杨立国 刘沛林
城镇化建设是一项事关经济社会长期发展的重要战略，党的十八大以来，从中央经济工作会议到中央农村土作会议，新一届中央领导多次强调以新型城镇化为主题开启新一轮改革的序幕。把城镇化确定为调整经济结构、转变社会形态、扩大内需的重要战略和主要抓手，未来5-10年，将是我省城镇化发展的重要机遇期和关键期。自2008年省委省政府召开新型城镇化工作会议以来，推进城镇化工作取得了明显成效，并于2012年出台了《湖南省推进新型城镇化实施纲要》，作为湖南重镇的衡阳，如何加快推进新型城镇化，是经济发展方式转变的客观需求，也是实施“四化两型”战略的重要内容，更是富民强市的必由之路。因此本课题通过实地调研与文献查阅相结合，了解衡阳市推进新型城镇化的条件，分析衡阳推进新型城镇化取得的成就、面临的主要瓶颈及衡阳推进新型城镇化的政策，为推进衡阳新型城镇化建设步伐，促进衡阳社会经济发展提供参考依据。
一、新型城镇化的理论研究
（一）世界城镇化发展模式比较
城镇化是经济社会发展的必然规律，城镇化水平的高低则是国家经济社会发展程度的重要衡量指标。世界城市化经历了三次浪潮:第一次始于1750年的英国及欧洲的城市化，历时近200年；第二次始于1861年的美国及北美的城市化，历时近100年；第三次始于1979年的拉美及发展中国家的城市化，历时40-50年。根据实现城市化的外部环境、经济基础、要素票赋、发展战略等差异，政府在城镇化中所起的作用，以及工业化和城镇化之间的关系，将不同国家实现城市化的模式分为四种:一是政府主导同步型，二是自由竞争超前型，三是殖民地超前型，四是发展中滞后型。
（二）新型城镇化的提出与实践
随着我国城市化进程的加快推进，传统的城镇化道路暴露出越来越多的问题，因此，政府、专家、学者开始反思这些问题，摸索创新城市化道路。党的十八届三中全会《决定》第六点提出“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”国家“十二五”规划指出加快社会主义新农村建设，加强农村基础设施建设和公共服务，实施区域发展总体战略和主体功能区战略，促进区域协调发展，积极稳妥推进新型城镇化。
2006年8月，浙江省委省政府出台了《关于进一步加强城市工作，走新型城市化道路的意见》，提出要创新发展机制，走资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐、大中小城市和小城镇协调发展、城乡互促共进的新型城市化道路。2006年11月，中共广西壮族自治区第九次代表大会提出走新型城镇化道路的构想。2007年5月，温家宝总理明确提出“不仅要坚持走新型工业化道路，而且要走新型城镇化道路”。2007年10月，河南省召开全省城市发展与管理工作会议提出，全面做好新时期城市发展与管理工作，走出一条符合河南实际的新型城镇化道路。2009年12月，中央经济工作会议对以城镇化建设促进经济发展提出了新要求。在2010年的中央一号文件中从篇幅到政策的力度上都是空前的。从这个意义上讲，该文件是进一步推进城镇化的总纲领。
（三）新型城镇化的内涵与特征
1、新型城镇化的内涵
从传统城镇化理念到新型城镇化理念的转变，虽然只有一词之差，但包含的内容却大不相同。随着我国专家、学者对新型城镇化的研究越来越深入，新的理念逐渐被人们接受、认可，各地纷纷进行了实践探索。但是至今人们对新型城镇化的定义还没有达成统一的表述，主要代表观点有。
综合来看，新型城镇化应该是以科学发展观为统领，以工业化、信息化为主要动力，资源节约、环境友好、经济高效、文化繁荣、城乡统筹、社会和谐，大中小城市和小城镇协调发展、个性鲜明的健康可持续的城镇化道路，与传统城镇化比较，存在10个方面的新内涵。
2、新型城镇化的特征
综合目前研究成果，新型城镇化的主要特征有：
（1）一体化。一体化就是要克服传统“城乡分割”、“重城轻乡”的思想和行为，以破解“三农”问题这一制约“三化”协调发展最大症结为主要任务，以新型农村社区建设为重要抓手，形成“城市辐射农村、农村聚拢城镇”的互动局面，打破城乡分离的二元体制，走城乡一体化发展道路，城乡经济共同发展，城乡居民生活的质量、水平和方式同步发展，最终实现城乡互动共进、城乡融合。
（2）集约化。就是要从根本上避免“摊大饼”式发展模式带来的城市虚胖症，突出内涵式紧凑型城镇发展理念，充分利用现有城镇物质基础，整合城镇内部各组成要素，完善城镇结构，强化城镇内涵和提升城镇功能，强调集约型城镇化发展方式，强化城区的经济、生态、人居等功能复合，让每一个城镇达到资源集约利用化、城镇功能良性化、公共服务配套化，是一种积极的、内涵式的、职能化的城镇化。
（3）生态化。生态化发展模式强调在城镇化进程中要贡视生态环境的建设与治理，重视自然资源的合理利用与保护。生态环境具有脆弱性，极易受到人类活动的破坏，其自我恢复功能薄弱，一旦遭受破坏，短期内无法复原，城镇化是人类大规模改造自然环境的过程，对生态环境具有重要影响，而生态型城镇化能促进二者的和谐发展，反之，只会是两败俱伤。
（4）多元化。城镇作为区域中心具有聚集、辐射、生产、生活、服务等多方面的综合功能，多元化是指增强城镇经济、金融、信息、贸易、生态、生产、生活、服务、教育、文化等多元功能，提升城镇在区域的中心作用。在产业集中的基础上，城镇可以集中劳动力、资本、技术、信息、交通等生产要素，并对它们进行加工整理和创新发明，形成新的生产要素、新的产品、新的生产和管理方式，再从大城市到中小城市和小城镇依次传播和辐射出去。
