一、我国彩票业的历史与现状
（一）我国彩票业的产生与发展
彩票，是指国家为筹集社会公益资金，促进社会公益事业发展而特许发行、依法销售，自然人自愿购买，并按照特定规则获得中奖机会的凭证。[7]
新中国成立后，彩票被视为赌博而遭到禁止。20世纪80年代中期，随着改革开放的逐步深入，政府开始利用彩票为社会公益活动筹集资金。至今我国形成了福利彩票和体育彩票两大彩票发行体系。
1984年，我国发行了“发展体育奖——一九八四年北京国际马拉松赛”奖券，这张奖券，被认为是新中国最初发行的彩票。（如图1）
1986年8月18日，民政部向国务院提交了《民政部关于开展社会福利有奖募捐活动的请示报告》，希望通过有奖募捐活动为社会福利事业筹集资金。[8]1986年，国家预算支出民政事业费34亿元，其中绝大部分是人头费和救灾费，能用于社会福利的经费约4亿元。时任民政部长崔乃夫向国务院建议，效仿当时的东欧等社会主义国家，通过发行彩票筹集资金，解决福利事业的燃眉之急。
1987年4月7日，《民政部关于开展社会福利有奖募捐活动的通知》＜民（1987）捐字17号＞文件宣布，在部分城市试点有奖募捐活动，并强调社会福利有奖募捐是唯一获批准的有奖募捐项目。1987年，中国社会福利有奖募捐委员会成立，这是第一个全国性彩票发行机构。同年7月27日，新中国第一套福利奖券在石家庄试点发行。随后江苏、浙江、山东、上海等10个试点省市也纷纷发行福利奖券。随着福利奖券的试点成功和社会观念上的开放和变迁，“有奖募捐奖券”这个自身语义矛盾却又肩负突破思想迷雾的名字终于在1993年更名为世界通行的称呼：“彩票”，而“中国社会福利有奖募捐发行中心”也更名为“中国社会福利彩票发行中心”。这也就意味着彩票得到了社会观念上的默许和认可。
1988年借北京举办第十一届亚运会的契机，国务院批准国家体委发行“第十一届亚洲运动会集资奖券”，此后，体育部门获准发行的运动会奖券全部为“一事一批”。1994年，为举办大型体育运动会筹集部分资金，国家体育运动委员会根据国务院办公厅关于体育彩票等问题的复函的规定，制定了《1994—1995年度体育彩票发行管理办法》。该办法第二条明确指出，发行体育彩票旨在为举办大型体育运动会筹集资金。自此，体育彩票的发行也开始制度化。社会福利彩票、体育彩票的先后独立发展，奠定了中国彩票业二元化发展的基本格局。
2000年后，通过固定设点、联网发行的电脑彩票逐渐成为彩票市场的主流。彩票在网络化运行的同时，多省（区、市）乃至全国大力推动彩票联销、大奖统开，其中全国联销乐透型彩票逐渐成为全国销售的主力，使得彩票奖金，尤其是头等奖数额攀升，从而推动中国彩票业发展进入一个新的快速发展时期。此后，中国彩票销售年均增速大约在20%，远远超出其他产业的发展速度。2014年，中国彩票的销售总额已经达到3823亿元。中国的彩票销量排名跃居世界前列，发展成当今世界彩票大国，但与销量大国不匹配的是彩票法律规制体系的欠缺和滞后，围绕彩票业市场准入、彩票公益金分配监管、彩票中奖者隐私权与公众知情权冲突等问题，亟须相关法律加以调整和引导。
（二）我国彩票业监管体制的演变
1.无统一部门管理阶段（1987—1994）
从社会福利有奖募捐券诞生的1987年至1994年，我国的彩票一直处于无统一管理部门的状态。彩票发行、彩票经营与彩票监督合为一体。在此期间，社会福利有奖募捐券的发行工作由中国社会福利有奖募捐委员会负责，体育彩票的发行则以“一事一批”为原则，由体育行政部门负责。中国社会福利有奖募捐委员会是“筹集社会福利资金的群众性社会团体，作为有奖募捐券的发行法人，独家发行有奖募捐券”。但该委员会的法律地位不明确，虽然自称为法人，但实际上仍然受到民政部的行政管理，其独立性与中立性不足，管理中的职责与权限不清，监管不力的问题突出。在此期间，地方擅自突破发行规模和违章发行的行为屡见不鲜，国务院三令五申，仍不能禁止。
2.中国人民银行监管阶段（1994—2000）
