的优秀法律人才加入法官队伍。优化法官选任程序和方式，建立开放、透明并具有竞争性的法官选任机制，切实保证选准选好法官人才。
（四）加大对法官及其他工作人员的在职培训力度
高度重视对法官及法院其他工作人员的司法综合能力培养，全面提升做好新形势下群众工作能力、维护社会公平正义能力、新媒体时代社会沟通能力、信息化技术应用能力，着力提高驾驭庭审、认定事实、适用法律、化解矛盾的能力。完善法官培训制度，健全法官培训机构，保障法官培训经费。严格保证预备法官的培训时间，建立健全专业审判岗位任职资格和岗前培训制度，适度延长法官任职及晋级的脱产培训时间。改进培训方式，丰富培训内容，充分运用网络培训、在职培养、续职培养、联合培养、交流挂职和定期轮训、专题培训等形式，拓宽法官成才平台。加强对青年法官的培养，不断壮大专家型法官队伍。
（五）加大法官履职的职业保障力度
从职业特点看，法官既要精通法律专业知识，又要有一定的工作经验和社会阅历，只有通过国家司法资格考试和公务员考试，并从事一段时间的法律工作，才能被任命；从职业风险看，当前我国正处于社会矛盾凸显期，矛盾的对抗性、敏感性增强，法官的职业风险增大。现有的保障制度没有体现其职业特点和职业风险，不利于推动队伍的专业化、职业化、正规化建设。按照责权利相统一的原则，在严格法官队伍任职条件，强化办案责任的同时，应为法官依法公正履职提供必要的职业保障。
三 让审判权力受到更加理性、更加有效的监督
“加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督”同样是司法体制和机制改革的重要内容。应重点把握好以下几个方面。
（一）将审判权装进程序法制的笼子里
程序法制包含着公开、公正、公平和参与等现代民主精神。诉讼中任何实体问题要得到持久、规范、有效的解决，必须借助于正当程序。应不断提高诉讼程序的正当化水平，使审判权受到更加理性和更加有效的监督制约。进一步规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序，确保公民和组织的合法财产权利不受侵犯。严格规范减刑、假释程序，确保减刑、假释权的公正行使。
（二）让审判权在充足的阳光下运行
《决定》指出：“推进审判公开、检务公开，录制并保留全程庭审资料。增强法律文书说理性，推动公开法院生效裁判文书。”为此，人民法院审理案件，除法律规定不应公开的以外，都应公开审判。庭审是审判的中心环节，是诉讼双方通过举证、质证、辩论主张权利的平台。庭审全程同步录音录像，并入卷存档，不仅有利于规范审判人员的审判行为，促进诉讼参与人员依法行使权利，也有利于为上诉审、监督审评判案件是否公正审理、原审法院和审判人员是否违反法定程序提供原始资料和客观依据。最高人民法院已经开设“中国裁判文书网”，逐步实现四级人民法院依法可以公开的生效裁判文书全部上网。
（三）把监督权交给诉讼参加人
当事人的监督是最有效的监督。扩大诉讼当事人的程序性权利，是加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督最有效的办法。《决定》指出：“完善人权司法保障制度。”“完善律师执业权利保障机制和违法违规执业惩戒制度，加强执业道德建设，发挥律师在依法维护公民和法人合法权益方面的重要作用。”要贯彻国家尊重和保障人权的原则要求，切实保证当事人依法自由表达诉求，充分陈述理由，适时了解审判进程，批评、控告侵犯诉权行为等权利。尊重当事人的程序选择权，对依法可以由当事人自主或协商决定的程序事项，应当尽量让当事人自主或协商决定。加强对法律适用的解释、程序问题的释明和裁判活动的说理，裁判文书应全面回应当事人提出的主张和意见，具体说明法院采纳或不采纳的理由及根据。在诉讼过程中，对当事人提出的申请或质疑，应及时给予回应并说明理由。切实保障律师执业的权利，发挥律师在依法维护公民和法人合法权益、监督审判权正确行使方面的重要作用。
（四）给审判权行使者戴上责任“紧箍咒”
根据审判工作实际情况，明确错案的认定标准，并以此为基础建立科学合理的错案评价体系。建立健全错案问责机制，确定问责的相关程序，明确不同情形以及不同办案行为的相应责任。一方面，要避免过度追责带来的负面效应；另一方面，一旦确立了问责的标准、条件和程序，就应严格执行。成立吸收有关机关、部门和社会组织的人员参与的法官选任委员会、惩戒委员会，制定公开、公正的选任、惩戒程序，确保政治素质高、职业操守好、业务能力强的优秀法律人才进入法官队伍，确保违法违纪行为及时得到应有惩戒。
（五）为审判权涂上浓厚的“防腐剂”
以审判权运行为核心，继续构建符合审判规律的廉政风险防控机制，强化司法巡查、审务督察以及在审判执行部门设立廉政监察员等内部监督措施，切实加强对审判权运行的制约和监督，确保公正司法、廉洁司法。
四 让诉讼程序更加符合公正、高效审判的规律
健全司法权力运行机制，必须让诉讼程序更加符合公正、高效审判的规律。主要应处理好几个关系。
（一）正确处理庭审程序与审前程序的关系
在很多国家，审前程序除了为正式的庭审程序作准备之外，更多的是被当作一个化解争议的过程。例如，美国只有3%左右的案件进入正式庭审程序，97%的案件在审前程序中被化解。正确处理庭审程序和审前程序的关系，不能只把审前程序作为一个准备环节。在审前程序中，通过法院组织、引导当事人亲历诉答、证据公示、争点整理等各个环节，促使当事人沟通交流，尽量使当事人达成和解，将纠纷化解于正式审理之前，从而提高诉讼效率。