二、2012年衡阳市新型城镇化建设总体评价
（一）2012年衡阳市新型城镇化建设成绩
1、新型城镇化思路明确
2010年10月，衡阳市政府召开全市城市发展与管理工作会议，首次提出要走新型城镇化道路，即：以党的十七大精神为指导，用科学发展观统领全局，科学确定城市发展目标，以新型工业化统揽工作全局，不断创新城市发展理念和模式，加快推动城市由“重建设、轻管理”向“建管并重”转变，由城乡分割向城乡一体化转变，由外延、粗方式发展向内涵、集约式发展转变，由注重经济增长向统筹协调发展转变，全面提升城市综合素质和竞争力，走符合衡阳实际的新型城镇化道路。
《衡阳市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》第五篇“大力推进新型城镇化，建设区域性中心城市”明确提出，加强城镇规划、建设和管理，走资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐、大中小城市和小城镇协调发展、城乡互促共进的新型城镇化发展道路，着力提升城镇宜居和现代化文明水平。
2、城镇化水平快速提高
2012年，衡阳市高度重视城镇化建设，大力推进新型城镇化进程，城镇化水平快速提高，城镇规模进一步扩大，城镇体系日趋完善。一是各类规划编制步伐进一步加快。2012年底，市域城镇体系规划修编完成，3个设市城市、5个县城和1个管理区总体规划全部修编完成，14个产业集聚区空间发展规划和控制性详细规划全部编制完成。二是城镇化发展迅速，城镇人口迅速增加。2012年底，衡阳市城镇人口达到344.77万人，城镇化率达47.9%。三是城市建设步伐不断加速，随着城市新区、产业集聚区、新型农村社区建设快速推进，城镇数量逐渐增多，城镇规模不断扩大。2012年底，衡阳市县（城）市（区）建成区面积达到335.14平方米，比上年增加25.67平方公里。四是按照“极化一点、构筑一圈、发展五廊”现代城镇体系规划，城镇规模体系日趋完善，初步形成以中心城区为核心、中小城市、小城镇和新型农村社区各具特色、竞相发展的六级城镇体系框架。2012年底，衡阳市共有1个省辖市、2个县级市、5个县城、1个区和107建制镇。
3、城镇承载能力明显提升
2012年，衡阳市大力实施城乡建设三年大提升行动计划，不断加大投资力度，大力推进城市新区、产业集聚区和各类专业园区建设，加快“城中村”和旧城区改造，加强城镇基础设施及公共服务设施建设，加强城镇环境综合整治，城镇综合承载能力得到明显提升。2012年，全市共完成城市基础设施投资162.63亿元，比2011年增长30.9%。衡州大道、向蒸路、同心路、蒸阳北路延伸工程等一系列城市道路项目建设强力推进，改善了城市交通状况，城镇新建污水管网173公里，启动江东（赖子石）污水处理厂和耒阳市、常宁市、衡阳县、祁东县污水处理厂二期建设，累计建成垃圾无害化处理设施8个，城镇垃圾无害化处理率达76%，新建燃气管网80公里，新增天然气用户2万户，2013年上半年完成房地产开发投资70.87亿元，同比增长121.68%，截止2013年6月，全市累计建设廉租房32892套，建设经济适用房9193套，建设公共租赁房8839套，各类棚户区改造建成37463套。此外，衡阳市还大力推进“城中村”和独立工矿区改造，初步建立了多层次的城镇住房保障体系，综合承载能力进一步增强。
4、城镇带动作用日益增强
随着城镇化速度的加快，人口及各种生产要素逐步向城镇特别是城市集中，城镇经济持续快速增长，对全市的经济贡献率不断提高，城镇龙头作用日益显现。2012年，衡阳市3个城市的市区生产总值达到657亿元，占全市地区生产总值的28%；—、二、三产业比例为4:5:1，明显优于全市4:2：4的产业结构；地方财政一般预算收人达到73亿元，占全市的53%；限额以上批零贸易业商品销售总额达到465亿元，占全市的54%；实际利用外资总额33亿元，占全市的67%。
5、新型示范区建设亮点多
新型农村社区建设是统筹城乡发展、推进新型城镇化的可贵探索和实践，也是环长株潭城市群建设需要解决的重大问题。2010年，衡阳市实施了新农村示范村工程，以发展成为农村区域经济社会中心暨现代化特色村镇为目标，启动了9个中心镇建设试点；以发展成为新兴城镇化和新农村建设的示范点为目标，启动了100中心村建设试点。在推进新型农村试点建设的过程中，各地积极探索，打造出了一个个成功的样本，可谓亮点纷呈。比如衡山县白泥村的多元投入，项目并进，整合资源实施整村推进；衡南县工联村的红色荒漠化的紫色土丘陵区的优化生态农业模式；最有特色的是规划示范片时做到因地制宜，突破县域区划。
（二）2012年衡阳市新型城镇化的主要特征
1、以粮食安全为前提
湖南是全国的人口和农业大省，是国家粮食生产基地，衡阳盆地是湖南主要粮食生产区，也是湘中南的重要地级城市，其面积和人口分别占全省的7.23%、10.87%。随着工业化、城镇化的推进，全国耕地面积不断减少，18亿亩耕地红线岌岌可危，粮食安全是关乎国家长治久安的根本大计。湖南作为全国的粮食生产区，保障国家粮食安全义不容辞。近年来，衡阳从本市实际出发，走了一条不以牺牲粮食和农业为代价的新型城镇化道路，在以新型农村示范区建设中，更加突出强调不牺牲粮食和农业。
