一、财政专项资金绩效评价的基本问题[1]
2015年1月1日开始实施的新预算法要求财政预算安排与资金绩效评价相联系，“编制预算要参考上一年度绩效评价结果”，标志着我国公共财政制度建设迈出了关键性一步。在我国财政支出分类体系中，专项资金拥有特殊的属性和地位，备受社会关注。对专项资金绩效评价可视为财政支出及政府绩效评价的突破口，但基于理念、技术、体制等复杂原因，对于评价涉及的一些基本问题，如“谁来评、评什么、如何评”等并未成社会共识。“如果仅从财政的角度来进行财政支出绩效评价，就很难全方位地反映财政支出的实际效益与效率”。[2]显然，厘清财政专项资金绩效评价主体、功能定位、责任边界、对象范围，构建指标体系的通用模型，直接影响评价结果的科学性、公信力及其评价工作的持续性，关系到新预算法的实施绩效，亦是社会、政府与学界普遍关注的重大课题。
（一）问题与文献
自2011年财政部颁布《财政支出绩效评价管理暂行办法》以来，由财政部门主导的财政支出绩效评价对于优化财政资源配置、推动政府职能转变、深化财政体制改革起到重要作用。短短几年时间，各地相继出台了具有地方特色的评价实施方案，开展评价的试点工作。以广东省为例，自2008年开始，约三分之一省级财政支出展开了自评审核，或重点评价，或第三方评价等。2013年，省财政厅在全国率先委托第三方开展了“十件民生实事”专项资金绩效评价，涉及26个省级主管部门，108项财政专项，478.73亿元省级财政资金。2014年，广东省人大再开先河，针对战略性新兴产业发展LED及新能源汽车专项资金，经政府采购招标，整体委托华南理工大学政府绩效评价中心开展绩效评价，将资金主管及监管的发改、科技、财政部门纳入评价对象，引起社会广泛关注。
但与此同时，财政支出绩效评价，尤其是专项资金绩效评价面对一系列矛盾：一是角色冲突。政府绩效评价是对政府的监督与约束，由财政部门主导评价导致角色错位；二是体系庞杂。尤其是指标体系繁杂，与绩效评价量化要求及“关键指标评价”的要求存在距离；三是方法悻论。目前广泛采用的目标比较法的前提是假设专项资金存在清晰可衡量的目标，并且假设目标的正确性，但理论上，凡是拥有清晰目标事务应由市场调节，无须政府作为；四是现实困惑。目前各地的做法大体上与财务审计（或称绩效审计）的功能基本等同，主要针对资金合规性及所谓绩效目标实现，从而导致部门之间职能重叠；五是法律依据缺失。与审计已形成完备的法规体系及组织体系不同，绩效评价在国内尚无法律依据，亦无独立的组织机构及领导体制，等等。这些问题，与财政理念、制度体制、技术方法、文化惯性等因素密切关联，但归结起来，绕不开一些基本问题，即“为什么要评价”、“评价什么”、“如何评价”等。显然，厘清这些问题是构建财政支出（专项资金）绩效评价体系的基本前提，具有理论及现实的必要性及迫切性。
事实上，国外对公共财政评价研究由来已久。概括来说，大体历经三个阶段：一是以古典经济学理论为基础的财务评价。基于完全竞争市场机制假设，1844年，杜比（Jules Du Pmt）提出了“消费者剩余”理论。根据这一理论，公共项目的评价标准为净生产量乘以相应的市场价格所构成的社会效益下限加上消费者剩余，即社会总效益。[3]二是基于福利经济学和凯恩斯理论的社会费用一效益分析。公共项目不同于私人项目，更加关注公共福利改善。庇古的福利经济学为此提供了福利标准。之后，源于“帕累托准则”[4]的成本一效益法成为评价公共项目的重要方法。20世纪30年代后，凯恩斯主义推动了政府投资项目评价向国民经济宏观层面的延伸。三是综合评价。20上世纪80年代以来，基于可持续发展的要求及理论，公共项目评价拓展到了包括经济、技术、环境、社会、政治等各方面的综合评价，评价指标体系覆盖生态环境影响、资源利用能力、社会发展贡献、经济效益水平等方面。
国内对财政支出绩效评价研究及实践源于新世纪。检索公开的文献，对于“为什么要评价”，受制于传统理念，多数研究者认为，绩效评价即是评价效益，是加强财政支出监管的重要手段，提高财政决策水平的重要保障。[5]也有学者指出，财政支出绩效评价为财政管理提供了参照依据、衡量尺度、工作方法和监督手段，“加强财政资金规范、高效运作”有利于“提高政府行为透明度、加强公众监督、实施政府民主、廉洁执政”。[6]党的十六届三中全会后，财政部根据“建立预算支出绩效评价体系”的要求，提出我国推行支出绩效考评是“建设高效、透明政府，深化部门预算改革的必然要求。”[7]还有学者从有限资源的角度，认为财政支出绩效评价有助于缓解部门事业发展需要资金和财政资金安排不足的矛盾。[8]对于“评价什么”，代表性观点认为，绩效是效益、效率和有效性的统称，包括行为过程和行为结果。前者涉及投入是否满足经济性要求，过程是否合规和合理；后者包括产出与投入相比是否有效率，是否达到预期的目标，以及产生的中长期影响。[9]不过亦有人指出，财政支出绩效评价体系针对的是预算执行。[10]至于“如何评价”，贾康认为，绩效评价是通过对政府行为的内控来保障政府目标的实现。[11]丛树海指出，指标体系构成绩效评价工作的核心和评价目标实现的关键。也有学者认为，财政支出绩效评价旨在考核政府财政职能实现程度，即政府提供的公共产品或公共服务的数量与质量及成本，等等。[12]
应该说，已有的文献涉及了财政支出及专项资金绩效评价的主要问题，如绩效评价是监督财政的手段，目的在于建设高效、透明政府，指标体系具有特别意义，等等，亦为本书提供了启示。但文献的局限性也相当清楚：一是将财政支出的目标性评价与绩效评价等同，目的在于追求财政的执行力，评价内容着眼于资金的规范、效益、效果。但政府绩效的落脚点在于其公平性，亦为公共财政的基本属性与功能。二是混淆了评价主体与对象。作为民主文化的技术工具，政府及其组成部门是政府绩效评价的对象，财政支出及专项资金绩效评价对象直指作为责任主体的财政部门及主管部门，包括资金的使用机构。三是文献大都针对特定背景与主题，缺失系统性和逻辑的一致性。尤其是针对专项资金绩效评价的文献不多，比方说，绩效指标服务于评价目的，为评价对象可以作为的行为结果的体现；资金使用者、监管者的职责不同，指标体系必然存在差异性；等等。探究问题的原因，主要在于：国内对财政支出绩效评价研究处于起步阶段，存在理念及认识误区，如把目标考评等同于绩效评价，实践部门大都基于本部门视角及利益，缺失独立性。
（二）评价目的与功能定位
评价目的及其功能定位（即“为什么要评价”）是构建绩效评价体系与机制的首要问题，决定评价意义、功能、主体、对象、程序、技术体系和结果应用。财政专项资金具有典型的“中国特色”，是“为扶持、发展某项特定事业而专门设立的资金，是贯彻落实国家特定时期、特定政策的一种特殊财政手段。”[13]由于在基本预算支出以外，财政专项资金要求专款专用及单独核算。按照财政部公布的材料，目前国家层面的专项资金有285项，资金主管者涉及几乎所有的党政部门，其中又以发改、经贸、教育、科技、宣传部门为主。逻辑上，绩效评价的直接目的是为了提升绩效，与基本预算支出相比，针对财政专项资金进行绩效评价具有现实可行性，因为相对于部门一般支出，评价结果较易与下年度预算挂钩。
1.评价目的
党的十八大报告将政府绩效管理的目的视为提高政府的公信力、执行力，这是理论上的重大突破，亦是政府绩效评价的根本要求。事实上，政府绩效评价有着深刻的社会背景及内置的价值导向，要求在追求经济、效率、效果的基础上，全面回应公民祈求，即凸现所谓“公平性”。尤如奥斯本（Osbornm，D）所言，是“改变照章办事的政府组织，谋求有使命感的政府；改变以过程为导向、谋求以结果为导向的控制机制”。[14]或者说，政府绩效评价一开始就存在清晰的目标导向，包括价值目标及技术目标。前者即是民主目标，可视为政府的公信力，后者追求政府管治的效率效果，体现政府的执行力。或者说，既涉及政府组织内部上下的关系（目标评价范畴），又指向政府与社会、公众关系，即公众对政府的信任程度。作为政府绩效评价的组成部分，财政专项资金绩效评价的目的旨在提高公共财政的公信力和执行力。
不过，严格而言，公信力和执行力并非平行的概念。有公信力必然有执行力，但有执行力未必有公信力，甚至可能为破坏力。与目标评价不同，财政专项资金绩效评价指向政府财政“应该干什么”，并非“正在干什么”，一定程度上是对执行力（“正在干什么”）进行纠错。这些年来，我国自上而下的财政专项资金规模不断扩大有着深刻的原因，但无可讳言，与地方、部门及其之间的利益密切相关，亦与财政专项资金设定的必要性、目标的可行性及监督评价追求的所谓与公众需求错位的执行力有关。以能繁母猪饲养补贴专项资金为例，始于2007年生猪价格上涨背景下出台的此项财政政策，初衷是刺激生猪供给以平缓猪价，但由各级政府共同承担的每头100元定额补助能繁母猪的方式不仅是对市场配置资源的反动，而且成为地方不可能完成的任务，为追求所谓执行力惟有丧失公信力。农村电影公益放映场次补贴、农村低收入户住房改造补助、渔民柴油补助等不少专项资金的情况大同小异。
2.功能定位
应该说，现行体制下，我国已形成了较完善的具有刚性约束力的财政资金分配与监管的体系、制度与机制，包括人大的财政预算审议与监督，审计部门的财务审计，财政部门的财务稽查等。探讨财政专项资金绩效评价的功能定位，核心在于厘清绩效评价与上述监管手段的分工及协同。
首先，在我国政治体制下，人大对政府预算和决算的审议监督具有法律依据与程序，但从这些年各地的做法来看，这种审查监督缺乏具体的手段与规范做法，“威慑力不大，约束力不强，特别是违法违规责任难以落实，没有相应的责任追求制度，监督质量不够高。[15]”正因为如此，近些年社会公众对审计工作寄予厚望，审计的范畴亦不断延伸，出现所谓“绩效审计”的概念。按照英国《国家审计法》（1983）的定义，绩效审计是“检查某一组织为履行其职能而运用其资源的经济性、效率及效益性”，与1986年最高审计机关国际组织公布的定义（绩效审计为经济性、效率性和效果性审计）基本相近。在国内，2008年，国家审计署在审计工作发展规划中首先提出“绩效审计”的概念，其内涵是“全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性”。显然，绩效审计是关于经济性、效率性和效果性审计（即3E审计）。
其次，以3E为特征的绩效审计与政府绩效评价的4E结构（增加了“公平性”）存在本质的差异。如果说3E体现了执行力，那么，公平性是民主的范畴，体现价值导向。按照我们的理解，财政专项资金绩效评价是指基于结果导向和公众满意度导向，运用科学方法、规范流程、相对统一的指标及标准，对才政专项资金支出的经济性、效率性、效果性和公平性进行综合性测量与分析的活动。[16]评价针对三个层面：一是宏观层面上，专项资金立项决策科学性民主性及管理办法可行性；二是中观层面上，主管部门对资金监管的有效性；三是微观层面上，资金用款单位使用资金的合规性。背后涉及过程控制与结果导向、使用绩效与管理绩效的关系，本质上指向政府内部权责关系及其财政体制。绩效审计可覆盖中观及微观层面财政资金的合规性、监管的有效性，甚至绩效目标的完成程度，但假设了目标及规则的正确性，难以监督决策的科学性及民主性，即所谓公平性，换言之，无法形成对目标的纠错机制，而恰恰这一点，决定了财政专项资金的基本绩效及评价的功能定位。如近几年视落落街老鼠的科研经费，在使用环节，由于不承认项目主持人的劳动报酬，“外国人工费占七八成，我们的人工费只有10%，导致‘弄虚做假’大规模发生，比如虚报发票，这实际是制度原因造成的”[17]，然而，这种由制度造成的所谓“腐败”，审计做了什么，又能做什么呢？
