一、博彩业法律规制的经济基础
人性中赌博天性的普遍存在提供了博彩行为存在的基础和市场；同时从事博彩业的巨额利润预期驱使资本所有者敢于冒着违法的风险参与这一行业。政府代表的公权力为了维护规则和权力尊严进行打击，但由于信息不对称、人力财力有限等因素制约，在打击不力时，社会监管成本升高。这种“非合作博弈”造成政策目标的失落和公共资源的浪费。基于此，一种从“非合作博弈”向“合作博弈”思维模式和治理对策的转换产生。这种合作体现为由政府设定合法博彩的规则、确定利益分配和调控办法、与博彩经营机构及参与者达成契约，当然这种契约由政府单方拟定条款，博彩经营机构及参与者是无权对契约内容提出决定性意见的。这种“合作博弈”有条件地确认了博彩行为的合法性，将博彩业的利润全部或部分纳入国家财政收入体系，意图实现对这一行业的承认和控制。
美国著名赌城拉斯维加斯所在的内华达州对博彩活动的禁与放能够体现出经济因素对立法的影响。博彩活动在这里始终处于从一个极端到另一个极端的矛盾中，在1861年，所有形式的博彩都被禁止并被刑事处罚。最初的法律规制出现在1869年，从颁布博彩活动许可中获得的收入成为全州全部财政收入的重要部分。随着妇女人权组织和反赌博组织的反赌博运动影响不断增强，从1913年到1931年，在内华达州博彩再次成为非法活动。1931年，一场严重的干旱席卷内华达州，同时美国也正面临最严重的经济衰退。由于联邦政府拥有内华达州大约86%的土地，几乎没有进一步发展农业的余地。在这一年，博彩活动再次获得立法准许，并持续至今。美国内华达州负责博彩业管制的主要机构是内华达州博彩委员会，它的三个首要职责是保证：博彩中无欺诈；博彩业远离有组织犯罪和腐败；州政府全部接收博彩业税收收入。[11]
在加拿大，曾经修改刑法以便允许发行彩票来筹集1976年蒙特利尔夏季奥运会所需资金。[12]美国内华达州及各国的博彩业现实表明：各国政府在与博彩活动的组织者、参与者及反赌博社会组织的博弈中逐渐意识到，与其因禁绝不利导致博彩资金流入非法组者手中，不如由政府主持发放博彩牌照、征税或者直接作为博彩组织者收取利润，投向公共利益用途。这种经济利益角度的考量正在成为各国通过立法对博彩业进行有效控制的重要理由。
“人们具有先天性差别，国家需要一定的政策干预，通过补偿社会弱者来体现社会正义，要求政府在一定程度上进行扩张并超越政府‘守夜人’的职能，在过程公正的基础上限制社会分配差别，从而实现分配正义。”[13]在博彩活动的结果，即所聚集的资金分配问题上，要以分配正义的准则进行检验。从经济学角度分析，彩票对收入再分配的作用，主要体现在四个方面：一是彩票销售，把彩票购买者的货币收入转化为公益金收入；二是彩票返奖，中奖者因此获得了消费品或货币收入；三是公益金使用，低收入者或特殊人群因此而得到了救助；四是增加了国家税收，主要是增加了增值税和个人所得税。社会总效用的增加意味着社会“经济福利”的提高，只有当彩票购买者平均每一元钱的效用小于彩票受益者平均每一元钱的效用时，财富的转移才有可能增进社会福利。而人们的收入水平与财富的边际效用是呈反比的，对于同量收入和货币，穷人的边际效用大于富人的边际效用，因此一般来说，只有当富人买彩票而穷人受捐助时，才能增进社会福利，这是彩票分配正义性得以实现的前提条件。[14]Price（1999）考察了得克萨斯州的彩票购买人群组成情况，结果发现，收入低的人群（如黑人、拉丁后裔、低教育水平者、年老者）用于购买彩票占其支出的比例比收入高人群的高得多。Becker（2000）对此的解释是，收入高的人很少购买彩票，因为他们可以通过股票、职业的选择以企业家行为来进行冒险，这些冒险是具有生产性的，股票与债券则产生正的预期收益率，企业家活动的预期回报则更大。我国目前有调查表明，购买彩票者多数是低收入者，他们相对于富人更为强烈的致富冲动和更为低下的理性能力使其更多地参与到博彩活动中来。基于此，博彩活动的资金分配结果在设计上是符合分配正义理念的，但是必须以其参与者和受益者中贫富群体的数量差异做总体考量，并以立法和政策做正确引导。