2、以园区推进产城融合
新型城镇化建设要发挥引领作用，必须要大力推进产城互动融合发展。只有产城互动融合发展，城镇化才能为工业化集聚生产要素，才能为工业化营造环境和提供平台，才能吸引农村人口向城镇转移，农民才能市民化，农业才能规模经营，实现农业现代化。近两年，衡阳以园区为载体，加快产业向城镇集聚、人口向城镇转移，大力推进产城融合。目前，衡阳产业集聚已经步人良好的发展轨道，正在为全市经济持续发展的主要推动力量。2012年，全市园区利用外资占全市的86%，其中外商直接投资占全市工业投资的62.5%，工业固定资产投资占全市固定资产投资的57%，规模以上工业对全市规模以上工业增长的贡献率达83%，拉动全省规模以上工业增长7.9个百分点。截止2012年，全市园区规模以上工业从业人员153万，占全市规模以上工业企业人员的27.8%。
3、呈节约内涵式发展
衡阳市715万多人口，总面积1.5万多平方公里，人口密度466人/平方公里，是全国的3.35倍，人地矛盾突出，人均资源占有量较低。这就要求衡阳市加快城镇化的进程中，更加要坚持集约节约的理念，实施内涵式发展，主要体现在两个方面%一是统筹推进土地利用规划、城乡建设规划和园区规划的协调衔接，明确规定，三个规划在空间上要实现精确重叠，合理配置建设用地指标。二是明确了中心城市组团式发展、中小城市内涵式发展、新型农村示范区集聚式发展的思路。中心城市组团式发展的重点是通过发展城市组团，构建城市集群，共同带动区域发展，形成新的经济增长板块。中小城市内涵式发展的重点是转变城市粗放发展方式，避免盲目扩张，建设紧凑城市，促进城市发展速度质量的统一。新型农村示范区建设重点是通过整合村庄、土地、人口、产业等区域空间资源要素，实现土地集约利用、产业集聚发展、人口集中居住、功能集合构建，增强新型农村社区综合服务功能。
4、城乡统筹步伐加快
农业人口众多，城乡差距大是衡阳市的基本情况，也是制约其城镇化发展的一个重要因素。衡阳市城乡居民收人绝对差距已由2000年的2780元扩大到2012年的10450元，城乡居民收人比由2.4:1扩大到2.8:1。衡阳市在推进新型城镇化过程中，各地区以新型农村社区为切人点，大力推动城镇基础设施和公共服务体系向农村延伸，积极探索以工促农、以城带乡、城乡统筹发展的新路径，取得了良好成效。一些地区通过建设新型农村社区，实现了“离土不离乡，就业不离家，进厂不进城，就地城镇化”，打破了过去把人口集中到城市的单一城镇化模式，使城乡结构、产业结构、就业结构、人口分布结构更趋合理，探索了一条农业人口居多数的地区实现城镇化的新路径。同时也促进资金、技术、人才、信息等要素在城乡之间科学配置、合理流动，实现城乡协调发展、相互促进、共同繁荣。
5、把民生改变作为根本
以人为本，不仅是科学发展观的核心，也是新型城镇化建设的重要内容和基本原则。衡阳市在推进新型城镇化的实践和探索中，坚持以人为本，把保障和改善民生作为根本，无论是城市建设、产业集聚区建设，还是新型农村社区建设，都坚持在不损害人民群众利益的基础上，为人民群众谋取更多福利，通过解决居民就业、社会保障、土地流转、公共服务均等化等现实问题，让城乡居民共享经济社会发展成果。在城市建设中，高度重视城市中低收人家庭住房困难问题，市委、市政府将大规模实施保障性安居工程作为2012年带到那个全局的八项关键举措之一；进一步完善和实施扩大就业、义务教育、住房和社会保障、土地流转等政策，切实维护进程农民的合法权益，有序推进农民进程落户。此外，产业集聚区和新型农村社区的建设，推进了当地城镇化进程，同时使农民成为了直接受益者，实现了就地转移，过上了既“安居”又“乐业”的理想生活。
6、进一步加强政策引导
衡阳在推进新型城镇化进程中注重政策引导，自2010年以来，衡阳出台了多项支持新型城镇化建设的政策法规，加快新型城镇化的政策体系日益完善。《湖南省人民政府关于存进农民进程落户的指导意见》（湘政[2010]120号）、《湖南省人民政府关于批转2011年湖南省加强城乡基础设施建设专项工作方案的通知》（湘政[2010]120号）、《湖南省人民政府关于批转省住房建设厅湖南省2011年保障性安居工程建设专项工作方案的通知》（湘政[2010]120号）、《中共湖南省委湖南省人民政府关于促进中心城市组团式发展的指导意见》等一系列文件。中小城市内涵式发展、中小镇集聚式发展的研究正在进行，衡阳市新型城镇化建设的政策体系即将形成。
（三）当前衡阳市新型城镇化发展存在的主要问题
1、城镇化水平在全省靠前，但增速放缓
2012年，湖南省城镇化水平为46.65%，衡阳市为47.90%，衡阳市城镇化水平比全省高1.25个百分点，居全省第五位。从增速看，2012年湖南省城镇化水平提升了1.55个百分点，但衡阳市只提升了0.91个百分点，提升幅度与城镇化水平较高的省会城市长沙基本持平，株洲、湘潭、岳阳的增幅都在1.4个百分点之上。与省内城镇化水平较高的城市相比，衡阳市比长沙低21.48个百分点，比株洲低11.20个百分点，比湘潭低6.12个百分点，比岳阳低1.40个百分点。尽管衡阳市与城镇化水平较高的地区相比有一定的差距，但在全省的排名还是靠前的。
2、县域城镇化水平普遍提高，但地区差异明显