最后，财政专项资金绩效评价的功能定位与人大审查监督并非同一范畴，如果再重复审计（包括绩效审计）的功能，显然不符合政府组织管理及机构设置的基本原则，不可避免地造成机构及职能内耗，亦不具有操作上的现实可行性（如操作成本等）。我们以为，从现实出发，财政专项资金绩效评价功能应着眼于宏观层面，指向专项资金的立项决策及分配，包括资金管理办法设定目标的科学性与可行性；定位于绩效导向的目标评价。一是目标评价。吻合体制内自上而下的管理属性。完成绩效目标是目标控制的使命所然。绩效评价倘若无助于目标实现，必然丧失存在的前提。评价的经济性、效率性与效果性即是针对目标而言。二是绩效导向。绩效导向为目标评价设置了方向和条件，它要求评价强化“结果导向”和“公众满意导向”，前者指向组织内部关系，要求财政支出的过程控制应该服务于产出效果，尽可能优化流程，减少程序，后者指向政府与公众的关系，即公平性。财政资金源于纳税人，公众满意成为检验结果的最终标准。显然，这种定位不仅强化了组织内部的目标实现及主体责任，即提高政府财政执行力，体现政府内部管理属性及政治制度的内在要求，而且从组织外部的视角，检验内部目标的科学性与民主性，实现政府财政执行力与公信力的统一。
（三）评价主体和对象
评价主体，简言之，即谁来评价，也就是评价权的问题。理论上，政府绩效评价主体可分为内部主体与外部主体。广义的内部主体包括上级政府，以及同级议会、司法机关等，外部主体是指独立于广义政府之外的组织及公民，如高校学术团体、大众媒体和社会团体等。我国的政治制度不同，党委组织在评价权力关系中占据重要地位。
财政部2011年颁布的《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2011]285号）第三条规定，各级财政部门和各预算部门（单位）是绩效评价的主体。“财政支出绩效评价是指财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。”[18]2012年财政部《关于印发的通知》（财预[2012]396号）中，进一步要求强化财政部门、预算部门绩效评价主体功能，探索引入第三方评价。在这里，财政部门和预算部门拥有评价权，被视为评价主体。从权责关系的角度，政府绩效评价存在所谓评价权、组织权、实施权等“三权”关系。在我国政府绩效管理试点工作中，对一级政府或政府部门开展评价，评价权为上级党委与政府，一般成立以党政首长为组长的领导小组，下设办公室拥有评价组织权，体制内的惯性做法又将办公室设于相关的党政部门，所谓牵头单位。财政支出绩效评价目前尚未如其他考评一样设立相应领导机构，一般由财政部门（大都内设了绩效评价机构）牵头组织管理及实施工作。
纵观目前各地的做法，大体有几种情况：一是自评，即资金使用者，或管理者发起的对专项资金的自我评价，评价主体为评价发起者；二是自评审核，对自评进行审核者拥有评价权，一般为财政部门或主管部门；三是委托第三方评价，委托方拥有评价（组织）权，第三方拥有实施权；四是由人大主导或审计部门发起评价，人大为评价主体；五是极个别的独立第三方评价，第三方行使评价权。不过，严格而言，财政部门或专项资金主管部门在上述前三种情形中只是拥有评价的组织权，评价权仍为上级政府（党委）。只是在现行体制中，评价组织权处于“三权”的实际主导地位，某种程度上等同于实际评价权。所谓委托第三方评价，第三方不过是受托行使实施权而已。
从理论与逻辑上看，将财政部门或主管部门作为评价主体与政府绩效评价的内涵错位，这些部门及专项资金的使用机构是绩效评价的对象。依前所述，政府绩效评价追求政府公信力，是民主范畴的技术工具，或者说是对政府的监督与约束，财政及主管部门作为政府的组成部分构成评价对象，如果作为评价主体，则是目标评价范畴。财政资金只是评价载体，并非评价对象，因为政府绩效评价对象为责任主体，目的在于提升绩效，财政资金本身不具备这一属性。在财政资金绩效评价涉及的责任主体中，包含了资金使用、监督与管理者，对应于使用绩效、监督绩效与管理绩效，具体而言，主管部门主导专项资金的宏观决策、分配与管理，财政部门负有资金监督责任，如资金管理办法的主要制定及执行者，资金使用者承担依规依承诺使用财政资金的责任。但亦存在特殊的情况，如民生资金中，部分专项资金终端补助目标对象并非评价对象，如贫困人群虽为财政资金的使用者与受益者，但为公共财政或者说政府的服务对象。这类专项资金无所谓资金使用绩效，评价指向监管绩效。另一类支持产业发展的专项资金，如战略新兴产业发展专项资金，绩效评价并非产业发展评价，而是产业发展与政府财政关系的评价，因为大多数情况下，产业发展是市场选择，无须政府干预。
由人大主导（评价主体）、财政及主管部门协同（评价的主要对象），第三方实施的财政专项资金绩效评价模式具有逻辑一致性和现实可行性。人大作为国家的权力机关，法律赋予其审议监督政府财政支出的权力，新的国家预算法进一步将这一权力具体化。由人大主导财政专项资金绩效评价，符合“依法治国”基本方略的要求。从实际操作上看，人大主导评价独立于政府部门之上，避免了由财政部门主导评价，政府内部平级部门之间的推倭及内耗。但与此同时，人大不具备财政专项资金绩效评价的专业组织及技术手段，在政府信息公开程度不足、信息严重不对称、第三方市场发育不完善等现实条件下，由第三方独立评价亦难以操作，这样，引人多元评价主体，尤其是由人大主导的评价模式为较理想的选择。在这一模式中，人大的主体及权威地位，第三方的专业性、客观性与公正性，以及财政及主管部门掌握财政信息的完备性得以有机结合。
（四）评价方法与周期
财政专项资金绩效评价方法是政府绩效评价方法论的应用与延伸，服务于评价目的，受制于环境条件，影响甚至决定评价的科学性。在方法体系中，几个要素显得特别重要。
一是绩效目标及目标比较法。从结果导向的角度，目前广泛采用的目标比较法的前提是存在绩效目标以及目标设置的科学性和规范性。大多数财政专项资金服务于党和政府的中心工作，理论上存在明晰的目标，但在技术层面，目标申报及审批难以与预算编制同步，导致目标后置，从而失去意义。同时，目标设置的规范性要求目标所设定的预期提供的公共产品和服务的数量和质量有着明确、合理与客观的内涵，对此应有详尽的论证及测算依据，包括目标实现的保障措施、进度安排等，对目标的评审，关键在于评价组织具有公信力，主管部门作为专项资金申报者和管理者不能主导绩效目标的评审，以避免角色冲突。
二是评价流程及其优化。评价流程即评价路线与结点。目前由财政部门组织实施的专项资金绩效评价一般包括评价组织及前期准备、项目单位自评、组织方或委托第三方对自评材料审核、现场核查、提交评价报告、报告反馈与结果应用（绩效改善）等环节。从现实情况来看，评价流程及时间过短难以内部协调，操作性存疑（部门之间及层级上下的协调，以及现场核查需要充分的时间，甚至为组织实施者不可控的），流程及时间过长则失去对过程纠错的机会。况且，与审计不同，财政支出绩效评价缺失法律、组织及资源保障。解决这一矛盾在于科学合理地优化流程。将重点关注微观层面的资金使用的合规性及基层政府部门监管资金的有效性转移到宏观层面，即决策的科学性民主性，以及资金管理办法的可行性。技术方法上，即使是检验资金使用的合规性，亦应该科学抽样，突出评价的目的性及有效性。同时，开发及实现评价的信息化及智能化。
三是评价周期。绩效是时间的函数。伯纳丁（Bernardm）等将绩效定义为特定的时间内，由特定的工作职能、活动或行为产生的产出记录。或者说，作为责任主体的成绩单。绩效评价针对增量，兼顾存量。由于资金效果发挥有一个滞后的过程，因此，评价时点与时段选择十分重要，确定合适的评价周期有助于评价结果的合理性、科学性和稳定性，一般而言，评价周期过短可能与资金效果周期错位，过长则无助于资金绩效改进。从各地实践看，由当年对上年度专项资金进行绩效评价，不少资金尚未分配、支付或应用（尤其是基建类资金），当然亦无所谓绩效。因此，应根据专项资金属性，以及绩效信息的统计周期，从现实出发，确定评价基准日及周期，我们以为，专项资金绩效评价以滞后半年到一年为截止点较为合适，基建类资金可进一步延后。
四是满意度调查。公众满意度体现公共财政追求民主和公平的价值取向，回应公众诉求，让公众有序参与评价过程及财政管理，是建设民主财政与阳光财政的要求。理论上，公共财政目标追求社会福利最大化，公众满意即为衡量财政支出民主性的“落地指标”。同时，财政专项资金往往基于社会目标，其过程和结果难以被确认和量化，客观指标评价不能完全反映其绩效内涵，采用满意度测评，即以抽样调查等手段，采用专家评估、公众问卷等形式，以满意度来反映资金绩效的公共性及社会目标实现程度，亦从技术上实现评价指标值的数量化。满意度调查的关键问题是：由于项目属性与效益的复杂性，其受众往往形成群体性分割，关联对象可能存在利益冲突，亦存在长期和短期利益的矛盾，为此，调查对象及范围应基于广大公众的利益，覆盖不同的利益群体。调查内容设计应服务于评价指标及指标值的实现，尤其应针对难以由客观指标量化的内容，如社会效益、公共属性、可持续发展等。同时，财政专项资金涉及特定领城，对其绩效的认知与判断具有专业性，与一般公众相比，相关领域的专业人士作为公众“代理人”是更合适的对象。
（五）指标体系及通用模型
指标体系是财政专项资金绩效评价的核心问题及实现评价目的技术工具，也是绩效评价有别于其他监管手段的重要标志。自20世纪70年代以来，西方国家政府绩效评价的方法体系已逐渐成形，开发了一些有针对性的模型框架。如1994年，美国政府会计标准委员会（The Government Accounting Standards Board）提出的关于政府服务绩效评价的指标体系，包括四类指标：即投入指标（主要用于测评政府提供的财务资源，如支出与非财务资源，如设备等）、产出指标（测量政府所提供服务的数量）、后果指标（测量提供服务所获得的成就或产生的中期结果或最终结果）、效率与成本效益指标。[19]2002年，美国管理和预算局基于“尽全力建立一个以结果为导向的政府”的需要，针对目标相近的项目提出一套所谓“通用评价指标”，覆盖七类项目。[20]可以说，建立通用评价指标是发达国家财政项目绩效评价的技术经验。
在国内，2011年，财政部在《财政支出绩效评价管理暂行办法》中，将绩效评价指标分为共性指标和个性指标。共性指标适用于所有部门，主要包括预算执行，财务管理，资产配置、使用、处置、收益管理及社会效益，经济效益等。2013年，财政部在关于印发《预算绩效评价共性指标体系框架》的通知中（财预[2013]53号），提出了项目支出绩效评价共性指标体系框架，包括投入、过程、产出、效果等4项一级指标，项目立项、资金落实、业务管理、财务管理、项目产出、项目效益等6项二级指标，立项规范性等20项三级指标。其中三级指标中，经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响等可视为个性指标，需要针对项目特点进一步分解。应该说，财政部的这套指标体系框架反映了我国目前对财政支出绩效评价的基本认识及理念，有一定的可操作性，成为官方的通用体系。但与此同时，这套体系基于体制内要求，尤其是财政部门的立场，旨在追求财政的执行力，由于定位于自上而下的目标评价，并且主要针对资金的使用绩效（基层用款单位及基层主管部门），从而与政府绩效评价的理念与财政支出绩效评价技术要求存在距离。
1.宏观评价及其指标体系
本质上，政府绩效评价是对政府内部权责关系的调整和约束，针对责任主体，财政专项资金绩效评价亦不例外，为宏观层面的评价。个中原因：一是由政府绩效评价追求公信力的目标所决定，二是与审计、检查等体制内财政监督手段与功能形成互补，三是操作层面的可行性（很难设想，绩效评价能如财务审计一样对所有资金使用过程及凭证进行“合规性”检验）。与针对基层用款单位及监管部门的微观评价相比，宏观评价在关注使用绩效的基础上，更加关注监管绩效，尤其是财政部门的监督绩效，以及财政专项资金设立的科学性与民主性。