二、博彩业法律规制的社会基础
作为单独个体，赌博并不是个人行为选择中的必然成分，但是作为社会群体，赌博行为以各种形态始终存在。它以娱乐性、规则性、强烈的竞争性、高度的投机性、极大的偶然性，成为一种极具吸引力和刺激性的游戏，能够诱发人性中的逐利本能，使参与者不断强化这一行为。现实生活中的人不都是法律所推定的理性智慧之人，因其客观存在的年龄、智力、受教育程度、性格方面的缺陷，使其行为更多受欲望支配，而非在“成本—收益”的精密计算基础上选择行为。正如拉德布拉赫所说：“对这个法律时代而言，人的类型不过是一个虚构，即不过是一个经验的平均类型：古典国民经济学和同时代的自然法学均持相同的看法，认为大多数人实际上是符合‘经济人’的形象标准的。狡猾、机灵的时代本不会明白：人类的大多数并不是自私自利、老谋深算和机警灵活的，而是肠柔心软、愚拙憨脑和慵懒随意的。”[15]就博彩这一行为选择而言，是以较小的付出，期望以极微的概率而获得较大利益的行为。当然，购买彩票这一行为的目的在总体上是多元的，除了期待巨大利益回报之外，不排除一部分博彩人将之视为一种娱乐，在研究、计算、期待的过程中获得乐趣。虽然以娱乐作为目标的博彩人绝不排斥对中奖的强烈期待，但他们可以较好地衡量购彩支出在自身经济收入中的比例，有节制地参与博彩行为，在这个意义上，这一部分购彩人的行为是理性的。而越是贫苦之人，一夜暴富的愿望就越强烈，他们博彩的动机单纯而专注，往往出于致富的欲望而不是理性的计算来进行行为选择，是非理性的购彩者。
对于博彩业立法的社会基础问题，一直存在着不同观点之间的争辩：一方强调个人权利的至高无上，以及以博彩方式分配社会财富的公平；另一方则认为政府制定的公共政策应该维护社会道德，对不增加丝毫社会性财富的绝对值，亦有鼓励懒惰、刺激贪念作用的博彩业应当禁绝。博彩行为是对穷人及沉迷者的掠夺和剥削，不能允许用一部分人的[16]沉沦换取另一部分人的利益。其潜在观点是政府的政策选择高于个人的行为选择。他们尖锐地指出，博彩人将博彩视为他们的目的或结果，认为是一种公正、平等的财富分配方式，但政府将博彩视为聚资的工具，利用市场手段通过控制博彩产品供给、刺激购买、扩大宣传等方式追求利润的最大化，使政府贪婪、对穷人有意识的压迫及伪善的结局不可避免。[17]这种观点的重要意义在于认识到政府使用博彩筹得资金的正当目的性不是自发和天然的，而是需要政府对博彩业的正确定位以及法律和制度的约束。
对博彩合法化问题的分析既是一个政治—经济问题也是一个社会问题：从政治—经济角度，在日益放松管制的经济形势下，国家无法依靠传统的收入来源——主要是所得税——获取财政收入，从而转向博彩行业；从社会角度，对先前禁止行为的合法化成为社会和经济道德领域变化的标志。因而博彩业的合法化与福利国家的历史发展和管理公众的社会和经济方法是密切相关的。
博彩所造成的社会成本包含但不限于以下方面：
第一，犯罪。马里兰州健康与心理卫生局的报告（1990）指出，62%接受治疗的赌徒曾因赌博而从事过非法活动，23%受过犯罪起诉。[18]美国保险研究所估计，40%的白领犯罪与赌博有关。每年有差不多13亿美元的保险欺诈额是问题赌徒制造的。[19]佛罗里达州的一项研究指出，佛州三分之二的问题赌徒（26万多人）犯过罪，这些犯罪包括溜门撬锁、偷盗、抢劫、伪造和诈骗等。赌博与犯罪的关系，还可以从大西洋城开赌后三年内其犯罪率由全国第[20]五十名跃居全国第一的事实得到有力的证明。伊利诺伊州44%的GA（Gamblers Anonymous）成员承认，曾经在工作单位偷过钱或东西以还赌债。