2012年，衡阳市城镇化水平总体较2011年提高0.91个百分点，辖区内各县市区城镇化水平也普遍提高，较上年提高1.09个百分点。从七个县的城镇化水平静态比较中也可看出，与衡阳市平均水平相比，五高二低。若按照诺瑟姆S曲线来划分，大部分县都还是刚进入城镇化水平加速阶段，而市辖区已属于稳定阶段。县域城镇化水平提升慢的主要原因是其城镇化水平在不同区域间受地理环境、历史条件、自然资源、经济基础、社会发展的作用和影响，同时也受镇区与周边乡村地理连接不够紧密，以及乡级政府占比过高的影响。
3、“一核多中心”城镇体系框架初显，但综合功能有待加强
衡阳市城区依托其聚集效应，吸引人口、金融、资产等生产要素不断向这一区域集中。2012年，衡阳市城区已聚集了全市15.01%的人口，27.58%的经济总量，37.81%的规模工业增加值，31.01%的财政总收人，成为衡阳市发展水平最高、潜力最大、活力最强的中心区域，在湘南地区也有着举足轻重的地位。同时，城区的辐射扩散功能得以放大，周边乡镇与城区的产业发展协调联动，下游配套产业、力口工业、服务业、物流业等竞相发展，形成衡阳市城区周边具有活力、潜力的环形地带，其中“西南云大”渐成人口、消费、投资、产业集聚地，“一核多中心”城镇体系初见端倪。但是，也要清醒地看到，周边乡镇承载产业发展和人口聚集的能力普遍还不强，主要乡镇生活环境、形象面貌欠优，缺乏产业承接的感召力和吸引力，“核”与“中心”之间连绵地带的基础设施还有待进一步加强和完善。
4、人口流动活跃，但人口素质不高
随着衡阳市工业化进程加快，大量的就业机会吸引大量的农村剩余劳动力向城镇转移，人口流动的频率加快，推动了衡阳市城镇化进程。据2010年第六次人口普查资料显示，全市流动人口154.23万人，流动人口占总人口的比例达到了21.58%，而全国流动人口2.5亿，占全国总人口的比例为17%，衡阳市比全国要高出4.58个百分点，说明衡阳市的人口流动更为活跃一些。这些流动人口中绝大部分是农村剩余劳动力，且多数进人城镇务工经商，是衡阳市城镇人口增长的主要源头。在这些转移劳动力中，绝大多数没有经过专业技能培训，劳动力素质不高，转移后的农村劳动力大多也只能从事服务行业或技能要求不高的职业，不能满足衡阳市传统产业升级、转型的劳动力市场需求。
5、城镇数量较多，但集聚能力不高
据有关专家研究表明，当城镇人口规模达到2万人时，城镇化进人加速发展阶段，小城镇的集聚效应开始形成；当城镇人口规模达到5万人以上时，镇区人口才能产生一定的聚集效应，可以对周边发展起到带动作用；当达到10万人以上时，公共基础设施功能才能有效利用。2012年，衡阳市辖111个镇，全市平均每个镇常住人口数为3.8万人，这说明衡阳市目前大多数建制镇还处在城镇人口规模的第一个阶段，属集聚阶段，辐射能力和带动能力还较弱。有些小城镇的城镇功能还不完善，存在建成区不集中，供排水、供热、路灯、绿化等基础设施不健全，公共服务和文化体育配套设施欠缺等等问题。这些因素综合作用，致使小城镇功能不全，劳动力、物流、资金、信息等生产要素的集聚力不强。
6、城区城镇化与工业化发展基本协调，但全市总体城镇化滞后于工业化
工业化是城镇化的基础，城镇化的发展离不开工业化的支撑，两者相互依赖，相互促进，且据相关理论，IU比值越接近0.5越协调。那么，以此为标准，衡阳市各县市区协调性如下:城区城镇化同步于工业化，说明农村转移劳动力的增长量与工业化所需要的劳动力资源大致平衡，城镇化的发展与工业化发展基本适应；县域城镇化普遍滞后于工业化，说明其工业经济发展较快，而与之配套的生产性服务业发展不足，导致吸纳人口集聚效应不能有效发挥；南岳区过度城镇化，但南岳属风景旅游区，公共资源配置高，第三产业发达，提供的就业岗位多，不能算是过度城镇化。总体来看，2012年衡阳市工业增加值占GDP的比重达47.19%，城镇化率达到47.90%，IU比值0.99，高于0.5的标准值，说明农村仍有一部分滞留劳动力未能向城镇地区聚集，相对于工业化的发展程度而言，城镇化的发展是滞后了，表明城镇化发展不足，未能给工业化发展提供充足的劳动力要素。
三、衡阳市新型城镇化发展态势分析
（一）衡阳市推进新型城镇化面临的机遇和有利条件
1、正处于城镇化快速发展时期
当前和今后相当长一段时间，衡阳将处于快速发展阶段。衡阳城镇化进程稍低于国家城镇化水平，1996年城镇化开始提速，以每年1.1%的速度增长，在2004年城镇化率接近31.6%，以每年2.04%的速度增长，进人提速发展的阶段；2012年，衡阳市城镇化率达到47.9%，已进人工业化和城镇化互动互促、快速发展的新阶段。按照“十二五”规划，2015年衡阳城镇化率将达到48%左右，以此测算，未来5年每年全市城镇化率至少要增长1.8%。由此可以看出，未来一段时间，衡阳已经进人城镇化快速发展的战略机遇期，城镇化率仍将保持较高的增长速度，发展空间大、后劲足，不仅符合城镇化发展的客观规律，也顺应我国城镇化提升飞跃发展的潮流。
2、经济发展阶段有利于推进新型城镇化