为了更有力的控制全国许多地方私自滥发彩票筹资的行为，1994年国务院决定中国人民银行成为彩票的主管机关。自此，彩票监督部门与彩票发行部门实现了分离。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于严格彩票市场管理禁止擅自批准发行彩票的通知》中重点明确：“彩票发行的审批权集中在国务院，任何地方或部门均无权批准发行彩票；中国人民银行是国务院主管彩票的机关，人民银行各级分行会同有关部门坚决执行国务院有关彩票市场管理的规定，切实做好对彩票市场的监督管理工作。”此间，我国虽然有了统一的彩票管理机关，但是仍然未能制止地方违规发行行为。而且还发生了因彩票销售导致的群体性事件，影响到了社会稳定，国务院的彩票发行审批权接二连三地受到侵犯和僭越。中共中央办公厅因此发文指出：“彩票发行不仅要在额度上控制，而且要加强管理，决不能再发生这类影响社会稳定的事件。”
3.财政部监管阶段（2000年至今）
中国人民银行逐渐认识到彩票是政府调节社会收入分配结构的一种政策工具，不应纳入央行的管理范围。从2000年起，国务院批准财政部成为彩票的主管机关。地方各级财政部门是本地区彩票市场的行政管理部门，其监管职能包括：管理彩票市场、监督和控制彩票发行额度、监督和管理彩票公益金等。《财政部关于接受彩票监管职能有关事项的通知》重申：“未经国务院批准，任何地方和部门不得擅自发行或变相发行彩票。”各级财政部门要在综合系统内部设置专门机构，配备专职人员，确保彩票监管工作的正常开展。
在财政部监管阶段初期，六合彩、赌球等形式的非法赌博活动泛滥，甚至个人也从事非法发行彩票的活动，出现了伪造彩票管理批文发行彩票的案件，个别地区出现不法分子伪造财政部彩票管理批文，企图通过与地方政府联合兴建赛马场，进而举办赛马会的欺骗活动。除了僭越国务院享有的彩票发行审批权之外，体育彩票的发行机构与福利彩票的发行机构之间的恶性竞争愈演愈烈，甚至侵犯到财政部对彩票游戏规则及发行销售方式的审批权。
2002年财政部颁布了《彩票发行与销售管理暂行规定》和《彩票发行与销售机构财务管理办法》，明确了“彩票由专门机构垄断发行；彩票发行分别由隶属于民政部的中国福利彩票发行中心和国家体育总局的体育彩票管理中心承担，按省级行政区域组织实施省级行政区域内的彩票销售工作。”并调整了彩票资金结构和彩票公益金的分配制度。但是仍然没有把发行彩票与销售彩票的职能分离。
2009年《彩票管理条例》正式实施，明确了省级彩票销售机构的职能，明确其不能干预彩票的发行工作，取消了《彩票发行与销售管理暂行规定》第三条中“彩票发行按省级行政区域组织实施”的说法，从法律上杜绝了省级彩票销售机构参与彩票发行的可能性。但这种制度安排并非把彩票销售部门与彩票的发行部门完全分离，国务院的民政部门和体育行政部门依法设立的福利彩票发行机构和体育彩票发行机构仍然身兼二职，“分别负责全国的福利彩票和体育彩票的发行和组织销售工作”。
经过近三十年的探索发展，目前形成了在国务院领导下，财政、民政、体育、公安、工商等部门分工合作的彩票管理格局。根据国务院《彩票管理条例》及其实施细则等相关规定，国务院特许发行福利彩票、体育彩票。未经国务院特许，禁止发行其他彩票。中央和省级财政部门是国家彩票监管部门，负责全国和本行政区域范围内的彩票监督管理工作。中央和省级民政、体育部门是彩票机构的行政主管部门，分别负责福利彩票、体育彩票管理工作。县级以上公安、工商部门是彩票市场秩序维护部门，在各自的职责范围内，依法查处非法彩票，财政、民政、体育部门积极配合。中央和省两级彩票发行和销售机构具体负责有关彩票发行销售工作，接受同级民政、体育、财政部门的行政领导和业务指导。总体上看，各部门分工合作、协调配合，为确保彩票发行销售管理工作顺利开展发挥了积极作用。但当前彩票管理还面临着不少困难和挑战，主要表现为：彩票发行销售扩张压力较大，市场秩序有待进一步规范；彩票监管制度还不尽完善，彩票监管能力和效率有待进一步提升；彩票公益金使用效益需要进一步提高。彩票资金专项审计公告指出，一些地区存在彩票资金闲置且管理较乱，违规利用互联网销售彩票，单位和个人从中牟取不正当利益等乱象。这些问题有的是有令不行、有禁不止甚至顶风违法违纪问题，还有的是体制不畅顺、制度不完善、管理不规范造成的，需要通过严格执法、加强管理、深化改革尽快加以解决。