第二，因犯罪而产生的司法成本。犯罪本身就是社会成本，它包括受害人的损失以及罪犯本人及家庭的肉体、物质和精神损失。同时，这种成本又会滋生出另外一种成本——政府为惩治犯罪，包括抓捕、审判、监禁、教化（probation）等付出的成本。与赌博相关的司法成本不仅发生在刑事领域，还发生于民事纠纷方面，如赌债的追讨、破产的受理等。
第三，工作时间和劳动效率损失。这类成本包括工作岗位生产效率的损失，时间损失以及失业损失。如，赌徒往往频繁请病假、延长午餐时间、迟到早退等。这些人工作时损失掉的工作时间的60%是因为赌博，平均每月损失的时间是8小时。美国全国每年有800亿美元是因上瘾赌徒在工作中以直接盗窃、挪用和间接的工作缺时和懒怠而导致的损失。
第四，失业。美国伊利诺伊大学和佐治亚大学的一项联合研究指出，有21%到36%接受治疗的问题赌徒[21]丢掉了工作。[22]
第五，破产。美国SMR研究公司的研究报告指出，20%以上的强制赌徒（compulsive gamblers）因赌博损失而申请破产。这家研究公司还做了一个县级调查，发现一个县只要有一家博彩机构，其破产就会比没有博彩机构的县高出18%；有五家以上博彩机构的县的破产率则高出35%。拉斯维加斯所在的克拉克县，破产率居全州之冠。与拉斯维加斯接壤的加州的两个县是加州破产率最高的两个县。大西洋城的破产率比新泽西州的平均破产率高出70%。[23]
第六，自杀。有人因赌博而付出生命，这无疑是一种巨大的社会成本。有研究指出，拉斯维加斯的自杀率相当于同等规模城市的2.5倍。香港2002年的自杀人数超过1000，其中至少有140人因赌博而自杀。[24]加州大学圣地亚哥校区的戴维·菲利浦斯教授认为：实际上，赌博合法化城市的自杀率是非法化城市的4倍。他还说：赌徒输钱，会输很多钱，但这不一定导致赌徒本人自杀，自杀的可能是他的配偶、子女、亲属或他的生意伙伴（David Phillips，1997）。而美国著名学者罗伯特·古德曼更认为，问题赌徒的自杀率比常人高出五至十倍。美国还有研究指出，80%的严重问题赌徒曾经有过想死的念头，70%想过自杀，55%认真计划过自杀，23%真正地付诸实施。
第七，健康成本。与滥赌有关的常见疾病有：抑郁焦虑，严重头痛，喜怒无常，易受打扰，肠胃失调，呼吸不畅，认知扭曲，以及心血管疾病等。这些疾病的痛苦本身是一种成本，为治疗这些疾病社会还要付出另一种治疗成本。
第八，家庭成本。有美国学者的研究（Lesieur，1984）指出，每位强制赌徒的周围会有10至17个人跟着受害，这包括他的配偶、子女、父母和其他亲属，还有赌徒的老板、同事和朋友也会成为受害人。家庭成本的另一个侧面就是因赌博造成的离婚。一位密苏里州的法官估计，有5%至10%的离婚案与赌博有关。
家庭成本中最严重的因素可能是对子女的伤害。在美国，未成年人中强制赌徒的数量是成年人的三倍。大约13%的未成年赌徒为赌博或还赌债而走上犯罪。有研究显示，赌徒的子女成为赌徒的机会比一般人的大得多。
第九，经济学意义上的社会成本，即由财富在不同的所有者手里会有不同的边际效用这个事实所产生的社会成本，也许可以将之简称为“边际效用成本”，它的含义是：当一元钱由输钱者的腰包流到赢钱者的腰包时，这一元钱的效用下降了，因而社会总财富下降了。一个人因为赢了一百万而产生的快感肯定小于一个人因为输了一百万而产生的痛苦；用赢来的钱大肆挥霍所能买来的幸福度，会大大小于因输光了一切或因负债累累而跳楼的人的痛苦度。