区分宏观评价与微观评价于指标体系而言在于绩效指标应为责任主体所作为，在财政专项资金的关联主体中，财政部门、主管部门及资金使用单位的权责及职能不同，同一部门中，不同层级的部门扮演的角色不同，同时，专项资金整体成绩或问题不等于专项资金使用者的成绩或问题，微观成绩相加不等于宏观成绩，不区分监管绩效与使用绩效，微观绩效与宏观绩效实质上模糊了权责关系，无助于发现问题及改进绩效。从近几年我们对省级财政一百多项专项资金绩效评价结果看，[21]专项资金存在的主要问题不在基层。社会关注的近几年审计发现的问题相当部分并非“真问题”，如支出率不高、地方配套资金不到位、设立资金专户、报帐超标准、流程不合规，等等，是基于这些规则的正确性，也是审计的标准。正因如此，反过来成为专项资金绩效评价的现实理由和价值所在。
针对宏观层面，指向专项资金设立的必要性，尤其是与公共财政的一致性，以及管理办法的可行性（主要又是目标与程序的一致性、实施的可操作性）。为此，宏观评价针对专项资金整体，主要检验专项资金的公共属性、资金分配及结构合理性、设定目标的科学性、资金管理办法合理性与可行性等。实际操作中，可采用目标设置科学性、管理办法可行性、资金公共属性、总体目标实现程度等简洁的指标体系。由于这些内容有较强的专业性，一般要配合专家评审的方式。事实上，并非所有的事物均可以客观量化，政府绩效评价本质上为主观评价，问题的症结不在于专家的主观性，还取决于评价组织者（权），即专家“为谁评价”。
2.微观评价及其指标体系
微观评价即是对监管绩效与使用绩效的评价。从技术层面，构建通用模型尽可能体现公共性，可在采用多层次的指标结构，平衡共性与个性的关系。根据近年的实证与检验，结合实际情况，我们试图提出财政专项资金绩效评价的通用指标体系。这一体系（两个层级）适用于监管绩效与使用绩效评价，包括4项一级指标9项二级指标。
上述框架的特点：一是指标维度反映财政专项资金绩效全过程，即从资金投入到产出及效果的过程。一级指标资金投入、过程管理、目标实现与社会满意内涵清晰，互不重叠，同时体现主观评价与客观评价互补与互证功能。9项二级指标是一级指标的内涵分解，其中经济性、效率性、效果性、公平性为绩效的4E要素，公平性置于社会满意维度，体现满意度导向，更具可操作性。二是二级指标体现关键指标评价理念。绩效评价是关键指标评价，并非所有的内容需要评价和能够评价。为此，资金投入重点关注立项论证和绩效目标，过程管理指向资金管理和业务管理。三是通用指标适应性强。适用于不同层级的财政专项资金的管理者与使用者，既可针对使用绩效，又可针对管理绩效，符合通用模型的基本要求。同时，在二级指标下，目标实现在经济性、效率性、效果性导向下可进一步延伸三级指标，解决评价对象（使用绩效、管理绩效）差异化问题。
在通用模型的框架下，针对财政专项资金使用者，使用绩效评价指标进一步延伸至三级指标，可建立专项资金使用绩效的评价指标体系，三级指标包括论证申报、目标设置、资金支出、财务合规性、机构制度、实施程序、预算执行、完成进度及质量、社会经济效益和社会满意度。针对财政专项资金的监督与管理绩效评价指标体系采用10项三级指标，包括审批报送、目标设置、资金拨付、监管合规性、机构制度、监管措施、预算执行、完成进度及质量、社会经济效益、社会满意度等。
值得说明的是，不论是使用绩效评价还是监督管理绩效评价针对的是责任主体在评价周期内的“成绩与效益”，换言之，是因为责任主体的作为导致目标物“进步了多少”，为增量评价，并非水平性或目标性评价。这是重要的理念及复杂的技术问题。如前些年全国各地对“战略性新兴产业”发展而设立的专项资金，表面看来，政府资助“导致”产业规模迅速膨胀，甚至短短几年产能过剩（如LED产业），但是，“这是政府该做的事情吗？又能成为财政专项资金的使用及监管绩效吗？”
（六）思考与建议
政府绩效评价的对象是政府（部门），对专项资金而言，资金只是评价的载体，并非评价对象。从现实出发，绩效导向的目标评价定位强化了绩效目标实现，与体制内自上而下的管理属性和要求相一致，关注资金的经济、效率与效果性，为评价注入体制性动力，突出“结果导向”和“公众满意导向”，为评价注入民间动力。基于我国财政专项资金绩效评价现实状况，我们建议：一是完善资金管理办法，明确责任主体。资金管理办法作为法律规范与指南，核心在于约束专项资金关联责任主体的权责关系，以及资金分配、使用的程序及要求，对专项资金绩效发挥起导向性作用，也是宏观评价的指向。为此，应规范办法制订流程，强化专家论证。二是扩大公众参与，推进绩效评价主体多元化。明确第三方评价的地位，建立相应的保障机制。通过政府购买服务方式，扩大与中介组织的合作广度与深度；建设财政资金绩效评价专家库。三是建立通用模型，强化结果应用。构建体现结果导向，共性与个性、定量与定性、业务与财务指标相结合的绩效评价通用指标体系；扩大评价结果的公开范围。包括向社会公开，接受社会监督，完善结果激励问责机制。四是构建由人大主导的第三方实施的评价模式。财政专项资金绩效评价的资金过程控制与结果导向、使用绩效与管理绩效的关系指向财政体制及部门利益。为增强权威性及评价组织的协调性，现实条件下，由人大主导、财政及主管部门协同、第三方实施评价模式具有理论与现实的可行性。
二、财政专项资金绩效第三方评价的背景与意义
2005年，时任总理温家宝在政府工作报告中提出，要“建立政府绩效评估制度”以来，中共中央和国务院在多次会议和多个重要文件中强调政府绩效评价的重要作用和重大意义。中共十七届二中全会提出“推行政府绩效管理和行政问责制度”，五中全会提出“完善政府绩效评估制度”国务院于2011年3月成立政府绩效管理工作部际联席会议，指导和推动政府绩效管理工作，并把财政部列为试点单位。财政部于2011年4月召开了全国第一次预算绩效管理工作会议，部署深化预算绩效管理改革工作，随后印发了《关于推进预算绩效管理的指导意见》，提出“逐步建立以绩效目标实现为导向，以绩效评价为手段，以结果应用为保障，以改进预算管理、优化资源配置、控制节约成本、提高公共产品质量和公共服务水平为目的，覆盖所有财政性资金，贯穿预算编制、执行、监督全过程的具有中国特色的预算绩效管理体系”的改革目标。中共十八大报告更是要求，要推进政府绩效管理。李克强总理强调，要用第三方评估促进政府管理方式改革创新。[22]第三方评价是指由与被评价方无隶属关系和利益关系的第三方组织实施的评价活动。通过引入第三方评价，建立健全财政资金使用绩效的社会评价体系，有利于提高财政资金使用绩效评价的公信力，有利于提高预算信息的公开化和透明度，有利于提高预算编制的科学性和资金使用效益。
（一）第三方评价有助于提高财政支出绩效评价的公信力，建设阳光财政
传统的体制内评价方式在获取评价信息、操作性与权威性等优势明显，但明显存在公信力有待提高的问题，如评价主体与评价对象之间存在直接或间接的隶属关系和利益关系以及信息不对称导致公众不能或无法参与，等等。评价结果与公众感受及实际状况存在差距。体制内组织评价是世界各国财政绩效评价实践中最为常用的形式，它的优越性在于可控性较强、动员效率较高、易于获取第一手资料、对相关信息掌握充分、操作性与权威性强等优势，但在自我欣赏、自我认同等心理因素和利益驱动下，评价结果往往带有主观色彩，存在以下局限与不足：首先，评价组织独立性较低。评价的组织与人员构成主要由政府内部人员组成，与评价对象存在一定的关系，难以完全保证评价组织的独立性。其次，专业性不足。虽然拥有行政资源，但比起专业研究机构，在绩效评价理论、方法上存在欠缺，科学性和有效性难以保证，往往评价质量不高，流于形式。第三，评价结果带有主观性偏差。政府主导的评价结果由于受到自我欣赏、自我认同等“报喜不报忧”心理因素和利益驱动的影响，难免会与公众、企业的感受存在一定差距。与此相反，第三方评价弥补体制内评价局限与不足。首先，由于与评价对象无隶属关系和利益关系，评价过程不会受到被评价对象的干预，确保评价结果的独立性和客观性；其次，第三方可以充分利用人力、智力的优势，凭借超然的态度、前瞻性的理念、专业的技术和扎实的政策分析能力确保评价结果的科学性和有效性。由于第三方组织独立于政府系统之外，立场超然，与被评价对象没有隶属关系和利益关系，这种“不相关性”使其评价过程可以避开体制内的各种影响，也不用掩饰财政支出的问题，从根本上克服了内部评价双重角色的矛盾，从而提高评价的公信力。事实上，为保持评价结果的客观、真实和公信力，自上世纪80年代以来，西方国家对财政绩效的评价一般采取第三方评价的方式。
（二）第三方评价有助于提高财政支出绩效评价的民主性，建设民主财政
大多数第三方组织来自民间社会，体现民间立场与民主要求。第三方评价组织主要由社会民间组织以及学术研究机构构成，凸显了评价组织模式的民间性和民主性。这种主要体现在三方面。一是组织成员的民主性。第三方组织的成员来自社会各阶层，不管是学术研究机构，还是社会民间组织，其成员主要耕耘于民间社会，较为了解社会民意对于财政支出的呼吁与诉求，可以较全面的反映民意表达。二是评价内容的民主性。作为社会的一员，第三方组织较为关注民生福祉，关注财政支出的结构，重视财政部门在改善民生方面的绩效，以回应公民的诉求。因此，在评价内容方面，外部评价组织更加重视评价财政民生支出的效果、效率，即民生投入的回应性，公共产品与公共服务供给的回应性与公平性。这就使得第三方评价可以从公共服务和公共产品使用方的角度，对财政的财政支出绩效进行评价，充分反映使用者对财政支出的意见与诉求，促使财政支出使用结构的合理化、科学化。三是评价导向的民主性。财政支出绩效评价的导向可以分为过程导向、结果导向和公民满意导向。内部评价组织较为重视过程导向，而第三方评价组织模式则强调评价的结果导向和公民满意导向。作为民间组织，更关心的是财政部门产出与影响是否符合公民的需要，公民能否获得满意的公共服务与公共产品。因此，与体制内各种评价不同，第三方绩效评价强调“以人为本，以公民为中心，以满意度为尺度”，视公民为政府服务的“顾客”，强调公众参与和为“顾客”提供满意的公共服务。第三方评价以其独立于体制之外的超然态度和民间特性，更加强调价值理性，把“公众本位”作为价值选择，体现了民主导向和公众满意度原则。同时，民间性与独立性使其具有广泛的群众基础，给公民提供了一个民主参与和评价财政的载体。评价报告也会对预算和用款单位造成压力，使其更加注重预算过程的民主参与，提高预算的民意回应性，加强财政资金管理，达到“顾客”满意。可以说，公众的“满意程度”是评价财政绩效的最综合、最深刻的终极性指标，以满意原则为导向的人民群众评判财政绩效，反映了当今世界各国财政绩效评价的发展趋势。
（三）第三方评价有助于提高财政支出绩效评价的科学性，促进科学理财
财政支出绩效评价是一个科学、严谨的过程，包括评价内容与方法的确定，评价指标体系的开发与权重的确定，评价过程的质量控制，绩效数据与信息的专业分析，评价专业报告的撰写等。这个过程需要行政学、财政学、管理学、财务会计、统计数据分析人员等专业人才的参与以及与财政支出类型相关的各类专家的参与，才能保证评价过程的专业化。多数的外部评价组织都依托高等院校和科研单位，是由专业人士组成的评价机构，具有人才、理论和学术优势，在评价主体的选择与培训、评价指标的制定、评价数据的处理、评价结果的判断等方面拥有相应的理论基础和专业化工具，从而使绩效评价的公平、公正、严谨、务实的科学化程度得到提高。在理论基础方面，政治学、经济学、财政学等学科的专家对财政部门的职能定位、财政绩效评价的理念等方面具有专业造诣，在理论上对绩效评价的内容进行指导，确保评价具有正确科学的评价内容和导向；在评价方法方面，管理学、统计学等领域的专家对于指标体系设计、定性与定量工具的选择等方面具有熟练的技能和丰富的经验，确保评价的科学性和客观性；在评价专业人才方面，专业评价机构一般都配备掌握经济学、管理学、统计学、统计分析软件等方面技术的专业人才，为评价实施过程的科学性提供了保证。