（三）我国彩票业发展现状
彩票开售28年来，我国彩票销售规模从1987年的1740万元稳步增长到2014年的3823.78亿元，2014年全国彩票公益金收入规模达到1051.52亿元。从近五年来彩票的销售数据中可以一窥其发展之快速：
2010年，全国彩票总销量16624843万元，其中福利彩票年销量为9680239万元，体育彩票年销量为6944604万元，共筹集公益金4895782万元。
2011年，全国彩票总销量22158184万元，其中福利彩票年销量为12779720万元，体育彩票年销量为9378464万元，共筹集公益金6348661万元。
2012年，全国彩票总销量26152419万元，其中福利彩票年销量为15103223万元，体育彩票年销量为11049196万元，共筹集公益金7535234万元。
2013年，全国彩票总销量30932504万元，其中福利彩票年销量为17652846万元，体育彩票年销量为13279658万元，共筹集公益金8775386万元。
2014年，全国彩票总销量38237805万元，其中福利彩票年销量为20596816万元，首次突破2000亿元，体育彩票年销量为17640989万元，共筹集公益金10515584万元。
随着彩票公益金规模稳步扩大，彩票公益金使用范围逐步从民政福利和体育事业，拓展到教育、文化、城乡医疗救助、红十字、残疾人、扶贫、法律援助、农村贫困母亲两癌救助等10多个社会公益事业项目和领域，取得了良好的社会效益。
以2014年彩票公益金的分配情况来看，当年全国彩票公益金收入为1042.52亿元，其中中央集中彩票公益金收入为511.84亿元。经全国人大审议批准，当年中央集中彩票公益金安排支出为501.84亿元，具体包括补充全国社会保障基金269.81亿元、民政部安排项目支出22.49亿元、国家体育总局安排项目支出22.49亿元、经国务院批准安排的中央专项公益事业项目支出187.05亿元。其中，中央专项公益事业项目具体为：未成年人校外教育事业支出41.98亿元，教育助学支出8亿元，红十字事业支出4.46亿元，残疾人事业支出21.64亿元，城乡医疗救助支出16亿元，扶贫支出15亿元，文化支出7.5亿元，法律援助支出1亿元，农村贫困母亲两癌救助支出1亿元，婴幼儿营养补助支出0.5亿元，农村养老服务支出9.98亿元，精神病人福利机构建设支出5亿元，出生缺陷干预救助支出0.9亿元，地震灾后恢复重建公益项目支出13亿元，新疆、西藏、贵州、宁夏、赣南等原中央苏区、山东沂蒙革命老区等部分地区社会公益事业建设支出41.09亿元。2014年地方留成彩票公益金收入为530.68亿元，由地方人大审议批准后，主要用于社会福利、体育、残疾人、教育等方面的支出。中央和地方彩票公益金年度筹集、分配和使用情况，都要通过财政部和省级财政部门的门户网站等渠道，及时向社会公告。
同时，彩票品种日趋丰富，品种结构不断优化，基本形成了以乐透数字型、竞猜型、视频型游戏为主，辅之以传统即开型游戏的彩票品种格局。彩票发行方式从最初的手工操作发展为电脑系统和信息技术相结合的热线销售系统，发行销售效率和安全运行水平明显提高，基本形成了全国联销、区域联合、地区特色相互补充的多层次彩票销售网络。目前我国彩票销售网点遍布城乡，从业人员和彩民队伍已成规模，彩票市场体系基本形成，彩票监管不断加强，彩票市场秩序总体良好。
彩票业在规模实现扩张的同时，其发行销售方法、运营方式都在发生变革。伴随通信技术的进步、移动互联技术的发展，尤其是伴随着网络、智能手机的逐渐普及并进入人们的日常生活，彩票发行销售方式也出现变革，网络、手机有望成为彩票销售的便捷方式。同时，一些新彩票游戏方式开始出现，例如体育彩票开发出的足球彩票、福利彩票开发出的视频彩票，以及福彩和体彩各自推出的快频彩票游戏等。彩票购买的便利化以及彩票游戏玩法的增多也为彩票销量增长奠定了基础。