（二）正确处理调解与裁判的关系
充分发挥调解和裁判两种方式各自的作用和优势。对双方当事人均有调解意愿且有调解可能的纠纷、家庭与邻里纠纷、法律规定不够明确以及简单按照法律处理可能失之公平的纠纷，应当在充分尊重双方当事人意愿的情况下，优先用调解方式处理。对当事人不愿调解或者有必要为社会提供规则指引的案件纠纷，应当在尊重当事人处分权的前提下，注重采用判决的方式。
（三）正确处理能动性与被动性的关系
司法具有“不告不理”和“有请方裁”、“有求才应”的特点。但是，一味强调司法的消极被动性，不仅使司法的社会效果难以彰显，而且使司法人员在出现疑难案件时束手无策。尤其遇到法律文本或规范出现模糊、不确定或空白漏洞的时候：不仅使当事人各方难以在诉讼过程中保持真正的平等地位，而且使弱者的权利往往得不到有效救济；不仅使人民法院服务大局的职能作用难以发挥，而且使当事人常常难于服判息诉，造成“案结事不了”的上访、闹防和缠访。正确处理二者的关系，要求充分发挥司法的能动作用。但是能动司法必须保持必要的限度，能动主体必须保持高度的自律和自我克制：必须恪守司法的职权范围；必须遵循司法的运行规律；必须尊重当事人的诉讼权利；必须防止司法权的滥用；必须与司法职能具有必要的关联；必须具有科学务实的态度。
（四）正确处理程序公正与实体公正的关系
总体而言，实体公正和程序公正是统一的，实体公正的实现需要程序公正来保障，只有实现程序公正才能够最大限度地保证办案的质量，最终达到实体公正的目的。人民法院在审理案件中不仅需要在每一起司法案件中公正平等对待任何一方当事人，也要通过审判使法律体现的公平正义在每一起司法案件裁判或者处理中实现。实践中，“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”，首先应当从保障程序公正做起。程序公正要求法官必须站在中立的立场上审理案件，坚持司法公开，充分听取各方当事人的意见，不能偏袒任何一方当事人。程序公正虽是外在的形式上的公正，但这种公正对于当事人以及广大人民群众而言是看得见、可感受的公正。可以说，没有程序公正就难有实体公正。但无实体公正的程序公正也没有实在价值。因此，要在实现程序公正的基础上，实现实体公正的最大化，即尽可能对当事人实体权利义务作出客观、公正的裁判或处理。
五 让司法裁判更加具有权威性、确定性与执行力
使司法权的运行实现其应有的目的，必须让司法裁判更加具有权威性、确定性和执行力。
（一）科学配置审判资源与职责
《决定》要求“优化司法职权配置”。要抓住中央推进新一轮司法改革的有利时机，通过深化司法体制与机制改革，优化司法职权配置，健全司法权力运行机制。明确四级法院职能定位，探索充分发挥一审法院明断是非定分止争、二审法院案结事了、再审法院依法纠错、最高人民法院保证法律统一正确实施的职能。进一步规范和落实上下级法院的审级监督，确保审级独立。理顺各级法院、各审判主体、院庭长与审判人员的关系，逐步形成法官依法独立公正行使职权的条件。积极配合中央有关部门健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制，加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督。
（二）进一步完善审级制度
我国实行“二审终审”制度，任何一个案件最多经过二级审理后即应获得终局的效力。面对当前新的形势和情况，现行审级制度确实存在着一些困难和问题，难以适应我国经济社会发展的需要。笔者认为，应当建立以有条件的三审终审和小额案件一审终审为辅的诉讼制度，这样既为依法纠错留下必要的空间，又确保判决的终局性和稳定性。
（三）科学设定再审准入条件
上诉审程序是普通救济程序，再审程序是为补充现行审级制度不足而设立的特殊救济程序。虽然请求再审与提起上诉是相近似的法律救济手段，但两者的区别十分明显。再审的对象是已确定裁判，申请再审程序是一种特殊的救济程序；而上诉针对的是未确定裁判，上诉审程序是常规的救济程序。在当事人可以同时寻求上诉和申请再审救济情况下，应当促使当事人首先使用常规救济手段，只有在穷尽常规救济手段仍未得到应有救济时，才允许有条件地使用申请再审这一特殊的救济手段。为了实现实体正义与程序正义，应该将再审程序与正常的诉讼程序进行适当区分，进入再审程序的法定事由不应和正常诉讼程序一样全面、系统，应该对再审程序的启动设置较高的“门槛”，使得司法实践中再审案件的比例被控制在一定的范围内。如果将两审终审改为三审终审，进入再审程序的条件就应当更加严格。原则上，任何案件经过一次再审程序后，人民法院的诉讼程序就应当终结，该再审判决应当具有终局的效力。
（四）对涉诉上访进行分而治之
《决定》指出：“改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法制轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。”为此，对信访问题应进行分类处理。凡是属于人民法院管辖的事项，均不宜纳入信访程序予以处理；凡是人民法院正在审理或经过法定程序后已经作出终局裁判的案件，也不宜作为信访案件处理。
（本文原载于《中国党政干部论坛》2014年第1期）
注释
[1]江必新，最高人民法院党组副书记、二级大法官。