总的来说，第三方评价机构具有民主性、专业性和公信力的优势。第三方评价可以突破传统的官本位、权力本位的财政管理模式，拓宽社会参与渠道，提高财政支出的公开性、问责性和民意回应性。由专家学者和社会组织组成的专业性评价机构比“官办”的研究机构实施的绩效评价具有更广泛的群众基础；其评价过程也具有更高的透明度和公信力，更容易得到全面的意见和公众的认同；而专业组织往往具有人才、理论和学术优势，更容易产生专业性的指导意见。在西方国家，第三方评价机构是财政绩效评价的重要主体。近年来，我国第三方组织承担的财政绩效评价项目越来越多，第三方评价呈现出较快的发展趋势。
三、财政专项资金绩效第三方评价现状
（一）国内财政绩效第三方评价概述
2003年，党的十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出“建立预算绩效评价体系”。在此基础上，2004年财政部制发了《中央经济建设部门项目绩效考评管理办法（试行）》，要求各地采取先行试点、由易到难、分步实施的原则，有效开展绩效评价工作；2009年进一步制定《财政支出绩效评价管理暂行办法》，并于2011年进行了修订。近年来，我国各地财政部门大力推动财政支出绩效评价工作向纵深发展，包括推行财政预算绩效管理，不断完善绩效管理的制度框架，稳步扩大评价规模，拓宽评价主体范围等。特别是通过引入第三方评价、构建科学的评价体系及落实评价结果应用，增强了相关责任主体的绩效意识，提高了财政资金管理和使用的效益，并使财政支出绩效评价工作逐步走向规范化、制度化、科学化。
具体而言，我国大多数省市在引入第三方评价财政支出绩效的工作上开展了有益探索，并建立起具有一定经验价值和参考作用的评价体系（及工作机制）。其中，作为全国探索财政支出绩效管理的先行省份的广东，2003年就率先开展财政支出绩效评价试点，2004年成立了全国首个省级（官方）财政支出绩效评价组织机构（省财政厅绩效评价处），2009年开始着手构建较为规范的评价技术体系（重点为指标体系）。2011年，广东开始进行省级财政专项资金委托第三方绩效评价的试点，即通过公开（邀请）招标方式，选定具有服务资格的第三方专业机构，然后将财政支出项目（专项资金）绩效评价工作整体委托其独立承担。2011-2013年间广东省财政厅累计委托第三方完成省级财政专项资金绩效评价超过10项（类），评价金额近600亿元；其中2013年通过第三方独立实施“2012年度省级‘十件民生实事’财政资金绩效评价”，覆盖省级财政108项专项资金逾478亿元。评价结果（专业报告）经验收后皆在省财政厅和第三方机构网站向社会公布，接受监督。截至目前，广东省级财政支出绩效评价技术体系已基本成熟，评价范围不断扩大，相关工作程序渐趋规范。
浙江省也在2003年开始进行财政支出绩效评价探索，至2008年相关制度体系已基本确立。自2009年起，该省提出以“绩效评价”为龙头建立财政预算监督体系，不断加强财政支出绩效目标管理，逐步完善评价方式、指标体系、实施机制和结果应用等，形成“事前绩效审核、事中绩效跟踪、事后绩效评价”的全过程监管。
在市县级层面，2010年上海市徐汇区开始引入第三方机构对区属财政专项资金进行绩效评估，并将评估结果作为下年度财政预算及官员绩效考核的重要参考。继而在2011年11月，上海市财政局印发《上海市财政支出绩效评价聘用第三方评价机构管理暂行办法》，明确了对聘用第三方机构资质条件及其工作过程（质量）的要求。这成为全国首个针对财政支出绩效第三方评价组织的规范性文件。以此为基础，2012年7月徐州市财政局出台的《财政支出绩效评价委托第三方评价机构管理暂行办法》，进一步从聘用管理、业务管理和考核管理三个方面对第三方机构加以规范，并要求对第三方的组织管理、工作质量和执行纪律等实施量化考核，作为选聘评价机构的重要依据。[23]可以说，通过引入第三方评价体系，一方面有利于保证政府财政支出绩效评价结果的客观、公正、公平，从而达到以此倒逼各政府部门提高财政资金使用绩效的目的；另一方面，通过将大量的财政绩效评价工作交给专业的第三方机构，不仅有利于减轻财政部门繁重的评价工作负担，将主要工作精力放在评价结果的应用和监督决策上，而且有利于培育和发展社会组织，让逐渐成长和壮大的社会组织为政府提供服务，从而提高政府为公众提供公共服务和公共产品的能力和质量。[24]
（二）财政支出绩效第三方评价的共性模式
上述代表省市的实践探索基本上反映了我国现阶段，财政支出绩效第三方评价的一些通行做法，或称共性模式，具体如下：
首先，由财政部门成立评价组织机构，负责评价规划与管理事宜。无论从省级或市级来看，基本都在财政部门建立绩效评价相关业务处（科）室，作为组织和协调第三方评价具体工作的机构，主要负责确定评价范围（年度计划）、制定或认可评价体系（包括指标体系与相关工作机制）、授权与监督第三方实施评价、验收评价结果和信息披露等。
其次，通过公开招标选聘第三方评价机构。目前各地基本通过公开招标或邀请投标方式，遴选出一定数量的第三方机构并授予其绩效评价服务资格。第三方机构类别主要有高校科研单位、管理（市场）咨询公司、会计（审计）师事务所、专业性社团（民间组织）等。部分省市还通过建立专家库，针对不同类别评价项目选择相关领域专家，参与绩效评价过程或结果评审，用以确保评价结果科学性。例如徐州市财政局所组建专家库共有超过80名专家，涵盖了经济、政治、法律、“三农”与科教文卫等财政支出所及的主要领域，并实施动态管理（周期更新率达40%以上），可谓具有广泛代表性和较强的权威性。[25]
再次，评价流程需要委托方和评价方密切配合。财政支出绩效（委托）第三方评价的流程主要包括：一是委托方明确评价范围与评价需求，二是选定第三方评价机构、签订服务合同并进行必要培训，三是制定评价方案（技术方案和工作方案）并经委托方确认后发布评价通知，四是第三方独立实施评价形成专业报告，五是就评价结果征询有关单位意见、委托方验收和向社会公布。在技术层面，第三方独立实施评价一般经过单位自评、书面审核与现场核查等环节，常用座谈/访谈会、现场勘验、问卷（满意度）调查等方法。
最后，评价结果主要依行政手段落实应用。一方面，作为委托方的财政部门将绩效评价结果与年度预算相结合，视情况对下一年度相关资金（项目）的预算安排作出调整；另一方面，形成评价结果反馈机制，通常在评价工作结束后的一段时间内，由财政部门以正式文件将被评项目绩效状况、存在问题及相关建议反馈给业务主管部门和被评单位，敦促其进行相应整改。
（三）广东省整体委托第三方评价的探索
广东省在全国率先试行整体委托第三方评价财政专项资金绩效。
1.背景、目标与思路
2003年，广东省以省政府办公厅发文的形式，率先在全国从省级政府的层面部署开展财政绩效管理改革。2004年经省政府同意，省财政厅等部门制发了广东省财政支出绩效评价方案，率先创立了第一套绩效评价指标体系，系统规定了绩效管理的原则、范围、程序办法、指标标准以及工作责任等，为全省推进财政支出绩效管理提供了基本的制度规范。市县（市、区，下同）财政部门也结合本地实际，制定相关绩效管理办法。目前，广东省已经建立了科学的绩效评价指标库、专家库和信息系统，形成包括绩效自评、重点评价和第三方评价的完整的财政支出绩效评价体系，对科学评价财政绩效，优化绩效管理，强化绩效财政理念，营造绩效文化，起着重要推动作用。2011年，根据时任省委书记汪洋的指示，省财政厅提出了引入第三方评价工作的具体思路和实施意见，并报经省政府批准，确定从2011年起开展整体委托第三方独立评价财政支出绩效的试点工作。在充分准备、周密部署的基础上，省财政厅研究制定了引入第三方评价试点工作的实施方案，对引入第三方评价的工作程序、职责分工、评价内容和工作要求等作出了具体的规定，并确定将小型病险水库除险加固资金、城乡义务教育资金等8个专项资金整体委托第三方独立进行绩效评价。
广东省试行财政支出绩效第三方评价的目标是：进一步增强财政绩效管理理念，提高财政绩效评价的科学性与公信力，提升财政支出的资金效率与社会效益，促进财政支出的社会监督与民主决策，形成有广东特色的财政预算管理体系。具体思路：一是加强领导，健全组织管理体系，确保第三方评价工作平稳、可控推进。包括成立由厅长任组长的高规格的领导小组，由各重要相关处室负责人任组员的工作小组，明确各自工作职责，保证第三方评价工作平稳、有序、高效推进。二是建章立制，完善制度规范体系，确保第三方评价工作规范、有序开展。通过建立健全规范第三方评价的各项制度和机制，界定了财政部门、项目主管部门、第三方的责权关系，明确了试点资金范围、工作程序、工作要求、职责分工和进度安排等，不断提高试点工作的制度化、规范化水平。三是科学选取评价项目，确保第三方评价项目的合理性和可行性。第三方评价作为广东省财政绩效管理的重大探索试点工作，在项目选取上应该充分反映中央和省关于民生优先的政策导向，选取具有重要性、代表性和社会关注度，反映广东省在落实中央重大民生政策、使广大群众受益的民生类专项资金。四是科学遴选第三方评价机构，确保第三方的专业性和独立性。通过公开、公正、公平的方式，向全社会公开遴选具有良好资质的第三方评价机构，充分动员各类专业评价机构踊跃参与遴选工作，确保第三方评价工作的专业水平。五是强化指导与监督，构建质量管理体系，确保第三方评价工作高质量、高水平完成。为提高第三方机构的评价能力，确保第三方机构的评价质量达到预期效果，加强对第三方机构进行培训、指导和评价过程的质量监控。六是强化结果运用，加强信息公开与结果反馈，提高第三方评价工作的实效性。建立评介结果全社会公开、保障公众财政支出知情权的回应机制，提高财政公开的水平；健全评介结果的约束机制，将评价结果作为今后专项资金安排的重要依据。
2.主要做法
本次第三方评价试点工作的具体做法，可分为前期准备、选定第三方评价机构、确定评价内容与方法、实施第三方评价、结果应用和信息披露等阶段。
首先，第三方评价的前期准备。
为有效落实引入第三方评价工作指导思想和原则，省财政厅成立领导机构，强化组织部署，认真研究制定试点工作方案，夯实前期工作准备。前期准备阶段的主要任务是：动员部署第三方评价工作；成立引入第三方评价领导小组和工作小组；制定引入第三方评价的实施方案，整理引入第三方评价试点专项资金的有关资料，制定邀标的相关文件及资料（包括专项资金背景材料介绍、第三方评价服务采购预算、委托任务和要求及委托双方的权责），制定委托合同格式等。
一是召开动员会议，深入动员部署。由厅长和分管副厅长等厅领导召集由各有关处主要负责人参加的厅长办公会议，对引入第三方评价工作进行动员部署。统一思想认识，落实各有关处室职责分工，明确各项工作要求。
二是成立财政资金使用绩效引入第三方评价领导小组和工作小组。引入第三方评价财政支出绩效是一项创新性工作，涉及面广，工作任务重，难度大，对此，省财政厅切实加强组织领导，成立了厅长任组长，纪检组长、分管副厅长任副组长，厅办公室主任、预算处处长、绩效评价处处长、综合处处长、教科文处处长、工贸处处长、农业处处长、社保处处长、监督检查局局长、政府采购监管处处长任成员的引入第三方评价领导小组。领导小组作为引入第三方评价试点工作的领导机构，主要负责落实省委、省政府决策部署，组织部署引入第三方评价试点工作。领导小组下设工作小组。主要职责为落实领导小组的工作部署，具体负责引入第三方评价的各阶段业务工作。