在彩票业发展过程中，彩票业的法律规制逐渐建立起来，并不断向规范化方向迈进。2009年《彩票管理条例》的颁布和实施，是我国彩票立法的历史性跨越，标志着中国彩票进入法治化管理时期。2012年《彩票管理条例实施细则》的颁布则进一步明确了彩票发行、销售及监管部门机构间的职能，使得彩票相关主体间职责更为清晰，相互关系更为协调，从而为彩票业的协调发展提供了法治保障。目前基本形成了以《彩票管理条例》《彩票管理条例实施细则》为核心，若干管理办法相配套的彩票管理法规制度体系，为依法合规加强彩票管理工作提供了重要的法规制度保障。
当前，中国的经济社会现代化为中国彩票业的发展提供了良好机遇。但是，中国彩票业也面临着世界博彩爆炸、新技术变革带来的挑战，彩票业自身及其运行环境面临新的变革。公法学者一般将规制分为信息规制、标准、事先许可、经济手段、私的规制、国有化和民营化、价格控制、公共特许的配置八种工具形式。因此，要综合施策来应对世界范围内的博彩爆炸，以新技术变革传统彩票运营方式，改善彩票业的运营监管体系，推动彩票业树立社会责任理念，应对非理性购买等问题，以推动中国彩票业的持续发展。
二、澳门地区博彩业的历史与现状
澳门把博彩称为幸运博彩，并且依据不同的幸运博彩形式划分博彩经营权。澳门的幸运博彩形式总共分五种，分别是娱乐场所幸运博彩、互相博彩、即发彩票、体育博彩、中式彩票；博彩经营权也依不同的博彩形式划分为五种：娱乐场所幸运博彩经营权、互相博彩经营权、即发彩票经营权、体育博彩经营权、中式彩票经营权。其中，娱乐场所幸运博彩的经营权开放运作，其他四种博彩采取专营制度。有六家公司取得了娱乐场所幸运博彩经营权，分别是：银河娱乐场股份有限公司、永利度假村（澳门）股份有限公司、澳门博彩股份有限公司、威尼斯人（澳门）股份有限公司、新濠博亚澳门股份有限公司、美高梅金殿超濠股份有限公司。此外，互相博彩分为赛马和赛狗，赛马由澳门赛马有限公司专营，赛狗由澳门逸园赛狗有限公司专营。即发彩票和体育博彩（足球彩票和篮球彩票）由澳门彩票有限公司专营。中式彩票由荣兴彩票有限公司专营。本书对娱乐场所幸运博彩经营权和彩票经营权加以评介。
（一）澳门幸运博彩经营权的行政许可制度
澳门幸运博彩经营权的批给制度，是澳门特别行政区政府设立的关于幸运博彩的行政许可制度。取得幸运博彩经营权许可的承批公司需要与澳门特别行政区签订行政合同，具体规范经营运作的事宜。这是特区政府管理幸运博彩的一种方式，既从源头上控制了经营博彩的单位数量，又从具体操作规程上把握了经营单位的不非法操作。
1.幸运博彩经营权的行政许可机关
幸运博彩的经营权的行政许可机关是澳门特别行政区行政长官和澳门经济财政司。这两个机关分别行使不同阶段的行政许可权。澳门特别行政区行政长官享有幸运博彩经营权的判给权，即决定哪家承批公司获得许可取得幸运博彩的经营权，通过行政长官的批示行使此项权力。
《娱乐场所幸运博彩经营法律制度》第3条规定了幸运博彩经营范围的审批、获准许可经营的幸运博彩方式，由澳门特别行政区经济财政司司长负责具体的许可内容，并细化了经济财政司与博彩监察协调局的职责分工，一方面授予经济财政司司长一定程度的行政许可权，另一方面授予博彩监察协调局发表意见权，通过博彩监察协调局的此项权力，限制经济财政司司长的权力。
博彩监察协调局虽然是幸运博彩经营的监督机关，但其在实际中针对体育博彩、中式彩票也行使少量的行政许可权。
2.与幸运博彩许可相关的监督机关
澳门政府在决定幸运博彩经营权归属时，也受到监督。《娱乐场所幸运博彩经营法律制度》第十二条对此做出具体规定。针对判给行为上诉，应向中级人民法院提起。澳门政府在让渡幸运博彩经营权之后，对取得经营权的承批公司进行监督，实际上把博彩的经营权与监管权相分离。澳门政府通过博彩监察协调局对经营幸运博彩的公司进行监管。博彩监察协调局的性质是在娱乐场幸运博彩或其他方式博彩经营产业、互相博彩以及向公众提供的博彩活动领域内的经济政策的制定及执行方面，向行政长官提供辅助及协助的局级部门。具体职责主要有五类：制定与幸运博彩相关的政策、监督幸运博彩经营公司的活动和博彩中介人的业务、为政府提供协助并保证澳门特别行政区的最高利益、发[9]出博彩中介的准照、查处行政违法行为。