2012年，全市三次产业比例为16.5:48.5:35，一产比全省平均水平高2.9个百分点（比全国平均水平高6.4个百分点），三产比全省平均水平低4个百分点（比全国平均水平低9.6个百分点），从产业结构状况来看，衡阳仍处于工业化中期阶段，推进工业化进程仍是全市经济社会发展的一个重要方面。从一定意义上说，推进工业化就是推动现代化进程。但同时也应该看到，工业化不是工业发展的单兵独进，它需要方方面面的配合与互动。2012年，衡阳工业化率为48.5%，高于全国平均水平7个百分点，城镇化率为47.9%，落后全国平均水平4.67个百分点，城镇化率略低于工业化率。城镇化水平滞后的结果是工业化和农业现代化进程受阻，低水平、重复性建设严重浪费了有限的能源和资源。此外，衡阳工业结构不合理，高科技、高技术含量的产业实力比较弱。解决这个问题靠加快推进新型城镇化进程，使生产要素和人口集聚达到相当规模，城市辐射带到能力明显提升，以支撑服务业的持续发展，为高新技术产业的发展创造良好的发展环境。因此，从衡阳市的经济发展阶段和市情来看，当前，要大力推进城镇化建设!实现新型城镇化、新型工业化和农业现代化的协调发展。
3、承接产业转移的机遇
随着世界范围内产业分工和结构调整向纵深推进，发达国家和东部地区的相关产业向中西部地区转移的步伐正在加快，经济结构战略性调整为新型城镇化加快发展带来了良好机遇。随着我国产业结构调整升级步伐的加快，资源配置市场化程度提高，资金、技术等要素在地区间流动加速，经济增长的热点会向具有优势和潜力的中西部地区转移，有利于衡阳市利用区位、劳动力、资源和市场优势，承接国内外尤其东部地区产业的梯度转移。实体经济的转移必将伴随着投资、消费和就业的转移，这将促进衡阳相关产业快速发展，吸纳大量农村劳动力，实现农村劳动力就地转移。极大地拓宽城镇发展空间，带动人口和生产要素向城镇集聚，进一步增强城市的辐射带动作用，推动城乡产业结构、人口结构和生产力布局的加速调整，实现城乡互动、产城融合。
4、“四城同创”有助于城镇化进程推进
为提升城市品位，衡阳市委、市政府提出2014年晋级全国交通管理模范城市；2015年成功创建全国卫生城市、全国园林城市；2017年问鼎“全国文明城市”。将进一步完善城市功能、优化城市环境、优化配置城乡资源，增加就业人数，改善城乡居民生活，全面提升城市的吸纳和辐射能力，努力把衡阳市建设成为经济繁荣、社会文明、环境优美、民生改善的宜居宜业宜旅城市。
（二）衡阳市推进新型城镇化面临的挑战和制约因素
1、第三产业占比不高
第三产业是吸纳劳动力就业主要渠道，三产发展不足，也会制约城镇化水平提高。2012年，全市第三产业增加值占GDP的比重为35.0%，比第二产业占比低了13.5个百分点。主要原因有两个:一是衡阳市服务业的主体仍然是传统服务业，交通运输仓储和邮政业、批发零售业、住宿餐饮业合计占第三产业总量的33.0%；二是知识密集型、科技密集型的现代服务业竞争力较弱，信息传输计算机服务和软件业、科学研究技术服务和地质勘查业、金融业等现代服务业虽有了较快发展，但由于基础差，规模小，其占比仍然偏低，例如金融业占比只有3.8%。
2、资源环境压力大
城镇化的迅速推进使人们的生活水平得到了极大提高，但是也给自然环境带来了前所未有的压力。城镇化过程中的工业生产、交通运输、日常生活所消耗自然资源以及排放废弃物的数量超过了自然环境的承载能力，由此带来了一系列的环境污染问题，同时垃圾等废弃物、城市热岛效应、水污染、噪声污染、空气污染、土壤污染等问题不断增加。衡阳资源能耗较高，资源环境压力大。一是衡阳市人均水资源占有量只有1732.9立方米，只相当于全国的82.5%；人均土地面积0.21公顷/人，约占全国平均水平的27.0%。二是节能减排压力大。2012年衡阳市万元GDP能耗0.825吨标煤，高于全省平均水平。另外，耒阳市已在2009年被国务院列人第二批资源枯竭城市名单。
3、城乡二元结构明显
在人口社会结构方面，衡阳市县域以农村人口为主，区域以城镇人口为主，2012年12个县市区中，五个区人口城镇化率高于省、市平均水平，但其他七个县市全部低于省、市平均水平，并且城镇化率全部在46%以下，还有2个县达到40%。县域与区域的城镇化率极差达到了67.16个百分点。造成城乡差异大的主要原因是由于国家经济政策长期以来是以大力发展城市经济为主，而忽视了农村经济的发展，农村的剩余劳动力却无法自由转移到城市，同时农村没有形成现代化的生产模式，因而造成城乡二元性显著。县域城镇发展滞后是影响城市化进程的重要因素。
4、“不完全城镇化”现象突出
我国现行统计制度规定，城镇常住人口不仅包括具有城镇户口的常住居民，也包括没有城镇户口、但在城镇居住、离开户口登记地6个月以上进城务工经商的农村人口，但是这些人虽然已在城镇工作，户籍却在农村。这部分农村人口虽然暂时实现了就业转移，但大多被局限在初级劳动力市场，没有真正实现“市民”身份的根本转变和居住地的根本转移，没有真正融人城镇社会，或者说“不完全城镇化”现象较为明显。
5、资金缺口依然较大
加快推进新型城镇化需要持续多年的强劲的资金支持，这就给新型城镇化资金供给带来了很大的挑战。据相关研究，今年来城镇人口每增加一个，至少需要10万元的城镇固定资产投资，包括城镇基础设施、公共服务设施和房地产开发等。按此计算，2015年衡阳若要实现48%的城镇化目标，那么需要1800亿元左右的城市建设投资，如果再加上教育、医疗、社保等方面的投入，需要的资金更是惊人。衡阳经济发展水平不高，总体来看仍是欠发达地区，人口多、底子薄、发展不平衡的基本省情没有根本改变，2012年，衡阳人均GDP仅为24466元，与全国平均比，地方财政一般预算收人1283亿元，与全国平均比，人均财政收入1469元，与全国平均比。与推进新型城镇化需要的巨大的资金量相比，地方财力明显不足。另外，地区经济发展的不平衡带来了新型城镇化推进速度和质量的差异。常宁、耒阳等经济发展水平较好的地区，财力较为充裕，有能力投资基础设施和公共服务设施，耗动社会资金进入城镇化领域，祁东、衡东等地发展基础薄弱，城镇化水平和发展速度远远落后于其他地区，这一地区正是新型城镇化推进需要提速和提质的重点地区，需要大量公共建设资金，没有资金的保障新型城镇化将难以推进，资金不足的问题是制约新型城镇化进程加快发展的首要因素。