三是各方明确职责分工。引入第三方开展对专项引入第三方开展对专项资金绩效评价试点工作，涉及多个部门和单位，必须明确分工和职责。首先，省财政厅主要职责包括：负责第三方评价试点工作的组织管理、指导和协调。主要包括：研究制定绩效评价指标体系和标准（一级指标），主持邀标，选定第三方评价单位，与第三方评价单位签订委托协议，下发试点专项资金绩效评价通知，建立第三方评价监督管理及质量监控机制，协调评价对象与第三方评价单位的工作关系，强化第三方评价结果应用等。其次，专项资金主管部门主要职责。包括：做好绩效自评工作；积极配合开展第三方评价试点工作，指导资金使用单位配合第三方开展绩效评价工作；根据第三方评价结果，提出优化本部门财政资源配置、加强财政支出绩效管理的意见。再次，专项资金使用单位主要职责。包括：做好绩效自评工作；配合第三方开展绩效评价工作，按要求收集、报送第三方评价基础资料，并对真实性负责；根据第三方评价结果意见进行整改。最后，第三方主要职责。包括：按照有关绩效管理规定及委托协议等要求，客观、公正以及规范有序地开展各项评价工作，遵守评价纪律和保密要求，并对其出具的绩效评价报告的客观、真实性负责；自觉接受财政部门的监督管理。
四是整理专项资金资料。综合处、教科文处、工贸处、农业处、社保处（以下简称有关支出业务处）提供纳入试点范围的专项资金资料，绩效评价处整理、形成专项资金情况说明，作为招标文件的附件提供投标人参阅。主要内容包括专项资金设立依据、绩效目标（总体目标和阶段性目标）、使用范围及用途等基本情况、专项资金管理制度、业务规范、专项资金安排情况及审计、财务检查或专项检查报告等。
五是科学合理选定试点项目范围。鉴于财政专项资金种类繁多，为体现试点资金的重要性、代表性和社会关注度，结合财政管理实际，省财政厅合理选定了落实中央重大民生政策、受益群体面较广的民生类专项资金作为第一批试点资金。按照《试点方案》规定，列入试点范围资金有8项：城乡义务教育补助资金、新型农村合作医疗补助资金、新型农村社会养老保险补助资金、小型病险水库除险加固资金、节能专项资金、首批战略性新兴产业发展专项资金、农村饮水安全专项资金、国省道路新改建工程项目资金。
六是邀请招标资料准备。包括确定招标业务需求，制定业务需求书；制定招标文件，内容包括引入第三方评价专项资金使用绩效实施内容、目标及时间要求，中标方对专项资金应承担的义务和责任，投标人资格条件，评标办法、程序和标准，提交投标文件的方式、地点和截止日期等；制定委托合同格式。委托合同的主要内容为：项目名称，中标单位需完成的项目内容，包括按照约定的时间、程序、评价内容和标准要求。
七是制定工作方案。为确保第三方评价规范、有序的实施，省财政厅科学设计了第三方评价模式及具体操作办法，研究制定了《财政资金使用绩效引入第三方评价实施方案》，明确了试点资金范围、工作程序、工作要求、职责分工和进度安排等，既充分考虑了第三方机构独立开展评价工作的需要，又确保其评价质量能达到预期效果的需求。
其次，第三方机构的确定与培训。
按照《广东省实施办法》和《广东省政府采购工作规范》有关规定，鉴于国内第三方评价市场不成熟等情况，采用指定邀标的方式选定第三方评价机构。通过邀标评审，以上第一批资金第三方评价服务分别由中水珠江规划勘测设计有限公司、华南理工大学（政府绩效评价中心）和广东省技术经济研究发展中心中标。
为提高第三方机构的评价能力，确保第三方机构的评价质量达到预期效果，对第三方机构进行以下三方面的培训：一是财政绩效第三方评价的理论与实务培训，二是专项资金设立背景、绩效评价操作、指标体系设计等业务培训，三是财政绩效管理信息系统的基础数据收集、书面评审等操作培训。其中，绩效评价处牵头组织有关支出业务处、监督检查局对中标的第三方评价机构进行评价业务培训。有关支出业务处负责专项资金的基本情况介绍，包括专项资金设立依据、目的及用途，资金分配原则及程序，专项资金管理办法，绩效评价过程中需重点关注的问题等内容。绩效评价处负责评价工作要求的培训，包括财政绩效管理信息系统操作、第三方评价工作任务和需达到的工作成效，绩效评价内容、程序等。监督检查局负责账务核实等业务指导和核查的纪律要求培训等。
再次，确定第三方评价的内容与方法。
第三方评价工作遵循“客观、公正、科学、规范”的原则，和“以结果为导向、基于证据”的思路，在评价指标设置上，遵循经济性、效率性、效果性和公平性统筹结合的原则，涵盖前期准备、资金管理、项目实施、项目产出和资金效益等内容；在评价专家组建上，第三方组建了由具有丰富技术、绩效评价和财务管理经验的专家构成的评价工作组；在评价方法上，采用目标预定与实施效果比较、定性与定量综合分析、信息技术和数理统计技术支撑的评价手段。
以小型水库除险加固资金使用绩效评价为例，中水珠江规划勘测设计有限公司从项目前期准备、项目资金管理、项目组织实施、项目产出和项目效益等五个方面对评价目标进行逐步分解，从定性与定量两个角度综合考量，评价资金使用的效率与效益。评价采用目标预定与实施效果比较方法，将各项目立项书中的绩效目标与其实际所产生的效益进行对比，对专项资金的使用绩效作出全面评价。
基于资金的不同特点，有些资金的绩效可以分解为资金使用绩效和资金管理绩效，因而在评价内容方面需要进行分别评价。如城乡义务教育专项补助资金的评价，华南理工大学政府绩效评价中心认为补助资金涉及中小学校与省、市、县三级教育行政部门，前者为资金使用的基层单位（资金使用绩效），后者负有资金管理责任（资金管理绩效），为提高评价的科学性，需要区分评价内容，分别设计指标体系。具体做法是：对中小学校和教育行政部门采用相同指标结构进行评价，具体指标内涵及评价维度有所差异。
在评价程序上，分资金使用单位和主管部门自评、第三方书面评审、现场评价和综合评价等环节进行。以城乡义务教育补助资金为例。
最后，第三方评价的实施
第三方评价的实施步骤包括前期准备、制定评价方案、建立评价指标体系、独立实施评价、撰写评价报告和结果运用反馈。
基于试点工作的探索性，本次第三方评价采取省财政厅和第三方合力协同推进的实施方式：
一是合力协同制定评价实施方案。引入第三方评价工作量大、涉及面广，需要对各部门职责分工、评价工作流程等进行明确。为此，根据第三方的要求，在前期各项工作的基础上，省财政厅按照“整体委托、统一实施与分工负责、合力推进相结合”的原则，既突出第三方评价机构的独立性，又明确各相关部门的职责分工，制定实施方案等（第三方评价的具体实施方案由第三方评价机构制定），对第三方评价的评价内容、工作程序、职责分工和工作要求等作出了具体的规定，充分考虑了第三方机构实施评价的独立性、客观性，同时规定了各有关单位的职责分工。
二是合力协同设计与优化评价指标设置。建立科学的评价指标和标准体系是提高评价质量和公信力的重要保障。为确保评价结果的权威性，第三方评价机构会同省财政厅、资金主管部门，反复研究第三方评价指标体系设计思路，确立了评价指标体系框架。指标设定遵循“经济性、效率性、效果性和公平性统筹结合”的原则，并经不断研究完善，现场评价检测，科学规范，可操作性强。各项资金评价指标体系基本涵盖了4个一级指标、10多个二级指标和适应项目特性的20多个三级指标，全面反映了项目前期准备、资金使用管理、项目实施监管和项目实施后产生的经济性、效率性、效果性、社会效益及可持续性等绩效情况。如针对小型病险水库资金，建立了涵盖前期准备，目标设定的全面科学性，项目投入、核算、支出规范性，项目产出数量、质量、成本、时效的实现程度，项目直接或间接的经济效益、社会效益、环境影响、影响可持续性等5个一级指标，14个二级指标及22个三级指标的评价指标体系及标准；针对城乡义务教育补助资金，还根据资金管理和使用的特点，对教育部门和中小学校两个评价对象，分别设置了义务教育中小学公用经费补助资金、免费教科书补助资金、校舍维修改造长效机制补助资金、农村困难家庭子女义务教育阶段生活费补助资金4个子专项，共8套评价指标体系，充分满足了全面评价此项资金全面的需要。
三是下达评价通知书。绩效评价处制定绩效评价通知的基本发文格式，交有关业务处根据第三方提出的具体评价要求，分别印发评价通知。通知明确委托第三方对专项资金支出绩效实施评价，要求被评价部门单位做好绩效自评工作，配合第三方评价，并提出评价工作任务要求等。有关支出业务处负责与项目主管部门、市县财政部门业务科室的沟通协调，做好评价的各项准备工作。
四是第三方科学、独立实施评价。第三方评价机构按照《省财政厅部分专项资金实施第三方绩效评价试点工作方案》、《委托合同书》等要求，组成评价小组，客观、公正地开展各项评价工作，自觉接受省财政厅对评价进度、质量的监控，最后形成评价报告；省财政厅对第三方评价报告进行审核验收。第三方评价机构必须遵循“客观、公正、科学、规范”的原则和“以结果为导向、基于证据”的思路，分资金使用单位和主管部门自评、第三方书面评审、现场评价和综合评价等环节，并采用抽样调查、现场评价、满意度调查等方法，环环相扣，互为补充，独立完成评价任务。
第一步，指导、督促开展绩效自评。第三方指导、督促各级资金主管部门和资金使用单位按照印发的评价方案规定，依托广东财政绩效管理信息系统，对各项资金使用绩效情况全面开展自评，并按要求统计、填报基础信息数据，提交绩效自评报告及相关佐证材料。第三方评价机构对专项资金的主管部门和资金使用单位提交的绩效评价基础资料进行收集、分类整理，运用描述统计方法，对资金使用单位提交的绩效自评材料进行汇总分析，形成单位自评情况得分。第二步，组织各类专家开展书面评审。为审核、分析、评价资金使用单位所报送自评材料的完整性、规范性、内容有效性及项目实施绩效情况，第三方评价机构组织专业技术、财务管理、绩效评价等各类专家，依据佐证材料、自评材料、评价指标及标准等对各资金使用单位提交自评材料的评价信息点进行审核、分析与评分，绩效审核主要采用目标对比法与效益分析法，重点考查项目实施的产出和效益，最后得出书面评审结论，并与单位自评结果形成对照，从中发现差异与问题，为遴选出一定数量的、覆盖全省代表性的典型项目并对其实施现场重点核查提供依据。第三步，深入实施现场评价。为衡量资金使用的真实绩效，通过查阅资金使用概况、地域分布、资金分配情况等，第三方评价机构根据项目属性、区域分布、资金额大小、书面评审结果优劣等因素，按照一定比率随机选取评价对象分批进行现场核查，确保样本具有较强的代表性。现场评价主要采取现场座谈会、答辩会、以及核查与资金使用和评价有关的资料，实地查看资金使用情况等方式进行，同时采取问卷调查的形式，对实际受益群体进行满意度调查，作为社会效益、受益人群满意度等指标的评分依据。第四步，开展综合评价。第三方评价机构采用目标预定与实施效果比较、定性与定量综合分析、信息技术和数理统计技术支撑等评价方法，对资金使用情况进行属地分类、评价指标分类等多种维度分析，对前期准备、资金管理、组织实施和项目绩效情况进行全面综合评价，并通过对自评得分、书面评审得分和现场评价得分三者间的对比分析后，综合认定各项资金的评价得分及绩效等级。第五步，撰写评价报告初稿。第三方评价机构根据上述评价情况，形成第三方评价报告，内容涵盖项目概况、绩效自评、书面评审、现场评价、综合评价结果和有关建议等内容，包括被评价对象的概述、评价指标分析、评价结论和存在问题分析及具体改进措施与建议等（由绩效评价处提供参考范本），从按项目属地分类、补助标准分类、评价指标分类、项目规模分类进行多种维度比较分析，综合使用均值、频数、频率、极差、标准差等描述统计方式以及二元或多元回归分析等高级统计分析方法。根据评价得分，确定评价项目达到的档次，评价结果分为优、良、中、低、差五个档次。其中：优秀（得分為90）、良好（90，80）、中（80，70）、低（70，60）、差（得分<60）。按委托合同规定的时间提交评价报告，并对其出具报告的客观、真实性负责。第六步，修订与验收评价报告。评价报告经省财政厅初步审核后，由第三方评价机构与主管部门交换意见。第三方评价机构参考主管部门反馈意见修改完善评价报告并提交省财政厅审核验收。