除此以外，还有的社会学家认为个人财务成本、社会服务成本、车祸和贫困也应纳含在社会成本的范围当中。上述方面的社会成本与赌博的本质相联系，这是“原罪”意义上的社会成本，只要有赌博，就有这块社会成本。即使所有的赌博者都只是“小赌怡情”因而社会上完全消灭了问题赌徒和病态赌徒，即使赌场是免费为赌民服务从而使得所有赌博游戏的输赢概率都是50:50，这种社会成本也仍然存在。对博彩的事前监管，主要是靠政府从法律层面上的监管；而事后救助，则要靠各种社会力量，其中包括政府机构、博彩企业本身以及各种社会慈善机构。此处讨论赌博的社会成本问题旨在说明，为什么必须对博彩业加以严厉监管、为什么博彩市场不能像其他行业那样完全交给市场。
三、博彩业法律规制的文化基础
博彩的历史源远流长，早在人类社会产生初期，赌博作为一种社会文化现象就已经应运而生了。5000年以前，古巴比伦文明就出现了掷骰子的赌博游戏。中国的赌博起源于一种叫作六博的古老游戏，六博又称“六簙”或“陆博”，是一种带有一定赌博性的棋类游戏。六博的起源极早，距今已有3500年以上的历史。《唐律疏议》中的《博戏赌财物》条，首次把“博”与“赌”联系在一起，作为一个法律条文，可视为赌博一词的雏形。北宋苏轼在一篇奏议中记道：“城中有开柜坊者百余户，[25]明出牌榜，招军民赌博。”我国古代也发展出了与体育竞技有关的博彩活动，蹴鞠、击鞠和捶丸等体育运动同时被用来赌博的现象非常普遍。元代出现的捶丸专著《丸经》，对捶丸赌法有详细的规定。
以社会文化学的视野，对赌博予以多维观察，则会发现赌博作为一种社会文化现象，所以能长期存在，屡禁而不止，并获得日益的发展，是有着极其复杂的社会文化根源，说明人们一定程度上对其存在着某种认同感和心理承受力。赌博与伦理道德的关系，是个相当有争议的问题。
由于赌博作为一种社会现象，就其本质而言是与“重义贱利”的我国传统文化价值观背道而驰的，因而古代圣贤和历朝正统思想家基本上都采取批判的态度，视赌博为社会之陋习、忠孝之大敌，主张以律法严厉禁止之。然而赌博这一社会现象却并未因为历朝历代的律法禁止、伦理道德思想家的批判而被彻底根除，却随着时代的变迁而仍然获得发展，并对社会伦理观念构成极大的冲击。
《论语》曰：“饱食终日，无所用心，难矣哉，不有博弈者乎？为之犹贤乎已。”其意是，与其饱食终日，无所用心，还不如去下下围棋或玩玩[26]六博；博弈者，“犹贤乎已”。这段论述后来就成为孔子持有“博弈犹贤论”、视博弈与传统伦理相契合的重要依据。但孔子也有相反的态度，据《孔子家语》所载：“襄公问孔子：‘吾闻君子不博，有诸？’孔子曰：‘有之，谓兼行恶道也。’”显然，孔子既明确将赌博视为“恶道”，自然不会持肯定的态度，更不用说去提倡了。孟子在博弈的评判上明确持否定态度，指责博弈是违背伦理道德的一种不孝行为，为“世俗所谓不孝者”之“二不孝也”。[27]事实上，赌博作为一种社会现象，从本质上论，是与“重义贱利”的传统文化价值观背道而驰的。对博弈持否定态度的，在先秦时期，除了儒家，还有法家的管仲、李悝和商鞅等。两汉以后，有不少学者更是一针见血地指出，以“赌及衣物”为旨趣的博弈，完全与传统伦理价值观念相对立。北齐颜之推通过对博弈的研究，得出“圣人不以博弈为教”的结论。三国时期东吴中庶子韦曜专门作《博弈论》，认为博弈根本不符合儒家传统伦理规范。从较低技艺层次看，博弈不属于传统六艺范畴。从较高伦理政治规范看，博弈更不合乎忠孝节义的君子信条。韦曜列举了世人沉湎博弈恶习及其危害，指出：今世之人多不务经术，好玩博弈，甚至废事弃业，忘寝与食，穷日尽明，继以脂烛。“至或赌及农及农物，徒棋易行，廉耻之意驰，而忿戾之色发，然而其志不出一枰之上，所务不过方卦之间，胜敌无封爵之赏，获地无兼土之实，技非六艺，用非经国氏之门也；以变诈为务，则非忠信之事也；以劫杀为名，则非仁者之意也。”韦曜强调道，君子应该“勉精励操，晨兴夜寐，不遑宁息”。特别在当今海内未平，朝廷亟须用人之机，有志之士应当“勤身以致养”“竭命以纳忠”“爱功惜力，以佐明时，使名书史籍，勋在盟，勋在盟府”。而沉溺于赌博的人们，亦能猛然觉醒，“移博弈之力而用之于诗书”“用之于智计”“用之于资货”“用之于射御”“如此则功名立而鄙贱远矣”。