（二）澳门彩票经营权的行政特别许可制度
澳门的彩票虽然属于幸运博彩的一种，但彩票的博彩经营权并没有像娱乐场所幸运博彩经营权那样由多家承批公司公共分享，而是采取专营制度。即发彩票和体育博彩（篮球彩票和足球彩票）由澳门彩票有限公司专营，中式彩票由荣兴彩票有限公司专营。彩票的行政许可机关、监督机关以及许可程序都依照一般幸运博彩的行政许可制度为之，参照《娱乐场所幸运博彩法律制度》的有关规定进行。
1.即发彩票经营权的行政特别许可制度
即发彩票的经营权以专营制度批给，由澳门彩票有限公司专营；即发彩票的组织及经营的临时或确定、全部或局部的转让，只在获得许可方能为之。即发彩票经营批给前，须进行公开竞投。其批给按照《娱乐场所幸运博彩经营法律制度》的有关批给规定执行。
2.体育博彩经营权的行政特别许可制度
澳门的体育博彩分为篮球彩票和足球彩票，是以篮球比赛和足球比赛为基础的博彩。这两种彩票都由澳门彩票有限公司专营。
（1）足球彩票
《“体育博彩——足球彩票”规章》第一条列举了足球彩票投注所依据的比赛，此列举范围之外的其他比赛和方式，根据博彩监察协调局的意见，在适当时机予以宣布。
（2）篮球彩票
篮球彩票投注依据仅限于以国际、国家或地区篮球协会或总会举办的，并经博彩监察协调局许可的篮球锦标赛或杯赛赛事。
博彩监察协调局在监督彩票经营的同时在行使有限的行政许可权，对足球彩票和篮球彩票投注所依据的比赛有行政许可的权力，有利于根据情势变更，灵活调整和监管博彩活动。
（3）中式彩票
中式彩票又称白鸽票，主要由《白鸽票法定规[10]章》规范其运作。中式彩票由荣兴彩票有限公司专营。《白鸽票法定规章》有关累计大奖、最低投注额、最高彩金额，以及新增的投项目，在专营公司提出申请的情况下以博彩监察协调局局长的批示为更改或引进。
（三）对澳门幸运博彩行政许可制度的评价
澳门的幸运博彩许可制度主要有三个特点：
第一，澳门依据不同的幸运博彩形式安排行政许可的数量。把澳门未来一定期限的博彩经营权通过招标竞争以行政许可的方式寻找经营者。幸运博彩经营的行政许可的取得，有赖于公开透明的竞争投标制度。这种行政许可制度既为市场营造了公平的氛围，又为政府建立了法制化的监管平台。
第二，澳门幸运博彩的经营权与行政许可权分离。澳门幸运博彩经营权的行政许可权属于澳门特别行政区政府。在制度上，澳门特区政府无涉博彩市场的经营性行为，博彩经营主体也独立于政府。在进入博彩市场之前，政府通过行政许可行使事前监督的职能；在博彩市场活动中，政府又变身为监督主体，不断监督和管理博彩经营者的市场行为。但需要指出的是，在这两个阶段，事前监督的主体是澳门特别行政区行政长官和经济财政司，而事中监督的主体是澳门的博彩监察协调局。这两种权力分属澳门政府的两个不同部门，从一定程度上做到了权力的分立与制约。澳门特别行政区政府不直接参与博彩市场的经营，其对博彩业的监管也以《娱乐场所幸运博彩经营法律制度》为基础，通过法律手段监督博彩业的运营。完全实现了行政权力与市场经营行为的分离。
第三，行政许可制度为澳门的博彩业建立了公平开放的市场，其娱乐场的博彩市场现在已经向全世界开放，允许符合条件的外资企业参与博彩业的竞争。可以说行政许可制度的使用得当，为澳门博彩业带来了巨大的市场机会，取得了内外双赢的效果。
从总体上看，澳门特别行政区政府对博彩经营权采取对全社会开放博彩经营权许可的态度。在澳门的博彩市场里，针对不同的博彩形式，又存在不同的博彩经营方式，既有专营又有多家主体共同分享同一个经营权。娱乐场所幸运博彩经营权在澳门回归之后进一步开放，现今共有六家公司取得了此项经营权；而其他种类的博彩经营权分别各有一家公司专营。这种制度安排充分考虑到不同的博彩形式在澳门发展的规模和需求，是顺应市场变化的灵活安排。博彩经营权的行政许可制度在适应博彩市场需求的同时，不断调整和规范澳门特区政府和博彩经营者之间的关系。这种制度设计既限制政府公权力的边界，又为博彩经营者之间的竞争创造了公平竞争的环境，不失为政府管制博彩市场的一条良策。