五是公开披露评价报告，强化结果应用。第三方评价报告，由绩效评价处会预算处、有关支出业务处、监督检查局审核研究后，适时向省政府报告。一是用于检验广东省对中央重大民生政策的资金落实情况，促进有关主管部门和地区提高工作水平。二是用于检验广东省有关部门和单位在落实省重大决策方面的工作情况，督促有关部门加强和改善有关工作。三是用于检验专项资金的使用是否有效和符合省委、省政府的中心工作要求，评价结果作为今后专项资金安排的重要依据。
第三方评价机构按协议规定将评价结果提交省财政厅，省财政厅审核研究后，逐步探索在年度预算执行情况和预算草案报告中适度披露评价结果，或由第三方评价机构适时向社会公布。如针对小型病险水库资金，第三方评价机构已将评价结果在其单位门户网站和省财政厅门户网站上向社会公布。
3.基本经验
经过历时近两年的试点，广东省财政支出的第三方评价工作取得一定的成绩，积累了一定的经验。一是建立健全组织领导机构，加强对第三方评价试点工作的领导，确保试点工作规范、有序、稳步推进。省财政厅切实加强组织领导，成立了由厅党组书记、厅长曾志权同志任组长，厅党组有关成员任副组长，有关处室主要负责同志任成员的引入第三方评价领导小组，同时下设工作小组，负责开展引入第三方评价的具体工作。通过健全组织管理体系，落实部门职责分工，理顺工作流程，加强部门协作。二是按照科学规范、公开透明、循序渐进的原则，选择科学合理的评价项目、评价机构、评价方式和覆盖范围，提高评价工作的科学性和有效性。鉴于财政专项资金种类繁多，为体现试点资金的重要性、代表性和社会关注度，结合财政管理实际，省财政厅合理选定了落实中央重大民生政策、受益群体面较广的民生类专项资金作为第一批试点资金项目。为提高第三方评价的公信力，进一步发挥第三方评价的积极作用，省财政厅采取整体委托的方式，通过公开邀标的形式，将财政性资金使用的绩效评价工作整体委托给第三方评价机构承担。采取现场评价和非现场评价相结合的评价方式，对资金项目展开定性和定量的评价，运用比较分析、交叉分析、统计分析等分析方法对评价信息和数据进行多维度、深入分析，完成高质量、有深度的评价报告。三是建立第三方评价工作的保障机制，保证第三方独立开展评价、独立发布结果，确保第三方评价的独立性和权威性。为确保第三方机构可以充分掌握资金绩效信息、评价流程、评价内容与方法和政府部门流程以及信息系统的功能等方面的内容，省财政厅邀请知名绩效管理专家、软件专家和政府部门人员对第三方进行全面深入培训；为保证第三方能够顺利独立开展评价，财政厅加强指导、沟通和协调工作，构建财政部门、主管部门和第三方的无缝对接体系；加强对第三方评价的监督，确保第三方评价依法依规进行；审核验收第三方报告后，授权第三方公开评价结果。四是重视培育第三方评价机构，提高公众认知程度，鼓励社会监督，营造第三方评价的良好社会氛围。通过政府购买，扩大和中介组织与科研机构的合作面，培育壮大第三方评价机构；加强和科研专家的合作，强化理论专家对第三方评价的理论指导作用，提高评价的理论性、科学性；在《南方日报》等权威媒体宣传第三方评价的意义，公布评价报告，提高公众认知水平，营造良好舆论氛围。五是先行先试，勇于创新，不断探索第三方评价的新机制和新方法。充分发挥信息网络系统在信息收集、处理和分析方面的作用，实现绩效信息数据提交和绩效信息分析的历史分析、趋势分析、统计分析的网络化、动态化；综合运用评审会、答辩会和实地考察等定性分析方法，提高评价的深度；对自评、书面评审和现场评价的绩效信息进行深入挖掘与对比分析，为总结问题、分析原因和提出建议奠定充实基础。
（二）其他省份委托中介机构开展重点评价的探索
除了广东省整体委托第三方评价财政专项资金绩效的做法以外，我国部分省份也开展了委托中介机构对财政专项资金绩效实施重点评价的探索。如福建、浙江、江苏等省份在财政支出项目绩效评价中相继引入中介机构参与，采取委托评价的方式，将财政项目绩效评价工作委托中介机构完成。中介机构是指依法设立并具备一定的条件，为委托人提供中介服务并具有相应资质的独立法人组织。中介机构遵循“签订委托代理协议、设计评价方案、组织实施评价、撰写提交报告、提交财政审核”等评价工作程序开展评价。省财政厅负责指导中介机构参与绩效评价工作；对中介机构参与绩效评价工作的资格进行审定；建立省级绩效评价中介机构库并对其实施动态管理；制定绩效评价指标体系及标准；制定绩效评价工作规范；对中介机构进行业务指导和培训。
1.中介机构的资质要求
综合上述三省的做法，参与绩效评价工作的中介机构需要具备下列基本条件：一是依法设立并具有独立法人的资格。二是具有一定资质。如福建省要求“具有会计、评估、工程造价等行业主管单位颁发的专业审计、评估、工程造价甲级等执业资格，上年度通过有关部门年检，近三年营业收入年平均300万元以上”，浙江省要求“具有有关行业管理部门认可的专业资质”，江苏省要求“具有会计、评估行业等专业管理组织机构颁发的专业审计、评估资格，或者具有省财政厅认定的的专业评价资质和资格”。三是具有一定规模、专业结构合理的专家队伍和专业技术、管理人员。如福建省要求“专职从业人员须达到20人以上，其中取得相关专业高级专业技术职称或注册会计师、注册资产评估师等相关执业资格的人数在10人以上”，浙江省要求“具有一定规模且结构合理的专家支持系统，具有一定数量且与绩效评价相适应的专业技术及管理人员，拥有中、高级专业技术职称或相关执业资格的人数在10人以上”，江苏省要求“专职从业人员须达到20人以上，其中取得注册会计师、注册资产评估师等中、高级专业技术职称或相关执业资格的人数在10人以上，并接受过财政绩效评价政策法规、业务理论知识专业培训，经考试取得省财政部门从事财政绩效评价工作合格证”。四是执业三年以上且声誉良好。如福建省要求“具有良好的业绩和信誉。执业时间在三年以上，且近三年内无主管单位处罚记录和行业协会自律惩戒记录”，浙江省要求“设立时间在3年以上，具有良好的业绩和信誉，近3年来无不良记录”，江苏省要求“具有良好的业绩和信誉。执业时间在三年以上，且近三年来没有重大工作失误、违法违规以及违反职业道德等不良记录”。五是具有健全的内部管理制度和工作质量控制制度。
2.建立中介机构库
福建、浙江、江苏省均建立了中介机构库。具体的建库程序是，凡具备规定条件的中介机构，向所在省份的财政厅提出书面申请，经省财政厅审核后，确认其参与绩效评价工作资格。福建省的中介机构需要填写《中介机构基本情况登记表》及《中介机构专业技术或执业资格人员一览表》，并附营业执照、信用记录和专业技术资格证书或执业资格证书复印件等相关资料；浙江省需要填写《中介机构参与绩效评价工作情况表》，并附营业执照和专业资质复印件等相关资料；江苏省需要填写《江苏省中介机构参与省级财政绩效评价工作申报表》，并附营业执照和专业资质复印件等相关资料。上述三省中介机构需要提供的材料大同小异，但福建省的要求较为严格，需要提供信用记录。省财政厅按照相关要求和规定审核后，将符合条件的中介机构纳入中介机构库，实行专门管理，并动态更新。福建省财政厅将中介机构库向各设区市开放，共同使用，资源共享。
3.中介机构的遴选方式
福建、浙江、江苏省灵活采取指定、协商和招标等多种方式选择参与绩效评价的中介机构。如浙江省在全省绩效评价中介机构库中，通过协商、招标等方式选择中介机构；福建省财政厅根据评价工作的范围、性质和项目的类别，采取指定、协商和招标等方式，在中介机构库中确定符合质量要求的中介机构承担绩效评价工作；江苏省也是采取指定、协商、招标等方式，在省级绩效评价中介机构管理库中选择合适的中介机构承担财政项目支出绩效评价工作。
中介机构采用委托制形式参与绩效评价工作。委托方与受托方签订委托代理协议，明确双方的权利和义务，并严格按照协议规定条款执行。委托协议书主要包括以下内容：签约双方和被评价的项目、评价主要内容、评价要求、评价的时间、签约双方的权利与义务、评价的费用与支付方式、违约责任及其他事项等。
4.中介机构的工作流程
福建、浙江、江苏省委托中介机构评价财政绩效的工作流程如下：第一步，双方签订委托代理协议。财政厅与选定的中介机构签订委托代理协议，明确双方的权利和义务，并严格按协议条款执行。委托协议书主要包括以下内容：签约双方和评价的项目、评价主要内容、评价的时间、签约双方的权利、责任与义务、评价的费用与支付、违约责任及其他事项等。第二步，设计评价方案。中介机构在签订委托代理协议接受委托后，按照要求设计绩效评价的具体实施方案，报委托方审定后执行。第三步，组织实施评价。在评价方法方面，上述三省均要求采取现场评价和非现场评价两种方式，但表述稍有不同，福建省要求采取“现场评价与非现场评价相结合”的方式，浙江省要求采用“以现场评价为主，非现场评价为辅的方式”，而江苏省则要求使用“现场评价为主与非现场评价相结合的方式”。在评价资料和绩效信息数据采集方面，福建省和江苏省要求采集的内容完全相同，包括“采集和核实绩效评价所需要的基础数据资料、被评价项目、单位的有关基本情况资料，并对收集的数据资料进行汇总复核、分类整理和综合分析，按照设立的评价指标、标准、权数、方法及程序实施评价”，而浙江省则要求“收集核实被评价项目（单位）的有关资料，并进行分类、整理和分析；对评价的重点、难点和疑点问题，应组织相关人员进行会审，在此基础上形成评价结论”。第四步，撰写评价报告。中介机构要按照财政厅拟定的财政支出绩效评价的要求和规定的文本格式以及协议要求撰写评价报告，福建省要求评价报告应做到“数据真实准确、依据充分、分析透彻、内容完整、结论明确、建议科学”，浙江省要求“依据充分、数据真实、内容完整、分析透彻”，江苏省则要求“数据真实正确、依据充分、分析透彻、内容完整、结论明确”。第五步，提交委托方审核。评价报告及评价数据资料经评价负责人和中介机构法人签章后，在规定时间内提交委托方审核。
5.中介机构的保密和回避制度
福建、浙江和江苏省均要求中介机构必须对受托评价的项目的情况和数据资料保密。评价报告及评价基础数据等有关重要资料须按规定交委托方归档管理；绩效评价工作底稿和有关资料必须单独建档，妥善保管，非经委托方同意，不得擅自对外提供。同时，在接受委托进行绩效评价工作后，中介机构及其工作人员应实行回避制度。主要包括：一是中介机构与被评价项目（单位）存在经济利益关系或其他利益关系的，应主动回避，不得接受委托；二是中介机构安排工作人员时，与被评价项目（单位）有经济利益关系或与被评价项目（单位）负责人、主管人员有亲属关系（含：夫妻关系、直系血亲关系、三代以内血亲关系以及近姻亲关系）的工作人员应当自觉回避；三是被评价单位可提出中介机构及其工作人员回避申请，交由财政厅审定；四是中介机构、评价人员未按照规定进行回避，一经发现，财政厅有权终止其受托资格。
6.财政厅和中介机构的工作关系
福建、浙江和江苏省均对财政厅和中介机构的沟通、监督和检查的工作关系做了明确的界定。福建省要求受托承担绩效评价工作的中介机构，在评价过程中应与财政厅实时保持工作联系，及时沟通反馈情况，研究解决评价工作中遇到的问题；中介机构必须在协议约定的时间内完成受托评价的工作，保证评价结果的真实性，并对其做出的评价结论承担相应的法律责任。福建省财政厅对受托的中介机构组织实施的绩效评价工作进行监督检查。省财政厅组织有关专家对受托的中介机构出具的评价报告进行审核，并定为“优秀”、“良好”、“合格”和“不合格”四个等次，作为该中介机构的动态管理记录计人中介机构库；对评价报告中存在与真实情况不符、依据不可靠、数据不实、结论模糊等问题，由省财政厅责成中介机构在规定时限内改正；对违规的中介机构，省财政厅视情节轻重给予通报批评或从绩效评价中介机构库中剔除。已经入库的中介机构，出现下列情形之一，即从中介机构库中剔除：一是中介机构有违反国家有关法律、法规，或有悖职业道德、执业准则行为的，受到主管单位或行业协会惩戒、处罚等；二是中介机构通过不正当方式取得服务项目；三是中介机构服务质量被业务部门或被评价项目单位投诉累计三次以上；四是绩效评价报告经专家审定为“不合格”等次累计三次以上。江苏省规定，财政厅组织有关方面专家对受托的中介机构出具的评价报告进行审定，对评价报告中存在结论模糊、数据不真和情况不实等问题，由省财政厅责成中介机构返工改正；省财政厅负责对受托的中介机构组织实施的财政项目绩效评价工作进行监督检查，对评价工作中违反保密和回避规定以及不按协议开展评价工作的中介机构，省财政厅将视情况给予通报批评或从绩效评价中介机构库中注销。浙江省财政厅规定，省财政厅对中介机构参与绩效评价工作进行监督检查，对评价工作中违反保密和回避规定以及不按协议开展评价工作的中介机构，省财政厅将视情况给予通报批评或从绩效评价中介机构库中注销；在评价结束时，对中介机构出具的评价报告进行审查，对评价报告中存在数据和情况不实、格式不规范等问题提出修改意见。