（三）2013年衡阳市新型城镇化发展预测
1、新型城镇化推进加速
随着衡阳中心城区建设的展开和“四化两型”协调发展战略的实施，衡阳的城镇化进程正处于加速阶段，其增长速度还会加速，保持2%的增长速度，2012年城镇化率达到47.8%，城乡居民收人水平继续平稳较快增长，农民就地转移数量将大幅增长。
2、城镇体系不断完善
以“西南云大”为核心，其他县城为支点，建制镇为节点，特色中心村镇为基础，五个层次相互联系的城镇体系将进一步完善，全市城镇的空间布局和规模结构将进一步合理化。新型农村社区建设将取得较大的进展，中心村规划布局逐步完成，新型农村社区建设将稳步推进。
3、中心城市带动能力增强
以“西南云大”都市区将加速推进，形成组群式、网络化的复合型城镇密集区。衡阳中心城区空间将得到拓展，城市现代化进程加快，区域综合交通枢纽和物流中心建设稳步推进，并促使衡阳增长极从单个城市牵引向大都市区牵引转变，中心城市的承载能力和区域影响力进一步提升，辐射带动作用更加明显。
4、城镇功能稳步提升
新型城镇化将城市提升方向由提高城市的规模和数量转向提高城镇功能、城镇基础设施和公共服务能力。《加快推进衡阳城镇建设的指导意见》明确提出为完善城市功能，衡阳将会出台一系列政策，加大投资力度，深化城市基础设施管理体制改革，拓宽多元化投融资渠道，加强城镇基础设施和公共服务设施能力建设。建设重点将向中小型城镇和新型农村社区倾斜，道路、供水、排水、供电、供气、供热、污水处理、垃圾处理、信息通信等基础设施将进一步完善，学校、医院等公共设施将进一步整合提升，以提高城镇综合承载力。
5、城镇管理水平明显提升
应用现代化管理手段加强城镇社区管理，逐步建设和完善适应衡阳城市管理要求、发展要求的法规体系和运行机制，继续大力推进城市精细化管理，提高城市规、建设、管理和运营水平。
6、城镇居民生活质量提高快
衡阳市居民收人保持快速增长，城乡居民收入差距将进一步缩小。城乡居民消费支出持续增长，生活水平进一步提高。教育、科技、文卫、体育等社会事业将加快发展，居民的文化素质和城市的文明程度也将明显提高。
四、加快推进衡阳新型城镇化的对策建议
（一）城镇规划引领策略
新型城镇化建设，应当充分发挥规划的引领作用，具体应从以下几个方面展开。
1、融合三规内容
将城镇化规划与区域经济社会发展规划、“十二五”规划、主体功能区规划、城乡建设规划、土地利用规划和交通发展规划等相衔接，促进各类规划协调一致、上下贯通特别要做好经济社会发展规划、城镇建设规划和土地利用规划的“三规融合”。
2、完善规划体系
尽快制定《衡阳市城乡总体规划条例》，建立纵向从市到乡村规划，横向从总体规划到各个专业、专项规划的科学的规划体系。
3、保障规划运行
建立健全各类规划的有效衔接机制和规划体系的整体运行评估机制，将市、县、乡（镇）、村的各类规划进行统筹分析评估，为城镇化发展创造有利条件。
4、构建城镇化制度
将城镇化纳人法治轨道，建立起民主参与制度、规划衔接制度、专家咨询制度、批准公布制度和评估修订制度等重要制度，确保城镇化顺利推进。
（二）城镇化空间布局优化策略
完善城乡开发空间布局，加快衡阳城市群发展，提升轴带发展实力，加快衡阳城区发展，加快县城和重点中心镇建设，稳妥推进新型农村社区建设，形成以城带乡、城乡统筹的城镇化新格局。创新发展机制，整合区域资源，优化空间结构，加快产业发展，强化基础设施建设，加速人口和产业集聚，不断增强“西南云大”都市圈的影响力和辐射力，将其打造成为我国湘南地区最具竞争力的城市群，实现衡阳跨越发展的重要增长极和湖南重要的经济增长板块。
1、以城乡一体化理论构建新型城乡结构
城乡一体化要求城乡互动发展、城乡融合发展、城市地区和乡村地区协调发展，以此理论为基础，打破原有的城乡界限，开放城市，构建城乡居民和城乡各种生产要素自由迁徙和自由流动、城乡基础设施一体化、城乡人口一体化、城乡经济一体化、城乡文化一体化、城乡生态一体化的新型城乡结构。
2、以紧凑城市理论构建新型城镇形态
紧凑城市理论的核心是节约集约用地，促进人口经济与环境协调发展，本质是科学发展。根据衡阳的自然条件特点，应用紧凑城市理论，构建严格控制的建设用地规模形态、整体布局紧凑的城镇建设用地形态、功能多样性的街区形态、公共交通引导的土地开发形态等内容构成的新型城镇形态。
3、以新田园城市理论构建新型城镇体系
新田园城市理论提出:在较大区域内建立若干个绿色城市，城市之间为城镇化程度不断提高的田园区域，空间结构上呈现为城市与田园相间的城乡一体化程度较高的多中心城镇聚合区。以新田园城市理论为基础，按照布局合理、集约高效、功能完善、生态友好、定位明确的原则，构建以衡阳中心城区为核心、以“西南云大”城市圈为重点、以县城为依托、以中心镇为基础，大中小城市和小城镇协调发展的新型城镇体系。
4、以网络化发展理论构建新型城镇空间