在中国传统儒家文化中，赌博一直被认为是与懒惰、贪财、打斗、无后等并列的“五不孝”之一，这种道德层面上的否定认知在封建社会立法中[28]得到了体现，从李悝《法经》中对禁赌的规定，到，表明在封建统治阶级的主流[29]清朝严厉的禁赌法令意识中，赌博是为社会所不容并以法律惩戒的不良行为。赌博与政治、赌博与官场的结合，加速了政治的腐败、官场的黑暗。
尽管博彩在各个历史时期、各个国家被法律制度、宗教教义、道德舆论等力量约束和禁止过，但仍然不能完全禁绝，社会公众能够普遍接受“小赌怡情”的观点。在很多地区，人们空闲之余聚在一起以小额赌注游戏，并不被认为是不正当的行为，而更多地被看作是娱乐或者交往方式。这种文化心理基础决定了博彩活动既不能完全消泯，又不能全面放开，是立法对博彩业适度承认和有序规制的前提。
四、博彩业法律规制的道德基础
首先，博彩业的机会本质与正义原则相符。博彩是一种概率游戏，不需要任何技能，博彩参与者中奖单纯依靠的是机会也就是运气。在博彩领域，身份地位等一切个人因素对获得巨额奖金来说没有任何作用，只有概率这个唯一因素能够决定到底谁能中奖，每位博彩参与者得到的机会是绝对相等的。一名中奖者应当基于规则获得资格得到奖金，与获奖人自身的道德修养、技能知识和社会价值毫无关系。约翰·罗尔斯的观点是，“人们有一种习惯倾向，就是金钱、财产与现实中美好的东西，通常来说是依据个人道德高低来进行分配，公正也是基于德行获得的幸福……可是现在，作为公平的公正反对这一观念”。大众化的购买权限与同等的中奖概率为博彩业的发展提供了更加适宜的条件，从这一层面来说，就博彩业的机会本质来说，与正义原则完全相符。
其次，博彩的过程也是典型的程序正义表现。约翰·罗尔斯的理念是，程序有其自身独特本质，即过程性与交涉性。换句话说，程序正义也是“过程价值”的体现，过程价值主要体现在活动的运行过程中，这是判断程序本身是否正义的重要准则。约翰·罗尔斯又将程序正义细分为三个类型：纯粹的程序正义、完善的程序正义与不完善的程序正义。在第一种正义中，正当结果没有独立的判定标准，我们所关注的只是程序的合理与公平。假如人们可以严格遵守这种程序，那么获得的结果也必然是公平的，具体是什么样的结果并不重要。博彩业最重要的是要体现程序的正义与公平，且被人们严格遵守，那么无论最后结果如何一定是合理公正的。
最后，就是博彩的结果，也就是盈利分配问题，必须将正义分配作为准则并加以检验。约翰·罗尔斯说过：社会形成后，人们便有了先天性差异，政府需要制定合理的政策来干预，通过对社会弱势群体进行补偿来实现社会的公平，这就对政府提出了更高的要求，要求其进行一定程度的扩张，不再仅仅局限于市场“守夜人”的工作，以过程公正为前提缩小社会分配的差距，努力实现社会分配公正。在经济学领域，人们通常将市场作用下的收入分配称为第一次分配，将以政府为主导的收入分配称为第二次分配。除了这两种分配外，还有一种分配被称为第三次分配，这一分配是以道德信念为基础而进行的。用经济学的眼光来看，将彩票作为研究对象，彩票的公益性决定其本质上属于社会财富的再转移，这种转移就是第三次分配。经济学研究得出结论：只有当购彩者平均花费一元钱所产生的效用低于社会受益者花费的一元钱所产生的效用时，社会福利才有所进步。调查我国现状，购彩群体主要是低收入群体，他们怀着强烈的致富动力与薄弱的自控能力而进行博彩。基于这种情况，博彩结果的资金分配符合分配正义这一理念，但是需要考虑博彩的参与者与受益者中贫富人群的比例和结构差异。欧美各国彩票购买主体也为低收入者，而公益金的受益者却大多为富人，Borg 称之为“反罗宾汉效应”（a Reverse Robin Hood Effect）。如何解决，至少是缓解这一效应，已成为世界各国彩票业所面临的共同难题。