7.评价费用核定
委托费用的核定，福建省和江苏省均采用以下三种方法：一是定额计费法。按委托评价项目的工作量和项目金额大小划分费率档次，分档计算各档的付费额。二是计时工资法。根据中介机构实施评价的实际工作天数和人数，按照一定的标准计算委托费用。三是成本核算法。根据委托评价项目的实际工作量、发生的费用（包括：人员工资、印刷费、会议费、差旅费、专家评价费及其它杂费等）据实计算核定。而浙江省则采用以下两种方法：一是差额计费法。即按委托评价金额大小划分费率档次，分档计算各档的付费额，各档付费额累计之和为付费总额。对财政支出项目立项和预算安排的前期评价，其委托评价金额为该专项资金的财政预算拨款额之和；Xt财政支出运行过程和结果的绩效评价，其委托评价金额为该专项资金的实际投资总额之和。二是工作量法。即根据中介机构实施评价工作的实际天数和人数，根据一定的标准计算评价费用，或根据评价实际工作量及评价过程中发生的会议费、差旅费、印刷费、专家评价费、杂费等据实核定。
对有特殊情况的评价项目，实际评价费用由委托与受托双方协商后决定，浙江省规定这种评价费用可在按上述方法计算的基础上上下浮动20%。另外，江苏和浙江省规定，根据业务委托协议，财政厅可向受托方预付部分评价费用，预付额一般不得超过协定应付总额的30%。上述三省均规定，中介机构不得以任何方式收取委托协议之外的报酬或费用，不得以其他方式向被评价单位收取费用。中介机构未按照绩效评价有关规定和委托协议要求开展评价工作的，委托方可视具体情况拒付部分或全部评价费用。
这些省份的做法中较为突出的特点是注重制度建设，如江苏省制定了《江苏省财政厅关于规范中介机构参与省级财政绩效评价工作的管理办法（试行）》、浙江省制定了《浙江省中介机构参与绩效评价工作暂行办法》和《浙江省财政厅关于印发浙江省中介机构参与绩效评价工作规程（试行）》、福建省制定了《规范中介机构参与福建省财政支出绩效评价工作管理暂行办法》。但其做法存在三方面的不足：一是评价效度的不足，即委托的中介机构是清一色的会计师、税务师事务所或资产评估事务所，主要侧重于财务规范性方面的评价，对绩效的关注不够。二是财政厅对中介机构的培训和支持力度不够。上述三省只强调对中介机构的监督检查，培训和协调等支持力度较为薄弱。三是第三方的独立性不足。由于这些中介机构大多数与财政部门存在行政管理或指导的关系，并非严格意义上的第三方评价，评价的独立性、专业性和客观性均有待提高。四是对中介机构的评价缺乏实质性的监督手段，委托代理关系存在一定的道德风险。
四、财政支出绩效第三方评价的现实矛盾
（一）财政支出绩效第三方评价的现实问题
从全国各地财政支出绩效第三方评价的做法可见，我国部分省市已建立相对完整的评价体系和制度机制，第三方评价范围亦呈不断扩大的趋势。评价对象从最初的重大工程（公共项目）评价扩展到预算内财政支出评价；评价内容从试点局部评价扩展到全面综合评价；评价方式从部分委托（参与）评价扩展到整体委托（独立）评价；评价范围也从财政专项资金评价扩展到公共财政政策评价。显然，第三方发挥了“比独立开展评价更大的作用”，更加体现公共财政服务群众和回应民主的价值目标。但是囿于现有的法律制度、财政管理体制与监督机制以及第三方评价服务市场等一系列的因素，加上引入绩效第三方评价体系目前还处于探索阶段，所以我国现阶段的财政支出绩效第三方评价仍然存在一定的现实问题。
首先，第三方评价权的法律规制尚不完善。第三方评价依据其操作方式与独立程度的不同，又可分为委托第三方评价和独立第三方评价。但上述二者都绕不开一个核心问题，作为与政府无隶属关系的第三部门或民间机构，何以有权力执行对被评单位乃至业务主管部门的评价。其中背后的根本问题是，财政部门选聘第三方及签订合同的过程实际上是一种行政委托，第三方评价权本质为对财政支出监管权力的让渡和延伸。那么在理论维度，行政委托应当具备相应的法律要件，包括：一是有法定依据，二是委托机关拥有法定权限，三是符合法定程序，四是委托对象具备相关资质与合法条件。现实来看，这些法律要件似乎都有形式上的完整性，
然而究其根源却未必充分。比如，目前关于第三方评价权来源的法律法规尚不健全，对委托第三方评价究竟应遵循怎样的程序未有明确规范，以及由此带来的选聘第三方究竟应满足怎样的资质条件，在开展评价过程中应遵循怎样的制度规范，其评价权的权力边界在哪里等等，都是需要进一步讨论和明确的问题。
其次，第三方机构的独立性难以确保。第三方评价的立足点在其与政府无隶属关系的立场和独立性，可以说第三方评价财政支出绩效的本质是真正的公共治理，它不但是体现民主和民意的一种理性方式，而且找到了公众有序参政议政、参与财政管理（监督）的制度化渠道。[26]在评价过程中，第三方的独立性具体表现在：独立制定评价方案，独立组建评价技术团队，独立收集和分析评价信息，独立开展现场核查及满意度调查，独立作出评价结论等。然而，第三方机构在多大程度上能够减少或排除体制的干扰，不仅取决于其本身能够恪守民间本位，坚守民间的价值立场，[27]还取决于很多深层次的制度和文化上的因素，如我国现有的民主化进程、绩效文化观的普及程度以及政府绩效数据的可得性与真实性等。在实际操作过程中，第三方评价仍或多或少不可避免地受到委托方（评价组织机构）的影响，比如评价方案的制定和发布评价通知需获得其认可，评价实施尤其是与被评单位接洽仍需借助于财政部门协调（否则难以确立身份认同），目前由第三方机构独立发布评价结果尚不具有体制基础和实证先例，等等。
最后，对第三方工作的监督机制有待进一步健全。由于评价过程系第三方独立实施，为保证评价质量，许多省市财政部门的做法是在评价前严格对第三方的选聘机制，包括对之实施关键业务指导，并在评价完成后进行质量评审，实行优胜劣汰。但是，一方面现阶段有能力承担整体委托评价的第三方机构数量不多，竞争机制运行仍缺乏现实基础；另一方面财政支出种类繁多且涉及面广、专业性强，评价过程工作量大难免细碎繁琐，且第三方在评价方式、流程上具有很强的自主性；加之评价组织（财政）部门限于人手不足，相关法规依据尚未充分建立等，从总体上讲，目前对第三方评价工作的监督仍停留在粗线条的层面，包括侧重在评价前与评价后监督，缺乏规范性、常态化及对评价过程质量控制等。
（二）财政支出绩效第三方评价的内在矛盾
财政支出效益的综合性、多层面性决定了财政支出绩效评价是一项复杂的综合性系统工程。第三方评价在我国开展的时间不长，至今仍处于探索阶段，其中存在的问题主要源自一系列的深层体制矛盾。
一是第三方评价相对超然立场与财政部门组织评价的矛盾。理论上，财政支出绩效评价对象是资金使用与监管的责任主体，包括资金使用者（产生使用绩效）和监管者（产生监管绩效），后者在现行体制下可分解为财政部门及主管的职能部门。财政部门亦是财政资金的监管者，或者为财政支出绩效评价的对象。事实上，财政支出绩效评价指向三个层次：一是宏观层面对资金管理办法的评价（重点关注设定目标与达成目标方法程序的一致性）；二是中观层面对主管部门的评价（重点关注资金监管的有效性）；三是微观层面对资金用款基层单位的评价（重点关注使用资金的合规性）。前两者均涉及财政部门。进一步说，财政支出绩效评价的核心问题，一是资金过程控制与结果导向的关系；二是资金使用绩效与管理绩效的关系，背后指向我国现有的财政管理体制及部门利益。显然，财政部门作为“当事人”难能平衡其中关系。
二是财政信息公开程度较低与民主财政需求的矛盾。第三方在开展财政支出绩效评价过程中，往往面临财政信息获取困难、信息不完整等现实问题，由此加大了评价信息收集、藤别和处理的难度，增加工作量的同时直接影响评价结果的客观性、全面性和公信力。首先，大多地方政府部门预算支出公开过于笼统，财政支出公开的范围和深度有很大的主观性与随意性，多数公开科目只列到“类”一级，没有具体的“款”、“项”、“目”及每笔支出的具体内容情况；其次，《政府信息公开条例》中关于政府财政信息的公开内容、公开方式和披露机制规定较笼统。由于《条例》对信息公开的范围采用列举法，而不是采用国际上通行的排除法，大大限制了应该公开的范围。此外，由于我国行政管理体制改革滞后，政府部门财政预算不透明和信息公开程度较低，制约了第三方全面、深入开展评价的能力。
三是财政支出效益复杂性与绩效评价指标数据获取的不可控制性的矛盾。财政支出效益包括宏观效益和微观效益，还有近期效益、中长期效益以及直接经济效益、间接社会效益等区分，且部分项目实施时间较长，直接的经济和社会效益不明显或具有滞后性，这为绩效评价的开展尤其是指标体系的建立与指标数据的获取带来较大难度。传统绩效评价模式中侧重对于财务合规性等项目实施过程以及与直接经济效益等指标的评价，财政支出绩效第三方评价的指标则更加全面，其涉及前期工作（主要对论证决策、目标完整性、目标科学性、组织机构和制度措施进行评价）、项目实施过程（主要对资金到位、资金支付、财务合规性、实施程序和项目监管进行评价）、项目绩效（主要对预算/成本控制、完成进度及质量、社会经济效益和可持续发展进行评价）等诸多方面，尤其是强化了对目标科学性、完整性与目标实现程度的一致性、资金管理办法可行性、社会效益、可持续发展与公众满意度等多方面的评价。然而，在实际评价过程中发现，政府统计数据（包括财政支出绩效数据）存在一定程度的缺失、失真、滞后，甚至是相互矛盾的问题，尤其是关于资金管理办法与资金绩效目标等绩效信息不完备且不易获取，造成相应指标的得分准确性不足，不仅给第三方评财政支出绩效工作的开展造成了较很大困难，而且也在相当大程度上增加了第三方评价的成本，对评价结果的信度和效度产生了一定的负面影响。
四是社会参与能力不足与财政管理公共参与诉求的矛盾。近年来，民众对于参与政府（财政）绩效评价过程具有巨大热情，同时对政府公开财政支出数据的要求高涨，参与、透明、回应等诉求日趋增加。然而公众参与是需要满足一系列前提条件的，如公众能够并可以理性表达其个人偏好。现实条件下，我国并不具备这种条件。一方面，预算决策和支出安排及绩效评价具有专业性和复杂性，社会公众的认知程度较模糊且能力水平尚难以驾驭这种复杂性；另一方面，我国现阶段民意调查的社会环境与技术条件不成熟，政府所具有的等级性、权威性和垄断性使得公众对政府“望而生畏”，因而民意调查所推进的民意表达功能实现程度有限，加之参与空间有限、参与途径设计单一、信息的匾乏、不对称和公众认知的偏好较为感性化，在一定程度上使公众产生了参与的挫折感。
五是法制环境发育滞后与财政绩效管理改革的矛盾。第三方评价涉及到财政评价权力的转移，面临信息保密和道德风险等问题。而且，财政支出绩效评价涉及到财政收支的方方面面，需要严格规范的程序来约束和保障，以确保评价有序进行。目前，第三方评价的法制环境不健全，未能清晰界定和确保第三方评价的独立性及对其进行有效监督。第三方评价的实施大多数以财政部门的文件或通知方式进行约束与规范，仍缺乏具有法律约束力的法规或条例进行指导、规范和保障，难以树立第三方在评价过程中的权威性，难以完全消除第三方评价的委托一代理关系的道德风险以及可能滋生腐败的隐患，也难以协调好信息公开与保密之间的矛盾。无论是第三方机构的遴选、资质认证还是评价的组织实施、评价指标与评分标准设计等，都必须遵循一定的制度规范。此外，规范政府财政行为不仅仅是规范政府财政部门的行为，也还得需通过制度建设明确人大、政府有关部门及学术机构、社会组织等第三方力量在财政支出绩效评价工作中的职责，厘清其权责归属和业务关系流程，以形成第三方对于既有官方评价体系的有机补充。