针对衡阳城镇与区域发展的现实格局，根据区域网络化发展理论，以市场需求为导向、以产业布局为基础、以区内区际经济联合为纽带、以交通干线为发展轴、以交通节点城市为增长源、以各种建制镇为辐射点，着力构建一个由衡阳中心城区为核心，“西南云大”城市圈为重点，衡阳—衡东、衡阳—邵阳、衡阳—常宁、衡阳—祁东、常宁—耒阳—安仁五条城镇发展轴，衡东、衡山、衡阳、衡南、祁东、耒阳六大区域中心城市为主体组成的“一核一圈五廊六心”的城镇特色鲜明、基础设施配套、生态环境良好、文化内涵丰富的新型城镇网络化空间。
5、以分区分类引导理论构建新型城镇板块
根据衡阳城镇化空间结构现状及存在的问题，结合区域经济发展水平和资源环境承载能力的差异性，对衡阳城镇化空间进行科学分区，构建中部板块、东北部板块、西北部板块、西南部板块四大新型城镇板块，实施分区分类引导的城镇化战略，合理设定各板块的城镇化发展目标、城镇化发展重点、城镇化空间结构，强化城镇化战略的指导性、针对性和可操作性。
（三）示范区带动策略
衡阳市新型城镇化可以从以下几类示范区带动：
1、工业示范园区带动
2010年省委省政府出台《湖南省委省政府关于加快长株潭试验区改革建设全面推进全省“两型社会”建设的实施意见》，将衡阳定位成全省综合制造产业基地、区域性物流中心和现代服务业示范城市，并同意在衡阳市设立“两型”社会建设示范区，通过白沙“两型”示范区，带动衡阳“两型”社会建设，通过三大优势（区位交通优势、产业资源优势、招商引资来势好），三个加快（“规划加快编制”、“基础建设加快推进”、“先进制造业加快聚集”），两个政策（《2010年“两型”社会建设工作要点》，制定《白沙“两型”社会建设总体方案》），在新型城市化建设、重大基础设施、园区经济、循环经济、对外融资平台建设等方面取得重大突破，带动建成“两区一中心”，建成长株潭城市群向大湘南辐射的主要区域性中心城市，建成经济发展、社会进步、生态文明、城乡统筹、和谐统一的“两型”社会。
2、老城区社区改造带动
从2010年，通过老城区社区改造示范片区建设（石鼓区环北社区、演武坪社区，蒸湘区太平小区、南三角线社区、莲子塘社区、意兴社区、风口社区、西站社区、北塘村、岳屏村、幸福路社区，红湘街道衡祁社区、冶金社区、联合村社区、联合新村社区，雁峰区先锋街道片区、白少洲街道社区、珠江桥棚户区和纺织新村棚户区，珠晖区扶小里铁路小区、冶金片区、新湘华新小区等）建设，完善设施条件，美化环境、提升文化、保存历史、规范有序，提升老城区新型化水平。
3、新农村示范片区带动
通过新农村示范片区建设（白云太平示范片和祁东官山片、蒸湘雨母村分别已被评为新农村建设省级精品工程和示范片（村），综合整治农村环境，改观农村卫生状况，建设或改造农村公路，改造行政村电网，解决农村安全饮水，完善农村水库除险加固，方便农村村民生活，提高农村生产积极性和效率，带动农村经济增长，增强农村与城镇的联系，缩小城乡差距，推动城乡互动与一体化发展。
（四）城乡产业统筹发展策略
1、强化产业支撑能力
2011年10月，湘南地区正式获国家发改委批复，成继安徽皖江城市带、广西桂东、重庆沿江承接产业转移示范区后，第4个国家级承接产业转移示范区。湘南地区包括郴州、衡阳、永州三个市，合计34个县（市、区），衡阳承接产业转移示范区，通过构建沿江开发格局、夯实承接产业转移平台，构建现代产业体系、打造三个千亿产业群，构建基础设施保障体系、推进与环长株潭城市群“两型”社会建设，构建创新支撑体系、推进产业结构升级，构建人才支撑体系、强化人力和智力支撑，构建资源和生态环境支撑体系、提高可持续发展能力，构建高效运作的体制机制、大力开展先行先试，推动衡阳新型城镇化发展。
2、优化产业布局
根据衡阳市十大新增长区域的发展重点，优化产业布局，引导中心城区形成以服务业为主的产业结构，城市拓展区加快发展先进制造业，将劳动密集型产业向小城市和小城镇转移。根据城镇的综合实力、区位条件，结合城镇的功能定位和性质，积极培育特色产业，形成“一镇一业”的产业发展格局。
3、推进产业集聚
产业集聚的空间组织形式主要是大力发展园区，园区是推进新型工业化和城镇化的结合点。首先，衡阳市应充分利用公共投资的导向作用和基础设施的牵引作用，在城镇规划范围内集中力量发展一批产业集聚、集约经营、规模经济显著的工业园区，引导园区外的工业企业向园区集中，促进产业集聚，培育壮大产业集群。其次，应根据城镇的综合实力、区位条件，结合城镇的功能定位和性质，按照“分层分类、梯度培育、特色发展”的城镇化培育思路，支持符合条件的省级开发区升级，具备条件的开发区扩区，实现“一县一园”，提高土地使用效率。
4、大力发展现代农业
根据各地资源条件和区位优势，围绕打造“一县一业”、“一村一品”，突出发展发展农产品加工、储藏、保鲜和运销业，拓宽农民的就业渠道，为就地城镇化创造有利条件。以发展设施农业为抓手，加大低成本、高性能、多功能、易维护的农业设施装备推广力度，引导农业企业、种养大户、家庭农场提高设施农业标准，提升经营规模效益。引导农民立足自身资源禀赋，积极发展观光旅游、体闲养生、林下经济等新兴产业，把资源优势转化为产业优势，大力发展现代农业。
（五）创新城镇化体制机制
衡阳市新型城镇化可以从以下几个方面创新城镇化体制机制：
1、改革户籍制度，促进农业转移人口市民化
全面放开建制镇及县城落户限制，有序放开地级市落户限制。从而消除依附在户籍制度上的就业、教育、社会保障等各种城乡差别待遇。稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳人城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接人城镇社保体系。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，从严合理供给城市建设用地，提高城市土地利用率。要推动流动人口管理模式由户籍管理向服务管理的转变，加快实施居住证制度，实行凭居住证享受与当地城镇居民同等的劳动就业、医疗卫生、教育培训、计划生育、社会保障等公共服务和社会福利，真正让流动人口能稳定下来，更好地融人城镇。
2、改革土地制度，建立城乡统一建设用地市场
在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等人市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。建议研究出台农村宅基地和住房流转的专项政策，对在城镇定居的农民工，应有一定的退出机制和补偿条件，促进其土地和宅基地的流转，以利农村土地使用的规模化和集约化。探索农村住宅小区用地、农村基础设施项目用地、公建项目等集体用地的审批权下放；放宽低丘缓坡地、林地的开发利用审批。完善征地补偿办法，探索多元化安置方式，实行补偿金、租金、股金、薪金、基金、养老金“六金”统筹，保障失地农民长远生计和发展。
3、改革就业制度，建立统筹城乡就业
目前在农民工在待遇上承受着同工不同酬、同工不同时、同工不同权的不公待遇，新型城镇化要求统筹城乡发展，推进新型城镇化必须实现农民工企业待遇和社会待遇的平等化，取消农民工进城就业的歧视性规定和不合理限制，建立统筹城乡一体的就业体制，变农民为市民，大力推进农民工待遇的平等化。把统筹城乡就业作为国民经济和社会发展总体规划和战略的重要内容，从国民经济和社会发展的全局高度一体化考虑就业与产业政策、投资政策、外资政策、社会事业发展政策等关系，实现就业与宏观经济和社会发展的良性互动，真正实现统筹城乡经济社会发展；把城市就业和农村就业作为一个有机的整体来看待，立足于城乡就业的内在联系和相互作用，促进工业化、城市化、市场化和现代化的进程，实现城乡就业的统筹规划、良性互动和整体健康发展，实现城市就业和农村就业兼顾。
4、改革保障制度，建立统筹城乡社保
建立统筹城乡的社会保障制度，将农民工纳入城市社保体系，对进城务工的农民工实行工伤、医疗、失业、养老保险，并针对农民进城后流动性大的特点，探索社会保障基金和待遇可承接转移的办法，建立以城市为单元覆盖城乡的统一的社会保障体系。
5、改革城市管理制度，建立规范投融资机制
推进城市建设管理创新。建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市。对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。建立和完善跨区域城市发展协调机制。
（六）“四化两型”提升策略
1、总体提升策略
湖南省委九届十中全会提出，全面推进“四化两型”建设，以建设“两型社会”作为加快经济发展方式转变的目标和着力点，以新型工业化、农业现代化、新型城镇化、信息化为基本途径，以结构调整、自主创新、节能环保、民生改善和制度建设为着力点，加快经济转变由不合理不协调向协调发展转变，经济增长由外延扩张向内涵提升转变，资源利用由粗放向节约集约转变，城乡发展由二元结构向一体化发展。
2、板块提升策略
衡阳是湖南省的重要工业城市，长株潭3+5城市群的中心城市，因此，是“四化两型”建设的重点城市，“十二五”期间，将7大领域项目建设目标细化。工业领域:大力推进新型工业化，建设现代工业新城，实施项目317个，总投资2220亿元，计划完成投资1380亿元；农业领域:大力推进农业现代化，建设社会主义新农村，实施项目167个，总投资930亿元，完成投资520亿元；城市建设领域:加强基础设施建设，推进新型城镇化，建设区域性中心城市，实施项目270个，总投资4150亿元，期内计划完成投资2290亿元；“数字衡阳”领域：加大力推进信息化，以富士康、中兴通讯等项目实施为龙头，打造“衡阳云谷”电子信息产业园建设；服务业改革领域：建设区域性现代服务业中心，实施241个项目，总投资880亿元，计划完成470亿元；“绿色衡阳”领域：大力推进“两型社会”建设，实施142个生态环保项目，总投资1020亿元，完成投资560亿元；社会事业领域：大力推进社会事业发展，建设和谐衡阳，实施99个重大社会发展项目，总投资570亿元，期内完成投资390亿元。
衡阳城镇化取得了一些成绩，但依然存在城镇化水平增速放缓、地区差异明显、综合功能有待加强、人口素质不高、城镇聚能力不高、城镇化滞后于工业化等问题。针对新型城镇化的内涵，抓住“新”的关键（城乡统筹）内涵，提出改革土地制度（在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等人市、同权同价），建立城市统一建设用地市场；改革户籍制度（全面放开建制镇及县城落户限制有序放开地级市落户限制），促进农业转移人口市民化；改革就业制度，建立统筹城乡就业；改革保障制度，建立统筹城乡社保。这些实施方案有得于衡阳新型城镇化的推进，实现衡阳城乡协调发展。
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