六是第三方机构专业性和绩效评价综合性的矛盾。第三方机构往往是某一领域的专业机构，不能完全适应对财政支出的财务、管理和专业技术指标进行综合性评价的要求。特别是面对当前各类专项财政支出涉及的范围广、专业性强、技术难度大、操作障碍多等情况。如何有机整合不同第三方机构的力量，实现人员配置、专业能力素养、实际操作能力都符合规范化要求，也是现实当中一个急需解决的难题。另外，第三方评价工作仍存在一些不足之处，需要进一步完善。如评价程序繁琐，前期准备和材料收集耗时较长，工作效率有待提高；信息不对称，信息收集、甄别和处理的难度大，评价结果客观性有待提高；缺乏法规制度的有效支撑，管理规程和质量控制等业务规范有待完善；社会公众对第三方的信任度还不够，第三方评价的独立性、专业性、民主性和覆盖面有待进一步提高以及扩大；等等。
五、构建财政支出绩效第三方评价体系的思路
（一）目标任务
建立健全财政支出绩效的社会评价体系，拓宽社会参与渠道，提高财政资金使用绩效评价的公信力、民主性和科学性，推动服务型政府建设，提高财政管理绩效。
（二）体系内涵
第三方评价体系包括组织体系、技术体系、制度体系和运行机制。
1.组织体系
组织体系是指参与评价的各个组织、机构形成的系统，包括第三方组织、财政部门、项目主管单位在评价方案设计、自评、书面审核和现场评价过程中建立的组织结构。第三方评价的组织体系包括：财政部门统筹评价工作的领导小组及其工作小组和具体负责评价的培训、指导和跨部门协调的机构和人员，第三方成立的评价项目组或工作团队，项目主管单位开展自评并指导、督促项目单位开展自评的机构和人员，项目单位开展自评的自组织体系。为保证评价工作的有序、高效推进，需要构建职责清晰、无缝对接、运转顺畅的组织体系，以确保各个环节的组织工作可以有条不紊地开展。
2.技术体系
技术体系是指评价过程中运用的评价指标、评分标准、评价方法和运用的信息化技术。第三方评价需要构建共性和个性指标相结合、书面评审和现场评价相结合、结果导向和基于证据相结合、传统方法和信息技术相结合的技术体系。
指标体系构建是财政支出项目绩效评价的核心问题。指标体系是反映财政支出绩效总体现象的特定概念，是衡量、监测和评价财政支出经济性、效率性和有效性，揭示财政支出存在问题的重要量化手段，是按照一定的分类标准，对财政支出内容和评价对象进行科学合理、层次清晰、实用可行的分类形成的指标体系。指标体系涵盖前期准备、资金管理、项目实施、项目产出和资金效益等内容。
根据一级指标的内容框架，遵循重要性、相关性、逻辑性等要求，设计二级和三级指标。为实现评价的共性与个性相结合，三级指标覆盖全部评价项目，第三方机构根据评价项目的具体内容，制定衡量项目产出和效益的第四级指标及其评分标准。指标、权重和评分标准的设置由第三方会同委托方、项目主管部门共同制定。
评价方法采用非现场评价和现场评价的方式，非现场评价包括项目单位和主管部门开展自评以及第三方组织专家开展书面审核，现场评价包括第三方到项目实施单位审阅项目书面材料，召开现场答辩会，进行现场实地考察评价。
为提高评价效率，本次第三方评价的自评绩效数据报送依靠省财政绩效管理信息系统，提高了信息报送的便捷性、速度，并有利于将数据进行汇总分析评价。
3.制度体系
制度体系是指规范、指导和保障评价工作科学、有序开展的各项制度的总和。包括：在宏观上规范第三方评价的原则、流程、内容与方法等元素的综合性制度，在中观上规范评价主体选择、质量控制、结果运用等重要环节的专项制度，在微观上规范评价实施的评价操作程序或实施办法。
4.运行机制
运行机制是指参与评价的各方构建各尽其责、互相配合、优势互补格局的各种方式方法的综合。包括第三方、财政部门和主管部门的联动机制，第三方组织中各类专家的优势互补机制，财政部门对第三方评价的保障、指导和监督机制，等。首先，省级财政资金第三方评价涉及面广，涵盖省、市、县财政部门和项目主管部门及其相关处室、各项目单位以及社会公众，需要构建各方紧密配合、协同联动、无缝对接的机制，具体包括建立评价过程的部门任务、人员分工、工作方式、时间进度和责任落实等机制。其次，第三方评价的内容复杂，涵盖项目前期准备、项目实施与管理、项目产出和效益等领域的财务、管理和技术性内容，需要构建优势互补的跨地域、跨专业、多元化的专家队伍，确保专家可以发挥绩效测量、问题诊断、建言献策的作用。再次，第三方评价是将评价权授予第三方机构行使的方式，必须确保权力得到规范、科学的使用，因此，必须加强对第三方评价的培训、指导、监督，确保第三方可以充分掌握资金评价所需要的信息，明确评价的流程和任务，依法依规开展评价活动。为进一步提高评价的科学性和规范性，可以探索引入第三方监理机制，另行委托一个第三方机构承担监理任务，对第三方评价的科学性和规范性进行全过程的监督。
（三）工作措施
为进一步推进第三方评价工作，需要加强以下四方面的建设：一是第三方评价体系运行环境建设。加快阳光政府改革进程，加强预算信息公开；培育和壮大第三方组织，强化绩效评价人才培养，引导社会力量参与；加强媒体宣传，营造良好的舆论氛围；加大省政府监管与支持力度，弥补法制环境缺陷。二是第三方评价制度建设。建立健全各项综合性、专项制度和操作性规范制度，规范第三方评价的机构选择、评价开展和指导、监督、约束的各项规范建设。制定有关财政支出绩效第三方评价的规范性文件和办法，确保一切评价行为都需依程序、依规范进行。推动绩效立法，对第三方评价财政支出绩效的资质、招投标程序、组织方式、执行流程和权限等作出明确规定。三是第三方评价机制建设。推行第三方参与预算绩效全过程管理，建立健全预算编制（资金分配）绩效目标第三方评审管理机制，即由第三方机构组织社会公众和有关专家参与预算分配决策过程，充分咨询利益相关者的意见和建议，构建阳光、民主的预算分配模式，确保预算资金“取之于公众，用之于公益；定之于公决，受之于公众监督”；健全第三方评价质量管理机制，加强对第三方的培训、指导、协调和监督，确保评价可以在各有关方面的支持配合下高水平、高质量完成；健全评价结果应用机制，强化结果反馈和信息公开，确保评介结果成为促进部门工作、优化资金使用与管理、完善预算资金分配的重要手段，使之成为今后专项资金安排的重要依据。[28]四是第三方评价基础体系建设。继续完善评价方法、指标体系与标准，完善第三方评价报告的分析方法，探索引入高级统计的分析方法，提高报告的定量分析水平；和探索引入听证会、辩论会等利益相关者参与评价方式，完善绩效管理信息系统的各项功能，提高其信息收集、分析的能力，以满足了财政支出绩效第三方评价的信息收集处理需求；加快培育第三方评价组织，推进政府购买服务，扩大和中介组织与科研机构的合作面，提高第三方评价的社会合作水平等。
六、财政支出绩效第三方评价发展方向
评价管理权、评价组织权和具体评价权构成政府绩效评价的“三权”。[29]财政支出绩效评价亦涉及评价组织者、评价者和被评价者三类主体，对应于评价的组织权和实施权两种权力。一般而言，评价组织者负责组织评价主体、建立评价过程和运用评价结果，拥有评价组织权；评价主体即第三方机构，负责完成财政支出绩效评价过程，拥有相对独立的评价实施权；而被评价者包括与财政资金发生责任关系的财政部门、业务主管部门和资金使用单位等，有义务协同评价过程，提供相关的绩效信息。如前文所述，我国现阶段财政支出绩效评价的组织者与被评价者均涉及财政部门，不可避免地存在角色冲突问题。而基于现实体制考虑并以实践经验佐证，我们认为，由人大主导、财政部门与主管部门协同、第三方实施的评价模式应是未来财政支出绩效第三方评价的发展方向。
首先，财政支出绩效评价应由人大主导。我国的人民代表大会制度是一种符合现实国情的代议制民主政治制度。全国和地方各级人民代表大会作为国家权力机关，拥有立法权、决定权、任免权及对核心权力的监督权。人大对政府财政支出进行绩效监督，不仅是各级人大及其常委会依法行使对同级政府财政预算（执行）监督的法定职权的延伸，而且从根本上体现“一切权力属于人民”的宪政原则。[30]更重要地，因为人大于政府体制而言具有相对超然的立场，可有效地解决以往财政部门主导评价的角色冲突。并由于人大自身构成的特殊性（特别是其财政经济委员会和预算工作委员会），有助于吸收、动员和组织社会各界专业人士参与（监督）对政府财政支出绩效评价，扩展了评价主体代表性，使之拥有更广泛的社会基础，同时增强了评价结果的公信力，实现“将政府的收支行为置于人民及其代议机构的监督之下，确保财政支出履行其公共责任和财政收入用之于民”[31]。
其次，财政支出绩效评价应由财政部门与主管部门协同组织。科学、有效的评价结果只有建立在对被评对象相关信息充分掌握的基础上。由于我国现阶段政府信息公开水平较低以及财政支出信息的特殊性，不论是作为主导方的人大还是操作方的评价机构都很难直接掌握评价所需材料，因此财政支出绩效第三方评价仍必须借助于财政部门的组织效力。事实上，目前各地财政支出绩效评价大多由财政部门统筹，评价以资金为线索，目的为资金监管，通过发文形式使得其他政府部门配合开展工作。这一方式的优点在于：一是财政部门对评价范围及对象信息掌握充分，可以及时掌握有关财政资金的分配、使用等第一手资料，便于提高工作效率；二是可利用从中央到基层的行政层级布置评价，包括制定和发布评价工作要求、协调和联系评价方与被评单位、对评价过程进行跟踪监管等，实现绩效评价有组织有计划开展；三是凭借财政部门掌握预算和审批项目的“隐含威慑”，可对业务主管部门和被评单位产生有力约束，增加评价过程的可控性。
最后，财政支出绩效评价应由第三方独立实施。体制内评价的劣势在于，财政部门在自我认同、自我欣赏等心理作用和利益驱动下，往往使评价结果带有一定的主观色彩和本位立场，导致其客观性与公信力不足。而评价过程由第三方实施并确保其独立性，则能有效避开体制内的各种影响一“不必选择性地试图掩饰财政支出政策本身即可能存在的问题”，从根本上克服了内部评价双重角色的矛盾。[32]另一方面，基于第三方的民间立场，能进一步利用其超然的态度、前瞻性的理念、专业的技术和扎实的政策分析能力，汇聚起人力、智力等方面的强大优势，帮助健全财政支出绩效的社会评价体系，确保评价结果科学有效。此外，第三方独立性还有助于增加评价过程的透明度，保证评价结果公开与接受社会（舆论）监管，有利于提升绩效评价的公信力、民主性和科学性。[33]当然，这一切有赖于整体评价系统对第三方立场及过程独立原则的恪守，否则亦将使美好的制度设计最终停留在理想层面。
从实践层面看，自2002年起我国确有部分省市开始逐步探索人大监督政府财政支出绩效的经验，试图建立由人大常委会督导和支持财政部门对重点公共项目、财政专项资金等开展绩效评价的相关机制。以广东省为例，2004年114个省直部门全部做出详细的年度预算供人大代表审核，2005年还对“要害部门”进行了重点监督；至2014年，省人大常委会将“全省战略性新兴产业发展专项资金绩效情况专题调研”列入年度监督工作计划，正式启动人大主导的财政支出绩效评价工作。尽管相应的法律法规仍未制定，其在财政支出绩效监督方式与方法上的尝试值得肯定，也藉此积累了有益经验。另外，云南省建立了财政支出绩效评价结果的“三结合”应用机制，人大可以及时了解和监督财政支出项目绩效情况；浙江省舟山市采用以财政部门为主，中介机构、人大、政协共同参与的方式对财政支出项目进行绩效管理。这些探索与尝试，不仅从制度上真正落实了人大对财政支出的监督权，也为人大主导、财政部门协同、第三方实施的财政支出绩效评价模式提供了实践（可行性）证明。